李國梁

摘?要：黨內(nèi)法規(guī)試行制度作為黨的制度建設(shè)的重要經(jīng)驗，是黨內(nèi)法規(guī)制定機制的重要內(nèi)容，也是影響黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要方面。目前，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出試行數(shù)量過多、存續(xù)時間過長、表現(xiàn)類型分布不均勻、轉(zhuǎn)化過程復雜和路徑單一等特征。造成這一狀況的原因在于：啟動黨內(nèi)法規(guī)試行的條件簡便、程序模糊;對黨內(nèi)法規(guī)試行工作的性質(zhì)認識不足、定位不清;試行尚未形成制度化的反思模式。為更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)試行的價值，提升黨內(nèi)法規(guī)的制定水平和整體質(zhì)量，應加強對黨內(nèi)法規(guī)試行制度的研究，確立黨內(nèi)法規(guī)試行的各項規(guī)范，并推動構(gòu)建試行性法規(guī)的科學評估等機制。

關(guān)鍵詞：試行性黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī);試行制度

中圖分類號：D262?文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）03-0094-09

一、引言

法律試行制度①是我國法律現(xiàn)代化建設(shè)的重要經(jīng)驗，貫穿于新中國法治建設(shè)的整個歷程，為全面依法治國提供了有益的制度保障。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的試行制度是法律試行制度的某種邏輯延伸。早在1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）中就規(guī)定，對不夠成熟但實際工作迫切需要的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，待其于實踐中完善后正式發(fā)布。2012年修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）繼承了這一規(guī)定。試行制度豐富了黨內(nèi)法規(guī)的實施形式，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在不斷學習探索中健全完善。但就筆者目前查詢統(tǒng)計的117件中央黨內(nèi)法規(guī)②來看，以試行或暫行命名的黨內(nèi)法規(guī)有52部，比例高達44%，這勢必會對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定性、嚴肅性和權(quán)威性造成不良影響，也阻礙了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的科學化和規(guī)范化的進程。

自黨的十八大以來，在全面依法治國和全面從嚴治黨方略的指引下，黨內(nèi)法規(guī)的制度化建設(shè)日益完善，黨內(nèi)法規(guī)的理論研究逐漸成為學術(shù)熱點，研究視角和領(lǐng)域愈加多元。近年來，學者們對黨內(nèi)法規(guī)制定機制及法規(guī)質(zhì)量等問題的關(guān)注不斷增多，此類研究是基于對黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、可操作性不強、科學化水平較低等實踐問題的反思而展開的。一是對黨內(nèi)法規(guī)清理機制的研究。既有從完善退出機制的角度指出集中清理的不足，強調(diào)建立定期清理機制[1]，也有分析黨內(nèi)法規(guī)清理中存在的制度供給不足、實質(zhì)內(nèi)容缺陷、清理實踐不周密等問題，并提出具體的清理標準[2]。二是對黨內(nèi)法規(guī)評估制度的研究。不僅有從黨內(nèi)法規(guī)評估的可操作性要素及其評估結(jié)果的回應機制方面進行的論述[3]，也有從立規(guī)前評估、立規(guī)中評估和立規(guī)后評估的流程上提出黨內(nèi)法規(guī)評估質(zhì)量標準的嘗試[4]，還有針對黨內(nèi)法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)性和黨員帶頭守法程度等內(nèi)容的評估指標的設(shè)計，提供了可量化評價標準[5]。三是對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的研究?；驈娬{(diào)通過上下一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一備案審查制度的確立，促進黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制的完善[6]，或從審查主體、審查程序和審查責任角度明確黨內(nèi)法規(guī)的審查思路[7]，或以政治性審查的嚴格審查基準、規(guī)范性審查的中度審查基準以及合理性審查的寬松審查基準三項內(nèi)容構(gòu)建更細致的法規(guī)審查標準[8]。以上三類研究主要是針對清理、評估和備案的各自規(guī)范及標準的探討，一定程度上推動了黨內(nèi)法規(guī)制定機制的完善和質(zhì)量的提升。但現(xiàn)有制定機制的研究均未關(guān)注到黨內(nèi)法規(guī)試行問題在其中的獨立價值，僅有少數(shù)學者指出了黨內(nèi)法規(guī)試行中存在期限過長及其不確定影響的問題[9]，以及高齡黨規(guī)等部分黨規(guī)老化的問題[2]，至今尚無對黨內(nèi)法規(guī)試行問題進行專門分析討論的研究。

一方面，試行性黨內(nèi)法規(guī)的清理、評估和備案具有一定的獨特性，其是評價黨內(nèi)法規(guī)探索實驗效果，促進黨內(nèi)法規(guī)隨時代社會發(fā)展不斷進化發(fā)展的重要手段。另一方面，以試行性黨內(nèi)法規(guī)為研究主題，能夠?qū)⒃囆行苑ㄒ?guī)作為貫穿清理、評估和備案等流程的對象，推動法規(guī)制定程序的一體化研究，增加黨內(nèi)法規(guī)的反思性，并更加注重清理、評估和備案之間的關(guān)聯(lián)性。通過對黨內(nèi)法規(guī)試行問題的關(guān)注和探究，可明確試行制度的定位與作用，擴充和完善黨內(nèi)法規(guī)制定機制的理論研究，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的科學化、規(guī)范化水平，保證黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量水準，為建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供有力的制度保障。因此，本文選擇以黨內(nèi)法規(guī)的試行制度作為研究的切入點，總結(jié)當前黨內(nèi)法規(guī)試行的狀況，并在對其系統(tǒng)性認識的基礎(chǔ)上，反思黨內(nèi)法規(guī)試行中存在的問題，以期為黨內(nèi)法規(guī)制定機制探尋適當可行的完善路徑。由于現(xiàn)實中采取試行的黨內(nèi)法規(guī)有暫行和試行兩種命名方式，而兩種命名的黨內(nèi)法規(guī)在效力和程序等方面均無嚴格的差別，為行文方便，本文以“試行性黨內(nèi)法規(guī)”作為二者的統(tǒng)稱。

二、黨內(nèi)法規(guī)試行制度的發(fā)展現(xiàn)狀

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)取得了長足進步，隨著清理、規(guī)劃、制定、備案等制度建設(shè)保障工作的全面展開，以黨章為中心，以黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度為框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已基本形成。自此，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量成為進一步加強法規(guī)制定理論研究的重點內(nèi)容。試行性法規(guī)與正式法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)兩種最直觀的表現(xiàn)形式，是法規(guī)質(zhì)量研究的重要視角之一。黨內(nèi)法規(guī)的試行促進了黨的制度化建設(shè)的漸進式發(fā)展，使黨內(nèi)法規(guī)在實踐中不斷探索完善。對試行性黨內(nèi)法規(guī)的全面統(tǒng)計分析，有助于準確把握黨內(nèi)法規(guī)試行的基本狀況及其特征，以試行性黨內(nèi)法規(guī)的角度觀察黨內(nèi)法規(guī)制定的情況。

第一，在黨內(nèi)法規(guī)體系中，試行性黨內(nèi)法規(guī)占比過高。在統(tǒng)計的117部黨內(nèi)法規(guī)中，正式法規(guī)65部，試行性法規(guī)52部，其中以“試行”命名的黨內(nèi)法規(guī)27部、以“暫行”命名的黨內(nèi)法規(guī)25部。試行性黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量基本與正式黨內(nèi)法規(guī)持平，正式法規(guī)的主體地位無法凸顯。雖然正式法規(guī)與試行性法規(guī)并無絕對的比例標準，但目前二者在黨內(nèi)法規(guī)體系中的數(shù)量比例相當，顯然是不協(xié)調(diào)和不合理的。試行性黨內(nèi)法規(guī)有其自身的定位和局限，一定比例黨內(nèi)法規(guī)的試行有利于在新領(lǐng)域內(nèi)以實驗的方式積累經(jīng)驗，但黨內(nèi)法規(guī)試行過多，勢必會對黨內(nèi)法規(guī)體系的整體建設(shè)產(chǎn)生反噬效應，影響黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

第二，試行性黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)類型中分布不均勻。黨內(nèi)法規(guī)按照名稱可細分為七種不同的表現(xiàn)類型：黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。除黨章、準則、條例類的黨內(nèi)法規(guī)以正式形式存在外，其余類型中多有試行性法規(guī)存在。而規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則作為對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，其試行性法規(guī)的數(shù)量多達46部，占全部試行性法規(guī)的88.46%。同時值得注意的是，雖然現(xiàn)有的準則和條例中少有試行性法規(guī)，但在這兩類法規(guī)中均曾經(jīng)存在過試行的形式。例如，2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》是由1997年的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則（試行）》經(jīng)兩次修改而成的。2014年頒布的《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》則是對1990年《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則（試行）》的直接修訂。

第三，相當數(shù)量的試行性黨內(nèi)法規(guī)存續(xù)時間過長，呈現(xiàn)出一種長期化、常態(tài)化的趨勢。黨內(nèi)法規(guī)的試行制度在創(chuàng)設(shè)之初，僅對試行的條件作出了籠統(tǒng)說明，只要符合不夠成熟但實際工作迫切需要，就可在正式實施前以試行的方式予以運行，并沒有對試行有效期限或轉(zhuǎn)化要求作出明確規(guī)定，需要由制定機關(guān)根據(jù)實踐的發(fā)展自主判斷。由此造成了試行性法規(guī)“有始無終”“易試難終”的現(xiàn)象較為突出。在52部試行性法規(guī)當中，試行10年以上的就多達27部。其中，《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》于1990年6月27日印發(fā)，至今已試行了近29年。如此高比例、長時間試行性法規(guī)的存在，不僅會影響到整個黨內(nèi)法規(guī)體系的嚴肅性及其質(zhì)量，而且會影響到黨的制度化建設(shè)的整體進程?！耙恍┡c現(xiàn)實脫節(jié)的‘高齡黨規(guī)大量隱藏在黨內(nèi)法規(guī)體系之中，不僅使得黨規(guī)體系冗雜無序，也減損了管黨治黨的針對性和精準度?！盵2]

第四，試行性法規(guī)向正式法規(guī)的轉(zhuǎn)化過程復雜多樣。一方面，不同法規(guī)之間的轉(zhuǎn)化耗時差距較大，缺乏統(tǒng)一標準。有些試行性法規(guī)在試行后，能夠較好完成經(jīng)驗積累和實踐探索，快速轉(zhuǎn)化為正式法規(guī)。例如，《國有企業(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》僅用5年就完成了從試行到正式的轉(zhuǎn)化。而有一些試行性法規(guī)在頒布后遲遲不能完成必要的經(jīng)驗積累，長時間以試行狀態(tài)存續(xù)。例如，1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則（試行）》一直試行了24年，直到2014年才完成修訂頒布正式法規(guī)。另一方面，就統(tǒng)計的17部已完成轉(zhuǎn)化的法規(guī)來看，其平均試行時長為10.4年，這一數(shù)字甚至長于某些黨內(nèi)法規(guī)從頒布到修訂的時間。雖然黨內(nèi)法規(guī)的試行時間應充分考慮社會現(xiàn)實條件和工作規(guī)劃目標，但如果一部法規(guī)在試行10年甚至20年之后，仍未達到所需的正式制定條件，那么其合理性和必要性就理應被重新評估。

第五，試行性黨內(nèi)法規(guī)的正式化路徑較為單一。試行性法規(guī)通常經(jīng)一次修訂后即頒布正式法規(guī)，而不像國家層面的暫行立法存在反復實驗現(xiàn)象，“有些立法機關(guān)在廢止試行法或暫行法的同時又會頒布名稱相同或相近的試行法或暫行法”[10]。但試行性黨內(nèi)法規(guī)中存在一類較為特殊的情況，即由國家層面的暫行立法轉(zhuǎn)化為試行性黨內(nèi)法規(guī)。例如，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中的《公務員獎勵規(guī)定（試行）》，就是在《國家公務員獎勵暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上修訂而成的。前者由中共中央組織部和人事部聯(lián)合頒布并解釋，而后者僅由人事部單獨頒布和解釋。

同時，作為黨內(nèi)法規(guī)制定機制的重要內(nèi)容，試行制度在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中發(fā)揮的重要作用不容忽視，它為黨在制度化建設(shè)中更好地處理改革與穩(wěn)定的關(guān)系提供了一種選擇性方案，使黨內(nèi)法規(guī)的制定更具靈活性和針對性。首先，試行性黨內(nèi)法規(guī)能夠靈活滿足實際工作的迫切需要。黨自身的建設(shè)及其領(lǐng)導的各項事業(yè)常常面臨新情況和新問題，需要不斷制定各類規(guī)范予以調(diào)整。對于那些條件不成熟、經(jīng)驗不充分的領(lǐng)域，通過制定法規(guī)予以試行，不僅有利于在試行過程中不斷檢驗調(diào)整，而且能廣泛收集各方意見，積累實踐經(jīng)驗。其次，試行性黨內(nèi)法規(guī)具有較強的針對性。試行性法規(guī)大多是為了貫徹落實全黨的基本規(guī)定或某一領(lǐng)域的全面規(guī)定而制定的更為詳盡具體的規(guī)范。因此，試行性法規(guī)通常針對的調(diào)整對象較為特定，操作性更強。如表1所示，試行性黨內(nèi)法規(guī)基本上分布于規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則當中，而這四類法規(guī)均是涉及對黨的某一方面工作或者事項作出的具體規(guī)定。最后，試行性黨內(nèi)法規(guī)滿足了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的需要。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由正式法規(guī)和試行性法規(guī)共同構(gòu)成的：正式法規(guī)是主體，試行性法規(guī)是補充。試行性法規(guī)既要輔助正式法規(guī)完善某一方面的規(guī)范體系，也要彌補正式法規(guī)調(diào)整缺失的領(lǐng)域。另一方面，試行性法規(guī)促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的動態(tài)發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)試行后，或轉(zhuǎn)為正式法規(guī)，或予以廢止，或繼續(xù)試行，制度體系也隨之變動調(diào)整。試行性法規(guī)的創(chuàng)制也能擴充制度體系的調(diào)整范圍，推動其發(fā)展完善。

三、黨內(nèi)法規(guī)試行中存在的主要問題及其原因

“改革開放以來，我國立法在相當大的程度上走的是經(jīng)驗主義路線，即先進行立法實驗，待經(jīng)驗成熟后再制定正式的法律規(guī)范?！盵10]而試行性黨內(nèi)法規(guī)的大量存在，表明了經(jīng)驗主義立法模式在黨內(nèi)法規(guī)中的應用。1988年中紀委頒布《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例（試行）》，率先邁出了探索試行性黨內(nèi)法規(guī)的步伐。這一立法方式，在1990年施行的《暫行條例》中得到了確認③?！稌盒袟l例》規(guī)定，對不夠成熟但實際工作迫切需要的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，待在實踐中完善后正式發(fā)布。

黨內(nèi)法規(guī)的試行遵循經(jīng)驗主義路線，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系能夠在實踐探索中不斷健全完善，但這仍不能掩蓋當前試行性法規(guī)運行中存在的諸多問題。下文將著重對這些問題進行探討，查找病根，分析緣由，探尋試行制度的發(fā)展完善方向，以促進黨內(nèi)法規(guī)制定機制更加健全。

第一，啟動試行性黨內(nèi)法規(guī)的條件簡便、程序模糊，是造成試行性法規(guī)大量存在的首要原因?！吨贫l例》規(guī)定，實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行。由此看來，確定一部黨內(nèi)法規(guī)是否需要試行的標準，就只有迫切需要和不夠成熟。至于迫切和成熟與否的界限在哪里，可與不可的依據(jù)是什么，由誰提出、又由誰判別，是否有特定的適用范圍和期限，這一系列問題都缺乏明確具體的規(guī)定。因此可以說，當前決定一部法規(guī)是否試行的依據(jù)就是制定機關(guān)根據(jù)已知條件作出的主觀綜合判斷，由于缺乏必要的客觀標準，無疑為試行性黨內(nèi)法規(guī)的大量產(chǎn)生打開了方便之門。

高比例的試行性黨內(nèi)法規(guī)存在，既影響了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體質(zhì)量，又削弱了其穩(wěn)定性和權(quán)威性。“‘試行或者‘暫行的規(guī)定帶來規(guī)范施行中大量的不確定性，給人不莊重之感，給國民經(jīng)濟發(fā)展和黨員守法造成障礙。”[9]通常認為，試行性黨內(nèi)法規(guī)更具靈活性，因此其存在有助于在正式法規(guī)的穩(wěn)定性與社會現(xiàn)實的變動發(fā)展之間尋求一種適當?shù)钠胶??！吧鐣男枰蜕鐣囊庖姵３Ｊ腔蚨嗷蛏僮咴凇傻那懊娴?。我們可能非常接近地達到它們之間缺口的結(jié)合處，但永遠存在的趨向是要把這個缺口重新打開?！盵11]試行機制的建立，使黨內(nèi)法規(guī)能夠根據(jù)社會發(fā)展的需要和黨的工作重心的變化快速作出調(diào)整，而不破壞作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系主體的正式法規(guī)，以維持整體的穩(wěn)定性。但是，目前試行性黨內(nèi)法規(guī)在整個體系中的占比已高達44%，遠高于法律體系中暫行立法的比例④，與正式黨內(nèi)法規(guī)的比例十分不協(xié)調(diào)?！叭绻麑盒辛⒎ㄗ鳛榉审w系的主要組成部分，將是難以想象的，倘若是那樣整個立法體系將會面臨極大的挑戰(zhàn)，其本身所具有的規(guī)范、指引的基本功能將難以實現(xiàn)，更不用說是否能夠提供基本的法秩序了。”[12]這在某種程度上反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)質(zhì)量層面的滯后性。

因此，為保持黨內(nèi)法規(guī)制度體系的合理結(jié)構(gòu)，有效減少試行性黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量，應注重研究細化試行性法規(guī)的出臺標準，增加制定機關(guān)的說明責任，提高黨內(nèi)法規(guī)以試行方式實施的要求，設(shè)定合理的試行有效期，從源頭上嚴格規(guī)范試行性黨內(nèi)法規(guī)。

第二，對試行性黨內(nèi)法規(guī)的認識不足和定位不清，是造成其缺乏獨立規(guī)范的重要原因?！吨贫l例》在第四章“審批與發(fā)布”的最后一條中對試行性黨內(nèi)法規(guī)作出了“可先試行”規(guī)定?！叭绻f法的實行具有確定和不確定兩種方式，那么，法的施行是確定方式，法的試行則是不確定方式，其不確定性主要是法的原則、制度、條文、效力范圍可以隨時由特定機關(guān)改變。”[13]由此可見，試行僅僅是黨內(nèi)法規(guī)可選擇的發(fā)布和運行方式之一，目前其在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的定位并不清晰明確，與正式黨內(nèi)法規(guī)難以有效區(qū)分。首先，兩者在內(nèi)容上相似。試行性黨內(nèi)法規(guī)與正式法規(guī)除在名稱上有所差別之外，在目的依據(jù)、調(diào)整事項、適用范圍和篇章結(jié)構(gòu)等方面都沒有明顯的差異。兩者在制定原則、審核和備案標準方面也完全一致。其次，兩者在程序上一致。試行性黨內(nèi)法規(guī)與正式法規(guī)在規(guī)劃、起草、審批、適用和解釋的整個制定過程中并不存在明顯差異。不僅兩者的制定機構(gòu)完全一致，而且對于試行性黨內(nèi)法規(guī)的起草，既不用對試行的理由和依據(jù)予以闡明，也不用對試行期限、方式和范圍進行限制。再次，兩者在效力上相同。試行性黨內(nèi)法規(guī)并沒有因為其處于試行的狀態(tài)而在效力上受到任何限制，其與正式法規(guī)調(diào)整的對象均包括了黨組織的工作、活動和黨員行為。同時，兩者均不得與黨內(nèi)法規(guī)中最高效力的黨章相抵觸，并共同遵守著上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法的效力準則。特別在時間效力上，試行性黨內(nèi)法規(guī)并沒有特殊規(guī)定。最后，在分布方面，試行性黨內(nèi)法規(guī)和正式法規(guī)的表現(xiàn)形式都包括了準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則等六種類型。而除了黨章自制定以來始終是以正式方式施行以外，其余各種類型都存在或曾經(jīng)存在于試行性黨內(nèi)法規(guī)當中?？梢?，試行性黨內(nèi)法規(guī)的針對性不強，缺乏獨立特征，并非固定調(diào)整某一方面的黨的工作。

黨內(nèi)法規(guī)的試行制度是黨內(nèi)法規(guī)制定體系的重要組成部分，是建立和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系不可或缺的重要手段。雖然試行性黨內(nèi)法規(guī)在制度體系中數(shù)量龐大，但因理論和實務部門對其認識不足，沒有形成清晰的定位和專門的規(guī)范，導致試行性法規(guī)的獨立性價值難以凸顯。在改革開放以來的法治建設(shè)進程中，法律領(lǐng)域的暫行立法在為正式立法的頒布實施積累經(jīng)驗的同時，也確立了其自身在法律制定領(lǐng)域中的地位。暫行立法理論不僅強調(diào)了其存在的必要性，而且明確了其應具備的靈活性、針對性和臨時性等特點?？梢哉f，試行法規(guī)和暫行法規(guī)是對法律制定經(jīng)驗的學習和模仿。暫行立法在實踐和理論方面的經(jīng)驗可以為試行性黨內(nèi)法規(guī)所借鑒。應當注意，暫行立法的范圍較試行性黨內(nèi)法規(guī)更為廣泛，包括了“享有立法權(quán)限的主體依照自己的職權(quán)或者經(jīng)過授權(quán)制定的，在制定的程序上可能存在不符合一般程序、效力上處于不確定的狀態(tài)、名稱上不規(guī)范的法律、法規(guī)或者規(guī)章”[12]。試行性黨內(nèi)法規(guī)中，既有以“試行”二字命名的，也有以“暫行”二字命名的，兩類法規(guī)沒有明顯區(qū)別?！霸囆小狈ㄒ?guī)將“試行”二字加括號后置于法規(guī)名稱之后，而“暫行”法規(guī)則直接將“暫行”二字融入法規(guī)名稱之中。除此之外，很難從現(xiàn)有的試行性法規(guī)中發(fā)現(xiàn)兩者在效力、范圍等方面的實質(zhì)性差異。

試行性黨內(nèi)法規(guī)本身具有一定的獨特性，并不是所有法規(guī)制定的必經(jīng)階段，也不是任何法規(guī)都可以采取的表現(xiàn)形式，而有依其特殊性質(zhì)所確定的必要標準和依據(jù)。試行性黨內(nèi)法規(guī)應當發(fā)揮靈活性、針對性、臨時性以及實驗性的特點，為正式黨內(nèi)法規(guī)提供必要的輔助補充。

第三，試行性黨內(nèi)法規(guī)沒有形成制度化的反思模式，是造成其長期存續(xù)的根本原因。“所有的黨內(nèi)法規(guī)都不是一制定出來就一勞永逸的，而是有著相應的使用壽命，服務一段時間后都必須接受審查和清理?！盵2]《制定條例》中規(guī)定，試行性黨內(nèi)法規(guī)“在實踐中完善后重新發(fā)布”。此條規(guī)定過于模糊，完善的標準難以判斷，造成了試行性法規(guī)“有始無終”“易試難終”等轉(zhuǎn)化不暢的問題，試行性法規(guī)呈現(xiàn)出長期化的趨勢。表2和表3顯示，在52部試行性法規(guī)當中，試行期限在5年以上的就占到了41部，比例高達78.85%。而在17部經(jīng)試行后公布的正式法規(guī)中，試行期限超過5年的占到了15部，比例更是高達88.24%。這一系列現(xiàn)象充分說明，試行性黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)有反思方式運行不暢，缺乏針對試行法規(guī)的清理、評估等機制，過于籠統(tǒng)的標準不僅難以有效推動試行性法規(guī)的動態(tài)發(fā)展，也無法及時總結(jié)評估法規(guī)試行的情況，落后于社會時代的發(fā)展。試行性法規(guī)僅以“完善”作為判斷能否轉(zhuǎn)化成正式法規(guī)的標準，過多依賴制定機關(guān)的主觀判斷，缺乏必要的現(xiàn)實操作性。正是因為現(xiàn)有的反思機制不規(guī)范、不健全，才使得法規(guī)在試行之后無法完成動態(tài)的發(fā)展，不能實現(xiàn)與正式法規(guī)的制度化銜接，從而落入到長期存續(xù)的狀態(tài)。

“法律的反思化，是指法律通過實踐的試錯過程來加強自身的認知性或?qū)W習能力，并通過反饋系統(tǒng)來實現(xiàn)自我修正?！盵14]黨內(nèi)法規(guī)的試行及其清理、評估等機制則構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的一種反思模式。相比正式法規(guī)，試行性法規(guī)更應當重視對試行效果的檢驗和評估。黨內(nèi)法規(guī)試行機制的目的，就在于為條件不充分的黨內(nèi)法規(guī)提供一個實驗機制，給予試行性法規(guī)足夠的容錯空間。由于制定機關(guān)對新制定黨內(nèi)法規(guī)的某些內(nèi)容在施行中的效果難以判斷把握，為避免因這種不確定而引起對黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定性的破壞，制定機關(guān)通常選擇以試行的方式對其予以檢驗后，再頒布正式法規(guī)，從而增強黨內(nèi)法規(guī)制定的靈活性。可以預見，大部分法規(guī)在經(jīng)歷試行后都需要一定程度的修改完善。試行性法規(guī)修改的基礎(chǔ)建立在制定機關(guān)對試行中存在的問題、實現(xiàn)的效果的全面充分認識上，而黨內(nèi)法規(guī)評估是滿足這一要求的主要手段。試行性法規(guī)評估作為一種針對實施效果的可量化、可操作的制度化手段，應代替現(xiàn)有方式成為促進試行性法規(guī)走向正式法規(guī)的重要保障，從而緩解試行性法規(guī)“有試無終”的難題。應當注意，評估后的試行性法規(guī)并不必然轉(zhuǎn)化成正式法規(guī)，制定機關(guān)可根據(jù)評估結(jié)果作出多種選擇，或修改完善，或予以廢止。因此，只有構(gòu)建起以評估為基礎(chǔ)的試行性法規(guī)反思機制，才能推動黨內(nèi)法規(guī)制定的動態(tài)化發(fā)展。

四、黨內(nèi)法規(guī)試行制度的完善路徑

在法律制度體系中，“法律試行不僅可以補充成文法的反思性，而且可以被視作形成反思機制的一種有效方式。”[15]同樣，試行性黨內(nèi)法規(guī)應成為建立黨內(nèi)法規(guī)反思機制的重要基礎(chǔ)，以更好促進黨內(nèi)法規(guī)制定工作的良性發(fā)展。但目前，不僅試行機制本身具有的反思性并未得到足夠的重視，而且黨內(nèi)法規(guī)試行的反饋模式尚未建立運行。隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作重心從數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，規(guī)范試行性黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建以評估為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)反思機制勢在必行。

十八大以來，黨領(lǐng)導完成了首次黨內(nèi)法規(guī)全面清理，并按照新修訂的《制定條例》推動開展黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、備案、解釋等工作。經(jīng)過五年的努力，基本形成了涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架?！包h內(nèi)法規(guī)體系基本形成以后，大規(guī)模立規(guī)的壓力大大減輕，需要從數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變，如何提高立規(guī)質(zhì)量就成為立規(guī)的主要矛盾。”[4]《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》都更加強調(diào)質(zhì)量這一因素在黨內(nèi)法規(guī)制度中的作用。習近平總書記指出：“要提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，掌握制度建設(shè)的周期性規(guī)律，及時進行立、改、廢，既保證制度的活力，又注意保持制度的穩(wěn)定性，不能朝令夕改、頻繁‘翻大餅，確保每項法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。”[16]黨內(nèi)法規(guī)制定機制的科學完善對于提升黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定水平和能力至關(guān)重要。作為制定機制重要部分的試行性黨內(nèi)法規(guī)，當然應加快建立以評估為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)反思機制，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)施行制度，提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學化、民主化和程序化水平。

第一，確立黨內(nèi)法規(guī)試行的各項規(guī)范要求。隨著2013-2017年黨內(nèi)法規(guī)制定周期的完成，以及《制定條例》的頒布實施，涵蓋黨內(nèi)法規(guī)制定體系的統(tǒng)籌規(guī)劃機制、審議審核機制、動態(tài)清理機制、備案審查機制、解釋評估機制已基本建立并開展實施。但現(xiàn)有各項制定程序中，對于試行性法規(guī)并無特殊的制定要求，沒有突出試行性法規(guī)具有的獨特價值，遮蔽了其試驗的屬性。因此，應在黨內(nèi)法規(guī)制定體系中加強試行性法規(guī)的規(guī)范。首先，在起草、審批、備案環(huán)節(jié)，增加對試行性法規(guī)的特殊要求。制定機關(guān)應當在起草說明中著重闡釋試行的必要性及可行性，明確試行的目的、事項、效果，以及試行后的判斷標準。而審批機關(guān)除按照現(xiàn)有要求審核法規(guī)的內(nèi)容之外，也應當對法規(guī)試行說明的合理性進行審查，并出具相關(guān)審查意見。例如，“暫行立法的備案，一要明確備案期限，二要明確規(guī)定暫行立法備案審查期限。”[17]其次，確定試行性法規(guī)適用的類型。試行性法規(guī)應主要存在于條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則中，而準則作為規(guī)范全黨的基本規(guī)定，應以正式法規(guī)的方式存在。黨內(nèi)法規(guī)按照名稱劃分為7類，而不同名稱的法規(guī)調(diào)整范圍和事項又有所不同，重要性也存在差異。試行性法規(guī)作為正式法規(guī)的補充，主要是為了貫徹執(zhí)行正式法規(guī)的要求，使正式法規(guī)全面性的規(guī)定更具可操作性，試行性黨內(nèi)法規(guī)應限于特定的適用類型。最后，對法規(guī)試行的期限進行明確的界定，并在試行法規(guī)附則中予以標明。當前試行性法規(guī)的大量長期存續(xù)，部分原因是缺少明確的期限規(guī)定，致使制定機關(guān)在法規(guī)試行后忽視了立法責任，缺少對試行性法規(guī)實施情況的持續(xù)關(guān)注。法律和規(guī)范性文件在試行期限上已有所規(guī)定，可供黨內(nèi)法規(guī)參考借鑒。例如，《立法法》規(guī)定了授權(quán)立法的期限不得超過5年?！吨貞c市行政規(guī)范性文件管理辦法》明確標題冠以“暫行”或者“試行”的，有效期最長不超過2年?？傊?，通過加強試行性法規(guī)制定的明確要求，有助于嚴格把控法規(guī)試行的門檻，提升黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量。與此同時，“對一些暫不適宜全面施行的重大黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計，可以由黨中央授權(quán)一些地方黨委乃至基層黨組織開展試點，通過試點及時總結(jié)經(jīng)驗，形成可復制、能推廣的黨內(nèi)法規(guī)制度。”[18]

第二，完善試行性法規(guī)的評估機制。首先，開展黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估。“我國法治評估服務于實現(xiàn)全面推進依法治國的整體戰(zhàn)略”[19]，在推動法治國家、法治政府建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。而“作為具有‘法屬性的黨內(nèi)法規(guī)也應仿效相關(guān)立法后評估實踐，展開對黨內(nèi)法規(guī)實施效果的評估，以實施效果評估為依托，根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，進行有針對性和深入的法規(guī)清理工作，建立有效的‘立、改、廢銜接機制”[20]。試行性黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整經(jīng)驗不夠成熟領(lǐng)域的探索性規(guī)范，更需要借助評估的手段促進反思機制的形成，以便及時全面掌握法規(guī)試行階段可能出現(xiàn)的偏差與不適、經(jīng)驗與成果，以推動正式法規(guī)的頒布實施。其次，黨內(nèi)法規(guī)評估應當建立起科學系統(tǒng)的評估指標。評估指標的確定不僅需要考慮法治評估的普遍性特征，也應考慮試行性法規(guī)的特殊性要求。具體來說，指標體系既要包含對符合憲法、黨章、法律等上位依據(jù)的合法性評價，也要注重對實踐需要、社會發(fā)展、實際效用等外在因素的合理性分析，還需對具體機制在試行階段的操作運行狀況給予具體化的判斷。有學者指出，“評估黨內(nèi)法規(guī)體系可通過黨內(nèi)法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)性和黨員帶頭守法程度四項二級指標考察。黨內(nèi)法規(guī)的完善性和執(zhí)行力指標體現(xiàn)黨內(nèi)關(guān)系的視角，黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)性、黨員帶頭守法指標反映國家法治的視角?！盵5]總之，評估指標的構(gòu)建并非一蹴而就，應當在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中不斷地調(diào)整完善。再次，黨內(nèi)法規(guī)評估的主體不應當局限于制定機關(guān)?！霸谌嫔罨母飼r代，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施需要采用科學決策和民主決策的第三方評估機制?！盵21]制定機關(guān)無疑是試行性黨內(nèi)法規(guī)評估的首要主體，其對法規(guī)的評估是完成其立法職責的重要工作環(huán)節(jié)。但制定機關(guān)也是試行性法規(guī)的利益相關(guān)主體，可能會在法規(guī)評估中避重就輕，減輕責任。因此，通過推動具有專業(yè)知識背景的高校、科研機構(gòu)作為第三方機構(gòu)的試行性法規(guī)評估，可以在增強法規(guī)評估中立性的同時，監(jiān)督制定機關(guān)的法規(guī)評估效果。最后，準確衡量試行性法規(guī)的實施效果。這是形成規(guī)范化、科學化試行性黨內(nèi)法規(guī)反思機制的必要條件。只有準確評定評估報告，制定機關(guān)才能夠作出有關(guān)試行性法規(guī)轉(zhuǎn)正、修改或者廢除的合理決定，推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系的良性運轉(zhuǎn)?？傊囆行渣h內(nèi)法規(guī)評估是保障其向正式法規(guī)轉(zhuǎn)化的制度性措施。

第三，構(gòu)建廣泛的反饋機制。試行性黨內(nèi)法規(guī)作為一種試驗性的規(guī)范，應盡量在試行過程中獲取相關(guān)主體的體驗性認識與評判，以此為正式法規(guī)的出臺奠定堅實的實踐基礎(chǔ)。相較于評估的專業(yè)性而言，反饋機制蘊含了更強的廣泛性特征，強調(diào)適用對象的認知感受。因此，反饋的主體和方式相對多元化。在黨內(nèi)法規(guī)試行期間，專家學者、研究人員，特別是黨員群體可以根據(jù)自身的理論分析、切身感受等認知因素，對試行性法規(guī)的內(nèi)容和程序產(chǎn)生個體化的綜合判斷，并通過公開渠道向制定機關(guān)予以反饋。應“將征求意見環(huán)節(jié)作為黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的必經(jīng)程序，堅持‘開門立規(guī)原則，認真對待和合理回應普通黨員和人民群眾的各種意見或建議，切實保障黨員或群眾在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中平等參與的機會，從而確保黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性”[22]。反饋機制的形成，既能夠滿足相關(guān)群體的表達權(quán)，更好地踐行黨內(nèi)法規(guī)制定的民主原則，也能夠?qū)υ囆行渣h內(nèi)法規(guī)進行必要的監(jiān)督，更好地推動黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)。

五、余論

黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的基本組成部分?！靶纬赏晟频狞h內(nèi)法規(guī)體系，有利于政治生態(tài)的凈化，有利于實現(xiàn)全面依法治國和全面從嚴治黨的統(tǒng)一?！盵23]完善的黨內(nèi)法規(guī)離不開科學有效的制定技術(shù)和系統(tǒng)規(guī)范的制定機制。伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的逐步完成，提高黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的主要目標和任務，加強黨內(nèi)法規(guī)制定理論的研究十分迫切。然而，“相較于傳統(tǒng)法學學科具有較高的成熟度，黨內(nèi)法規(guī)學仍處于起步階段，黨內(nèi)法規(guī)理論研究還主要在淺層次徘徊”[24]。當前，對黨內(nèi)法規(guī)制度高質(zhì)量建設(shè)的迫切要求與黨內(nèi)法規(guī)理論研究的相對滯后，成為阻礙黨內(nèi)法規(guī)制度健全完善的主要矛盾之一。

黨內(nèi)法規(guī)理論體系，是中國特色社會主義法治理論體系的重要創(chuàng)新成果，是建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要理論支撐。一方面，黨內(nèi)法規(guī)理論體系建設(shè)應基于黨領(lǐng)導各項事業(yè)發(fā)展的實踐和經(jīng)驗，符合黨自身建設(shè)的規(guī)律，并遵循依規(guī)治黨的目標。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)理論體系建設(shè)應積極借鑒傳統(tǒng)法學學科的理論成果，按照法學理論的基本要求來構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)理論，并將法治精神和法治方法融入到黨內(nèi)法規(guī)之中。加快完善試行性黨內(nèi)法規(guī)制定，有利于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有利于推動法治政黨的建設(shè)，有利于實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。

注釋：

① 法律試行，“從廣義上說，關(guān)于立法草案以及具體的法律措施的‘試點、被允許進行法制改革的全面性實驗的部分城市的各種規(guī)范化模式、經(jīng)濟特區(qū)的法律實踐以及授權(quán)立法、冠以‘暫行或‘試行名稱的法規(guī)、為全國性法典的編纂摸索經(jīng)驗的地方立法、具有法律繼受功能的涉外法規(guī)以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟方面立法的動態(tài)二重結(jié)構(gòu)等等，在通過試錯促進法律體系的漸進性變化這一意義上，都屬于同一范疇?！奔拘l(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京：商務印書館，2014.

② 需要特別說明的是，由于尚未公布權(quán)威明確的黨內(nèi)法規(guī)目錄，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量無法確定。因此，文中黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量，由筆者查詢公開的《中共中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》（上下冊），以及中央紀律檢查委員會、中共中央組織部網(wǎng)站，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所列黨內(nèi)法規(guī)的7種名稱為標準，進行比對統(tǒng)計所確定的。該數(shù)據(jù)與實際黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量可能存在一定出入。

③ 按照《暫行條例》和《制定條例》的規(guī)定，中央紀律檢查委員會制定的黨內(nèi)法規(guī)是不能冠以“條例”的字樣，制定主體顯然不符合要求。但此種特殊問題并非本文所關(guān)注的，僅在此簡要說明。王偉國.國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析[J].中國法學，2018（2）.

④ 中央層面的現(xiàn)行暫行法律、法規(guī)、規(guī)章在中央立法中占比28.88%，而地方層面的法規(guī)、規(guī)章在地方立法中占比8.66%。孫森森.論我國的暫行立法及其規(guī)制[J].金陵法律評論，2015（2）.

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【責任編輯：張亞茹】