操小娟 徐 妹 杜丹寧

(1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430072； 2.武漢大學(xué) 中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院， 湖北 武漢 430072)

我國農(nóng)村宅基地制度改革已歷時七年。中共十九大報告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(中發(fā)〔2018〕1號)的出臺，為宅基地制度改革指明了方向，也為宅基地制度的重構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。學(xué)界對農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究比較多，雖然這些研究對宅基地“三權(quán)分置”研究有一定的借鑒意義，但兩者仍然有所不同。目前有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”法律問題的研究主要涉及“三權(quán)分置”的權(quán)能困境[1]、權(quán)利性質(zhì)[2]、權(quán)利結(jié)構(gòu)模式[3]等。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度研究宅基地“三權(quán)分置”主要涉及“三權(quán)分置”對鄉(xiāng)村振興的意義及原則[4]、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度改革路徑[5]等?！叭龣?quán)分置”的目的是使各權(quán)利回歸本質(zhì)屬性，盤活農(nóng)村宅基地。但是如何在保障村民基本生活需要的前提下盤活農(nóng)村宅基地，不僅在學(xué)界存在爭議，在實踐中也有很多不同的做法。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對宅基地的利用、農(nóng)村建設(shè)用地的利用提出了更高的要求。本文從鄉(xiāng)村振興的視角分析宅基地“三權(quán)分置”中的法律問題，為建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地“三權(quán)分置”的制度框架提供參考。

一、 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律基礎(chǔ)和政策依據(jù)

(一) 法律基礎(chǔ)

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，即農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)三權(quán)分開。有關(guān)農(nóng)村宅基地，我國現(xiàn)行法律中僅規(guī)定了宅基地所有權(quán)和使用權(quán)，尚未規(guī)定宅基地的資格權(quán)。

農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的概念最早出現(xiàn)在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》(1982)中。1986年《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第六條規(guī)定，農(nóng)村的宅基地、自留山、自留地屬于集體所有，自此集體土地的所有權(quán)在法律中得以確認，但《土地管理法》沒有對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)做出規(guī)定。1998年和2004年修改的《土地管理法》雖規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，確認建設(shè)用地使用權(quán)，但并沒有規(guī)定宅基地的使用權(quán)。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)第一百五十二條、一百五十三條將宅基地使用權(quán)界定為在農(nóng)村集體土地之上建立的用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)得以確認。不過，法律雖然保障宅基地使用權(quán)人占有、使用的權(quán)利，但一直以來都限制轉(zhuǎn)讓，并沒有放開管制。農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利的具體內(nèi)容參見表1。

表1 農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利

注： 此表系作者整理，表中內(nèi)容直接引用相關(guān)政策文件，下同。

(二) 政策依據(jù)

農(nóng)村宅基地制度具有社會保障的功能，一戶農(nóng)民可以申請一處宅基地，農(nóng)戶出租和出賣宅基地之后不能再申請。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村宅基地利用出現(xiàn)不均衡的狀況：一方面，在經(jīng)濟不發(fā)達的偏遠地區(qū)，農(nóng)民即使外出打工也不愿退出宅基地，宅基地閑置和“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重；另一方面，在沿海和大城市郊區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于沒有宅基地可供申請，外來人口需求旺盛，宅基地流轉(zhuǎn)比較活躍，出現(xiàn)違法占有宅基地、非法交易宅基地的現(xiàn)象。宅基地的低效利用和無序利用給耕地保護帶來壓力。在此背景下，我國宅基地制度開始進行改革和試點。

由于宅基地和農(nóng)民住房難以分割，我國宅基地制度改革經(jīng)歷了一個從最初推進農(nóng)民住房的抵押和轉(zhuǎn)讓，到探索宅基地權(quán)益保障和取得方式，再到現(xiàn)在的宅基地“三權(quán)分置”的過程。每次改革的著重點似乎不一樣，但目標(biāo)是一致的，都是為了激發(fā)農(nóng)民的積極性，讓更多的農(nóng)民有動力將宅基地和住房的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，促進宅基地的有效利用。歷年宅基地改革試點政策的具體內(nèi)容見參表2。

表2 宅基地改革試點政策

二、 我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律問題分析

自2015年起，農(nóng)村宅基地制度改革已在全國33個縣(市、區(qū))推進。目前，這項2018年初提出的“三權(quán)分置”改革在經(jīng)過半年左右的探索后，進入全面提速時期[6]。不過，中央雖然提出了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的指導(dǎo)思想，但是并沒有在法律上明確三權(quán)之間的關(guān)系，無法有效解決農(nóng)村宅基地利用中個人、集體、國家之間的利益沖突。

(一) 個人與集體之間的利益沖突

《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，但《土地管理法》對宅基地權(quán)利的取得和行使予以限制(1)參見《土地管理法》第六十二條， http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml，2019年3月27日。，使得現(xiàn)有宅基地使用權(quán)中成員身份和物權(quán)屬性捆綁在一起?！叭龣?quán)分置”之后，資格權(quán)和使用權(quán)是各自獨立[7]，還是在原有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上分離[8]，學(xué)者們有不同的看法。甚至有學(xué)者借鑒農(nóng)地“三權(quán)分置”的觀點[9]，提出創(chuàng)設(shè)一項新的用益物權(quán)，“形成集體土地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—地上權(quán)三層權(quán)利結(jié)構(gòu)模式”[3]。不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)都試圖在保留農(nóng)民資格權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮他物權(quán)的作用，保障農(nóng)民個人的利益，但這些他物權(quán)在取得和行使的過程中是否會損害所有權(quán)人的利益，似乎并沒有被納入考慮的范圍。

1.宅基地是否有償使用

與所有權(quán)不同，他物權(quán)除受法律規(guī)定的限制之外，還必須受到所有權(quán)人的限制，這種限制可以表現(xiàn)為權(quán)能的不全面，也可以表現(xiàn)為權(quán)利存續(xù)期限的有限性。在原有的宅基地制度框架下，集體成員基于其身份可以獲得無償無期限的宅基地使用權(quán)，是一種“準(zhǔn)所有權(quán)”。“三權(quán)分置”后，如果農(nóng)戶繼續(xù)享有這種無償無期限的宅基地使用權(quán)，不僅與所有權(quán)創(chuàng)設(shè)限制物權(quán)的目的相違背，也難以保證所有權(quán)人的利益。

如何讓使用權(quán)回歸本質(zhì)屬性，成為有償有期限的物權(quán)，實踐中有不同做法[10]。一是選位有償，在農(nóng)村更新改造中，用公開競爭方式進行有償選位，實現(xiàn)宅基地真正的市場化配置。二是對違法利用宅基地的收取有償使用費：輕微違法及土地違法36平方米以下、規(guī)劃違法超過一層的，由村級組織收取土地有償使用費；輕微違法、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的，收取有償使用費；集體經(jīng)濟組織一次收取20年有償使用費后，允許農(nóng)戶辦理不動產(chǎn)權(quán)證。這些有償使用的方法是否合適，其他合法占用宅基地的是否也要實行有償使用，都是需要探索的問題。

2.宅基地的用途是否要限制

宅基地的用途是否要限制涉及宅基地使用權(quán)與地上權(quán)的區(qū)別。宅基地使用權(quán)是宅基地使用人占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一個建設(shè)自用住房和附屬設(shè)施的用益物權(quán)。地上權(quán)是在他人土地上為自己建造房屋，包括商業(yè)用房和工業(yè)用房等的權(quán)利。二者有所不同。

目前農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)有多種情形：在浙江義烏，大量的淘寶店、批發(fā)商租住宅基地、民房用于日常運營；在云南大理，部分農(nóng)戶將其閑置宅基地和房屋出租給外來人員經(jīng)營住宿、餐飲事業(yè)；在北京大興區(qū)，村民建造房屋，城里人租借下來，專門用于農(nóng)家樂住宿、鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營。宅基地流轉(zhuǎn)中發(fā)生用途變更，必然帶來土地價值的變化。村民和村集體之間如何分享土地增值收益，有待進一步明確。

3.宅基地是否可以分割出讓

宅基地能否分割出讓涉及地上權(quán)與住宅地上權(quán)的區(qū)別。住宅地上權(quán)是專門以承載住宅所有權(quán)為目的而設(shè)立的地上權(quán)，是一種按份共有的地上權(quán)，主要設(shè)立在公有土地上，為政府實現(xiàn)福利制住房發(fā)揮作用[11]227。

一些試點地區(qū)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)進行了分割出讓，如在廣東佛山南海區(qū)，企業(yè)在取得集體土地40年的使用權(quán)之后，可以建設(shè)健康產(chǎn)業(yè)基地，包括健康醫(yī)療、養(yǎng)生公寓等綜合項目，以分割登記、分拆銷售的轉(zhuǎn)讓方式出售物業(yè)[12]。雖然住建部下發(fā)的《利用集體土地建設(shè)租賃住房》中明確集體土地上只能建設(shè)租賃住房，但是在宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上建設(shè)的房屋能否分割出讓，各地政策也不明確。在廣大沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，許多農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅分割出售，滿足城鎮(zhèn)化下大量外地人口居住需求，有些甚至違法占用農(nóng)村公共用地和農(nóng)村耕地，導(dǎo)致農(nóng)民個人利益與集體利益失衡。

(二) 個人與個人之間的利益沖突

“三權(quán)分置”中宅基地資格權(quán)是一個新的權(quán)利類型，關(guān)于其法律性質(zhì)，有的學(xué)者認為是成員權(quán)[13]，有的學(xué)者認為也可以是剩余權(quán)[14]。相對而言，成員權(quán)更突出對原有宅基地使用人(農(nóng)民)的權(quán)益保障，而剩余權(quán)更多地注重對宅基地利用人(實際占有人)的激勵，側(cè)重點有所不同。如何既保障農(nóng)民的資格權(quán)，又促進宅基地的利用，顯然是宅基地“三權(quán)分置”中急需解決的問題。

1.農(nóng)民資格權(quán)如何保障

如何保障農(nóng)民的資格權(quán)，實踐中有兩種做法。一種做法以山東為代表。山東省《關(guān)于開展宅基地三權(quán)分置試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》提出,以戶為單位落實宅基地資格權(quán)；資格權(quán)的實現(xiàn)方式除宅基地使用權(quán)之外，農(nóng)民還可以申請公共租賃住房和換股權(quán)、貨幣；鼓勵農(nóng)戶自愿有償退出資格權(quán)，退出農(nóng)戶可申請以“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式保留資格權(quán)[15]。另一種做法以浙江義烏為代表，通過“按人分配、按戶控制”實現(xiàn)宅基地資格權(quán)無償分配，實現(xiàn)“一戶一宅”向“戶有所居、住有宜居”轉(zhuǎn)變[16]。前者的資格權(quán)具有多種實現(xiàn)方式，如可以申請公共租賃住房，或換股權(quán)、貨幣；后者保證“戶有所居”。兩者在保障村民基本居住需求方面顯然存在差別。

2.繼承人的資格權(quán)能否得到認可

在現(xiàn)實條件下，集體成員資格可能因出生、死亡、性別、嫁娶等情況而變化，導(dǎo)致宅基地的占有和利用也發(fā)生變化。其中最突出的是因繼承而占有宅基地的問題。雖然法律沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)是否可以繼承，但是因為《繼承法》規(guī)定個人合法的房屋可以繼承，而宅基地隨著房屋的所有權(quán)而轉(zhuǎn)移，實踐中出現(xiàn)了一戶多宅、非本集體經(jīng)濟組織成員占用宅基地的情形。

對于因繼承而產(chǎn)生的一戶多宅、非本集體經(jīng)濟組織成員占有和使用的宅基地，通常有幾種處理方法[17]：一種方式比較保守，規(guī)定不符合申請宅基地條件的集體組織成員或非本集體組織成員只享有房屋所有權(quán)，其土地使用權(quán)由村級集體組織收回統(tǒng)一安排使用，只對房產(chǎn)進行象征性補償；第二種做法有所創(chuàng)新，偏重農(nóng)民及其繼承人利益的保護，繼承人在繼承房屋的同時可以取得相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)，使用期限以房屋耐用期為限；第三種是規(guī)定非本集體成員對該房屋的宅基地享有租賃權(quán)，租賃期即通常的房屋耐用期。因不同方法側(cè)重保護的利益不同，選擇起來比較困難。

(三) 集體與國家之間的利益沖突

宅基地是集體土地的一個部分，宅基地閑置和無序利用與集體土地管理缺位有關(guān)。“三權(quán)分置”之后如何行使所有權(quán)，是實踐中需要明確的問題。

1.所有者的經(jīng)營管理權(quán)利有哪些

依據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)村集體土地如何經(jīng)營管理，應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會決定(2)參見《物權(quán)法》第五十九條和第六十條，http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm，2019年3月27日。。但是經(jīng)營管理的權(quán)利具體包括哪些，《物權(quán)法》并沒有明確。而依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制和修改(3)參見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條和第四十八條，http://www.moj.gov.cn/Department/content/2019-06/11/592_236652.html，2019年3月27日。?？梢姡嘘P(guān)集體土地的經(jīng)營管理，《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定出現(xiàn)了不一致的地方。

農(nóng)村集體土地屬于集體村民共同所有，集體土地規(guī)劃理應(yīng)由集體經(jīng)濟組織編制和修改。而實踐中的做法是，“市政府下達利用集體土地建設(shè)租賃住房的供地任務(wù)，區(qū)國土規(guī)劃部門擬定控規(guī)調(diào)整方案，與村集體和相關(guān)部門協(xié)商溝通，市國土規(guī)劃部門審查審批”[18]。從執(zhí)行的情況來看，“盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴(yán)格，事實上鎮(zhèn)以上的土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂”[19]。村集體的所有權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的行政權(quán)之間界限不清，導(dǎo)致宅基地管理混亂。

2.所有者是否承擔(dān)公共服務(wù)供給的義務(wù)

集體土地所有權(quán)的行使不能對他人利益和公共利益造成危害，因此所有權(quán)必須承擔(dān)法律義務(wù)，包括私法中有關(guān)相鄰關(guān)系、共有，以及公序良俗的禁止性規(guī)定；還包括公法中城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法、文物保護法等的規(guī)定。但是農(nóng)村集體土地上的公共服務(wù)由誰提供，法律并不明確。

從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定看(4)參見《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(2004)第五十九條，http://rd.haizhu.gov.cn/site/renda/flfg/zzf/201809/P020180920440686139577.pdf，2019年3月27日。，似乎地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管轄范圍內(nèi)的公共服務(wù)職責(zé)。實踐中通常的做法是，集體土地所有權(quán)收益“歸村集體所有，主要用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)等公共事業(yè)建設(shè)”,在一些試點農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房的大城市，“盡管政策已明確給予農(nóng)村租賃住房項目財政、稅收及水、電、氣等公用事業(yè)收費支持政策，但實際操作缺乏部門協(xié)同，優(yōu)惠政策難以落實，仍需一事一議”[20]28。

三、 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”法律制度構(gòu)建的原則

土地是生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收都離不開土地。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地所占比重較大，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”法律制度必須順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

1.住房土地成本最小化原則

據(jù)上海市化工行業(yè)協(xié)會對上海市4家重點企業(yè)和兩家園區(qū)經(jīng)濟運行情況跟蹤，10月份的工業(yè)總產(chǎn)值、銷售產(chǎn)值和利潤環(huán)比均呈下降走勢。其中，工業(yè)總產(chǎn)值270.72億元，環(huán)比下降7.87%；銷售產(chǎn)值266.51億元，環(huán)比下降14.37%，產(chǎn)銷率98.44%；實現(xiàn)利潤38.93億元，環(huán)比下降18.81%，同比下降35.43%。1—10月份累計實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值2662.25億元，同比增長12.96%；累計銷售產(chǎn)值達到了2 657.54億元，同比增長16.68%，產(chǎn)銷率為99.82%；累計利潤436.71億元，同比增長26.20%。

鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民是主體。農(nóng)村的宅基地是滿足村民基本生活生產(chǎn)需要的條件。盡管當(dāng)前很多青壯年離開家鄉(xiāng)到城市里去打工，但是許多人并沒有融入城市、在城市定居下來，農(nóng)村仍然是他們最后的棲息場所、精神家園?！班l(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，就是要不斷提高村民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，徹底解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)問題，確保當(dāng)?shù)厝罕婇L期穩(wěn)定增收、安居樂業(yè)”(5)參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》， 2018年1月2日， http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm， 2019年3月27日。。因此農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)讓外出打工的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓或退出宅基地，讓愿意建設(shè)家鄉(xiāng)的農(nóng)民留下來，解決村內(nèi)宅基地的供需矛盾。

設(shè)置公共土地所有權(quán)的一個目的在于降低住房用地成本[21]7。住房土地成本最小化原則是指村集體應(yīng)以最小的土地成本，保障村民基本的住房需求。從《土地管理法》的規(guī)定來看，農(nóng)民申請的是宅基地的權(quán)利，但本質(zhì)上農(nóng)民申請的是在集體土地上建設(shè)自用住房的權(quán)利，目的是滿足其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活需要。因此，“三權(quán)分置”仍然應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民在集體土地上居住的資格。住房土地成本最小化原則體現(xiàn)了法律的公平價值。過去，農(nóng)戶基于集體成員身份按“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)公平分配宅基地，現(xiàn)在雖然農(nóng)村經(jīng)濟得到較大發(fā)展，但是城鄉(xiāng)生活差距仍然較大，大多數(shù)農(nóng)民無力通過購買城市住房解決居住需求。在這樣的情況下，集體仍然應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民基本的住房需求，尤其是保障從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)民的居住權(quán)利。另一方面，住房土地成本最小化原則也體現(xiàn)了法律的效率要求。各村集體是保留農(nóng)民的宅基地，還是統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建保障住房，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家空間規(guī)劃要求、自身經(jīng)濟條件、土地資產(chǎn)價值、人口規(guī)模等決定。具體來說，有以下幾種情形：

第一，重點生態(tài)功能區(qū)中的村莊，位置偏僻，交通不便，生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟比較落后，人口大量流出。村集體應(yīng)保留農(nóng)民的宅基地，并逐步通過宅基地置換的方式將這些村莊的宅基地進行集中整治。

第二，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)中的村莊是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點區(qū)域。這些村莊經(jīng)濟條件相對較好，產(chǎn)業(yè)活動以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，人口較密集。村集體可以采取統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，保障農(nóng)民的宅基地資格權(quán)。

第三，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)中的村莊，距離城市近，交通便利，經(jīng)濟較發(fā)達，村集體的成員不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源。這些村莊的區(qū)位優(yōu)勢、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史文化價值和發(fā)展方向有所差別，可以逐步采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，提高宅基地和建設(shè)用地的利用率。

2.“三產(chǎn)”土地配置最優(yōu)化原則

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。鄉(xiāng)村振興不僅要在功能上向城市靠攏，與城市縮小差距，更應(yīng)加強第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如農(nóng)產(chǎn)品就近加工，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后分級、包裝、營銷等，提升農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和生產(chǎn)質(zhì)量，與第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)融合。另外，鄉(xiāng)村建設(shè)還可以發(fā)揮其綠色生產(chǎn)力優(yōu)勢，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，如休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。由于宅基地在鄉(xiāng)村建設(shè)用地中占有較大比重，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，可以鼓勵權(quán)利人對宅基地進行合理利用，促進農(nóng)村建設(shè)用地的合理配置，將退出的宅基地轉(zhuǎn)用于工業(yè)、商業(yè)，服務(wù)于農(nóng)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)活動，促進農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收。

“三產(chǎn)”土地配置最優(yōu)化原則是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、置換和退出應(yīng)按照本地或本區(qū)域農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的要求，實現(xiàn)農(nóng)村三類產(chǎn)業(yè)用地的優(yōu)化配置，以有限的集體土地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出最大化?！叭a(chǎn)”土地配置最優(yōu)化首先體現(xiàn)法律的效率價值，要求在農(nóng)村建設(shè)用地的利用中以較少的土地投入獲取盡可能多的產(chǎn)出，或者在已有的土地投入基礎(chǔ)上產(chǎn)生最大的經(jīng)濟產(chǎn)出。“三產(chǎn)”土地配置最優(yōu)化原則追求效率，也兼顧公平。農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都要與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)緊密結(jié)合起來，使農(nóng)村的三類產(chǎn)業(yè)之間保持平衡。具體來說：

第二，在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，可以將閑置的宅基地出租和出讓給從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。退出的宅基地優(yōu)先滿足農(nóng)產(chǎn)品就近加工儲存的需要，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。

第三，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域，鄰近城市的村莊可以順應(yīng)城市的需求，將閑置和退出的宅基地用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。當(dāng)然，已經(jīng)沒有農(nóng)用地的村莊或城中村，則可以與城市合作，在謀求共同發(fā)展的同時加強集體土地的節(jié)約集約利用，如利用集體土地建設(shè)租賃住房等。

3.集體土地綜合效益最大化原則

鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。生態(tài)宜居不僅是村容整潔，村內(nèi)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施完善，更需要保護鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)，治理鄉(xiāng)村環(huán)境污染，保存鄉(xiāng)村風(fēng)貌，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、人居環(huán)境的改善不僅可以讓農(nóng)民安居樂業(yè)，更可以提升集體土地的資產(chǎn)價值，增強鄉(xiāng)村的吸引力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅是要鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，也要兼顧?quán)l(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和鄉(xiāng)村社會發(fā)展。

農(nóng)村具有獨特的地理優(yōu)勢，具有城市所沒有的自然環(huán)境和生態(tài)功能。集體土地綜合效益最大化原則要求在集體土地開發(fā)和利用的過程中要公平對待經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，處理好農(nóng)村土地開發(fā)和利用的關(guān)系，保護鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和自然風(fēng)貌，促進鄉(xiāng)村社會的健康發(fā)展，實現(xiàn)集體土地綜合效益最大化。

四、 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”法律制度的建立

宅基地“三權(quán)分置”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，明晰不同權(quán)屬之間的界限。從表面上看，三權(quán)之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，權(quán)能的界定非常困難。然而從本質(zhì)上說，權(quán)利關(guān)系實際上是法律認可的利益關(guān)系，只有基于住房土地成本最小化、“三產(chǎn)”土地配置最優(yōu)化、集體土地綜合效益最大化原則，體現(xiàn)法律的公平和效率要求[22]153-171，才可能使各利益之間達到平衡。

(一) 建立宅基地資格權(quán)制度，解決個人與集體的利益沖突

宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份所享有的權(quán)利，本質(zhì)上屬于成員權(quán)。不過，農(nóng)民宅基地資格權(quán)只是成員權(quán)中的一種(6)參見《物權(quán)法》第五十九條。成員權(quán)包括決定土地承包方案、土地補償費的分配、集體企業(yè)的所有權(quán)變動等權(quán)利，以及依據(jù)其他法律法規(guī)享有的權(quán)利，如獲取集體宅基地、集體資產(chǎn)收益等。，是一種農(nóng)民在所屬村集體中獲得住房、滿足居住需求的權(quán)利。另一方面，農(nóng)民住房是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的必要條件，農(nóng)民住房需求從屬于村集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動需要，農(nóng)民住房的需求和村集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的需要之間應(yīng)當(dāng)達到平衡。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村宅基地資格權(quán)制度應(yīng)當(dāng)在住房土地成本最小化原則的基礎(chǔ)上建立，并予以保障，包括宅基地資格權(quán)的取得、退出、保障等。

1.宅基地資格權(quán)的取得

作為一種成員權(quán)，宅基地資格權(quán)具有人身的專有屬性，一般沒有期限限制。只要是集體成員，任何時候申請宅基地資格權(quán)，村集體都應(yīng)當(dāng)受理并予以保障。由于資格權(quán)與成員身份密切相關(guān)，因出生、嫁娶等成為集體成員的，也應(yīng)該確認其資格權(quán)。

宅基地資格權(quán)是對村集體成員居住需求的肯定，這種權(quán)利可以是取得宅基地建造住房的權(quán)利，也可以是取得保障住房的權(quán)利，還可以是取得股權(quán)或貨幣的權(quán)利。各地試點規(guī)定農(nóng)民放棄資格權(quán)后可以再申請，并對自愿退出宅基地的農(nóng)民規(guī)定了一些住房保障措施，如可以申請參加農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)、可以申請公租房等。這些住房保障制度具有積極意義，可以促進宅基地的流轉(zhuǎn)，滿足農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的住房需求，或者滿足集體建設(shè)用地的需求。其中的關(guān)鍵在于，要建立法律制度明確取得方式和取得程序，讓這種住房保障能有效、穩(wěn)定和長久，能讓農(nóng)民有確定的預(yù)期。

2.宅基地資格權(quán)的退出

目前的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民作為集體組織成員所享有的一種權(quán)利，雖然可以放棄，但如果有申請資格的新增人口都無法獲得宅基地，那么原有的農(nóng)民就更加難以退出。從鼓勵農(nóng)民退出宅基地的角度來看，保留宅基地退出農(nóng)民和繼承人的資格權(quán)似乎更好，可以讓離土和離鄉(xiāng)的這些人更愿意退出宅基地。不過資格權(quán)是獲得基本生活保障的權(quán)利，只能是一人一次，不能累加。

3.宅基地資格權(quán)的保障

有權(quán)利必有救濟，反過來說，有救濟才有權(quán)利。無論是宅基地資格權(quán)的申請、取得還是退出，都需要一定的救濟途徑保障，如行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等，給農(nóng)民提供一定的途徑解決他們的居住需求，是不可忽視的問題。

(二) 建立宅基地使用權(quán)制度，解決個人與個人之間的利益沖突

如前所述，由于受到法律的限制，現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)無法發(fā)揮用益物權(quán)的功能。作為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)促進物的利用，實現(xiàn)物盡其用的功效。宅基地使用權(quán)制度應(yīng)當(dāng)放開管制，恢復(fù)宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，保護宅基地使用權(quán)人的財產(chǎn)利益，推進宅基地使用權(quán)在不同主體之間流轉(zhuǎn)，讓愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)民能夠留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。作為一種定限物權(quán)，與地上權(quán)以及住宅地上權(quán)不同，宅基地使用權(quán)只是宅基地使用權(quán)人建造住房及其附屬設(shè)施的權(quán)利，宅基地使用權(quán)的處分不能危害所有者的利益。宅基地使用權(quán)制度應(yīng)限制宅基地用途的變更，促進集體建設(shè)用地在不同產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)化配置。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基于“三產(chǎn)”土地配置最優(yōu)化原則的宅基地使用權(quán)制度包括以下內(nèi)容：

1.宅基地使用權(quán)的取得

宅基地使用權(quán)的取得可以是原始取得、繼受取得和購買取得。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)雖然獨立于所有權(quán)，但是當(dāng)所有權(quán)人設(shè)立使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)明確雙方的權(quán)利義務(wù)。所有權(quán)和使用權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)有法定方式和合同方式。合同一般包括：建筑物用途、面積、高度和期限；建筑物的建造、改建和重建；所有權(quán)人移轉(zhuǎn)給使用權(quán)人的義務(wù)；使用權(quán)人續(xù)期時的優(yōu)先權(quán)；稅費的承擔(dān)等[11]227。從本質(zhì)上說，宅基地使用權(quán)仍然應(yīng)當(dāng)是一種居住的權(quán)利，設(shè)立的目的是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的需要。使用權(quán)人向所有權(quán)人支付的地租或土地資本價值，是房屋的市場價值與建筑成本之間的差額[21]49。

宅基地的使用權(quán)是基于集體經(jīng)濟組織成員的身份所享有的權(quán)利，如果嚴(yán)格按法律進行解讀，一戶多宅和非本集體經(jīng)濟組織成員占有宅基地都屬于不合法的行為。通過有償使用的方式使之合法取得宅基地使用權(quán)，實際上是鼓勵不合法占用的行為，違背了宅基地制度的公平要求。是否可以通過有償使用的方式承認其使用權(quán)，需要遵守法律的平等原則，經(jīng)所有權(quán)人的同意，并優(yōu)先保障村民和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的人的基本住房需要。

2.宅基地使用權(quán)的出讓、出租

目前非本集體成員通過購買房屋占有宅基地的有相當(dāng)大的比例，這些主體能否作為受讓人，直接影響宅基地的利用效率。什么樣的人可以通過出讓取得宅基地使用權(quán)，取決于其是否符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。只有符合條件的受讓人才能獲得批準(zhǔn)，否則轉(zhuǎn)讓行為無效。受讓人取得的條件主要有：受讓人及其家屬每年在本地連續(xù)居住180天以上；受讓人的宅基地符合農(nóng)村分區(qū)管制和總量控制的要求；受讓人在本地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動等。規(guī)定受讓條件的本質(zhì)是加強村集體或政府部門對宅基地流轉(zhuǎn)的管理，嚴(yán)格控制宅基地的用途，逐步提高農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的比重，促進三產(chǎn)融合發(fā)展。

目前在多數(shù)沒有試點的農(nóng)村，宅基地仍然具有社會福利的性質(zhì)。在新的福利還不足以替代這一福利制度、不足以促使農(nóng)民自愿退出宅基地的情況下，農(nóng)民的宅基地可以更多地通過租賃方式來流轉(zhuǎn)。事實上，目前農(nóng)村宅基地以租賃方式流轉(zhuǎn)的情況比較多[23]。對非本集體成員已經(jīng)購買農(nóng)民房屋的，可確認其房屋所有權(quán)，不確認其宅基地使用權(quán)[24]。為了防止城市居民以后通過租賃的方式買賣農(nóng)村宅基地，以及提高宅基地在鄉(xiāng)村振興中的作用，租賃農(nóng)村宅基地需要批準(zhǔn)。

3.宅基地使用權(quán)的置換

由于每一戶和每個村宅基地閑置情況不一樣，宅基地置換的目的是在不損害宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上將零散的土地集中起來，減少宅基地利用中的無序和浪費問題。

宅基地的置換可以是土地的置換，如宅基地與宅基地、宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換；也可以是權(quán)屬的置換，如村集體土地權(quán)利之間或者國家和集體土地權(quán)利之間的置換。宅基地使用權(quán)置換的目的是集中利用宅基地，提高宅基地的利用率，增加農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的比例，更多地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求。宅基地使用權(quán)的置換雖然是宅基地權(quán)利人的處分行為，但宅基地的置換不得突破耕地保護紅線，不得違反用途管制的要求。如果宅基地置換超過村集體的范圍，還需要上一級政府的批準(zhǔn)。

4.宅基地使用權(quán)的退出

針對農(nóng)民不愿意退出宅基地的情形，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定宅基地退出的條件。宅基地使用權(quán)可以因權(quán)利人的退出而終止，也可以因期限屆滿而終止，但是不能因為土地所有權(quán)人行使返還土地的請求權(quán)、建筑物倒塌或土地所有權(quán)人與地上權(quán)人混同而終止[11]227。

我國《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以收回土地使用權(quán)的行為包括“為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；不按批準(zhǔn)的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的”(7)參見《土地管理法》第六十五條。，其中因公共設(shè)施和公益事業(yè)而收回的，可以適當(dāng)補償。實踐中，各地對退出宅基地使用權(quán)人進行一定的補助，如在浙江義烏，對用于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部再分配的騰退宅基地，由集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定退地補償價格，政府給予每平方米1 200元的補助。理論上這種補助不應(yīng)該是宅基地退出的補償，而應(yīng)當(dāng)是宅基地上建筑的補償。因此是否補償，需要依據(jù)建筑物價值而定，不應(yīng)采取一刀切的方式。

(三) 完善所有權(quán)制度，解決集體與國家之間的利益沖突

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是村集體直接支配村集體土地，并排除他人干涉的權(quán)利。從所有權(quán)的角度來看，合理規(guī)劃和布局宅基地，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高集體土地收益和土地資產(chǎn)價值，應(yīng)當(dāng)是集體土地所有權(quán)人積極權(quán)利的行使。在受到生態(tài)環(huán)境污染和破壞時提出物權(quán)請求，要求排除妨礙、返回原狀、賠償損失則是集體土地所有權(quán)人的消極權(quán)利的體現(xiàn)。對于不同的所有權(quán)來說，一方的權(quán)利亦是對另一方權(quán)利的限制，一個集體土地所有權(quán)人在享有占有、使用、收益和處分權(quán)利的同時，不能造成環(huán)境污染和破壞，危及其他權(quán)利人的利益?？梢姡寮w利用集體土地時兼顧經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益，是集體土地所有權(quán)權(quán)能的內(nèi)在要求?；诩w土地綜合效益最大化原則的所有權(quán)制度，應(yīng)發(fā)揮集體土地所有權(quán)人自主管理的作用，既調(diào)動集體經(jīng)濟組織全體成員的主動性和創(chuàng)造性，也積極維護公共利益，避免對其他所有權(quán)人造成侵害。具體包括：

1.農(nóng)村集體土地的規(guī)劃管理

物盡其用是物權(quán)的基本功能，集體所有權(quán)是直接支配物并排除他人干涉的權(quán)利。土地(規(guī)劃)管理的目的是最大化公有土地的價值和從中獲得收入[21]49，加強所有權(quán)，可以發(fā)揮所有權(quán)人的積極性，使集體土地的利益最大。綜合效益最大化原則要求限制集體土地使用人的權(quán)利，有關(guān)宅基地的審批、規(guī)劃建設(shè)許可、住房竣工驗收、不動產(chǎn)登記發(fā)證都應(yīng)納入規(guī)范化管理。對于無序利用的宅基地，可以通過置換的方式，統(tǒng)籌安排，重新布局。此外，宅基地要合理配置，滿足集體成員和其他農(nóng)業(yè)人口的居住需求。對于長期閑置的宅基地，可以強制收回分配給有需要的農(nóng)民和其他農(nóng)業(yè)人口居住使用；宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)用地也應(yīng)當(dāng)合理配置。對于分散的宅基地，可以合并集中，適當(dāng)增加農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，以便更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

宅基地的規(guī)劃管理要理順集體經(jīng)濟組織和地方政府之間的關(guān)系，明確不同規(guī)模的集體土地，其規(guī)劃的制定和實施可以由集體成員決定。由于宅基地使用過程中可能對其他集體土地、城市土地造成外部性，集體制定的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級政府的批準(zhǔn)，由上一級政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.農(nóng)村集體土地的收支管理

所有權(quán)人行使權(quán)利有兩種方式：一是自己直接利用物而獲取經(jīng)濟上的好處，二是創(chuàng)設(shè)限制物權(quán)授權(quán)于他人使用而自己間接獲得經(jīng)濟上的好處。無論是所有權(quán)人自己利用物或處分物，還是設(shè)立限制物權(quán)由他人利用物或處分物，目的都是一樣的，都是為了更好地滿足所有權(quán)人的需要，因此無論是宅基地使用權(quán)的取得還是流轉(zhuǎn)，都應(yīng)當(dāng)向所有權(quán)人支付一定的費用。對超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的，可以根據(jù)每戶的人口情況確認宅基地使用權(quán)[25]，超出的部分則按市場價值收取租金。租金和土地使用費的區(qū)別在于，租金可以根據(jù)未來農(nóng)村建設(shè)用地市場價值的增加而調(diào)整，集體可以在未來收回土地并在土地價值上漲時再出手而獲得可觀的利潤。另外，通過不斷提高土地租金，土地增值中相當(dāng)大的一部分歸集體所有，可以阻止占用人獲得土地因街道建設(shè)、水資源供給和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資而產(chǎn)生的上漲價值[21]55。

在公共服務(wù)提供方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以被視作為有共同需要的消費群體提供服務(wù)的組織。在這些組織中，“征稅、收份錢或者強制性地向用戶收費，對于避免不合作現(xiàn)象并為共同使用的物品或者服務(wù)提供資金是必要的”[26]108。通過收取地租或收取使用費，村集體經(jīng)濟組織才有能力向村民和其他農(nóng)業(yè)人口提供必要的公共物品和服務(wù)。

農(nóng)村集體土地收支管理的主要內(nèi)容包括明確村集體是農(nóng)村集體土地公共服務(wù)供給的主體，規(guī)范村集體的收入和支出行為；明確村民和其他主體享有公共服務(wù)的權(quán)利，以及分擔(dān)公共服務(wù)成本的義務(wù)；涉及跨區(qū)域需要村和村合作、城市和農(nóng)村合作的情況，可以采取協(xié)議的方式共同提供公共服務(wù)。