莊曉丹 范洪保 孫巖

〔摘要〕 改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)戶籍管理制度的松動(dòng)，在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間“推拉力量”的作用下，東部沿海地區(qū)開始涌現(xiàn)以農(nóng)民工為主體的龐大外來人口群體，從而造成相當(dāng)部分地區(qū)外來人口數(shù)量超過本地戶籍人口數(shù)量，形成“人口倒掛”現(xiàn)象，特別是出現(xiàn)了一大批“人口倒掛”村，引發(fā)了許多社會(huì)問題。文章以H市為例，指出此類村莊普遍存在的管理體制機(jī)制、公共安全維護(hù)、公共資源配置、生活環(huán)境優(yōu)化、公共事務(wù)參與等方面的困境。提出對(duì)“人口倒掛村”完善信息化管理，實(shí)現(xiàn)協(xié)同式管理，推進(jìn)融入式管理，實(shí)行“調(diào)控式”管理。

〔關(guān)鍵詞〕 人口倒掛;社會(huì)治理;信息化

〔中圖分類號(hào)〕C916〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2019）02-0059-08

一、 研究背景

改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)戶籍管理制度的松動(dòng)，大量流動(dòng)人口涌現(xiàn)，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委頒布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》，2017年全國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模為2445億，約占總?cè)丝跀?shù)的176%①。在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間“推拉力量”的作用下，東部沿海地區(qū)成為了流動(dòng)人口重要的集聚地，從而造成相當(dāng)部分地區(qū)外來人口數(shù)量超過本地戶籍人口數(shù)量，成為“人口倒掛”地區(qū)。這種大量流動(dòng)人口的涌入是一把雙刃劍，一方面解決了涌入地企業(yè)的勞動(dòng)力問題，同時(shí)本身也是一個(gè)龐大的消費(fèi)市場(chǎng)，刺激了當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最活躍因素和巨大動(dòng)力;但另一方面也給流入地帶來了一系列社會(huì)問題，比如公共服務(wù)和公共配套嚴(yán)重不足，社會(huì)治安、資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)等。這種“人口倒掛”現(xiàn)象已經(jīng)引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，不過直接以此為主題的研究卻比較少，僅有郎曉波的“‘人口倒掛混居村的自治組織邊界重建”等幾篇②，大量的研究主要集中于對(duì)流動(dòng)人口或外來人口問題的研究中。目前學(xué)界就“人口倒掛”地區(qū)社會(huì)服務(wù)管理的管理模式、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、相關(guān)理論等問題進(jìn)行了較為深入的分析討論，對(duì)完善我國(guó)“人口倒掛”地區(qū)的社會(huì)服務(wù)與管理提出了不少有益的建議，為后續(xù)研究的開

① H市將外來人口統(tǒng)一稱為新居民，本文沿用此稱呼以區(qū)別本地戶籍人口。

② 524978名新居民中33432名新居民的教育程度未知，此處為491546名新居民的受教育情況。

③ 524978名新居民中31455名新居民的就業(yè)情況未知，此處為493523名新居民的職業(yè)分布情況。

展提供了很好的參考。但是部分問題的探索還有待進(jìn)一步的深入，一些對(duì)策建議也存在操作上的難度。新時(shí)期如何解決好“人口倒掛”地區(qū)的社會(huì)治理問題，亟需更多更優(yōu)質(zhì)的學(xué)術(shù)投入?；诖?，本文以東部沿海地區(qū)縣級(jí)市H市為研究個(gè)案，聚焦“人口倒掛”村的社會(huì)治理問題。H市地處長(zhǎng)江三角洲，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)安定、環(huán)境優(yōu)美，吸引了大量的外來人口，尤其是近年來，外來人口加速增長(zhǎng)，涌現(xiàn)出了一大批“人口倒掛”村。其中外來人口大量租住在當(dāng)?shù)卮迩f的農(nóng)民房?jī)?nèi)，公共服務(wù)覆蓋水平低，社會(huì)矛盾觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低，是當(dāng)下社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文以公共治理理論和城市承載力理論為理論支撐，以實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、座談會(huì)等方法收集的數(shù)據(jù)、案例為現(xiàn)實(shí)依據(jù)，深入分析H市的“人口倒掛”村社會(huì)治理的現(xiàn)狀和困境，以此為基礎(chǔ)，立足管理和服務(wù)并重的理念，借鑒其他地方的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，不僅可以為國(guó)內(nèi)類似地方的社會(huì)治理提供參考，還可以進(jìn)一步促進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建和城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、 “人口倒掛”村的基本情況

（一） H市新居民①的基本情況

1 新居民人口變化情況

從圖1不難看出，自2010年以來H市常住人口和新居民人口都呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但常住人口增長(zhǎng)比較平穩(wěn)，新居民的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了常住人口，尤其是2014年之后，增長(zhǎng)特別明顯。截至2017年底，H市新居民登記人數(shù)已達(dá)524978人，并且還在持續(xù)增加。

圖1 2010—2017年H市人口增長(zhǎng)分布圖

2 新居民的基本特征分布

新居民在年齡分布上，大部分為青壯年，16～39歲的就有307584人，占5859%（詳見表1）。但受教育水平總體偏低，491546名②新居民中7547%的新居民僅有初中及以下文化程度，擁有大專及以上文化程度的僅占384%，擁有技術(shù)的占022%。這在職業(yè)分布上也有明顯體現(xiàn)，大部分新居民從事勞動(dòng)密集型的職業(yè)，732%從事第二產(chǎn)業(yè)，其中64%從事制造業(yè)，從事第三產(chǎn)業(yè)的占98%，還有438%處于失業(yè)狀態(tài)（詳見表2）。在居住類型方面，1574%居住在單位內(nèi)部或集中公寓，347%居住在自購(gòu)房里，187%居住在工地上，7836%以租賃房屋的方式居住。研究發(fā)現(xiàn)，由于大部分新居民收入水平比較低，為了節(jié)約生活成本，他們往往選擇條件較差，租金低廉的居住環(huán)境，農(nóng)民房成了他們較好的選擇，這也使得H市有不少村出現(xiàn)了“人口倒掛”現(xiàn)象。

表1 H市新居民年齡分布表

變量

15歲及以下

16～39歲

40～59歲

60歲及以上

合計(jì)

人數(shù)

33009

307584

170614

13771

524978

有效百分比（%）

629

5859

325

262

100

表2 H市新居民職業(yè)分布表

變量

第一產(chǎn)業(yè)

第一產(chǎn)業(yè)

第三產(chǎn)業(yè)

其它

農(nóng)林牧漁業(yè)

制造業(yè)

建筑業(yè)

運(yùn)輸業(yè)

服務(wù)業(yè)

（餐飲、家政等）

廢舊物品

收購(gòu)

其它

職業(yè)

失業(yè)

合計(jì)

人數(shù)

2464

315838

45379

8637

39715

2404

57490

21596

493523③

有效百分比（%）

05

64

92

175

805

049

1165

438

100

① 以下標(biāo)注社區(qū)的為村改居社區(qū)，房子為農(nóng)民房。

② “三同”現(xiàn)象，即同鄉(xiāng)、同業(yè)、同地聚居，具體來說指的是同籍流動(dòng)人口在同一企業(yè)或同一行業(yè)打工，且聚居在同一區(qū)域。

③ 新居民人數(shù)：紅色村17818人，翁埠村16645人，前進(jìn)村15665人，塘橋村14951人，勝利村（社區(qū)）13041人，許巷村12726人。

（二） H市“人口倒掛”基本情況

1? H市“人口倒掛”村①分布情況

目前H市共有25個(gè)“人口倒掛”村，這些村主要聚集在市郊和西片（詳見圖2），新居民主要租住在農(nóng)民房，同時(shí)“三同”

②現(xiàn)象比較突出。比如許巷的勝利村（社區(qū)）和前進(jìn)村兩村的外來人口來自四川省宜漢縣的多達(dá)2659人（勝利村1538人，前進(jìn)村1121人），翁埠村的外來人口來自安徽省潁上縣的有1296人，海昌街道經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的外來人口來自浙江省樂清市的有1103人。這種“三同”現(xiàn)象更加劇了“人口倒掛”村社會(huì)治理的難度。

圖2 H市“人口倒掛”村分布圖

2 H市部分“人口倒掛”村情況

從相對(duì)數(shù)來看，“人口倒掛”倍數(shù)（即新居民人數(shù)/本地戶籍人數(shù)）排前5的村，新居民人數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地戶籍居民（詳見表3）。即便排名第5的勝利村（社區(qū)），新居民人數(shù)已是本地戶籍人數(shù)的334倍?！叭丝诘箳臁北稊?shù)排第1的紅色村，新居民人數(shù)是本地戶籍人數(shù)的637倍，而且這只是一個(gè)保守?cái)?shù)字，據(jù)該村書記介紹，2017年年終排摸結(jié)果顯示，他們村新居民人數(shù)已經(jīng)超過2萬人，“人口倒掛”倍數(shù)甚至已超過7倍。

表3 H市人口倒掛倍數(shù)排前5村的村

序號(hào)

社區(qū)名

本地戶籍?dāng)?shù)

新居民數(shù)

倍數(shù)

1

紅色村

2797

17818

637

2

火炬村（社區(qū)）

1985

7592

382

3

硤東村（社區(qū)）

2009

7228

360

4

翁埠村

4754

16645

350

5

勝利村（社區(qū)）

3902

13041

334

從絕對(duì)數(shù)來看，新居民人數(shù)超過1萬的村共有6個(gè)③，分別是紅色村、翁埠村、前進(jìn)村、塘橋村、勝利村（社區(qū)）、許巷村。另外H市西片還有部分村新居民人數(shù)即將超過1萬人?？梢?，當(dāng)前H市新居民社會(huì)治理困境的破解已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的基層社會(huì)治理問題，需要引起高度重視。

三、 新居民社會(huì)治理中存在的困境

（一） 管理體制機(jī)制問題

1? 體制機(jī)制轉(zhuǎn)換尚未適應(yīng)新的形勢(shì)

新居民服務(wù)管理是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、教育、治安等多方面的社會(huì)問題，需要相關(guān)職能部門既明確分工又相互協(xié)作，共同加強(qiáng)對(duì)新居民的綜合治理。但在實(shí)際工作中，一直存在管理與服務(wù)孰輕孰重的問題。作為新居民管理協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)的新居民事務(wù)局，是一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有功能、人員配備與新居民管理形式要求還存在很大的差距。比如人員配備方面，當(dāng)前H市新居民事務(wù)局除局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，僅有工作人員4名，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)新居民事務(wù)的工作人員均為兼職，且數(shù)量較少。歸口方面，H市新居民事務(wù)局歸口公安管理，難以真正有效協(xié)調(diào)部門之間的服務(wù)管理政策和具體工作，部門之間各自為戰(zhàn)、各管一面的傳統(tǒng)行政管理模式并未打破，綜合治理沒能實(shí)現(xiàn)。比如信息采集方面，公安、勞動(dòng)和計(jì)劃生育等部門各自獨(dú)立采集相關(guān)信息，部分信息存在重復(fù)采集情況，既加大了工作量，又降低了工作效率。

2 管理隊(duì)伍難以滿足需要

首先是一線協(xié)管員存在整體素質(zhì)不高、年齡結(jié)構(gòu)偏大、隊(duì)伍不穩(wěn)定、配比數(shù)量不足等問題。在人員結(jié)構(gòu)方面，專職協(xié)管員僅占1812%（詳見表4）。在配比數(shù)量方面，《關(guān)于加強(qiáng)H市新居民專職協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的意見》中提出按照500～800：1的比例標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備，但現(xiàn)實(shí)的情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道協(xié)管員配備人數(shù)都沒有達(dá)到這個(gè)要求。尤其是許村的許巷、長(zhǎng)安的鹽倉(cāng)、海昌街道，協(xié)管員人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)，管理人口比僅為1566∶1、1365∶1、1211∶1。其次是村級(jí)力量不足。村委會(huì)作為自治組織，工作人員數(shù)量配備按照戶籍人口數(shù)量，并沒有考慮新居民，面對(duì)如此龐大的新居民群體，在工作開展中往往力不從心。

表4 H市新居民協(xié)管員隊(duì)伍構(gòu)成表

協(xié)管員類別

人數(shù)

有效百分比（%）

兼職協(xié)管員

364

579

專職協(xié)管員

114

181

4050專職協(xié)管員

151

240

總數(shù)

629

100

（二） 公共安全的維護(hù)問題

1? 基礎(chǔ)信息登記不夠精準(zhǔn)、及時(shí)

當(dāng)前新居民基礎(chǔ)信息登記要求做到“人來登記、人在管理、人走注銷”，但實(shí)際上，新居民基礎(chǔ)信息登記的準(zhǔn)確性、及時(shí)性等都存在問題。主要表現(xiàn)在：第一，信息登記不及時(shí)。H市新居民流動(dòng)性強(qiáng)，協(xié)管員登記具有滯后性，而房東作為責(zé)任主體，也沒有很好履行相關(guān)責(zé)任。有的房東只顧收取房租，對(duì)租房人的變更、人數(shù)的增減和所從事的職業(yè)等不及時(shí)、主動(dòng)登記上報(bào)管理部門;有的房東年齡偏大，法律意識(shí)淡薄，素質(zhì)偏低，難以很好承擔(dān)應(yīng)盡的管理責(zé)任;有的房東受利益驅(qū)使，將房屋出租給身份不明的人。這些給新居民群體中的極小部分違法犯罪分子以可乘之機(jī)，造成安全隱患。第二，信息登記準(zhǔn)確性有待提高?；诠部己说怯浡?00%要求，當(dāng)前有的新居民雖離開但去向不明，人走而不注銷問題也大量存在。有的設(shè)置虛擬地址，協(xié)管員將已離開住地去向不明的新居民變更到虛擬地址，仍統(tǒng)計(jì)在總數(shù)內(nèi)，致使新居民總量存在一定虛高。第三，信息登記的主動(dòng)性不足。當(dāng)前新居民基礎(chǔ)信息登記尚未與就業(yè)、社會(huì)保障、公共資源享受等方面建立聯(lián)系，含金量差，影響了新居民信息登記的主動(dòng)性、積極性。

2 治安、消防等安全隱患眾多

大量新居民的涌入，帶來了諸多的安全隱患。一是違法犯罪案件頻發(fā)。由新居民引發(fā)的違法犯罪已成為影響“人口倒掛”地區(qū)社會(huì)治安的重要因素。尤其在“人口倒掛”村，此類問題更為突出。以H市長(zhǎng)安鎮(zhèn)紅色村為例，2017年全年該村共發(fā)生案件300多起，而整個(gè)長(zhǎng)安鎮(zhèn)高新區(qū)的案件總數(shù)僅為700多起。二是消防安全隱患多。新居民集聚區(qū)往往小作坊、小工廠和違建出租屋大量存在，人口密度高，消防安全意識(shí)差。一些房東為了最大程度謀取利潤(rùn)，經(jīng)常在沒有辦理消防報(bào)批、出租屋備案等手續(xù)的前提下亂搭亂建，隨意隔離出租房屋，造成極大的安全隱患，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。其中，電瓶車充電、桶裝煤氣的使用更成為了消防安全的重要隱患。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在過去的一年中，不少“人口倒掛”村都出現(xiàn)了因電瓶車充電和煤氣爆燃造成的消防事故。三是其它安全問題扎堆。如正規(guī)醫(yī)療資源有限，一些新居民集聚區(qū)出現(xiàn)了無牌無證的“黑診所”，醫(yī)療事故頻發(fā);食品安全意識(shí)低，大量地下食品加工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品出現(xiàn)在“人口倒掛村”，給群眾的健康帶來威脅;法律意識(shí)淡薄，賭博、賣淫、嫖娼、吸毒、販毒，拉幫結(jié)派等違法現(xiàn)象明顯高于其它地方。

（三） 公共資源的配置問題

1? 管理經(jīng)費(fèi)保障不足

新居民服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)保障不足。按照有關(guān)文件要求，新居民管理工作的相關(guān)費(fèi)用由市、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）二級(jí)分擔(dān)，市財(cái)政采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式，按上年度末各鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)新居民人數(shù)核定經(jīng)費(fèi)給予核撥，鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)進(jìn)行相應(yīng)配套。但在實(shí)際操作中，存在諸多問題。一是市級(jí)層面財(cái)政并不是按照新居民實(shí)際人數(shù)進(jìn)行撥付，存在較大缺口。近三年，H市每年財(cái)政專項(xiàng)投入549萬，以每人15元的標(biāo)準(zhǔn)《H市人民政府關(guān)于加強(qiáng)H市新居民服務(wù)管理工作的若干意見（試行）》中規(guī)定財(cái)政專項(xiàng)投入按照新居民每人每年不低于15元的標(biāo)準(zhǔn)。，即參考的標(biāo)準(zhǔn)是366萬新居民。實(shí)際上2015年底，H市全市新居民登記人數(shù)已達(dá)41萬多，2017年新居民登記人數(shù)更是超過了52萬，專項(xiàng)資金缺口逐漸增大。二是各鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)原本需要配套撥付相關(guān)資金，沒能得到很好的落實(shí)。三是新居民較多的村原本集體經(jīng)濟(jì)、相關(guān)經(jīng)費(fèi)就很有限，無力承擔(dān)各方面不斷增加的投入。以長(zhǎng)安鎮(zhèn)的紅色村為例，該村集體經(jīng)濟(jì)收入每年為30～40萬，而村里僅衛(wèi)生處理費(fèi)一項(xiàng)2017年就已經(jīng)超過了100萬，雖然市、鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)此會(huì)有補(bǔ)助，但還是需要村里投入大筆資金。許村鎮(zhèn)的翁埠村以往每年衛(wèi)生處理費(fèi)為40萬左右，2017年隨著新居民人數(shù)的快速增加，衛(wèi)生管理費(fèi)急劇飆升到90多萬，給村集體經(jīng)濟(jì)帶來了極大的挑戰(zhàn)。

2 公共資源配置不足

當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)的公共資源是以戶籍人口為依據(jù)進(jìn)行配置的。大量新居民的涌入，造成既有公共資源不堪重負(fù)，教育、醫(yī)療、道路、文化娛樂設(shè)施等資源都出現(xiàn)了缺口。在各種公共資源中，以居民子女的教育問題最為突出，也成為新居民最為關(guān)心的問題之一。近5年的《H市節(jié)后新居民流動(dòng)狀況調(diào)查》結(jié)果都顯示，近1/3的新居民比較關(guān)心子女就學(xué)問題。盡管國(guó)家教育部提出，流動(dòng)人口子女教育以“流入地為主，公辦學(xué)校為主”的“兩為主”目標(biāo)，但是由于公辦教育資源的有限性，H市雖然在推進(jìn)新居民子女受教育問題方面做了很大努力，但是總體比例仍舊偏低。比如2016年，根據(jù)新居民子女積分入學(xué)管理政策，有1659名新居民子女落實(shí)在公辦學(xué)校就學(xué)，但相較于H市龐大的新居民群體無異于杯水車薪。雖然還有友誼學(xué)校等4所新居民子女學(xué)校，但仍存在學(xué)校數(shù)量不足，師資力量薄弱，教學(xué)環(huán)境、教育設(shè)施差等問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足新居民子女教育需求。使得相當(dāng)比例的新居民子女因無法就學(xué)只能回到流出地，成為留守兒童。

（四） 生活環(huán)境的優(yōu)化問題

由于外來人口急劇增加，給當(dāng)?shù)厝粘Ｉ罟芾硪矌砹司薮蟮膲毫Γ貏e是在生活環(huán)境的優(yōu)化方面?！叭丝诘箳臁贝寰奂罅康牡托∩⑵髽I(yè)和新居民，每日產(chǎn)生的垃圾和污水遠(yuǎn)超環(huán)衛(wèi)處理能力，生活環(huán)境不斷惡化。另外，由于生活習(xí)慣、個(gè)人素質(zhì)等原因，部分新居民衛(wèi)生習(xí)慣較差，隨意亂扔垃圾的情況時(shí)有發(fā)生，這些給“人口倒掛”村污水治理、垃圾分類處理、星級(jí)美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建等工作帶來較大阻力。

同時(shí)“人口倒掛”村的通管理問題也極為突出。特別是當(dāng)下班高峰、學(xué)校放學(xué)、馬路市場(chǎng)交織在一起的時(shí)候，村道擁堵成為常態(tài)。以許村鎮(zhèn)翁埠村為例，村幼兒園前的道路及馬路市場(chǎng)，雖然村里每天都會(huì)派專人進(jìn)行疏導(dǎo)，但是仍舊非常擁堵，村里不堪重負(fù)。此外村道本身較為狹窄，隨著汽車保有量的增加，亂停車現(xiàn)象非常嚴(yán)重，停車問題成為了“人口倒掛”村的難題。在低小散企業(yè)比較聚集的村，這個(gè)問題更為突出，給當(dāng)?shù)卮迕癯鲂袔砹藰O大的不便，成為引發(fā)沖突的重要誘因，甚至影響到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全比如發(fā)生火災(zāi)的時(shí)候，會(huì)妨礙火警第一時(shí)間趕到火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。

（五） 公共事務(wù)的參與問題

在公共事務(wù)的參與方面，雖然當(dāng)前有些村、基層政府積極鼓勵(lì)新居民參與，并成立了新居民自治組織，開展新居民評(píng)優(yōu)活動(dòng)、動(dòng)員新居民參與志愿服務(wù)等，但總體上，“協(xié)同善治”理念并未形成，新居民自治比例和對(duì)公共事務(wù)的參與度都偏低。研究發(fā)現(xiàn)，大部分新居民都沒有參加過所在村的村務(wù)管理，也沒有加入任何社會(huì)組織。而部分基層管理者，對(duì)新居民參與社區(qū)管理，新居民成立自治組織持有的是懷疑、否定，甚至害怕的態(tài)度。在與自己切身利益相關(guān)的公共政策面前，新居民總體上處于“失聲”狀態(tài)，這既不利于公共政策的科學(xué)合理，也阻礙了新居民對(duì)流入地的社會(huì)融入。

四、 突破治理困境的對(duì)策建議

（一） 完善信息化管理

1 把好信息采集源頭關(guān)。首先，在信息登記手段方面。充分利用新設(shè)備、新技術(shù)，簡(jiǎn)化申報(bào)系統(tǒng)，尤其是簡(jiǎn)化自主申報(bào)系統(tǒng)可以借鑒義務(wù)流動(dòng)人口微信自助申報(bào)系統(tǒng)。“流動(dòng)人口關(guān)注‘流動(dòng)人口微信后，填寫自己的姓名、身份證、手機(jī)號(hào)碼等信息，其他內(nèi)容填寫采取標(biāo)準(zhǔn)化選項(xiàng)的方式，簡(jiǎn)化申報(bào)系統(tǒng)。，同時(shí)通過廣泛宣傳、物質(zhì)激勵(lì)比如，當(dāng)新居民通過微信自主申報(bào)即可領(lǐng)取金額不等的紅包、小禮品。等方式，提高自主申報(bào)比例。其次，在信息采集渠道方面?？梢越梃b并優(yōu)化H市海昌街道出租房屋“郵遞式”管理模式，在每個(gè)出租房屋門口設(shè)立申報(bào)箱海昌街道出租房屋“郵遞式”管理?！冻鲎夥课莸怯浭謨?cè)》分為正本和副本，作為循環(huán)投遞本要求房東在租客信息變動(dòng)時(shí)主動(dòng)申報(bào)，房屋出租人或企業(yè)主將副本相應(yīng)內(nèi)容填寫好后三個(gè)工作日內(nèi)投入登記點(diǎn)的申報(bào)箱。每村在不同地點(diǎn)分別設(shè)有3—5個(gè)投遞箱，方便群眾隨時(shí)隨地通過郵箱將登記手冊(cè)信息上報(bào)。同時(shí)在警務(wù)室內(nèi)制作出租房信息動(dòng)態(tài)管理欄，采用將每戶出租房的信息情況全部上墻方式，更直觀、更實(shí)時(shí)反映租戶變動(dòng)信息。，同時(shí)對(duì)于需要信息更新的出租房屋，落實(shí)房東責(zé)任，通過對(duì)申報(bào)箱外進(jìn)行明顯標(biāo)識(shí)的方式，方便協(xié)管員及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并上門登記。再次，在信息登記主體方面。對(duì)協(xié)管員、房東、企業(yè)主、中介等信息采集主體開展常態(tài)化、全方位業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，同時(shí)通過廣泛宣傳比如將與新居民管理、服務(wù)緊密相關(guān)的政策、制度、村規(guī)民約張貼在每個(gè)出租戶或企業(yè)門口。、定期提醒比如每周通過短信、微信等方式提醒房東、企業(yè)主、中介等主動(dòng)申報(bào)。、獎(jiǎng)罰分明等方式，多措并舉，確保新居民居住登記率、居住房屋出租登記率、“人戶一致”率、居住房屋治安責(zé)任書簽訂率“四率”達(dá)到并高于省定標(biāo)準(zhǔn)。最后，在配套政策方面，可以將信息登記可以借鑒義務(wù)電子身份證的做法，讓電子身份證在一定范圍內(nèi)具有與二代身份證一樣的功效，在新居民申請(qǐng)電子身份證的同時(shí)采集新居民的相關(guān)信息。與就業(yè)、政府公共服務(wù)（公共自行車卡、公交卡等辦理）、金融服務(wù)、便民利民措施等事項(xiàng)有機(jī)結(jié)合，使新居民不再視信息登記為枷鎖，而將信息登記視為在一地生活不可或缺的條件，變被動(dòng)登記為主動(dòng)、積極登記。

2 構(gòu)建信息共享平臺(tái)。市政府與公安、社保、衛(wèi)計(jì)、教育、工商等相關(guān)部門簽訂責(zé)任狀，明確各部門在新居民信息化服務(wù)管理中的工作職責(zé)，增強(qiáng)信息共享的責(zé)任意識(shí)。建立集居住、治安、就業(yè)、就醫(yī)、計(jì)生等服務(wù)管理功能于一體的新居民綜合信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行一方采集，多方使用的信息共享機(jī)制。同時(shí)按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰檢查”的原則，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量逐級(jí)把關(guān)、數(shù)據(jù)內(nèi)容及時(shí)校對(duì)、更新制度。

3 完善新居民信息研判機(jī)制，充分開發(fā)利用已有數(shù)據(jù)庫(kù)信息。通過對(duì)新居民流向趨勢(shì)、年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)、社保、計(jì)生等數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，為推進(jìn)新居民服務(wù)管理提供科學(xué)依據(jù)。通過完善新居民信息研判機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)嫌疑人員，需要重點(diǎn)關(guān)注人員，尤其是網(wǎng)上在逃人員、被緝控人員，為警情處置提供依據(jù)。

（二） 實(shí)現(xiàn)協(xié)同式管理

1 夯實(shí)服務(wù)管理力量。首先，在管理體制、機(jī)制方面。按照“黨政主導(dǎo)、公安牽頭、部門協(xié)同、鎮(zhèn)街道主抓、村居實(shí)施、房東（企業(yè)主）主責(zé)、房客履約”的原則，進(jìn)一步深化分級(jí)分類管理，切實(shí)把新居民服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)延伸到基層。同時(shí)，建立多部門、多層次的深度聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)新居民的管理。其次，在人員配備方面。協(xié)管員數(shù)量首先要配足、配齊。另外還需提高協(xié)管員質(zhì)量，通過建立健全協(xié)管員崗位職責(zé)、監(jiān)督管理、績(jī)效考核、教育培訓(xùn)等制度和辦法，督促協(xié)管員做好新居民服務(wù)管理的各項(xiàng)工作。同時(shí)強(qiáng)化技術(shù)管人。完善流管通系統(tǒng)利用流管通，記錄、監(jiān)督協(xié)管員履職情況。，使流管通不僅成為方便協(xié)管員工作的有利工具，也成為督促協(xié)管員開展工作的重要手段。協(xié)管員來源除了已有的途徑也可以采用政府補(bǔ)貼、村里自聘的方式，聘請(qǐng)更為熟悉村情的人為協(xié)管員。同時(shí)也可以借鑒諸暨市店口鎮(zhèn)的“三外”管理模式2004年10月，店口鎮(zhèn)會(huì)同市公安局分別從貴州遵義和江西永豐聘請(qǐng)了四名民警到店口派出所協(xié)助管理外來流動(dòng)人口，后來又請(qǐng)了勞動(dòng)、計(jì)生等部門的干部過來，而且在優(yōu)秀流動(dòng)人口中聘請(qǐng)協(xié)管員，逐步形成了“外警管外口”“外來干部管外口”“外口協(xié)管外口”的“三外”管理模式。外來工作人員具有語言交流通暢、風(fēng)土人情熟悉的優(yōu)勢(shì)，比之本地干部能更好地開展外來人口的基礎(chǔ)工作，化解矛盾糾紛的成功率也大大提高。，實(shí)現(xiàn)流出地與流入地對(duì)新居民的“兩頭、雙向”服務(wù)管理。在社會(huì)治理補(bǔ)充力量方面，應(yīng)發(fā)揮村里黨員、老年、婦女、志愿者等幾支隊(duì)伍的作用。

2 發(fā)揮“村規(guī)民約”作用?！按逡?guī)民約”是農(nóng)村社會(huì)治理的一項(xiàng)重要自我調(diào)節(jié)機(jī)制，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序中起著極為重要的作用?！叭丝诘箳齑濉钡纳鐣?huì)治理需要充分利用好“村規(guī)民約”，將新居民與出租房屋管理工作列入居民自治章程。比如對(duì)于亂停車問題，可以利用“村規(guī)民約”在村道或其它可利用的公共空間劃出停車位，變堵為梳，引導(dǎo)車輛停放。本地居民亂停車情況可以通過公開曝光、消除村級(jí)年終獎(jiǎng)勵(lì)等方式給予懲戒。新居民的停車問題可以要求房東或企業(yè)主監(jiān)督，或者采取罰款等方式進(jìn)行引導(dǎo)。對(duì)于電瓶車亂拉線充電問題，可以通過要求房東、企業(yè)主，或者引入社會(huì)力量建立充電樁的方式解決。對(duì)于垃圾分類處理、污水直排等問題，也都可以利用“村規(guī)民約”，強(qiáng)化房東、企業(yè)主對(duì)問題解決的責(zé)任。

3 加強(qiáng)資金保障。市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金要每年根據(jù)上一年度新居民人數(shù)的變化及未來的趨勢(shì)及時(shí)調(diào)整。同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策的引導(dǎo)作用，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對(duì)新居民管理服務(wù)工作的重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道需要將新居民服務(wù)管理工作納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)好配套資金。另外可以參考H市許村鎮(zhèn)的做法，各村通過“村規(guī)民約”方式向出租戶、企業(yè)主收取衛(wèi)生管理費(fèi)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，許村許巷村按照60元/戶/年，出租屋每個(gè)出租房間為一戶，中小企業(yè)按照15元/m2/年的標(biāo)準(zhǔn)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，村里70%左右的衛(wèi)生處理費(fèi)能從這里開支。這里建議，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，可以適當(dāng)提高衛(wèi)生管理費(fèi)，實(shí)現(xiàn)收支基本平衡。，以減輕村級(jí)經(jīng)濟(jì)的壓力。

（三） 強(qiáng)化融入式管理

1 培養(yǎng)市民意識(shí)。首先，充分利用村級(jí)文化禮堂、電視、微信公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，加強(qiáng)法律、法規(guī)、政策、民俗等宣傳教育，使新居民接受本地的法律、規(guī)范和生活準(zhǔn)則，對(duì)其產(chǎn)生認(rèn)同感。同時(shí)，建立相關(guān)內(nèi)容學(xué)習(xí)與新居民積分相掛鉤制度，提高新居民學(xué)習(xí)的主動(dòng)性、積極性。其次，主動(dòng)引導(dǎo)新居民參與市、鎮(zhèn)、村各類事務(wù)的決策，在召開與新居民切身利益密切相關(guān)的重要會(huì)議時(shí)，應(yīng)積極邀請(qǐng)一定比例的新居民代表參加。

2 完善公共服務(wù)。新居民公共服務(wù)供給情況對(duì)新居民實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入具有明顯的促進(jìn)作用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入的優(yōu)選路徑。因此可結(jié)合各地實(shí)際，積極、穩(wěn)步調(diào)整新居民準(zhǔn)入條件，切實(shí)把符合條件的新居民納入本地社會(huì)管理和公共服務(wù)范圍，逐漸消除各種歧視性規(guī)定和體制性障礙，使他們共享改革發(fā)展成果。H市現(xiàn)階段可以在基本公共服務(wù)方面實(shí)行無差別供給，在優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面實(shí)行梯度供給。比如教育資源，市區(qū)等優(yōu)質(zhì)教育資源可以實(shí)行憑積分梯度供給，而在教育權(quán)方面應(yīng)當(dāng)給予保障，可以通過鼓勵(lì)已有學(xué)校擴(kuò)容，鼓勵(lì)其他社會(huì)力量辦學(xué)、鼓勵(lì)流出地來辦學(xué)等方式推進(jìn)。

3 強(qiáng)化自我管理。深化“以外管外、以外幫外、以外聯(lián)外”的模式。在全市推廣建立“和諧促進(jìn)會(huì)”“新居民聯(lián)誼會(huì)”“新居民自律協(xié)會(huì)”等新居民自治自律組織，充分發(fā)揮鄉(xiāng)親、親情、友情優(yōu)勢(shì)，形成政府服務(wù)管理與新居民自管自治的良性互動(dòng)，促進(jìn)新居民自我管理、自我服務(wù)、自我提高。同時(shí)推行組織化管理。要通過組織找流動(dòng)人口、流動(dòng)人口找組織的方式，把流動(dòng)人口黨團(tuán)員、婦女兒童等分別納入到各級(jí)黨團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)組織之中，增強(qiáng)流動(dòng)人口作為新市民、新職工的主人意識(shí)、集體團(tuán)隊(duì)意識(shí)和遵紀(jì)守法的意識(shí)。

（四） 推行“調(diào)控式”管理

1 加大拆違力度。人口總量一旦超出環(huán)境、社會(huì)的承載力，必然帶來大量的社會(huì)治理問題。因此，需要進(jìn)行“調(diào)控式”管理，在總量上進(jìn)行控制，在結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化。首先，在“人口倒掛”嚴(yán)重的地區(qū)，結(jié)合當(dāng)前的小城鎮(zhèn)綜合整治、三改一拆工作，進(jìn)一步加大拆違力度，控制新增違建，尤其是一些破爛的、臨時(shí)搭建的房屋。這些房屋雖然租金便宜，但諸如消防等方面的配套設(shè)施較為簡(jiǎn)陋，更容易引發(fā)安全隱患，需要通過拆違、控違政策，切實(shí)控制人口總量。其次，結(jié)合一些地方推行的出租房屋“旅館式”管理，對(duì)出租屋的建筑質(zhì)量、消防要求、房?jī)?nèi)設(shè)施、人均面積、環(huán)境衛(wèi)生等方面開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，通過減少單位面積人口容量、提升居住環(huán)境、提高租賃價(jià)格的方式減少人口總量，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

2 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。不少“人口倒掛”地區(qū)，之所以出現(xiàn)新居民人口規(guī)模偏大、結(jié)構(gòu)不合理的情況，一個(gè)最關(guān)鍵的因素在于勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此從根本上達(dá)到“控制總量、提高質(zhì)量”的目的，只有進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，才能真正解決該問題。例如H市可結(jié)合正在推行的要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革、“退低進(jìn)高”、“機(jī)器換人”等政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過產(chǎn)業(yè)倒逼機(jī)制把好新居民“流入關(guān)”。

五、 結(jié) 語

黨的十八屆三中全會(huì)提出新時(shí)期要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“社會(huì)治理”現(xiàn)代化是其中的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義。在民眾權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)不斷萌發(fā)和覺醒的當(dāng)下，探討“人口倒掛”村的社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新問題，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，保障流動(dòng)人口權(quán)利，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的必然要求。

本文通過實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、座談會(huì)等方式研究H市“人口倒掛”村的社會(huì)治理問題，發(fā)現(xiàn)H市的發(fā)展離不開新居民，但是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)管理還未能及時(shí)跟上人口結(jié)構(gòu)的巨大變化，大量流動(dòng)人口的涌入，帶來了一系列社會(huì)治理困境，包括體制機(jī)制尚未適應(yīng)新的形勢(shì)，管理隊(duì)伍難以滿足需要，基礎(chǔ)信息登記不夠精準(zhǔn)、及時(shí)，治安、消防等安全隱患眾多，管理經(jīng)費(fèi)、公共資源配置不足，生活環(huán)境尚需優(yōu)化，公共事務(wù)參與度低等問題。結(jié)合社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求，可以從如下主動(dòng)破解，逐步推進(jìn)。一是完善信息化管理。把好信息采集源頭關(guān)，構(gòu)建信息共享平臺(tái)，完善新居民信息研判機(jī)制，充分開發(fā)利用已有數(shù)據(jù)庫(kù)信息。二是實(shí)現(xiàn)協(xié)同式管理。夯實(shí)服務(wù)管理力量，發(fā)揮“村規(guī)民約”作用，加強(qiáng)資金保障。三是強(qiáng)化融入式管理。培養(yǎng)市民意識(shí)，完善公共服務(wù)，強(qiáng)化自我管理。四是推行“調(diào)控式”管理。加大拆違力度，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。而H市“人口倒掛”村治理過程中遭遇的不少困境也是其他“人口倒掛”地區(qū)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)難題。文中提出的不少對(duì)策措施具有很強(qiáng)的可復(fù)制、可操作性，可以為類似地方的社會(huì)治理提供很好的參考和借鑒。

當(dāng)然，“人口倒掛”村社會(huì)治理既屬于地區(qū)治理的問題，更是戶籍身份的問題;既需要地方探索、創(chuàng)新，消除人為設(shè)置的身份隔離帶，更需要頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)解決。不過顯然，“人口倒掛”村的社會(huì)治理并非易事，新居民的市民化還有很長(zhǎng)的路要走，需要循序漸進(jìn)。

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