李百超 謝秋山

摘?要：依據(jù)“實(shí)踐發(fā)展-法律與政策指向-理論回應(yīng)”的三維分析框架，改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程大體上經(jīng)歷了“選舉民主主導(dǎo)”“協(xié)商民主后來(lái)居上”“協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)展”三個(gè)發(fā)展階段。未來(lái)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)需要在選舉民主與協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展的框架下做好兩方面的工作：一方面是通過(guò)強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持協(xié)商無(wú)果必經(jīng)投票表決、投票表決前充分協(xié)商溝通和重要決策投票表決與一般抉擇訴諸協(xié)商相結(jié)合等原則下建立和完善協(xié)商與投票表決銜接機(jī)制，致力于促進(jìn)協(xié)商與投票表決機(jī)制的有序銜接轉(zhuǎn)換;另一方面是立足于基層民主自治，通過(guò)法治、問(wèn)責(zé)、便利化民主參與平臺(tái)建設(shè)和公民教育等途徑，致力于提高農(nóng)村基層民主質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放;農(nóng)村基層民主政治建設(shè);選舉民主;協(xié)商民主;銜接機(jī)制

中圖分類號(hào)：F320?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2019）03-0045-07

引言

作為擴(kuò)大人民有序政治參與和落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要場(chǎng)域，在農(nóng)村基層加強(qiáng)與完善民主政治建設(shè)事關(guān)農(nóng)村的持續(xù)改革、發(fā)展與穩(wěn)定，是“新時(shí)代”貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要保障。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的探索，我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)已經(jīng)取得了巨大進(jìn)展，相關(guān)制度建設(shè)也逐步走向成熟，梳理與審視改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的歷史演進(jìn)過(guò)程，有助于我們更清晰地辨識(shí)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基層民主政治發(fā)展路徑，并為其在新時(shí)代的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)新提供思路借鑒。

就已有文獻(xiàn)研究來(lái)看，王樂(lè)夫（2002）[1]、唐明勇（2003）[2]、徐勇和劉義強(qiáng)（2006）[3]、楊原和劉玉俠（2009）[4]、董江愛(ài)（2011）[5]、張?chǎng)H鵬和吳敏先（2012）[6]等分別從黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度演進(jìn)、實(shí)踐發(fā)展和法律與政策回應(yīng)等角度分析了新中國(guó)成立以來(lái)前60年以村民自治為代表的農(nóng)村基層民主發(fā)展歷程。高健生（1998）[7]、勵(lì)東升和李樺（2011）[8]、謝煒（2012）[9]等則分別探討了改革開(kāi)放以后國(guó)家圍繞以村委會(huì)選舉為核心的村民自治的制度建設(shè)歷程?？傮w來(lái)看，這些既有研究較為全面地分析了改革開(kāi)放乃至新中國(guó)成立以后，以村委會(huì)選舉為代表的村民自治演化歷程，增強(qiáng)了我們對(duì)農(nóng)村基層選舉民主發(fā)展歷程的認(rèn)識(shí)。但既有研究文獻(xiàn)也存在值得進(jìn)一步深入探討之處。其中，最為重要的就是，既有研究文獻(xiàn)回顧的都是以村委會(huì)選舉為核心的村民自治發(fā)展歷程，卻相對(duì)忽略了協(xié)商民主在農(nóng)村基層持續(xù)存在發(fā)展的歷程。同時(shí)，既有研究文獻(xiàn)往往單獨(dú)聚焦于基層民主實(shí)踐層面或制度建設(shè)層面，未能從實(shí)踐—理論—法律與政策互動(dòng)層面全面審視與回顧農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)而在一定程度上忽略了社會(huì)不同領(lǐng)域互動(dòng)效應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的影響。

有鑒于此，本文將依據(jù)“實(shí)踐發(fā)展—法律與政策指向—理論回應(yīng)”的三維分析框架，在三者互動(dòng)視閾下回顧與反思改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同演進(jìn)的歷史進(jìn)程，并就未來(lái)發(fā)展路徑進(jìn)行探討，以期能夠?yàn)楦玫卮龠M(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提供些許有益的啟示。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同演進(jìn)的歷史進(jìn)程

關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治實(shí)踐領(lǐng)域的一個(gè)基本事實(shí)就是，協(xié)商民主與選舉民主一直共存于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)實(shí)踐之中。而這一基本事實(shí)在進(jìn)入新世紀(jì)以前卻經(jīng)常被忽略。當(dāng)然，這40年間的歷史變遷是不容置疑的，40年間農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展?？傮w來(lái)看，其主要變化在于，在農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的不同階段，協(xié)商民主與選舉民主的實(shí)踐地位不同、法律與政策地位不同、理論界與輿論界的關(guān)注度也不同。依據(jù)“實(shí)踐發(fā)展—法律與政策指向—理論回應(yīng)”的三維分析框架，我們可以粗略地把改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)展劃分為三個(gè)階段，即選舉民主主導(dǎo)階段、協(xié)商民主后來(lái)居上階段和協(xié)商民主與選舉民主并重階段。

（一）選舉民主占主導(dǎo)階段（改革開(kāi)放至20世紀(jì)末）

在這一階段，不僅選舉民主方式在農(nóng)村基層民主實(shí)踐領(lǐng)域地位逐步上升，理論界和國(guó)家法律與政策層面也積極回應(yīng)相關(guān)實(shí)踐，通過(guò)理論研討、政策倡議和政策制定等方式共同推動(dòng)農(nóng)村基層選舉民主的發(fā)展。一方面，國(guó)家通過(guò)法律與政策制定方式確認(rèn)選舉民主的合法性地位，規(guī)范農(nóng)村基層選舉民主體系;另一方面，無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是新聞?shì)浾摱紝?duì)之做出積極的、建設(shè)性的宣傳與討論，為農(nóng)村基層選舉民主制度的建設(shè)與完善建言獻(xiàn)策。但也要看到，選舉民主主導(dǎo)階段也是協(xié)商民主被忽視的階段，即社會(huì)各界大都忽視了協(xié)商民主作為一種民主形式在農(nóng)村基層民主實(shí)踐中的廣泛存在。

就選舉民主主導(dǎo)本身而言，是有其客觀必然性的一面。上個(gè)世紀(jì)70年代末期，隨著人民公社的解體，農(nóng)村基層社會(huì)處于一種無(wú)組織的準(zhǔn)失序狀態(tài)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，甚至影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民日常生活。而在國(guó)家層面，出于對(duì)改革開(kāi)放以前全能主義政治形態(tài)諸多弊端的疑慮，遲遲未能對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)管理做出新的制度安排與組織設(shè)置，進(jìn)而給農(nóng)村基層社會(huì)自治留出了足夠的生長(zhǎng)空間。也正是在此種政治背景下，1980年廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村的85位村民發(fā)揚(yáng)自主探索精神和民主精神自發(fā)組織選舉村干部，成立了中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，并通過(guò)起草《村規(guī)民約》和《封山公約》推進(jìn)基層民主自治。隨后，村民委員會(huì)作為一種基層創(chuàng)新逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散，黨中央也注意到了這一基層創(chuàng)新的發(fā)展動(dòng)態(tài)，兩年后，也就是1982年憲法隨即明確了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位，并規(guī)定村委會(huì)成員由居民選舉產(chǎn)生。到1987年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)則正式頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，進(jìn)一步明確了村委會(huì)主任、副主任和委員必須由村民直接選舉產(chǎn)生，并就村委會(huì)選舉程序、參選人資格、選民資格等做了詳細(xì)而全面的規(guī)定。1998年則正式頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，2010年根據(jù)形勢(shì)變化重新對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂。這一系列法律法規(guī)文件的出臺(tái)，明確了選舉民主在我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)過(guò)程中的重要地位，也是農(nóng)村基層選舉民主未來(lái)發(fā)展的依據(jù)。

（二）協(xié)商民主后來(lái)居上階段（20世紀(jì)90年代至十八大）

但正如前文中所強(qiáng)調(diào)的那樣，協(xié)商民主始終存在于改革開(kāi)放之后的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)。改革開(kāi)放40年來(lái)，以村民小組會(huì)議為代表的基層協(xié)商民主一直就與以村委會(huì)選舉為代表的基層選舉民主共同存在。比如，在改革開(kāi)放初期的村民委員會(huì)初創(chuàng)時(shí)期，各地農(nóng)村就廣泛存在著就村級(jí)道路維修、梯田灌溉、土地承包等事宜進(jìn)行全村協(xié)商的事實(shí)，不過(guò)這種協(xié)商更多的是在自然村的層面，而非行政村。但總體來(lái)看，當(dāng)時(shí)基層民主協(xié)商內(nèi)容的范圍較為狹窄，主要是圍繞自然村范圍內(nèi)公共資源使用問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。而上個(gè)世紀(jì)90年代以后出現(xiàn)的基層民主實(shí)踐，尤其是村民議事會(huì)、村民代表會(huì)議、“民主懇談”等農(nóng)村基層民主實(shí)踐則進(jìn)一步擴(kuò)大了民主協(xié)商的范圍，農(nóng)村環(huán)境整治、中小學(xué)教育、宅基地使用、土地綜合治理、財(cái)政預(yù)算、社會(huì)治安等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面都逐步成為了農(nóng)村基層民主協(xié)商的重要內(nèi)容;民主協(xié)商涉及的公共事務(wù)范疇也超越了自然村，更多的擴(kuò)展到行政村，乃至整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇。而在理論上，政界、學(xué)界和輿論界卻都未能及時(shí)跟進(jìn)，以至于早期出現(xiàn)把農(nóng)村基層民主簡(jiǎn)單地理解為農(nóng)村基層選舉的理論傾向與輿論風(fēng)氣。

當(dāng)然，作為一種客觀存在，農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐并非始終處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。事實(shí)上，改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化都曾對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。尤其是上個(gè)世紀(jì)90年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，以土地資源為核心的農(nóng)村各類資源的隱含價(jià)值逐漸顯性化，圍繞資源占有與利益分配，相關(guān)社會(huì)糾紛呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)狀態(tài)。這些糾紛牽涉到具體的經(jīng)濟(jì)利益，原有的村民自主協(xié)商往往無(wú)法解決矛盾，而絕大部分基層政府由于意識(shí)不到位、權(quán)威不足或能力有限等原因也未能及時(shí)介入農(nóng)村基層協(xié)商治理過(guò)程，致使農(nóng)村基層自主協(xié)商效果大打折扣，農(nóng)村基層協(xié)商民主逐漸衰落。當(dāng)然，在此種協(xié)商民主發(fā)展困境之下，也有少數(shù)地方政府發(fā)揚(yáng)自主探索精神，讓協(xié)商民主在農(nóng)村基層社會(huì)得以重生。比如，以浙江溫嶺的“民主懇談”為代表的很多地方基層黨組織或基層政府主動(dòng)出擊，引領(lǐng)以基層黨委與政府積極主動(dòng)介入?yún)f(xié)調(diào)為突出特征的新一輪農(nóng)村基層協(xié)商民主創(chuàng)新進(jìn)程。再生后的農(nóng)村基層協(xié)商民主，不再局限于農(nóng)村居民內(nèi)部的自主協(xié)商，還有基層黨委和政府積極發(fā)揮協(xié)調(diào)功能下的多元主體共同參與，它是治理主體走向多元化的多元協(xié)商民主，體現(xiàn)了更高的協(xié)商水平。

而以溫嶺“民主懇談”為代表的協(xié)商民主創(chuàng)新也逐漸引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，學(xué)界、輿論界和黨中央國(guó)務(wù)院都關(guān)注了新一輪基層協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐。溫嶺市聯(lián)合浙江大學(xué)等科研院所在2002年到2010年間多次召開(kāi)了民主懇談學(xué)術(shù)研討會(huì)，還專門(mén)成立了“溫嶺市民主懇談研究中心”;2004年溫嶺民主懇談制度獲得第2屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng);2012年中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”欄目對(duì)溫嶺“民主懇談”進(jìn)行了專題訪談報(bào)道。與此同時(shí)，農(nóng)村基層協(xié)商民主也正式成為學(xué)術(shù)界探討的重要主題。比如，朱勤軍（2004）就曾直接探討過(guò)協(xié)商民主在農(nóng)村基層得以發(fā)展的原因，他指出“發(fā)展社會(huì)生活中的基層民主和群眾自治，擴(kuò)大公民有序的政治參與，是協(xié)商民主得以發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)”[10]。隨后，包括農(nóng)村基層協(xié)商民主在內(nèi)的社會(huì)各領(lǐng)域協(xié)商民主建設(shè)逐漸成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界探討的焦點(diǎn)問(wèn)題，相關(guān)研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，與此同時(shí)，對(duì)選舉民主相關(guān)主題文獻(xiàn)的探討卻未出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)情況，甚至在2014年以后還出現(xiàn)明顯的減少的趨勢(shì)，而明確探討基層選舉民主主題的文獻(xiàn)更是少之又少，僅有幾篇。

（三）選舉民主與協(xié)商民主并重階段（十八大至今）

“名非天造，必從其實(shí)”——民主理論的構(gòu)建也必須立足于理解和認(rèn)識(shí)本國(guó)民主政治實(shí)踐的需要，沒(méi)有絕對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。正如知名政治學(xué)家羅伯特·A.達(dá)爾（Robert Alan Dahl，1998：2-3）所言，人類斷斷續(xù)續(xù)的就民主的主題討論了2500年，但構(gòu)建一種讓每個(gè)人或幾乎所有人都能贊同的民主理論一直就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)[11]。我國(guó)社會(huì)主義民主政治實(shí)踐自然也需要在動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的社會(huì)歷史過(guò)程中不斷加以豐富、充實(shí)，并予以理論上的總結(jié) [12]。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)人民超越了以選票為核心的西方選舉民主制度神話，把協(xié)商民主作為中國(guó)民主政治建設(shè)的另外一個(gè)重要方向，把協(xié)商民主與選舉民主協(xié)調(diào)起來(lái)，追求實(shí)實(shí)在在的、人民群眾體會(huì)得到的真民主。2012年黨的十八大報(bào)告指出，社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，積極開(kāi)展基層民主協(xié)商。這也就正式確立了協(xié)商民主作為一種民主形式在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中的正式地位，標(biāo)志著協(xié)商民主與選舉民主一起成為了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年12月，黨的十八屆三中全會(huì)則進(jìn)一步明確了協(xié)商民主與選舉民主并行的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)思路，指出，要暢通民主渠道，健全基層選舉機(jī)制和開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》針對(duì)在農(nóng)村基層發(fā)展協(xié)商民主做了詳細(xì)規(guī)定，指出，要同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村層面的民主協(xié)商，不斷探索創(chuàng)新基層協(xié)商民主，盡可能吸納更多利益相關(guān)方或群體參與協(xié)商。當(dāng)然，與國(guó)家政策層面關(guān)注相適應(yīng)，理論界對(duì)此也進(jìn)行了回應(yīng)。通過(guò)我們也可以看出，2012年以后，協(xié)商民主相關(guān)主題研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出井噴式增長(zhǎng)趨勢(shì)。與此同時(shí)，根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)檢索，2012年以來(lái)，探討協(xié)商民主與選舉民主關(guān)系主題的文獻(xiàn)也出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

如前文所述，協(xié)商民主與選舉民主一直共存于我國(guó)農(nóng)村基層民主實(shí)踐領(lǐng)域，尤其是協(xié)商民主，從未在基層民主政治實(shí)踐中缺位，缺少的是理論界的及時(shí)回應(yīng)和國(guó)家法律與政策的及時(shí)跟進(jìn)。而由于客觀存在的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯，改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同演進(jìn)的大趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的。

（一）理論邏輯

改革開(kāi)放40年，在農(nóng)村基層社會(huì)，協(xié)商民主與選舉民主之間或協(xié)同共進(jìn)，或此消彼長(zhǎng)。究其緣由，可能還在于協(xié)商民主與選舉民主實(shí)踐結(jié)果相互反饋帶來(lái)的學(xué)習(xí)效應(yīng)影響。根據(jù)社會(huì)學(xué)習(xí)理論，人類的行為取決于后天的直接或間接經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí);這些以往行為結(jié)果的反饋或社會(huì)學(xué)習(xí)會(huì)直接影響到人類個(gè)體對(duì)后續(xù)相關(guān)行為持有的觀點(diǎn)和態(tài)度，并最終作用于后續(xù)行為選擇?；谕瑯拥倪壿嫞鶎哟逦瘯?huì)選舉實(shí)踐或協(xié)商民主實(shí)踐也會(huì)通過(guò)影響農(nóng)村居民的政治參與權(quán)利認(rèn)知和政治效能感知，進(jìn)而影響到其后續(xù)的民主政治參與行為;甚至類似行為都會(huì)發(fā)生相互影響。

作為我國(guó)農(nóng)村基層民主的顯性存在形式，以村委會(huì)選舉為代表的農(nóng)村基層民主選舉實(shí)踐受到嚴(yán)格的法律保護(hù)。根據(jù)2010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民選舉委員會(huì)由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生;選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員，即法律規(guī)定，村委會(huì)的產(chǎn)生方式應(yīng)該是“居民主導(dǎo)”模式。但與法律應(yīng)然不同，在農(nóng)村基層民主政治實(shí)踐中時(shí)有爆出上級(jí)組織通過(guò)指定或委派，乃至私下撤換村民委員會(huì)成員等方式干涉農(nóng)村基層民主選舉的違規(guī)行為，即踐行的是村委會(huì)產(chǎn)生的“政府主導(dǎo)”模式。而這些違規(guī)行為對(duì)于農(nóng)村居民而言，就是其基層民主政治參與行為的結(jié)果反饋，會(huì)直接影響到其對(duì)自身政治參與權(quán)利的認(rèn)知。

如此，法律明確規(guī)定的顯性民主形式——選舉民主的實(shí)踐反饋就會(huì)通過(guò)政治效能感知途徑進(jìn)一步影響到村民對(duì)協(xié)商民主的參與熱情。相反，基層協(xié)商民主實(shí)踐也會(huì)影響村民對(duì)選舉民主的態(tài)度，如果民主協(xié)商渠道通暢有效，村民也會(huì)對(duì)選舉民主抱有更高的期望;反之，則會(huì)對(duì)選舉民主失望，乃至冷漠。當(dāng)然，基層協(xié)商民主實(shí)踐很難影響到選舉民主的模式變化，因?yàn)楹笳咧饕艿秸闹鲗?dǎo)性權(quán)力影響。事實(shí)上，經(jīng)驗(yàn)觀察也驗(yàn)證了二者之間的相互影響與協(xié)同趨勢(shì)，協(xié)商民主與選舉民主具有高度的一致性。比如，浙江、四川等基層選舉民主中主要遵循“居民主導(dǎo)”模式的地區(qū)往往也是協(xié)商民主實(shí)踐創(chuàng)新的先發(fā)地區(qū);相反，“政府主導(dǎo)”模式占優(yōu)的很多中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展也較為緩慢。

（二）現(xiàn)實(shí)邏輯

我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同演進(jìn)不僅有其理論必然性，還有其現(xiàn)實(shí)邏輯和必然性。改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元分化，競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主或協(xié)商性民主的社會(huì)基礎(chǔ)與體制資源不斷增長(zhǎng)，而中國(guó)特有的文化與制度框架決定了協(xié)商民主在中國(guó)民主政治建設(shè)中的優(yōu)先地位 [13]。我國(guó)農(nóng)村基層民主是在農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部力量、國(guó)家外部推力和世界民主化進(jìn)程的共同影響下逐步發(fā)展起來(lái)的。改革開(kāi)放以后，隨著西方選舉民主實(shí)踐與理論知識(shí)在國(guó)內(nèi)的廣泛傳播，無(wú)論是普通民眾，還是政治高層，經(jīng)由對(duì)外交流渠道與新聞?shì)浾撔麄鞯挠绊?，或多或少都受到了?guó)外選舉民主思維的影響，開(kāi)始在包括農(nóng)村基層在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)選舉民主實(shí)踐，國(guó)家法律與政策制定層面也順應(yīng)這一趨勢(shì)，重點(diǎn)聚焦農(nóng)村基層民主選舉相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。相反，對(duì)農(nóng)村基層民主政治實(shí)踐中普遍存在的協(xié)商民主形式卻較少給予關(guān)注，甚至在某些階段或某種程度上完全忽略了這一日常民主形式的客觀存在。而上個(gè)世紀(jì)八九十年代，隨著西方協(xié)商民主概念的流行，國(guó)內(nèi)開(kāi)始從世界民主發(fā)展趨勢(shì)角度來(lái)重新認(rèn)識(shí)與闡述中國(guó)自己始終實(shí)踐的協(xié)商民主的本質(zhì)、價(jià)值與意義 [14]。與此同時(shí)，由于作為一種由中國(guó)共產(chǎn)黨自我創(chuàng)造的、根植于中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)和內(nèi)生于中國(guó)人民日常生產(chǎn)生活實(shí)踐的客觀存在的民主形式，協(xié)商民主不會(huì)觸及深層次政治制度問(wèn)題，可以很好地契合中國(guó)現(xiàn)有政治體制。正是因?yàn)槿绱?，黨和國(guó)家順勢(shì)而為，明確把協(xié)商民主全面升華為可以補(bǔ)充，甚至在某種程度上可以替代選舉民主的新的民主政治建設(shè)新途徑，并賦予其中國(guó)情境下的特殊含義。更為重要的是，隨著西方協(xié)商民主理論成果的引入，包括農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐創(chuàng)新在內(nèi)的本土協(xié)商民主實(shí)踐受到了學(xué)術(shù)界和輿論界的廣泛關(guān)注，并推動(dòng)超越我國(guó)原有政治協(xié)商的擴(kuò)大意義的協(xié)商民主逐漸走進(jìn)國(guó)家政策制定者的視野，成為國(guó)家政策制定的重要領(lǐng)域。

三、我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的未來(lái)展望

毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主與選舉民主協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)民主政治建設(shè)的必然選擇，也是我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的必由之路。就未來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)而言，立足于基層民主自治，把選舉民主機(jī)制的剛性與協(xié)商民主機(jī)制的柔性相結(jié)合，讓二者之間相互補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)展是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的“不二法門(mén)”，其創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)則是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，提升農(nóng)村基層民主質(zhì)量和促進(jìn)協(xié)商與投票表決機(jī)制的有序銜接轉(zhuǎn)換。

（一）提升農(nóng)村基層民主質(zhì)量

就像人們對(duì)體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)的需求不斷增加一樣，隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，人們對(duì)體驗(yàn)民主也會(huì)有更高的需要，而基層民主政治建設(shè)則是滿足民眾這一需要的最佳場(chǎng)景。而這種體驗(yàn)民主的需要只有通過(guò)高質(zhì)量的基層民主實(shí)踐才能夠得到滿足。而提升民主質(zhì)量就要立足于農(nóng)村社會(huì)自治，并通過(guò)強(qiáng)化法治、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)、便利化民主參與平臺(tái)建設(shè)和強(qiáng)化公民教育等途徑兼顧政府與社會(huì)兩個(gè)方面的改進(jìn)。

1.提升農(nóng)村基層民主質(zhì)量的基礎(chǔ)——村民自治。首先，社會(huì)自治與農(nóng)村基層民主制度相輔相成。一方面，民主需要自治，如果基層民主不以社會(huì)自治為基礎(chǔ)，而是立足于政治精英管理，人民不能自主決定涉及自身利益的公共事務(wù)，那就不是真實(shí)的民主;另一方面，社會(huì)自治也需要有效的基層民主政治體系作為保障，如果基層社會(huì)缺乏有效的民主的集體選擇規(guī)則，人民個(gè)人的偏好得不到充分表達(dá)，公共事務(wù)決策過(guò)程中也就難以達(dá)成有效的共識(shí)，社會(huì)自治也就成為空談。所以，提升農(nóng)村基層民主質(zhì)量必須立足于社會(huì)自治，而不是強(qiáng)化政治精英管控。

但就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，精英主義民主思維在今天的農(nóng)村社會(huì)依然流行。根據(jù)2013年中國(guó)社會(huì)綜合調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，高達(dá)83.9%的農(nóng)村居民認(rèn)為“民主就是政府要為民做主”，這一比例甚至遠(yuǎn)高于2003年的71.4%。十年間，認(rèn)同“民主就是政府要為民做主”的比例不僅沒(méi)有下降，反而上升了12.5個(gè)百分點(diǎn)。而“民主就是政府要為民做主”，本質(zhì)上是一種精英主義民主思維，它強(qiáng)調(diào)的是政治與行政精英在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性作用，強(qiáng)調(diào)政治與行政精英為民做主、替民做主，而非由人民自己做主。這種“為民做主”的精英主義民主思維與“政府主導(dǎo)”的村委會(huì)選舉模式本質(zhì)上是一脈相承的。不信任人民群眾的自治能力，擔(dān)心社會(huì)自治會(huì)損害國(guó)家利益或擠占政府權(quán)力空間的精英主義民主思維也是導(dǎo)致基層政府過(guò)多介入村委會(huì)選舉的重要原因之一。這些都直接降低了村民自我感知的政治效能感，壓抑了村民自我民主意識(shí)的生長(zhǎng)，并最終影響農(nóng)村居民對(duì)基層協(xié)商民主與選舉民主實(shí)踐的有效參與。有鑒于此，有必要采取針對(duì)性措施，進(jìn)一步發(fā)揮和完善農(nóng)村基層民主體系，提升農(nóng)村基層民主質(zhì)量。

2.提升農(nóng)村基層民主質(zhì)量的具體途徑。承前所述，立足于村民自治，協(xié)商民主與選舉民主相互促進(jìn)的農(nóng)村基層民主政治之路已經(jīng)非常清晰，未來(lái)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的關(guān)鍵是如何突破現(xiàn)有參與困境，落實(shí)居民的民主參與權(quán)利，提高其參與積極性和政治效能感知。根據(jù)社會(huì)學(xué)習(xí)理論，改變?nèi)藗兊男袨樾枰雀淖兤鋺B(tài)度，而態(tài)度的改變又取決于過(guò)往的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。鑒于此，落實(shí)農(nóng)村居民政治參與權(quán)利就要從改變行為開(kāi)始;而其中，又尤以農(nóng)村基層黨委與政府的行為選擇為根本，因?yàn)樗麄兊男袨檫x擇將直接影響，乃至決定著與其進(jìn)行直接互動(dòng)的農(nóng)村居民的政治效能感知。當(dāng)前，要改變農(nóng)村基層治理主體的行為選擇至少需要做好以下幾點(diǎn)：

首先，也是最為重要的，要堅(jiān)持法治原則，在強(qiáng)化基層協(xié)商民主立法的同時(shí)，加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊民主選舉過(guò)程中的違法違規(guī)行為，確保農(nóng)村基層民主選舉堅(jiān)持“居民主導(dǎo)”原則。一方面，要在立法中明確協(xié)商民主在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中的地位，通過(guò)農(nóng)村協(xié)商民主的制度化構(gòu)建逐步改變農(nóng)村政治文化生態(tài)[15]，并確保協(xié)商民主與選舉民主擁有同等的法律地位?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等法規(guī)文件明確了以村委會(huì)選舉為核心的農(nóng)村基層民主選舉制度的法律地位，但農(nóng)村基層協(xié)商民主僅有黨中央和國(guó)務(wù)院政策文本的原則性規(guī)定，尚未有專門(mén)的法律規(guī)范加以約束。未來(lái)必須加快推動(dòng)農(nóng)村基層協(xié)商民主法治化建設(shè)進(jìn)程，并制定協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)揮作用的整體性基層民主政治建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)。另一方面，要嚴(yán)格法律執(zhí)行，確保法律權(quán)威，通過(guò)村民自治的法治化與制度化，改變乃至杜絕當(dāng)前農(nóng)村基層民主選舉實(shí)踐中的“政府主導(dǎo)”模式，確保包括村委會(huì)選舉在內(nèi)的村民自治實(shí)踐嚴(yán)格貫徹落實(shí)“自治”原則，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在村民自治實(shí)踐中“不敢亂作為”。

其次，構(gòu)建常態(tài)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保基層領(lǐng)導(dǎo)干部始終為其行為后果負(fù)責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，要結(jié)合基層監(jiān)察體制改革，構(gòu)建居民主導(dǎo)并廣泛參與的基層問(wèn)責(zé)體系，嚴(yán)懲農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部干涉村民自治行為，確保農(nóng)村基層選舉堅(jiān)持“居民主導(dǎo)”定位，確?；鶎訁f(xié)商民主平臺(tái)切實(shí)成為平等對(duì)話協(xié)商的平臺(tái)，避免民主協(xié)商流于形式。協(xié)商民主不同于選舉民主的標(biāo)準(zhǔn)化程序，它有多種實(shí)現(xiàn)形式，各地協(xié)商民主實(shí)踐中會(huì)根據(jù)自身發(fā)展環(huán)境做適應(yīng)性的調(diào)整，進(jìn)而出現(xiàn)多種多樣的基層協(xié)商民主模式創(chuàng)新。而這些新模式在擴(kuò)散過(guò)程中，尤其是高層推動(dòng)的擴(kuò)散過(guò)程中極容易出現(xiàn)“變樣”“走形”，甚至“故意扭曲”，必須加大對(duì)農(nóng)村基層民主協(xié)商的監(jiān)察力度，強(qiáng)化基層問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，確保行政權(quán)力和準(zhǔn)行政權(quán)力不能隨意侵害其居民合法民主政治參與權(quán)利。

再次，搭建并積極利用新的便利化民主平臺(tái)，提高居民參與率。提升基層民主質(zhì)量，需要基層人民群眾的積極主動(dòng)有效參與為前提，要降低基層政治參與門(mén)檻，創(chuàng)新政治參與平臺(tái)，以最大限度調(diào)動(dòng)居民行使自身民主權(quán)利的積極性與主動(dòng)性，提升居民參與率。當(dāng)前，可以結(jié)合“十三五”時(shí)期國(guó)家在農(nóng)村大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進(jìn)程的契機(jī)，通過(guò)中央或省、市級(jí)政府主導(dǎo)建立專門(mén)的村民自治服務(wù)網(wǎng)站，或建立多層次的微信群、QQ群等互聯(lián)網(wǎng)群組平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)村居民網(wǎng)上投票、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上議事協(xié)商，增強(qiáng)公共事務(wù)治理過(guò)程的透明性、便捷性。

最后，要加強(qiáng)公民教育，提升農(nóng)村居民自身的政治參與意識(shí)與能力。社會(huì)學(xué)習(xí)理論提醒我們，間接經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)也是影響人們政治權(quán)利認(rèn)知，進(jìn)而影響人們政治行為選擇的重要因素。與之相適應(yīng)，可以通過(guò)改變?nèi)藗兊拈g接經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)來(lái)改變農(nóng)村居民的政治參與權(quán)利認(rèn)知。具體來(lái)說(shuō)，在落實(shí)村民“自治”原則的同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化針對(duì)農(nóng)村居民的教育，讓其知曉自身政治權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，樹(shù)立正確的民主觀念，積極行使自身民主權(quán)利，避免陷入“精英主義民主”的怪圈，變等待“政府為民做主”為堅(jiān)持“由民做主”。

（二）促進(jìn)協(xié)商與投票表決機(jī)制的有序銜接轉(zhuǎn)換

選舉民主的投票機(jī)制和協(xié)商民主的協(xié)商機(jī)制雖分屬兩種不同的民主表現(xiàn)形式，但在功能上二者之間卻是互補(bǔ)互促的。所以，未來(lái)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)需要明確協(xié)商適用和投票適用的具體情境，并明確協(xié)商轉(zhuǎn)投票表決的具體程序和機(jī)制，讓兩者有序銜接。具體來(lái)說(shuō)，建立和完善協(xié)商與投票有序銜接機(jī)制就要在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》明確農(nóng)村基層協(xié)商層次的基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)為目標(biāo)，強(qiáng)化相關(guān)制度設(shè)計(jì)。其核心在于進(jìn)一步明晰爭(zhēng)議協(xié)商無(wú)果后轉(zhuǎn)為投票表決機(jī)制的具體適用情境和轉(zhuǎn)換程序，讓協(xié)商與投票機(jī)制實(shí)現(xiàn)有序銜接，共同作用于基層民主實(shí)踐。而構(gòu)建協(xié)商與投票表決轉(zhuǎn)換機(jī)制的核心在于堅(jiān)持三大原則：協(xié)商無(wú)果必經(jīng)投票表決原則、投票表決前充分協(xié)商原則和重要決策投票表決與一般抉擇訴諸協(xié)商原則。

第一，協(xié)商無(wú)果必經(jīng)投票表決原則，即協(xié)商無(wú)果則無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下，必須轉(zhuǎn)為投票表決程序。當(dāng)然，這是以基層投票的具體程序透明公開(kāi)、具體方式科學(xué)化為前提的;尤其是要確保投票表決程序和過(guò)程公開(kāi)透明，進(jìn)而確保投票表決的公信力，減少誤解和沖突。短期內(nèi)需通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)立法和嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督來(lái)限制相關(guān)程序和方式，而長(zhǎng)久來(lái)看，當(dāng)農(nóng)村基層形成了“有爭(zhēng)議就協(xié)商，協(xié)商無(wú)果訴諸于投票表決”的民主氛圍以后，國(guó)家要適時(shí)放寬相關(guān)限制，賦予基層民主實(shí)踐更多的自主權(quán)，以促進(jìn)基層民主實(shí)踐的創(chuàng)新。

第二，投票表決前充分協(xié)商溝通原則，即以協(xié)商為基礎(chǔ)，以協(xié)商促共識(shí)，對(duì)于必經(jīng)投票表決的事項(xiàng)也要充分利用協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)平等的對(duì)話、溝通充分披露信息，最大限度增進(jìn)共識(shí)、減少信息不對(duì)稱下的誤解與誤判，最終增加投票表決結(jié)果的說(shuō)服力。

第三，重要決策投票表決與一般抉擇訴諸協(xié)商相結(jié)合原則，即根據(jù)協(xié)商事項(xiàng)的重要性程度選擇民主決策形式。其關(guān)鍵在于盡快出臺(tái)法規(guī)政策，進(jìn)一步明確農(nóng)村基層協(xié)商機(jī)制的具體適用范圍和投票機(jī)制的具體適用范圍，并制定精準(zhǔn)的基層協(xié)商和投票事項(xiàng)清單，確保協(xié)商機(jī)制和投票表決機(jī)制得以及時(shí)啟動(dòng)，讓公共事務(wù)治理更多訴諸于民主程序。

與此同時(shí)，還要立法明確農(nóng)村基層協(xié)商和投票的參與人員結(jié)構(gòu)，形成多元參與、多元治理格局，避免基層協(xié)商變成個(gè)別基層領(lǐng)導(dǎo)干部的“一言堂”，為構(gòu)建協(xié)商與投票表決有序銜接機(jī)制奠定基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)前農(nóng)村“空心化”背景下，要充分利用外出務(wù)工人員“身體不在場(chǎng)，心系家鄉(xiāng)”進(jìn)而少受權(quán)力干擾、適合遠(yuǎn)程監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，借助農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”工程進(jìn)一步整合外出務(wù)工人員參與基層民主協(xié)商和投票，并發(fā)揮其特有的監(jiān)督作用。

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