項(xiàng)繼權(quán) 王明為

摘要：廣東清遠(yuǎn)以村民小組或自然村為單元進(jìn)行村民自治試點(diǎn)具有探索性，但是此項(xiàng)改革不僅自身存在組織、制度、財政以及人力資源等方面的困難，也與當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村社會日益開放和流動、農(nóng)村治理單元的擴(kuò)大化以及基層治理的精簡與效能的發(fā)展方向相違背。盡管充實(shí)村落及小組自治、加強(qiáng)村民小組和自然村的組織建設(shè)大有裨益，但是村民小組或自然村的自治發(fā)展應(yīng)以建設(shè)和發(fā)展村民理事會之類的社會組織為基點(diǎn)實(shí)行社會自治，而不是將村民委員會的組織單元下移至村民小組或自然村一級。從全國范圍來看，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治并不具有普遍性和可行性。未來的發(fā)展方向應(yīng)是進(jìn)一步理順村民委員會與村集體組織的關(guān)系，實(shí)施“政經(jīng)分開”，并從“村組自治”向“社區(qū)自治”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：村民自治;村民委員會;村民小組;政經(jīng)分開

基金項(xiàng)目：2016年中宣部文化名家暨“四個一批”人才工程資助項(xiàng)目“農(nóng)村基層‘政經(jīng)分開與治理體制創(chuàng)新研究”;國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口—土地及其財政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（15BZZ045）

中圖分類號：D638? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）03-0040-09

村民自治制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，也是農(nóng)村最基層的治理體制。鞏固和發(fā)展村民自治制度、完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理體系是當(dāng)前農(nóng)村工作的重難點(diǎn)之一，以村民小組或自然村為基礎(chǔ)的村民自治無疑是最突出的嘗試。2014年中央一號文件提出，可以開展以村民小組或自然村為單元的村民自治試點(diǎn)。2016年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知》（廳字〔2016〕31號），提出了試點(diǎn)工作的具體要求。為此，廣東、黑龍江、安徽等地相繼開展了以村民小組為單元的村民自治實(shí)驗(yàn)。在實(shí)踐中，以村民小組為單元的村民自治并不是一個新的創(chuàng)造，且一直備受爭議。早在20世紀(jì)80年代初人民公社解體及村民自治初創(chuàng)過程中，廣東、廣西、云南就曾在原生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上建立村民委員會（下稱“村委會”），在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上建村公所，由此形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村公所—村委會”三級組織。此舉與全國性的生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)村委會、生產(chǎn)小隊(duì)設(shè)村民小組的方式不同，加之村民自治規(guī)模小，且增加了村公所一個層級，受到中央有關(guān)部門的批評。20世紀(jì)90年代中期，這些省區(qū)重新改制，廢除村公所改建村委會，原在生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上建立的村委會變成村民小組，形成了全國統(tǒng)一的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—村民小組”體制。新世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，安徽、江西、湖北等地在村民小組或自然村建立村民理事會等自治組織，以充實(shí)村落自治，由此推動“村民自治下沉”。與其他省市不同，2012年廣東清遠(yuǎn)開始進(jìn)行改革試點(diǎn)，將村委會和村支部直接下沉到村民小組或自然村。顯然，廣東清遠(yuǎn)的改革不是村委會內(nèi)部自然村（組）自治的強(qiáng)化，而是村委會組織本身的下移及村民自治組織體系和基層治理體制的重建。

對于廣東清遠(yuǎn)的改革，一些學(xué)者給予高度肯定和贊揚(yáng)。有的認(rèn)為，村民自治下沉到村民小組或自然村是村民自治在內(nèi)容上的回歸，也從根本上加強(qiáng)了村民自治的社會基礎(chǔ)，有利于促進(jìn)村民自治的持續(xù)發(fā)展。① 廣東清遠(yuǎn)將村民自治單元從行政村下移到小組，實(shí)現(xiàn)了自治單元與產(chǎn)權(quán)單元、利益單元在小組或者自然村級別的對稱，村民自治呈現(xiàn)出了新的活力。② 有的認(rèn)為，未來村民自治應(yīng)打破以行政村為統(tǒng)一單位的村莊自治，大力推進(jìn)村民小組自治、灣屯自治。③ 尤其是2016年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳31號文件似乎進(jìn)一步肯定了清遠(yuǎn)改革的合理性和方向性。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為清遠(yuǎn)改革的探索和實(shí)踐得到了中央有關(guān)部門的重視和認(rèn)可，中央文件正是基于清遠(yuǎn)的改革，是“地方的探索上升為中央決策”。④

然而，對清遠(yuǎn)村民自治下沉的做法，一些人持保留和審慎的態(tài)度，一些省市持觀望甚至否定的態(tài)度。有的強(qiáng)調(diào)，盡管清遠(yuǎn)實(shí)踐與一定時期華南農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿相契合，但還面臨著再度行政化的可能，以及與上級對接、精英匱乏、宏觀環(huán)境挑戰(zhàn)等困境，成效還未完全顯現(xiàn)出來。⑤ 就扁平化的大趨勢而言，清遠(yuǎn)實(shí)驗(yàn)將原來的村委會變成黨政公共服務(wù)站，這與社會發(fā)展規(guī)律是相悖的。⑥ 有的從鄉(xiāng)村治理政策沿革和農(nóng)村社會變遷的角度出發(fā)，認(rèn)為在自然村和村民小組層級建立村委會的做法會導(dǎo)致農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)混亂，要謹(jǐn)慎為之，絕對不能盲目跟風(fēng)。⑦ 有的指出，“單元下沉”的制度實(shí)踐有悖于現(xiàn)代民主國家建構(gòu)的基本準(zhǔn)則。未來中國農(nóng)村自治的發(fā)展方向應(yīng)是“單元上移”。⑧

毫無疑問，改革是一個探索的過程，但“試點(diǎn)”并非定論，而是為了探索更合理的方向。為了進(jìn)一步了解清遠(yuǎn)村民自治下沉的改革及其成效，探索未來我國村民自治下沉的可行性，我們在廣東省清遠(yuǎn)市進(jìn)行了專題調(diào)查。結(jié)合前期對其他省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的調(diào)查，我們對清遠(yuǎn)村民小組自治及村民自治下沉的創(chuàng)新性、合理性和普適性進(jìn)行評估，并對我國農(nóng)村基層村民自治創(chuàng)新和發(fā)展的方向等問題進(jìn)行討論。

一、清遠(yuǎn)村民自治下沉的實(shí)踐探索

2012年廣東省清遠(yuǎn)市開始推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，2013年10月英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)三個鎮(zhèn)試點(diǎn)村級基層組織建設(shè)工作，2014年3月三個試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行村委會規(guī)模的調(diào)整。在農(nóng)村改革的歷程中，清遠(yuǎn)不斷探索，成為第二批國家級農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，也成為以村民小組或自然村為單元進(jìn)行村民自治試點(diǎn)的典型。實(shí)踐中，清遠(yuǎn)的改革主要集中在以下幾個方面：

（一）村民委員會組織下移

2014年3月，清遠(yuǎn)在三個試點(diǎn)鎮(zhèn)突破傳統(tǒng)行政村的空間規(guī)模，以1個、2個及多個村民小組或自然村重建成一個村委會，重塑了村委會的組織和空間形態(tài)，將現(xiàn)行的組織架構(gòu)從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村委會”，并按照法定程序展開村兩委換屆選舉。由此，三個鎮(zhèn)的村委會數(shù)量從原來的43個增加到390個，平均1.92個村民小組或自然村組建一個新村委會，具體聯(lián)合情況是西牛鎮(zhèn)2.04個、九陂鎮(zhèn)0.97個、石角鎮(zhèn)3.15個。其中，西牛鎮(zhèn)66個村民小組單獨(dú)組建村委會，其他199個村民小組在自然村或若干村民小組基礎(chǔ)上組建村委會64個。新的村兩委班子成員數(shù)為3—7人，根據(jù)村的實(shí)際略有差異。新成立的村委會負(fù)責(zé)村級自治，協(xié)助有關(guān)部門開展維持社會治安和生產(chǎn)秩序、勞動力轉(zhuǎn)移及社會保障等工作。新村委會成員實(shí)行任期職務(wù)補(bǔ)貼，所需經(jīng)費(fèi)由村民會議通過籌資籌勞解決。政府部門新增需由村級基層組織承擔(dān)的工作，則按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，給予適當(dāng)?shù)臋?quán)力，分配專項(xiàng)資金。⑨

（二）重建農(nóng)村基層黨組織

試點(diǎn)鎮(zhèn)撤銷原村黨支部，設(shè)立黨政公共服務(wù)站，同步建立以原來的行政村黨支部為基礎(chǔ)的片區(qū)黨總支，并在片區(qū)下轄的村（原村民小組或自然村）建立黨支部。由此，將農(nóng)村基層黨組織的設(shè)置由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—片區(qū)黨總支—村黨支部”。試點(diǎn)鎮(zhèn)共建立了42個片區(qū)黨總支、390個村黨支部。⑩ 村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”、黨支部委員與村委會成員交叉任職，建立黨群聯(lián)席會議制度。試點(diǎn)鎮(zhèn)村兩委“一肩挑”比例和成員“交叉任職”比例分別為：西牛鎮(zhèn)67.0%、65.0%，九陂鎮(zhèn)87.01%、78.0%，石角鎮(zhèn)87.5%、85.3%。{11} 鑒于農(nóng)村黨員不足，清遠(yuǎn)要求在村黨支部尚不成熟，尤其是黨員不到3人的村采取上級黨組織臨時下派黨員的方式設(shè)立黨支部，當(dāng)村黨組織發(fā)展成熟后，可將臨時下派黨員的組織關(guān)系轉(zhuǎn)至原單位;村與村之間也可以通過聯(lián)合組建黨支部的形式重建黨組織，當(dāng)其發(fā)展成熟時，再設(shè)立獨(dú)立的村黨支部;對于尚沒有黨員的村，片區(qū)黨組織要加大在該村發(fā)展黨員的工作力度，為其設(shè)立獨(dú)立的黨組織創(chuàng)造條件。

（三）設(shè)立片區(qū)公共服務(wù)站

試點(diǎn)鎮(zhèn)將原村委辦公空間作為片區(qū)公共服務(wù)站{12}的辦公場所及活動空間，設(shè)立了片區(qū)公共服務(wù)站43個，其中西牛鎮(zhèn)13個、九陂鎮(zhèn)13個、石角鎮(zhèn)17個。從組織的性質(zhì)及職責(zé)上看，片區(qū)服務(wù)站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供108項(xiàng)農(nóng)村基本公共服務(wù)，經(jīng)費(fèi)由上級政府和主管部門統(tǒng)一調(diào)配。片區(qū)服務(wù)站室外懸掛統(tǒng)一規(guī)格的牌匾，室內(nèi)設(shè)置多個服務(wù)窗口，實(shí)行前臺窗口接收業(yè)務(wù)和反饋信息、后臺集成和協(xié)調(diào)處理的工作機(jī)制。原則上，各個服務(wù)站的工作人員從原村委會的成員中選拔產(chǎn)生，人員不足則面向社會招聘。片區(qū)黨總支書記和片區(qū)服務(wù)站站長實(shí)行“一肩挑”。隨著組織設(shè)置的調(diào)整，鄉(xiāng)村治理體系隨之發(fā)生變化。在組織體系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間增加了一個組織層級。

（四）規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)組織

2014年清遠(yuǎn)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織加快發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)歸屬及主體地位。截至2014年底，清遠(yuǎn)已頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織證明書》20669份，完成99.5%，其中成立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社1128個，完成100%;成立經(jīng)濟(jì)合作社19571個，完成99.5%。{13} 村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅要承擔(dān)村組織的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，還必須積極主動地接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和村委會的監(jiān)督，并提供必要的經(jīng)費(fèi)支持?；诩w經(jīng)濟(jì)的收益不同，清遠(yuǎn)對村級組織的關(guān)系采取多元化的做法：當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益能力較弱時，其管理者可與村兩委成員交叉任職;當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益能力極弱時，一般實(shí)行村兩委的主職兼任集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者;當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益能力較強(qiáng)時，則實(shí)行“政經(jīng)分離”，即村兩委主職不再兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者，同時建立健全班子聯(lián)席會議制度、黨群聯(lián)席會議制度，以確保黨組織在村級宏觀問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（五）加強(qiáng)村民理事會建設(shè)

早在上個世紀(jì)80年代末，清遠(yuǎn)的一些村民就自發(fā)組建村民理事會來處理村務(wù)。然而，早期的村民理事會僅是一種限定在村民小組（自然村）空間的社會性自治組織。在村級基層組織建設(shè)工作試點(diǎn)的改革中，一般將在村民小組或自然村基礎(chǔ)上普遍建立的村民理事會作為新村委會成立前的過渡性自治組織。{14} 試點(diǎn)鎮(zhèn)在改革進(jìn)程中，在749個村民小組或自然村的基礎(chǔ)上共組建了774個村民理事會，平均1.03個村民小組或自然村成立1個村民理事會，其中西牛鎮(zhèn)135個，九陂鎮(zhèn)154個，石角鎮(zhèn)485個。其他非試點(diǎn)鎮(zhèn)也設(shè)立了以村民小組（自然村）為空間單元的村民理事會，協(xié)助村干部開展村務(wù)自治。{15} 然而，隨著新村委會的建立，村民理事會則轉(zhuǎn)變成農(nóng)村基層社會團(tuán)體，是加強(qiáng)村民自治與服務(wù)的補(bǔ)充力量。{16} 村民理事會的職責(zé)包括糾紛調(diào)解、農(nóng)村建設(shè)等工作。其成員多由村民在村民小組（自然村）空間內(nèi)從致富能手、房族代表及鄉(xiāng)賢中推選產(chǎn)生。在實(shí)踐中，試點(diǎn)鎮(zhèn)采取理事會牽頭、帶動村民自籌、發(fā)動社會參與等多種形式展開村落基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金來源中村民自籌占比均超過一半。

由于清遠(yuǎn)現(xiàn)行的村委會（原村民小組和生產(chǎn)小隊(duì)）為農(nóng)村集體組織及產(chǎn)權(quán)單位，村委會下沉到村民小組也實(shí)現(xiàn)了村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的一體化;改革進(jìn)一步規(guī)范了村民理事會，有利于充分吸納村落精英，調(diào)動村民的積極性，增強(qiáng)了村民小組和自然村的組織和自治能力;新設(shè)立的片區(qū)公共服務(wù)站主要負(fù)責(zé)片區(qū)的公共服務(wù)和公共管理，不再承擔(dān)村級集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理，形式上實(shí)現(xiàn)了“政經(jīng)分離”;農(nóng)村集體資產(chǎn)在村委會的領(lǐng)導(dǎo)下由新建的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理，加強(qiáng)了對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織管理，也為集體經(jīng)濟(jì)組織的土地整治等提供了條件。顯然，清遠(yuǎn)改革達(dá)到了基層黨建、村民自治及公共服務(wù)“三下沉”的既定目標(biāo)，具有探索性和創(chuàng)新性。然而，一個地方探索性和獨(dú)創(chuàng)性甚至成功的改革未必具有普適性和方向性。單就清遠(yuǎn)試點(diǎn)而言，其試驗(yàn)本身亦面臨很多挑戰(zhàn)。

二、村民委員會下沉的困難與局限

清遠(yuǎn)的改革無疑是對當(dāng)前村民自治組織體制及治理體系的重大突破。如前所述，清遠(yuǎn)將村委會下沉到村民小組，事實(shí)上是重新退回到改革之初在生產(chǎn)小隊(duì)建立村委會的體制，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間增加了片區(qū)公共服務(wù)站這一層級。無論從清遠(yuǎn)自身的實(shí)踐還是從全國來看，此項(xiàng)改革仍存在體制上、組織上、財政上和人事上諸多的困難和問題。

（一）體制上的障礙

清遠(yuǎn)撤銷現(xiàn)有的村委會并在村民小組基礎(chǔ)上設(shè)立新的村委會本身與法律原則并不沖突，然而我國現(xiàn)行的村委會并不是村民自發(fā)組織的群眾性自治組織或社會自治團(tuán)體，而是由我國地方和基層政府設(shè)立的地域性村民自治組織。村委會不僅是農(nóng)村的群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，也“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”{17}，是農(nóng)村基層的組織和治理單元，承擔(dān)國家對農(nóng)村基層社會的組織、管理和服務(wù)功能，具有較強(qiáng)的政治性、行政性、規(guī)范性和國家主導(dǎo)性。村委會的撤并組建意味著國家農(nóng)村基層組織與治理單元的變動，事關(guān)國家基層組織體制和治理單元的統(tǒng)一性和規(guī)范性。一個省市或區(qū)域村委會組織的下移會直接導(dǎo)致全國村級組織和治理單元的失衡，并出現(xiàn)制度銜接的困難。如在現(xiàn)行的組織、行政及財政體制中，村委會不僅是我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的基本統(tǒng)計單元，也是國家和地方公共設(shè)施建設(shè)、公共財政投入及諸多惠農(nóng)政策實(shí)施的基本單元。國家有關(guān)部門對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的統(tǒng)計和投入大都是以村委會為單位進(jìn)行統(tǒng)計和實(shí)施，村委會建置的改變必然造成現(xiàn)行農(nóng)村統(tǒng)計、財政投入及公共建設(shè)銜接上的困難。尤其是村委會建置的改變及數(shù)量的劇增會造成國家現(xiàn)行以村委會為單位的惠農(nóng)政策和財政投入難以落實(shí)，也難以承受。

不僅如此，清遠(yuǎn)的改革在諸多方面直接影響了農(nóng)村基層現(xiàn)行體制，并涉及相關(guān)法律和政策問題。如村委會下移以及片區(qū)公共服務(wù)站的設(shè)立不僅改變了現(xiàn)行村委會的組織建置，也增加了一個行政層級，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織管理體制以及原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的組織、權(quán)力和功能關(guān)系，也違背了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府直接面向民眾以及精簡層級的要求。依據(jù)《村民委員會組織法》（2010），“對村民委員會成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。”從中央精神及各地實(shí)踐來看，當(dāng)前村委會運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及村干部報酬基本是納入財政保障。然而清遠(yuǎn)規(guī)定財政不再負(fù)擔(dān)村委會運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和村干部報酬，所需經(jīng)費(fèi)由村民會議通過籌資籌勞解決，這顯然推卸了政府對村級組織的財政責(zé)任，違背了中央精神，加重了農(nóng)民及村集體的負(fù)擔(dān)。此外，隨著片區(qū)服務(wù)站的建立，村委會原有的一些公共管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到片區(qū)服務(wù)站，新的村委會不再承擔(dān)，村委會的功能和責(zé)任也相應(yīng)發(fā)生了變化。顯然，村委會組織下沉及治理體系重構(gòu)涉及農(nóng)村村民自治組織及基層治理體制的組織建置、權(quán)力關(guān)系、功能結(jié)構(gòu)以及財政投入和公共建設(shè)等諸多的法律、政策及體制性問題，存在與現(xiàn)行法律、政策和體制相違背或不能有效銜接的問題。

（二）黨建上的問題

《村民委員會組織法》（2010年）明確規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)?！痹诖逦瘯鲁恋耐瑫r，清遠(yuǎn)也推動農(nóng)村基層黨組織下沉，重建了村級黨組織。然而，改革以來，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模流動，農(nóng)村黨員也大量流動，一些青壯年的外流造成黨員培養(yǎng)困難，出現(xiàn)了黨員數(shù)量少、年齡老化、青黃不接等現(xiàn)象。清遠(yuǎn)在原村民小組基礎(chǔ)上建立村委會，而村民小組現(xiàn)有黨員人數(shù)更少，甚至有的沒有黨員。如改革之前清遠(yuǎn)市西牛鎮(zhèn)有農(nóng)村黨員1133名，其中有54個村民小組沒有黨員，有83個村民小組黨員數(shù)不足3個。這不可避免地給農(nóng)村黨組織建設(shè)帶來了巨大的困難。針對農(nóng)村地區(qū)黨員數(shù)量不足的問題，清遠(yuǎn)通過臨時下派黨員、多個村聯(lián)合組建黨支部等方式，推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織設(shè)置重心下移。不過這顯然是一種過渡性的辦法。而這一過渡性辦法本身對于村級黨組織工作而言，是治標(biāo)不治本的暫緩措施。應(yīng)該說，盡管經(jīng)過數(shù)年努力，培養(yǎng)和發(fā)展了一批新的黨員，但是當(dāng)前黨員人數(shù)不足、能人不夠、年齡老化問題尚未得到根本改善，這些都對下一階段的基層黨建工作提出了具體的要求和挑戰(zhàn)。{18}

事實(shí)上從全國來看，各地農(nóng)村普遍存在上述現(xiàn)象。如2016年湖北省大冶市農(nóng)村黨員共有12547人，外出流動黨員994名，平均一個村民小組黨員不足3人，還有22個村近三年沒有發(fā)展黨員，有7個村近五年沒有發(fā)展一個黨員。{19} 山東省利津縣農(nóng)村黨員10522人，超過50歲的有5875人，達(dá)56%。其中，50—59歲的占22.4%;60—69歲的占22.1%;70歲及以上的占11.3%。從年輕黨員發(fā)展來看，低于40歲的黨員有2085人，占20%。其中，包括外地轉(zhuǎn)入的學(xué)生和退伍軍人在內(nèi)，低于30歲的占9%。{20} 村民小組及自然村黨員人數(shù)不足、年齡老化，必然造成村民自治向小組和自然村下沉及基層黨支部建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)的困難。

（三）財政上的困難

長期以來，如何保障村委會的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)一直是農(nóng)村工作的一個難點(diǎn)。清遠(yuǎn)將村委會下移到村民小組或自然村，使村委會及村干部的數(shù)量數(shù)倍增加，進(jìn)一步加劇了村級財政投入上的供需矛盾。由于清遠(yuǎn)不再為新村委會的組織運(yùn)轉(zhuǎn)提供財政保障，所以新村委會的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)一般是采取籌資籌勞或直接由村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的方式，這就引起了一些干部的不滿，也增加了村級組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、損害了村集體的權(quán)益。從全國來看，如果村民委會員下沉到每個村民小組，全國村委會的數(shù)量將從2015年的58.1萬個增加到469.2萬個。如果一個村委會是由兩個村民小組合并組建而成，那么村委會的數(shù)量將達(dá)到234.6萬個。即使按三個村民小組聯(lián)合組建一個村委會，村委會的數(shù)量也將達(dá)到156.4萬個。這樣，村委會的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及村干部的補(bǔ)貼都將數(shù)倍增加，顯然財政難以承受。不僅如此，村委會下沉還涉及村級辦公與活動場所的新建或維修。盡管受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的影響，各地財政投入呈現(xiàn)出區(qū)域差異，但總體來看，新建一個村級組織活動場所通常需要10萬元經(jīng)費(fèi)。{21} 這也就意味著，下移后新建辦公場地將需巨額投入：一個村民小組單獨(dú)設(shè)立一個村委會需近4692億元;兩個村民小組聯(lián)合組建一個村委會需近2346億元;三個村民小組聯(lián)合組建一個村委會需近1564億元。這筆投入，也是各級政府難以承受之重。

村集體經(jīng)濟(jì)組織一直是村民自治和基層治理的重要收入來源，也是農(nóng)村公益事業(yè)和公共服務(wù)的支持者。但長期以來，集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)模糊、負(fù)擔(dān)沉重、效率低下。有學(xué)者通過對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入的測評發(fā)現(xiàn)：全國村級集體經(jīng)濟(jì)組織的平均資產(chǎn)回報率僅為5%，低于大多數(shù)行業(yè)的社會平均利潤率7%—8%的水平。{22} 除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，絕大多數(shù)村是集體經(jīng)濟(jì)空白村，村級組織入不敷出，有的甚至負(fù)債累累，難以為基層組織提供更多的財政支持，無力為農(nóng)村提供公共服務(wù)。因此，伴隨村委會下沉，如何保障村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)村有效治理是一個更加突出的難題。

（四）人才上的匱乏

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村剩余勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村精英大量流失。歷年全國年度統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，盡管農(nóng)村人口在逐年減少，但全國農(nóng)民工和外出農(nóng)民工數(shù)量始終呈上升趨勢，2016年農(nóng)民工占農(nóng)村人口的47.8%，外出農(nóng)民工占農(nóng)民工的60%以上。農(nóng)村精英的外流直接導(dǎo)致村級治理的人才資源匱乏，仍留在村中的多是老人、婦女和孩子。{23} 一些地方出現(xiàn)了村兩委班子年齡老化，村級黨組織發(fā)展黨員難，黨組織及村委會“沒人選”、“選人難”的狀況，農(nóng)村治理主體后繼乏人。清遠(yuǎn)在試點(diǎn)中要求新當(dāng)選的村委會成員要簽署一項(xiàng)承諾，即不享受財政工資，而是通過集體經(jīng)濟(jì)收入和籌資籌勞來解決職位補(bǔ)貼問題。那么，在農(nóng)村人口流動活躍，集體資產(chǎn)薄弱，又沒有財政補(bǔ)貼的情況下，如何吸引有能力的鄉(xiāng)村精英參與村委會的工作并保障有效地履職，本身就是一個問題。從調(diào)查的情況看，當(dāng)前廣大農(nóng)村有頭腦、有能力的年輕人大部分出門在外，著眼于個人和家庭發(fā)展。相比城市，農(nóng)村機(jī)會少，愿意留在農(nóng)村的人越來越少。解決鄉(xiāng)村治理中人才匱乏的難題，僅僅依靠精神激勵，缺乏物質(zhì)上的保障，顯然并不具有普遍性和長效性。

三、值得進(jìn)一步討論的幾個問題

如前所述，無論從清遠(yuǎn)還是全國來看，村委會下沉到村民小組面臨諸多實(shí)際困難，事實(shí)上在全國范圍內(nèi)并不具有可行性和普適性。正是基于此，中央一直強(qiáng)調(diào)“在有實(shí)際需要的地方”{24} 以村民小組或自然村為單元開展村民自治試點(diǎn)工作，這就意味著該項(xiàng)試點(diǎn)是一種選擇性而不是普遍性的做法。值得注意的是，以村民小組或自然村為單元的村民自治試點(diǎn)，不僅涉及村民自治的未來走向，也涉及農(nóng)村基層治理體系的構(gòu)建及發(fā)展方向，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革及其與村委會的關(guān)系等重大的理論和實(shí)踐問題，值得進(jìn)一步深入討論。

（一）自治規(guī)模：擴(kuò)大規(guī)模還是縮小規(guī)模

人口和空間是構(gòu)成一個治理單元的基本要素，也是村民自治的組織基礎(chǔ)。關(guān)于村民自治的空間規(guī)模及未來發(fā)展，一直存在兩種主張：一種觀點(diǎn)認(rèn)為村民自治及基層民主的規(guī)模應(yīng)不斷擴(kuò)大，有的甚至提出實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”，也就是村民自治擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鎮(zhèn)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或鎮(zhèn)自治。{25}與此相反，一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)村民小組及自然村落自治，深化、落實(shí)和充實(shí)村民自治。{26} 顯然，清遠(yuǎn)改革是將村委會下沉到村民小組，這樣就大幅度縮小了村民自治的組織規(guī)模。有人認(rèn)為，自治重心下移至村民小組或自然村一級，是在熟人社會開展村民自治，不僅夯實(shí)了村民自治的社會基礎(chǔ)，更便于實(shí)現(xiàn)直接民主。{27} 的確，由于廣東的村民小組（自然村）是集體產(chǎn)權(quán)單位，大多還是單姓為主的家族村落，具有更強(qiáng)的利益相關(guān)性，以村民小組或自然村為單位實(shí)行自治能更有效地動員社會資源，提高村民參與的積極性。如西牛鎮(zhèn)花田片區(qū)現(xiàn)有的9個村委會是由11個村民小組調(diào)整規(guī)模后組建而成，其中有7個村委會是由單個村民小組組建。9個村委會中，5個村委會是單姓村;兩姓或三姓合村的4個村委會中，花園村委會中彭姓650人、楊姓34人，溫屋村委會中溫姓384人、沈和劉姓66人，寨下村委會中朱姓150人、彭姓10人，很顯然多姓合村的也是某一個姓氏在人口比重上占絕對優(yōu)勢。然而，也不能不看到，村民自治規(guī)模過小不僅面臨組織、財政及人事上的困難，難以全國性普遍推行，也可能激發(fā)和鞏固家族房頭勢力，加劇村落中不同家族之間的矛盾，并不利于鄉(xiāng)村區(qū)域的整合和鄉(xiāng)村社會的融合。村民自治回歸到傳統(tǒng)封閉的血緣群體并非自治的進(jìn)步，只能使村民自治更加封閉。

不僅如此，挖掘和調(diào)動社會資源來推進(jìn)村民自治是否有必要通過村委會下沉的方式，這本身就是一個值得商榷的問題。其實(shí)，作為自治體系的村民自治，其組織內(nèi)部本身就鼓勵和支持各種形式的自治組織及社會參與。其他地區(qū)通過加強(qiáng)村民理事會等社會自治組織的建設(shè)同樣可以運(yùn)用現(xiàn)存社會資源，實(shí)現(xiàn)完善村落組織、發(fā)展社會自治的目的，進(jìn)而充實(shí)和發(fā)展村民自治。{28} 將村委會下移到村民小組或自然村并非必需的選擇，甚至混淆了現(xiàn)行的區(qū)域性村民群眾自治與社會性社會組織自治的性質(zhì)和邊界。中央強(qiáng)調(diào)“探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”{29} 并不是簡單的村民自治組織建置及組織體系的改變，也內(nèi)含村民自治內(nèi)部多種形式的社會性自治組織的發(fā)展，通過不同類型、不同層級的社會性自治組織建設(shè)可以更加有效地激發(fā)社會的內(nèi)在活力，更好地充實(shí)村民自治。

在此還必須強(qiáng)調(diào)的是，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口日益減少，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)及中心村和中心社區(qū)流動和聚居成為趨勢，村民小組（自然村）空心化現(xiàn)象普遍存在，全國各地實(shí)施了大規(guī)模的村組撤并，村組數(shù)量正在大幅度減少，農(nóng)村社區(qū)及村委會的規(guī)模也日益擴(kuò)大。1999年至2016年，全國村委會數(shù)量從80.1萬個減少到55.9萬個，17年已凈減少24.2萬個，平均每年減少1.4萬個。村民小組也從1999年的555.7萬個減少到2016年的447.8萬個，17年減少了107.9萬個，平均每年減少6.3萬個。試圖將村委會下移到村民小組或自然村不僅失去了人口和組織依托，也與農(nóng)村人口流動的方向以及基層組織和治理單元擴(kuò)大的趨勢背道而馳。正因如此，當(dāng)前及未來村民自治空間規(guī)模的發(fā)展方向應(yīng)是逐步擴(kuò)大。事實(shí)上，山東、浙江和江蘇等省市一些地方在社區(qū)建設(shè)中實(shí)行“多村一社區(qū)”，適當(dāng)擴(kuò)大社區(qū)及社區(qū)自治規(guī)模，本身即是基層群眾自治空間擴(kuò)大的實(shí)踐和表現(xiàn)。

（二）政經(jīng)關(guān)系：“政經(jīng)合一”還是“政經(jīng)分開”

作為農(nóng)村改革的難點(diǎn)問題，如何處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會的關(guān)系也是分歧頗多的議題。有的學(xué)者認(rèn)為，清遠(yuǎn)改革徹底廢除了人民公社“政社合一”體制的弊端。事實(shí)上，恰恰相反，清遠(yuǎn)改革的初衷就是希望村委會下沉到村民小組，使村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織合一。對此，少數(shù)學(xué)者予以高度贊賞。在他們看來，自人民公社時期的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”開始，清遠(yuǎn)的村集體資產(chǎn)超過90%都集中在過去的生產(chǎn)隊(duì)、現(xiàn)在的村民小組（自然村）一級，行政村幾乎沒有集體資產(chǎn)。在產(chǎn)權(quán)與治權(quán)分離的情況下，村民自治的發(fā)展空間極為有限。{30}因此，清遠(yuǎn)將自治下移到村民小組不僅自治單位規(guī)模縮小，而且自治單位與產(chǎn)權(quán)單位達(dá)成一致，從而為村民自治奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以使村民自治得到更好的實(shí)現(xiàn)。{31}

然而，從法律上及實(shí)踐上，村民自治是否必須要求產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一？在日益開放、流動和多元化的鄉(xiāng)村是否可能繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一？事實(shí)上，從法律上講，村委會是村民群眾自治組織，具有政治性、社會性、群眾性和自治性的特點(diǎn)，而村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織，擁有集體產(chǎn)權(quán)，以追求利潤為目標(biāo)。對于集體成員來說，集體產(chǎn)權(quán)可以成為集體的公共資源，并為集體認(rèn)同和共同行動奠定基礎(chǔ)，但是，產(chǎn)權(quán)本身具有排他性，集體產(chǎn)權(quán)對于非集體成員也具有排他性。事實(shí)上，民主與自治的發(fā)展并不必然要求建立在共有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上?；诓煌漠a(chǎn)權(quán)和利益需求本身就是民主和自治的利益基礎(chǔ)。尤其是村民自治主要是人們對于社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)以及社會性事務(wù)的自我組織、自我管理和自我監(jiān)督，這與基于產(chǎn)權(quán)身份而形成的集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的自主和民主在目標(biāo)、性質(zhì)上有重大區(qū)別。強(qiáng)調(diào)通過村委會下沉到村民小組進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)合一”混淆了兩類不同性質(zhì)組織的民主性質(zhì)。尤其是在現(xiàn)實(shí)中，村委會與村集體的成員邊界并不完全相同，村民是戶籍概念，主要是擁有本村戶籍的居民，而村集體成員則是擁有村集體產(chǎn)權(quán)及成員資格的人員。隨著鄉(xiāng)村社會的多元化和復(fù)雜化，非集體成員的村民也日益增多，試圖將村民自治組織的治權(quán)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一起來日益困難且極其有害。

實(shí)際上，在“政經(jīng)合一”的體制中將村民分為擁有村集體產(chǎn)權(quán)的村民和沒有產(chǎn)權(quán)資格的外來居民而區(qū)別對待，將導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理尤其是村民自治兼具封閉性和排他性，阻礙城鎮(zhèn)化過程中人口資源的流動，也無法實(shí)施有效的管理，造成巨大的管理真空，農(nóng)村社區(qū)和社會難以實(shí)現(xiàn)有效的整合和融合，流動人口邊緣化會導(dǎo)致社會問題和社區(qū)沖突。另一方面，在“村社合一”的條件下，集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)大都被村委會代行，集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏獨(dú)立的法人資格和自主經(jīng)營的權(quán)利;社會政治原則常常替代了經(jīng)濟(jì)和市場原則，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也常常受到村級選舉、社區(qū)沖突的影響;人們習(xí)慣于用集體經(jīng)濟(jì)的積累來辦理村級公益事業(yè)，以及本應(yīng)由國家承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)，使集體經(jīng)濟(jì)組織承包了大量的社會負(fù)擔(dān)，過多的社會管理和服務(wù)職能以及政治干預(yù)，損害了集體的利益，也削弱了集體的競爭力。正因如此，“政經(jīng)分開”不僅是進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治和基層民主、完善基層治理體制的需要，也是進(jìn)一步深化集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

早在20世紀(jì)80年代改革之初，中央就要求廢除人民公社體制，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，在村一級實(shí)行“政社分開”、“政經(jīng)分開”。但是，在某些地方，由于擔(dān)心在村一級同時建立村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織將會產(chǎn)生兩套人馬，由此增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，大多數(shù)村的村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會采取兩塊牌子、一班人馬、交叉任職的做法，為此，也造成村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系的長期混亂。進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是黨的十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行“政經(jīng)分開”。從實(shí)踐來看，明晰集體產(chǎn)權(quán)的改革已經(jīng)在全國展開，北京、上海以及浙江、江蘇等不少省市在大力推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革中也大力推進(jìn)“政經(jīng)分開”，清遠(yuǎn)所在廣東省的南海、佛山等地也是推進(jìn)村委會和村集體“政經(jīng)分開”改革的典型。清遠(yuǎn)重新回歸村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)合一”不僅與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向相背離，也與村民自治和基層治理發(fā)展的方向相違背。

（三）治理層級：增加層級還是減少層級

清遠(yuǎn)改革中設(shè)立片區(qū)公共服務(wù)站，事實(shí)上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與新的村委會之間增加了一個管理層級。與此類似，全國不少省市在稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中，也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間設(shè)立了“管理區(qū)”、“辦事處”、“片區(qū)”等管理機(jī)構(gòu)。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)及公共服務(wù)下沉，這些管理機(jī)構(gòu)多設(shè)有綜合性社區(qū)服務(wù)中心或公共服務(wù)中心。從調(diào)查來看，設(shè)立行政性或半行政性的“管理區(qū)”、“片區(qū)”或“服務(wù)中心”等，一方面是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和管理幅度擴(kuò)大的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層社會的管理和公共服務(wù);另一方面也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員妥善轉(zhuǎn)移安置，同時也可充分利用原有公共設(shè)施，避免浪費(fèi)。清遠(yuǎn)設(shè)立“片區(qū)公共服務(wù)站”也是基于上述考量。組織單元下移后村委會數(shù)量急劇增加，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理帶來了巨大的困難，需要分區(qū)管理。原有村委會撤銷之后，村委會駐地原有公共設(shè)施閑置，可以充分利用以提供公共服務(wù)。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)“管理區(qū)”、“片區(qū)”及“公共服務(wù)站”有管理和服務(wù)的規(guī)模、效率和成本的考慮，具有現(xiàn)實(shí)的需求。

然而，我們也不能不考量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立“片區(qū)”或以“公共服務(wù)站”之類的名稱重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)是否具有法律和政策上的依據(jù)以及實(shí)踐發(fā)展的合理性。如何確立合理的治理規(guī)模和治理層級，構(gòu)建和完善基層治理體系，一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)之一。建國以來，在地方基層政府管理層級上屢有變動，縣以下設(shè)立“區(qū)”或鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)“管理區(qū)”等做法歷史上都曾存在過。但是，現(xiàn)行憲法和法律的要求及改革以來實(shí)踐的總趨向都是精簡機(jī)構(gòu)，也包括精簡政府層級。為此，20世紀(jì)80年中期，為減少政府層級，各地實(shí)行了“撤區(qū)并鄉(xiāng)”工作。一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的同時實(shí)行了“合村并組”，從而降低了上級政府的管理幅度。憲法和地方組織法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)定為基層政權(quán)，本身就要求政府直接面向社會實(shí)行管理。不僅如此，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立“管理區(qū)”或“片區(qū)”的做法，中央一直主張臨時性辦事機(jī)構(gòu)在任務(wù)完成后應(yīng)予以撤銷，不得在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間長期設(shè)置一層機(jī)構(gòu)，要不斷優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下重新設(shè)立“片區(qū)”等派駐機(jī)構(gòu)并不符合法律及政策的要求。

從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)“片區(qū)”或“公共服務(wù)站”有助于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理及公共服務(wù)。清遠(yuǎn)“片區(qū)公共服務(wù)站”的設(shè)立為農(nóng)民提供了諸多的公共服務(wù)，給農(nóng)民提供了便利，也受到農(nóng)民的歡迎。但是，我們必須看到，由于受到現(xiàn)行行政和執(zhí)法權(quán)限以及信息資源和人力的局限，片區(qū)公共服務(wù)站的權(quán)能有限，主要是代辦服務(wù)，如受理一些材料申領(lǐng)、咨詢等事務(wù)，并不能有效解決實(shí)際問題。事實(shí)上，在現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，一些代辦服務(wù)可以直接下放到村委會或農(nóng)民直接網(wǎng)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市有關(guān)部門處理，無需鄉(xiāng)鎮(zhèn)另行設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)代辦。正因如此，在不少省市，一些公共服務(wù)及代辦服務(wù)是直接由村委會設(shè)立的綜合服務(wù)中心辦理。還須指出的是，盡管清遠(yuǎn)設(shè)立“片區(qū)公共服務(wù)站”受到村民的歡迎，但這并不說明設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)以及村委會下移具有合理性。事實(shí)上可能恰恰相反。在過去的幾十年中，原村委會不僅形成了相對完善的公共設(shè)施，也得到了村民的基本認(rèn)同。村委會下移打破和肢解了業(yè)已形成的村民對村委會的認(rèn)同，而且新的村委會規(guī)模過小，人力、財力及公共設(shè)施缺乏，難以提供公共服務(wù)。如果仍保持原有村委會的規(guī)模，由原有的村級綜合公共服務(wù)站提供現(xiàn)有“片區(qū)公共服務(wù)站”承擔(dān)的公共服務(wù)，同樣也會贏得村民的支持。因此，“片區(qū)公共服務(wù)站”的存在再次證明了原村委會規(guī)模的合理性，同時也說明設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)不僅有違現(xiàn)行政策，而且也無實(shí)踐的必要性。

（四）自治走向：村組自治還是社區(qū)自治

值得注意的是，從2014年開始，中央文件主張?jiān)诖迕裥〗M基礎(chǔ)上進(jìn)行村民自治試點(diǎn)，也倡導(dǎo)以農(nóng)村社區(qū)為基本單元繼續(xù)深化村民自治試點(diǎn)。從目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)展來看，極少數(shù)地區(qū)以村民小組為單元建立新社區(qū)或由村民小組聯(lián)合組建新社區(qū)，絕大多數(shù)省市都實(shí)行“一村一社區(qū)”，山東、浙江等不少地方還實(shí)行“多村一社區(qū)”。如果說以村民小組為單元開展村民自治是村民自治規(guī)?？s小或自治下沉的話，那么對于絕大多數(shù)省市來說，以農(nóng)村社區(qū)為基本單元進(jìn)行村民自治的試點(diǎn)則是村民自治規(guī)模擴(kuò)大或自治上移。兩種不同發(fā)展方向的試點(diǎn)本身就表明了人們關(guān)于村民自治未來發(fā)展方向的分歧，以及中央決策的審慎和觀望，這意味著村民自治未來依然面臨著發(fā)展方向的選擇。

從實(shí)踐來看，目前除清遠(yuǎn)等極少數(shù)地方實(shí)行以村民小組為基本單元的村民自治之外，全國絕大多數(shù)省市的村民自治依然維持現(xiàn)存的村委會組織體制。無論上述哪一種形式的村民自治，本質(zhì)上都還是實(shí)行城鄉(xiāng)分割、村社一體、政經(jīng)不分的管理體制。然而，伴隨鄉(xiāng)村社會開放程度的提高和流動性的增強(qiáng)，鄉(xiāng)村地區(qū)早已突破村級組織的封閉性，鄉(xiāng)村社會關(guān)系日益復(fù)雜，鄉(xiāng)村所有制日益多樣，當(dāng)下的村民自治組織體制日益無法適應(yīng)。必須進(jìn)一步剝離村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)行“政經(jīng)分開”。由此，集體土地產(chǎn)權(quán)不再是人們參與村民自治及村社區(qū)公共治理的前提條件，村民自治組織的成員邊界也從“村集體成員”延伸至所有“村社區(qū)居民”。農(nóng)村基層自治與民主制度也不再是一種封閉和排外的體制，而是要把農(nóng)村社區(qū)居民融入到社區(qū)公共事務(wù)管理中，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，使村民自治及基層民主更具普遍性和包容性。不僅如此，隨著村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離，村委會也不再對村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營與管理負(fù)責(zé)，主要從事公共管理、公共服務(wù)以及村社區(qū)的公益事業(yè)，村民自治組織真正回歸其群眾性、社會性和政治性組織屬性。上述村民自治的組織和功能轉(zhuǎn)變本身也是村民自治組織向地域性、服務(wù)性和公共性社區(qū)自治組織的轉(zhuǎn)型。

顯然，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的深化以及農(nóng)村社會日益開放，從封閉性的村民自治走向開放性的社區(qū)自治是必然的趨勢，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的客觀要求。從目前來看，應(yīng)積極推動集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型，實(shí)行“政經(jīng)分開”，與此相適應(yīng)，將村民委員會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)委員會，村黨支部轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部，既充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)組織的自治性，以實(shí)現(xiàn)治理對象從集體村民擴(kuò)大到全體居民，又加大農(nóng)村社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)基層黨組織從集體單位制向社區(qū)地域制轉(zhuǎn)型。{32} 另一方面，應(yīng)通過各種規(guī)范立法，將城鄉(xiāng)社區(qū)治理完全納入法治的范圍之內(nèi)，從法律上明確農(nóng)村社區(qū)的組織性質(zhì)、功能及地位，為農(nóng)村基層組織體制從村委會體制到社區(qū)體制的轉(zhuǎn)變提供法律支持。

總之，清遠(yuǎn)以村民小組或自然村為單元進(jìn)行村民自治試點(diǎn)具有探索性，但是此項(xiàng)改革不僅自身存在組織、制度、財政以及人力資源方面諸多的困難，也與當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村社會日益開放和流動、農(nóng)村治理單元的擴(kuò)大化以及基層治理的精簡與效能的發(fā)展方向相違背。盡管開展村民小組和村落自治在一定程度上擴(kuò)大了自治權(quán)，但村民小組或自然村的自治應(yīng)在加強(qiáng)村民理事會等社會組織建設(shè)的基礎(chǔ)上實(shí)行社會自治，而不是將村民委員會組織單元從行政村下移到村民小組或自然村。從全國范圍來看，以村民小組或自然村作為村民自治的基本單元不具有可行性和普適性。未來的發(fā)展方向應(yīng)是進(jìn)一步理順村民委員會與村集體組織的關(guān)系，實(shí)行“政經(jīng)分開”，并從“村組自治”向“社區(qū)自治”轉(zhuǎn)變。

注釋：

① 湯玉權(quán)、徐勇：《回歸自治：村民自治的新發(fā)展與新問題》，《社會科學(xué)研究》2015年第6期。

② 付振奇：《村與組所有權(quán)：村民自治有效實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《東南學(xué)術(shù)》2016年第2期。

③ 鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。

④ 陳健先、黃作源：《清遠(yuǎn)最好能在全市推進(jìn)村委會規(guī)模調(diào)整》，《清遠(yuǎn)日報》2016年10月21日;陳強(qiáng)：《“村民自治重心下移”——清遠(yuǎn)農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)成中央一項(xiàng)政策》，《羊城晚報》2015年11月23日。

⑤ 黃蘭芳：《農(nóng)村自治重心下移改革生效了嗎——以廣東清遠(yuǎn)為考察對象》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。

⑥ 周立：《廣東清遠(yuǎn)試水“村民小組自治”》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2014年第10期。

⑦ 鄭銓史：《自然村設(shè)置村委會切莫一哄而上》，《中國社會報》2014年3月7日。

⑧ 陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭鳴》2014年第12期。

⑨ 中共清遠(yuǎn)市委、清遠(yuǎn)市人民政府：《關(guān)于完善村級基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見（試行）》（清發(fā)〔2012〕33號），2012年11月26日。

⑩ 清遠(yuǎn)年鑒編纂委員會：《清遠(yuǎn)年鑒（2015）》，廣東人民出版社2015年版，第44頁。

{11}{18} 黃作源：《合理確定村民委員會范圍工作將“蹄疾步穩(wěn)”推進(jìn)》，《清遠(yuǎn)日報》2016年10月17日。

{12} 清遠(yuǎn)相關(guān)文件及各地對撤銷原村委會后設(shè)立的片區(qū)服務(wù)站的名稱有不同的表述，如“黨政公共服務(wù)站”、“社會綜合服務(wù)站”、“片區(qū)公共服務(wù)站”以及“片區(qū)服務(wù)站”。不過，從調(diào)查來看，目前試點(diǎn)鎮(zhèn)服務(wù)站均掛牌“×片區(qū)公共服務(wù)站”，人們通常稱之“片區(qū)服務(wù)站”。

{13} 黃作源：《今后農(nóng)村集體簽訂土地、資產(chǎn)合同須以集體經(jīng)濟(jì)組織名義》，《清遠(yuǎn)日報》2015年1月11日。

{14} 徐勇、吳記峰：《重達(dá)自治：連結(jié)傳統(tǒng)的嘗試與困境——以廣東省云浮和清遠(yuǎn)的探索為例》，《探索與爭鳴》2014年第4期。《清遠(yuǎn)市清新區(qū)關(guān)于培育和發(fā)展村民理事會的指導(dǎo)意見》（2013年3月5日）也規(guī)定：村民理事會在調(diào)整組建村委會期間主要是協(xié)助村黨組織管理村的公共公益事務(wù)，并為村級換屆做好相應(yīng)的籌備工作，暫作備案成立。待新一屆村民委員會產(chǎn)生后，村民理事會再按有關(guān)社會組織登記管理要求運(yùn)作。

{15}{27} 郭芳、鄒錫蘭：《廣東清遠(yuǎn)探索農(nóng)村綜合治理改革》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2015年第21期。

{16} 中共清遠(yuǎn)市委農(nóng)村工作委員會辦公室：《清遠(yuǎn)市深化農(nóng)村綜合改革60問（修訂本）》，2015年2月，第13頁。

{17} 全國人民代表大會常務(wù)委員會：《中華人民共和國村民委員會組織法》（主席令〔2010〕37號），2010年10月28日，第五條。

{19} 中共大冶市委組織部：《關(guān)于村級組織建設(shè)的調(diào)研報告》，2016年5月3日。

{20} 魏憲朝、劉子平：《創(chuàng)新黨員發(fā)展機(jī)制，助推農(nóng)村基層黨組織功能的實(shí)現(xiàn)——以山東省利津縣“三步公推”為例》，《探索》2016年第1期。

{21} 參見2010—2014年《中國財政年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)：新建村級黨群活動中心或村級組織活動場所在東部的江蘇省鹽城市阜寧縣、福建省莆田市仙游縣需10萬;在中部的河南省南陽市淅川縣需10萬、湖北省十堰市丹江口市需14.5萬;在西部的甘肅省臨夏州東鄉(xiāng)縣需8萬、云南省大理州賓川縣需15萬。

{22} 關(guān)銳捷、黎陽、鄭有貴：《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織是億萬農(nóng)民安身立命之本》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2011年第3期。

{23} 黃博、劉祖云：《村民自治背景下的鄉(xiāng)村精英治理現(xiàn)象探析》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2013年第3期。

{24} 2015年2月2日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2015〕1 號）指出：“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式?！?015年8月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（中辦發(fā)〔2015〕49號）指出：“在有實(shí)際需要的地方，依托土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！?016年1月27日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1 號）指出：“在有實(shí)際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！?/p>

{25} 對此的討論很多，參見沈延生、張守禮：《自治抑或行政：中國鄉(xiāng)治的回顧與展望》，《中國農(nóng)村研究（2002年卷）》，中國社會科學(xué)出版社2003年版，第1—95頁;于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期;吳理財：《中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從》，《二十一世紀(jì)》2003年第4期。

{26} 參見徐勇、趙德?。骸墩一刈灾危簩Υ迕褡灾斡行?shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2014年第4期;鄧大才：《利益相關(guān)：村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2014年第4期;李松有：《資源集中：探索村民自治基本單元的功能基礎(chǔ)》，《山東社會科學(xué)》2016年第7期。

{28} 項(xiàng)繼權(quán)、王明為：《村民理事會：性質(zhì)及其限度》，《福建論壇》（人文社會科學(xué)版）2017年第9期。

{29} 中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2015〕1 號），2015年2月2日。

{30} 孫國英、李書龍、梁有華、龍躍梅：《鄉(xiāng)村治理改革激發(fā)基層活力》，《南方日報》2015年4月20日。

{31} 鄧大才：《產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性研究——基于中國農(nóng)村治理的邏輯》，《中國社會科學(xué)》2015年第7期;鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。

{32} 項(xiàng)繼權(quán)：《如何破除農(nóng)村發(fā)展面臨的制度性障礙》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第13期。

作者簡介：項(xiàng)繼權(quán)，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079;王明為，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）