靳相木 王永梅

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

一、 問題的提出

計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，我國戶籍制度承載著不同性質(zhì)的土地權(quán)利及公共服務(wù)、社會福利待遇，也因此有了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之差異，這種差異塑造了由戶口性質(zhì)帶來的農(nóng)民和市民的身份性差別。改革開放以來，我國快速城鎮(zhèn)化存在著戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率的突出問題。這就意味著有一部分人員已生活在城市，卻因?yàn)閷俎r(nóng)業(yè)戶口而無法與城市戶籍居民享受一樣的公共服務(wù)和社會福利。推進(jìn)這一群體在城里落戶，使其平等享受城市公共服務(wù)和社會福利，是當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)。其中，進(jìn)城落戶農(nóng)民在原農(nóng)村享有的“三權(quán)”，即土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的退出與否的問題，是我國新型城鎮(zhèn)化中的重大理論和實(shí)踐課題。與進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題相關(guān)的政策、法律在我國城鎮(zhèn)化過程中不斷發(fā)展演變，在不同階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

早在1984年，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》(國發(fā)〔1984〕141號)就規(guī)定：“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口。”“對到集鎮(zhèn)落戶的，要事先辦好承包土地的轉(zhuǎn)讓手續(xù)，不得撂荒；一旦因故返鄉(xiāng)的應(yīng)準(zhǔn)予遷回落戶，不得拒絕。”這一規(guī)定向農(nóng)民打開了進(jìn)入集鎮(zhèn)的通道，明確農(nóng)民進(jìn)城落戶須退出承包地，但承包地不能置換完整的市民待遇，需要自理口糧，同時該規(guī)定仍為農(nóng)民返鄉(xiāng)遷回留下退路。

1997年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部〈小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案〉和〈關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見〉的通知》(國發(fā)〔1997〕20號)進(jìn)一步規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶人員的農(nóng)村承包地和自留地，由其原所在的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會收回”，“經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，與當(dāng)?shù)卦芯用裣碛型却?。?dāng)?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)同對待當(dāng)?shù)卦芯用褚粯?，對他們的入學(xué)、就業(yè)、糧油供應(yīng)、社會保障等一視同仁。”此即“以土地權(quán)換市民權(quán)”的政策邏輯之肇始，在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民可以用承包地和自留地的退出來置換完整的市民待遇。

2001年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部〈關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見〉的通知》(國發(fā)〔2001〕6號)規(guī)定：“對經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，不再辦理糧油供應(yīng)關(guān)系手續(xù)；根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓?！薄皩M(jìn)城農(nóng)戶的宅基地，要適時置換，防止閑置浪費(fèi)。”由于此時國家糧油供應(yīng)已名存實(shí)亡，進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民實(shí)際上既可與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，又可保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，這也為后來《農(nóng)村土地承包法》中對農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的規(guī)定奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》對在小城鎮(zhèn)和設(shè)區(qū)的市落戶的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)予以區(qū)別對待，明確規(guī)定，遷入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民可保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，而進(jìn)入設(shè)區(qū)的市落戶的農(nóng)民須退出土地承包經(jīng)營權(quán)(1)《農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國人大常委會第二十九次會議通過)第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！薄?/p>

可見，在改革開放后很長一段時間內(nèi)，我國農(nóng)村人口城市化政策或隱或顯地存在一條“以土地權(quán)換市民權(quán)”的邏輯紅線。這一邏輯紅線在實(shí)踐中表現(xiàn)出不同的具體模式。比如，2008年浙江嘉興的“兩分兩換”[1]、2010年廣東的“積分制”(2)參見廣東省人民政府辦公廳《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》， 2010年6月23日， http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201007/t20100705_12024.html， 2019年4月3日。以及陜西的“宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、土地承包經(jīng)營權(quán)換取城鎮(zhèn)社?！?3)參見陜西省人民政府辦公廳《陜西省人民政府關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見》， 2010年7月26日， http://www.shaanxi.gov.cn/gk/zfwj/47236.htm， 2019年4月3日。。實(shí)踐中，為了使農(nóng)民在城市落戶，住房、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要投入大量公共資金，這主要依靠地方財政，而地方政府在沒有足夠資金的情況下，就會打農(nóng)民手中土地的主意，以期用土地來換取資金。一些地方傾向于強(qiáng)勢推動農(nóng)民以土地權(quán)換城市公共服務(wù)與社會福利。

在“以土地權(quán)換市民權(quán)”的過程中，農(nóng)民的合法土地權(quán)利很可能受到侵害。同時，伴隨著剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸破除，附著在非農(nóng)業(yè)戶口上的利益逐漸剝離，而附著在農(nóng)業(yè)戶口上的利益則相對得到強(qiáng)化，常住城市的農(nóng)民工對“以土地權(quán)換市民權(quán)”做出了新的權(quán)衡，一些農(nóng)民工寧可選擇保留農(nóng)村的土地權(quán)益而不選擇進(jìn)城落戶。為遏制侵害農(nóng)民的合法土地權(quán)利，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，2011年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》(國辦發(fā)〔2011〕9號)，叫停了“以土地權(quán)換市民權(quán)”的做法，明確規(guī)定“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回”。2012年國務(wù)院的《政府工作報告》提出，“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯”。此后，農(nóng)民“三權(quán)”的說法遂不脛而走，成為特定名詞，并廣為流傳。

2014年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)提出，“堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、2016年1月中共中央一號文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(中發(fā)〔2016〕1號)、2016年2月《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)、2016年10月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕72號)等一系列政策安排，均堅(jiān)持“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”這一基調(diào)，并進(jìn)一步提出探索農(nóng)戶對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

經(jīng)第二次修正的《農(nóng)村土地承包法》于2019年1月1日起實(shí)施，其中第二十七條規(guī)定：“國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”這意味著中央近年來叫?！耙酝恋貦?quán)換市民權(quán)”的政策最終以法律形式確定了下來。

回顧改革開放四十年，國家對進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的政策及法律規(guī)定經(jīng)歷了多番變化。對于進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，前期的改革探索區(qū)分小城鎮(zhèn)和設(shè)區(qū)的市：對于進(jìn)入集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，大致經(jīng)歷了從“退出土地承包經(jīng)營權(quán)、享受不完整的城鎮(zhèn)居民待遇但可遷回農(nóng)村”到“退出土地承包經(jīng)營權(quán)、享受完整的城鎮(zhèn)居民待遇”，再到“保留土地承包經(jīng)營權(quán)、享受完整的城鎮(zhèn)居民待遇”的發(fā)展過程；而對于進(jìn)入設(shè)區(qū)的市落戶的農(nóng)民，則一直堅(jiān)持交回土地承包經(jīng)營權(quán)的政策。直到2011年才明確，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶，無論是小城鎮(zhèn)還是設(shè)區(qū)的市，都無須交回土地承包經(jīng)營權(quán)。對于進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，國家在2001年之前并無明確的說法，2001年提出進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民要“適時置換”宅基地，此后到2011年各地的探索大都以“宅基地?fù)Q城市住房”為政策取向。2011年起，國家才明確農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶無須交回宅基地使用權(quán)。至于進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，直到2012年才正式成為“三權(quán)”之一；也直到此時，國家才明確農(nóng)民進(jìn)城落戶無須退出集體收益分配權(quán)，而之前進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)通常隨著集體成員身份的喪失而消滅。

目前，國家對現(xiàn)階段進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的制度安排扭轉(zhuǎn)了以往“以土地權(quán)換市民權(quán)”的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化邏輯，這個新政策里的限定詞“現(xiàn)階段”三個字是國家權(quán)衡現(xiàn)實(shí)和未來可能性而特別加上的時間狀語，這意味著國家對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的政策安排具有權(quán)宜性、策略性和階段性。也就是說，“現(xiàn)階段”的時間含義是模糊的，進(jìn)城落戶農(nóng)民保留“三權(quán)”是有期限的，但到何時為止則又是不確定的。特別是，“現(xiàn)階段”結(jié)束后，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”是否必須退出？對此，國家政策留下了很大的想象、探索和調(diào)整的空間。任何一項(xiàng)公共政策的成功實(shí)施，都不僅與其政策內(nèi)容的可行性有關(guān)，也需要有一個明確的時間范圍，這也是決定和檢驗(yàn)其實(shí)施成效的關(guān)鍵點(diǎn)之一。再考慮2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》增加的“耕地承包期屆滿后再延長三十年”的規(guī)定，不免會讓人聯(lián)想到農(nóng)民進(jìn)城落戶后可以永久擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，再加上宅基地使用權(quán)無期限、可繼承的特征原本就容易使得進(jìn)城落戶農(nóng)民及其后代產(chǎn)生可以永久擁有宅基地使用權(quán)的預(yù)期，如果不適時明確“現(xiàn)階段”的時間含義，很可能給未來進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策調(diào)整埋下重大隱患。

國家提出現(xiàn)階段進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策后，四川、浙江、山東等多地隨之進(jìn)行改革探索和具體實(shí)踐。在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)上，山東省探索以集體成員資格證明、轉(zhuǎn)移備案證書來表達(dá)“三權(quán)”，將看不見的“三權(quán)”轉(zhuǎn)化為看得見的權(quán)利憑證，給進(jìn)城落戶農(nóng)民吃上了“定心丸”(4)中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施意見》(魯辦發(fā)〔2016〕50號)規(guī)定：“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，憑原村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織出具或由村(居)民委員會代行出具的集體成員資格證明和戶籍遷出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)出具的整戶轉(zhuǎn)移備案證書，繼續(xù)享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及其他集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益。家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，憑原村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織出具或由村(居)民委員會代行出具的集體成員資格證明和戶籍遷出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)出具的個人轉(zhuǎn)移備案證書，繼續(xù)平等享有在原農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及其他集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益?！?。四川省內(nèi)江市、重慶市梁平縣開展了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出模式的探索，其中內(nèi)江市龍門村土地承包經(jīng)營權(quán)退出分為永久退出和長期退出兩種方式(5)永久退出是將土地承包經(jīng)營權(quán)永久交還給村集體，補(bǔ)償期限為30年，第二輪土地承包到期后不再具備土地承包資格；長期退出是將土地剩余承包期限內(nèi)(2029年之前)的承包經(jīng)營權(quán)交還給村集體，意味著第二輪土地承包到期后農(nóng)民仍可重新取得土地承包經(jīng)營權(quán)。。浙江省一些地區(qū)探索了集體收益分配權(quán)股權(quán)化轉(zhuǎn)讓的做法，通過將集體資產(chǎn)量化，讓農(nóng)民持有股權(quán)，進(jìn)城落戶后農(nóng)民可通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)集體收益分配權(quán)的轉(zhuǎn)讓?？梢园l(fā)現(xiàn)，盡管各地進(jìn)行了多種探索，但都沒有對“現(xiàn)階段”的時間含義做出明確界定。

學(xué)界對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策的認(rèn)知和已有的研究，大體而言主要圍繞兩個方面展開：一是不得以“三權(quán)”交換市民權(quán)的正當(dāng)性及其理據(jù)。有研究指出，要求農(nóng)民工以土地?fù)Q市民身份，既不現(xiàn)實(shí)，也不公平。這是兩件性質(zhì)完全不同的事?！叭龣?quán)”是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，而市民所能享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)等充其量只是公民福利權(quán)。用“三權(quán)”交換城市戶籍，哪怕是“自愿、有償”，其實(shí)質(zhì)也還是用農(nóng)民的私人收益換取城市戶籍[2-3]。有學(xué)者認(rèn)為，以土地?fù)Q社保的改革雖然在程序上回避了《物權(quán)法》的征收規(guī)制，但實(shí)質(zhì)上卻異化為“隱蔽征收”，對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的公平量化與有效保障能力不足[4]。更有學(xué)者提出，對“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)程度是檢驗(yàn)農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)度的重要指標(biāo)[5]。也有研究從農(nóng)民工生存現(xiàn)狀及市民化意愿的角度出發(fā)，分析進(jìn)城落戶農(nóng)民保有“三權(quán)”的必要性，認(rèn)為以交回土地為前提會顯著降低農(nóng)民工市民化的意愿[6]，影響城鎮(zhèn)化效果。不少學(xué)者從公民權(quán)益、耕地保護(hù)、社會穩(wěn)定等方面分析了允許進(jìn)城落戶農(nóng)民保有“三權(quán)”的利弊得失，揭示其政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化效應(yīng)[7-9]。二是“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓退出的思路及制度路徑。有學(xué)者探討了進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿保留農(nóng)村土地的期限，以及農(nóng)民自愿有償退出土地承包權(quán)的補(bǔ)償時間和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等[10]。有研究認(rèn)為目前部分地區(qū)、部分群體“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的條件已經(jīng)成熟，要支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”，積極穩(wěn)妥擴(kuò)大“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的市場范圍，要依法打破有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的村組界限[11]。有學(xué)者提出“按宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)的順序，依次擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓改革的尺度，按一般農(nóng)村、城郊村、城中村的順序，依次擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓改革的力度，根據(jù)不同地區(qū)、不同財產(chǎn)權(quán)利，設(shè)置不同的受讓人范圍和優(yōu)先序”的總體思路[12]。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以指標(biāo)形式實(shí)現(xiàn)“地隨人走”和“人地掛鉤”，是建立進(jìn)城落戶農(nóng)民土地有償退出通道，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民土地有償利用機(jī)制的重要制度路徑[13]。這兩個方面的研究成果，總體上看雖各有其關(guān)注點(diǎn)及研究價值，但大都在權(quán)宜性、對策性的層次上探討進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的應(yīng)對之道，對“現(xiàn)階段”時間含義缺乏深入探討，未能對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題進(jìn)行戰(zhàn)略性解構(gòu)。

總的來看，對于由“現(xiàn)階段”含義的模糊性所引致的進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策的不確定性問題，地方實(shí)踐及學(xué)界均未予以正視和回答。擱置對“現(xiàn)階段”的時間內(nèi)涵的界定，雖然能為進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策的未來調(diào)整留下彈性空間，但也使該項(xiàng)政策在實(shí)施中具有很大的不確定性，無法為進(jìn)城落戶農(nóng)民提供穩(wěn)定的預(yù)期，甚至?xí)绊懳覈滦统擎?zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在不同的發(fā)展階段中，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的內(nèi)涵及其蘊(yùn)含的矛盾的主要方面有所不同。本文試圖在黨的十九大做出的新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排框架下，前瞻我國進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策未來發(fā)展演變的總體趨勢和差序結(jié)構(gòu)，提出聯(lián)結(jié)“現(xiàn)階段”和未來發(fā)展的進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)和應(yīng)對方案。

接下來，本文第二部分?jǐn)M站在我國發(fā)展新的歷史方位上，貫徹邏輯和歷史相統(tǒng)一的思想方法，揭示進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的本質(zhì)及根源；第三部分以2020年、2035年和2050年三個時間節(jié)點(diǎn)為分界，著力剖析“三權(quán)”問題的未來發(fā)展演變與解構(gòu)的戰(zhàn)略階段及特征；第四部分聚焦進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的方式和差序格局，設(shè)計新時代進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的路線圖，以破除由“現(xiàn)階段”時間內(nèi)涵的模糊性所造成的“三權(quán)”政策不確定性的消極影響；最后一部分為全文總結(jié)及進(jìn)一步討論。

二、 進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的本質(zhì)與根源

(一) “三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)及其認(rèn)識方法

進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的表象復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性大、輻射性強(qiáng)，它與戶籍制度、公共服務(wù)和社會保障制度的改革交織在一起，它關(guān)聯(lián)著農(nóng)村土地集體所有制以及建立其上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治組織制度的改革。因此，不同立場、不同價值觀、不同視角的個體理性，對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的認(rèn)識可能截然不同。唯有超越個體理性的局限，站在社會理性的立場上對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題進(jìn)行戰(zhàn)略解構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)全局的戰(zhàn)略利益。

進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的形成是一個不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然歷史過程，但其解決是一個可以通過發(fā)揮主觀能動性來促進(jìn)的社會治理過程。對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)，就是要立足新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排，既要把“三權(quán)”作為一個整體系統(tǒng)看待，反映和順應(yīng)“三權(quán)”歷史發(fā)展的總體趨勢，同時又須把“三權(quán)”問題拆解開來，予以單元化的、按階段的分別應(yīng)對和差序處理，從戰(zhàn)略高度上對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策進(jìn)行長期性的謀劃，以期最終促成“以土地權(quán)換市民權(quán)”等社會糾葛問題有序、公平的解決，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)創(chuàng)造戰(zhàn)略條件。

對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)，應(yīng)當(dāng)貫徹邏輯和歷史相統(tǒng)一的認(rèn)識方法，將“三權(quán)”問題置于農(nóng)村土地集體所有制的邏輯結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史變化中，透過“三權(quán)”問題的表象，抓住其本質(zhì)和產(chǎn)生的根源。其中，最重要的任務(wù)有兩個：一是要在農(nóng)村土地集體所有制的邏輯結(jié)構(gòu)中，找出那條把進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”串聯(lián)為一個整體的邏輯紅線，揭示“三權(quán)”問題的本質(zhì)，厘清成員權(quán)之得失與“三權(quán)”之變動二者的關(guān)系，以及“三權(quán)”中土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)各自不同的性質(zhì)；二是要在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史變化中，將改革開放之前三十年和改革開放后四十年兩個歷史時期統(tǒng)一起來，以辯證的、發(fā)展的眼光看待進(jìn)城落戶農(nóng)民“以土地權(quán)換市民權(quán)”的歷史經(jīng)驗(yàn)和趨勢，在新市民、原市民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民等不同群體利益的歷史變動中，尋求進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題產(chǎn)生的根源。只有抓住“三權(quán)”問題的本質(zhì)和歷史根源，才不至于在追蹤其未來復(fù)雜的表象和多變的具體形式時迷失方向。

在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)政策中，為了取得全局的戰(zhàn)略利益，有時不得不讓特定人群在特定階段承受一定的利益犧牲。面對“三權(quán)”問題上的洶涌民意和多維訴求，唯有通過對“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略解構(gòu)，在認(rèn)識和理論上建立科學(xué)的論述，妥善處理特定人群與全社會以及不同人群之間的利益平衡關(guān)系，制定出來的政策才有戰(zhàn)略定力，才不會為一時的輿論熱點(diǎn)和假民意的牽引而迷失方向，才能夠避免在“三權(quán)”問題上犯顛覆性的歷史錯誤。

(二) 成員權(quán)視域的“三權(quán)”問題之本質(zhì)

進(jìn)城落戶農(nóng)民、繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民、常住城市但不落戶的農(nóng)民這三個群體的“三權(quán)”問題應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來把握。微觀地看，農(nóng)民“三權(quán)”是嵌入以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度框架中的權(quán)利，“三權(quán)”的界定、運(yùn)用和保護(hù)規(guī)則的形成必然要受到集體經(jīng)濟(jì)制度邏輯的約束。因此，欲窺得進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題之本質(zhì)，只有將其置于以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度邏輯框架中才可實(shí)現(xiàn)。

作為集體土地所有權(quán)主體之“集體”，它既是“一群人”，又是一個組織體。作為“一群人”，它不是由契約結(jié)成的，而是受血緣性、他致性、前定性、社區(qū)性、行政性、習(xí)慣性等非契約因素的影響而形成的?！耙蝗喝恕敝總€成員，基于權(quán)利行使成本最小化的邏輯，不得不結(jié)成一個組織體，將其部分土地權(quán)利讓渡給這個組織體來行使，沒有讓出的剩余土地權(quán)利仍然留給自己。這個組織體無論是村民委員會，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，都是在中國傳統(tǒng)社會長期演化形成的村落制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)國家政權(quán)力量的滲入、確認(rèn)或重整，才告成型。這樣的組織體印刻著國家的烙印。這個組織體通常須基于法定的治理結(jié)構(gòu)，行使其成員讓渡出來的權(quán)利，并協(xié)助其成員行使各自保留著的剩余權(quán)利。自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生之日起，在其制度邏輯里，成員權(quán)就是指集體的每個成員沒有讓出的、仍然留給自己的剩余權(quán)利。它具有三個特征：一是平等性，即每個成員的剩余權(quán)利具有同一性、無差異性，任何成員不得尋求異于其他成員的剩余權(quán)利；二是獨(dú)立性，即每個成員的剩余權(quán)利先于組織體而存在，并自外于組織體，它不隨組織體的滅失而消滅；三是彈力性，即在不同的歷史時期，成員權(quán)的展開形式多有不同，如在人民公社時期，成員權(quán)表現(xiàn)為勞動權(quán)、分配權(quán)，而在今天則表現(xiàn)為“三權(quán)”等。我國現(xiàn)行《物權(quán)法》《村民委員會組織法》等對成員權(quán)的行使機(jī)制做出了明確的規(guī)定，成員權(quán)受到侵犯時，可以尋求司法救濟(jì)。

改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)及其派生的“三權(quán)”的發(fā)展變化總體上呈現(xiàn)出“從身份到契約”的歷史趨勢。隨著城市化的不斷發(fā)展以及城鄉(xiāng)人口的大規(guī)模和多元化流動，城鄉(xiāng)分割的二元體制逐漸被打破，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度開始引入契約因素，集體成員憑身份享有權(quán)益的單一格局逐漸演變成身份性權(quán)益與契約性權(quán)益伴生的復(fù)雜格局。一些地區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)的興起與發(fā)展，核心就是將契約性權(quán)益引入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，集體成員憑身份行使權(quán)益轉(zhuǎn)變?yōu)閼{契約安排行使權(quán)益，集體收益分配權(quán)逐漸股權(quán)化。憑身份取得的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性逐漸消減，而其契約性、物權(quán)性則逐漸強(qiáng)化。尤其是，農(nóng)地使用制度從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”發(fā)展，就是要實(shí)現(xiàn)身份性與契約性的分離，推動契約性的土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化進(jìn)程。從身份到契約，是由城市化、社會化、市場化推動的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度發(fā)展變化的一條主線，體現(xiàn)了成員權(quán)以及“三權(quán)”發(fā)展變化的總趨勢。不過，成員權(quán)的平等性、獨(dú)立性和彈力性是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度契約化發(fā)展的底線約束。當(dāng)成員權(quán)不具備平等性、獨(dú)立性和彈力性時，就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的質(zhì)變和異化。

將進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)并列起來，并以“三權(quán)”冠之，實(shí)際上只是一種代稱、簡稱，因?yàn)檫M(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村原有的權(quán)益不止于“三權(quán)”，還可能包括林權(quán)、股權(quán)、自治權(quán)等，稱之為“四權(quán)”“五權(quán)”等亦無不可。事實(shí)上，不管是“三權(quán)”，還是“四權(quán)”“五權(quán)”等，均是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員行使其成員權(quán)的一種形式或結(jié)果。也就是說，總的來看，在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題上，成員權(quán)是原因，“三權(quán)”是結(jié)果；成員權(quán)是本質(zhì)，“三權(quán)”是表象、是形式。從邏輯上梳理，成員權(quán)就是串聯(lián)和統(tǒng)領(lǐng)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的那條紅線，將成員權(quán)納入分析視野，“三權(quán)”問題便不再是彼此獨(dú)立的三個問題，而成為一個整體性問題。以成員權(quán)視域?yàn)橹行?，從整體上把握“三權(quán)”，探究進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村集體成員權(quán)的得失機(jī)制，探究成員權(quán)之得失與作為成員權(quán)之行使方式或結(jié)果的“三權(quán)”的變動之間的內(nèi)在聯(lián)系，才有可能從“三權(quán)”問題的復(fù)雜表象中抽出其本質(zhì)來。

分開來看，農(nóng)民“三權(quán)”的產(chǎn)生雖然無一例外都是成員權(quán)的展開方式，但也各有其發(fā)生和演進(jìn)的路徑，各有其對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會條件的適應(yīng)性。從我國集體經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)在的理論邏輯及歷史事實(shí)看，農(nóng)民享有的集體收益分配權(quán)是與其成員權(quán)相伴而生的，即：只要是集體成員，都應(yīng)享有集體收益分配權(quán)；喪失了成員權(quán)，也就相應(yīng)地喪失了集體收益分配權(quán)。反過來，沒有了集體收益分配權(quán)與喪失了成員權(quán)無異，所謂集體收益分配權(quán)的得失實(shí)際上也就意味著成員權(quán)的得失。由此看來，就法律性質(zhì)而言，集體收益分配權(quán)并非一項(xiàng)獨(dú)立的針對特定標(biāo)的物的財產(chǎn)權(quán)利，它只是成員權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能。不同于集體收益分配權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系上，土地承包經(jīng)營權(quán)不再是成員權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，而是成員權(quán)行使的一種外在結(jié)果。土地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)產(chǎn)生，便成為一項(xiàng)具有特定標(biāo)的物的排他性用益物權(quán)，在承包期內(nèi)獨(dú)立于、自外于成員權(quán)。承包期內(nèi)，成員權(quán)之得失與土地承包經(jīng)營權(quán)之變動可以一致，也可以發(fā)生分離。當(dāng)承包期屆滿，土地承包經(jīng)營權(quán)則復(fù)歸于土地所有權(quán)中。一個新的土地承包期開始，土地承包經(jīng)營權(quán)仍需通過成員權(quán)的行使而再設(shè)立。在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中，宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系，同土地承包經(jīng)營權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系比較類似，宅基地使用權(quán)亦是成員權(quán)行使的一種外在結(jié)果。宅基地使用權(quán)一經(jīng)產(chǎn)生，便獨(dú)立于、自外于成員權(quán)，并成為一項(xiàng)具有特定標(biāo)的物的排他性用益物權(quán)。成員權(quán)之得失與宅基地使用權(quán)之變動亦是可一致，也可不一致。

簡言之，作為成員權(quán)行使的結(jié)果，“三權(quán)”具有內(nèi)在的一致性，即宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和集體收益分配權(quán)都是基于成員身份而產(chǎn)生的權(quán)利，但“三權(quán)”各有其獨(dú)立的、差異化的功能定位。目前，宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)物權(quán)化，業(yè)已取得外在于成員權(quán)的獨(dú)立地位，屬于我國《物權(quán)法》明定的用益物權(quán)類型。雖然有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)了股份制改造，成員權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，股權(quán)相應(yīng)地成了收益分配權(quán)的載體，但總體來看，集體收益分配權(quán)仍然停留在收益索取權(quán)的層次上，尚未取得完全外在于成員權(quán)的獨(dú)立地位。目前，集體收益分配權(quán)不具備我國《物權(quán)法》《合同法》意義上的財產(chǎn)權(quán)規(guī)格。

在看待農(nóng)民“三權(quán)”變動與成員權(quán)得失的關(guān)系上，存在著兩種對立的信條：一是有因性主義，即成員權(quán)與“三權(quán)”之間是“皮”與“毛”的關(guān)系，“皮之不存，毛將焉附”，成員權(quán)是“三權(quán)”的原因，當(dāng)成員權(quán)消滅時，“三權(quán)”也隨之變動；反之亦然。前述“以土地權(quán)換市民權(quán)”的政策邏輯即是如此。二是無因性主義，即“三權(quán)”基于成員權(quán)一旦產(chǎn)生，便取得了外在于成員權(quán)的獨(dú)立存在，成員權(quán)的瑕疵或者滅失不影響“三權(quán)”，成員權(quán)之得失并不產(chǎn)生“三權(quán)”之變動的法律后果。那些完全否定“以土地權(quán)換市民權(quán)”的主張，大都隱性堅(jiān)持這一信條。在實(shí)務(wù)和理論研究中，這兩種信條均有體現(xiàn)。

在進(jìn)城落戶農(nóng)民成員權(quán)與“三權(quán)”關(guān)系問題上，這兩種信條皆過于僵硬和極端，缺乏對復(fù)雜實(shí)踐的適應(yīng)性。比如，在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、到2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)的階段，我們既不能堅(jiān)持進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”變動的有因性主義，也不宜堅(jiān)持無因性主義，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持緩和有因性主義。所謂緩和有因性主義，就是在承認(rèn)成員權(quán)得失是“三權(quán)”變動的原因的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持一種緩和的立場，允許“三權(quán)”在成員權(quán)喪失之后繼續(xù)存在一段適當(dāng)?shù)臅r間，當(dāng)成員權(quán)確定無須恢復(fù)或不應(yīng)恢復(fù)之后，“三權(quán)”才告消滅。這樣一種緩和有因性主義在經(jīng)驗(yàn)層面已有體現(xiàn)，近年來國家提出的“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，以“現(xiàn)階段”作為時間狀語，貫徹的即是這一邏輯法則。在推動農(nóng)民工市民化的實(shí)踐中，緩和有因性學(xué)說已經(jīng)顯示出其適應(yīng)性和生命力。

(三) 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視域的“三權(quán)”問題之根源

宏觀地看，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題鑲嵌于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中。當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展演變已經(jīng)呈現(xiàn)出新的趨勢和特點(diǎn)，農(nóng)村土地集體所有制以及在其基礎(chǔ)上建立的集體經(jīng)濟(jì)組織制度已經(jīng)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)的特惠性制度安排，改革開放之前的剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在向當(dāng)今城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段的保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化[14]?？疾爝M(jìn)城落戶農(nóng)民這個群體的“三權(quán)”問題，還必須將其置于保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時代背景下，且要將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期統(tǒng)一起來。當(dāng)下，一些人對“以土地權(quán)換市民權(quán)”有所批評，如有人追問“農(nóng)民的社保以土地?fù)Q，那市民的社保是什么換的”；還有人認(rèn)為農(nóng)民的宅基地、承包地、集體收益分配權(quán)等“三件衣服”是他們的財產(chǎn)權(quán)利，而所謂市民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等“五件衣服”是公民的福利權(quán)，二者之間的權(quán)利級差巨大，就像生命權(quán)不可以置換成財產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)權(quán)也不可以置換成生命權(quán)一樣(6)參見丘安輝《農(nóng)民福利為何要用財產(chǎn)換?》， 2010年8月5日， http://epaper.nfncb.cn/nfnc/content/20100805/Articel 02002FM.htm， 2019年4月3日。。諸如此類的似是而非的質(zhì)疑和批評，大都將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期割裂和獨(dú)立開來。

事實(shí)上，在改革之前三十年的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，國家為市民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等社會保障，但不允許市民擁有土地所有權(quán)，城市土地為國家所有。與此同時，國家當(dāng)時沒有能力為農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等社會保障，但把土地給了農(nóng)民，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，以土地來保障農(nóng)民的就業(yè)及生老病死?？偟膩砜?，這個時期是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放四十年來逐漸打破了這種剝削型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等社會保障逐步面向全體公民提供，農(nóng)民逐漸與市民享有同等的公共服務(wù)和社會福利，保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以逐步形成和鞏固。這樣，在農(nóng)村人口城市化過程中，當(dāng)代中國進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題便由此產(chǎn)生。一方面，來源于成員權(quán)的“三權(quán)”逐漸成為農(nóng)民比市民額外多出來的權(quán)利，那么，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城落戶時，這些比市民多出來的權(quán)利是否應(yīng)繼續(xù)保有，在城市中是否應(yīng)當(dāng)允許存在一個與原市民相比擁有受制度保障的額外權(quán)利的新市民群體，便成為當(dāng)今中國城市化過程中廣為關(guān)注和討論的問題；另一方面，與繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民和常住城市但不落戶的農(nóng)民相比，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”在來源和性質(zhì)上原本沒什么不同，但當(dāng)這部分農(nóng)民進(jìn)城落戶，不再在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中生產(chǎn)、生活時，這部分人口是否還有資格繼續(xù)享受保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)民群體的特惠性制度安排，就是一個很大的政治、經(jīng)濟(jì)及社會問題了。進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的這兩種表象猶如一枚硬幣的兩面，彼此交織。

除了要?dú)v史地看待“三權(quán)”問題之外，還應(yīng)認(rèn)識到，國家雖有義務(wù)有責(zé)任為公民提供社會保障和公共服務(wù)，但國家并不是獨(dú)立于、外在于公民，國家履行義務(wù)和責(zé)任的財力來自公民直接或間接讓渡的部分收入。國家因農(nóng)民進(jìn)城落戶而增加的社會保障和公共服務(wù)支出，也一定來自公民讓渡的收入。這部分增加的社會保障和公共服務(wù)支出必須由全體社會成員公平地分擔(dān)，既不能完全由進(jìn)城農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也不能完全由進(jìn)城落戶農(nóng)民之外的其他公民群體來負(fù)擔(dān)。其中，進(jìn)城落戶農(nóng)民以放棄土地權(quán)的方式，對其市民化成本分擔(dān)一定的份額，實(shí)屬當(dāng)然的成本分擔(dān)方案之一。在保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)初步形成的背景下，特別是將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期統(tǒng)一起來就會發(fā)現(xiàn)，“以土地權(quán)換市民權(quán)”有其邏輯必然性和歷史必要性。也就是說，地方政府在進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地上做文章，并不為過。關(guān)鍵是做什么樣的文章，打什么樣的主意。對此應(yīng)具體分析，不能一概不分時空地絕對否定，不能妖魔化“以土地權(quán)換市民權(quán)”。有意或無意地忽略改革開放之前三十年的歷史事實(shí)，將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期割裂和獨(dú)立開來，對“以土地權(quán)換市民權(quán)”不加分析而完全否定的做法，很可能為一時的輿論熱點(diǎn)和假民意所牽引，而犯下顛覆性的歷史錯誤。

當(dāng)前，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題面臨的矛盾的主要方面，是加快已經(jīng)在城市常住的農(nóng)民工在城市落戶，這就決定了“現(xiàn)階段”不宜提倡“以土地權(quán)換市民權(quán)”，不能以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。但是，這一做法在“現(xiàn)階段”的正當(dāng)性不意味著在“現(xiàn)階段”結(jié)束之后的歷史階段上仍將存在正當(dāng)性。隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略階段及時空條件的轉(zhuǎn)化，“以土地權(quán)換市民權(quán)”的正當(dāng)性也將發(fā)生變化，解決進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的政策取向也必然會隨之演變。

三、 進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略演進(jìn)與解構(gòu)

按照黨的十九大對新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排，根據(jù)2020年全面建成小康社會、2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國這三個時間節(jié)點(diǎn)，將新時代進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的戰(zhàn)略演進(jìn)與解構(gòu)，劃分為前后相繼的三個階段。

(一) 當(dāng)前至2020年： 推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化

2020年全面建成小康社會，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢必經(jīng)的承上啟下的發(fā)展階段。1987年，黨的十三大提出了中國現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃在20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)三步中的前兩步，人們生活達(dá)到小康水平。2002年，黨的十六大提出到2020年全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變對全面建成小康社會具有重大的促進(jìn)作用，“城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高”是黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的一個重要目標(biāo)。2012年，黨的十八大提出到2020年如期全面建成小康社會的新要求。2017年，黨的十九大提出，要按照十六大、十七大、十八大提出的各項(xiàng)要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，建成得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的全面小康社會。

改革開放以來，我國人口城鎮(zhèn)化雖然快速發(fā)展，但走的是一條常住人口城鎮(zhèn)化的道路，戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。當(dāng)前我國主要社會矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其重要表現(xiàn)之一就是我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡不充分的問題，就是我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的剪刀差問題。至2018年年末，我國總?cè)丝跒?39 538萬人(未含港、澳、臺地區(qū))，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%(7)參見國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》， 2019年2月28日， http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html， 2019年8月7日。，兩者間仍然存在16.21個百分點(diǎn)的差距，也就是說仍有22 619.1萬人生活、常住在城鎮(zhèn)半年以上，卻沒有城鎮(zhèn)戶籍。如果不解決這約2.26億人的落戶問題，他們就不能真正融入城市生活，無法享受城市的公共服務(wù)和社會福利，又無法完全脫離農(nóng)村土地，這會形成一種不完全的城鎮(zhèn)化，降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，也無法促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，不利于全面建成小康社會目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)民在城里落戶后，能夠享受到城市的公共服務(wù)和社會福利，消費(fèi)觀念、模式、水平也隨之發(fā)生變化，并逐漸成為城市中的消費(fèi)主體。這種轉(zhuǎn)變能夠擴(kuò)大消費(fèi)需求，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，帶動基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等方面的投資需求。同時，農(nóng)民進(jìn)城落戶并逐步脫離農(nóng)村土地，有利于增加農(nóng)村人均耕地面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，從而提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，改善農(nóng)民生活水平，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。目前來看，以常住化推進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化雖是我國戶籍制度改革過程中曾長期堅(jiān)持的政策，對于推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展曾發(fā)揮了重要作用，但在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，確保2020年全面建成小康社會的今天，轉(zhuǎn)向以戶籍化促進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化、以戶籍化配置社會保障與社會公共服務(wù)政策[6]，是新時代必須做出的戰(zhàn)略選擇?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出到2020年“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標(biāo)。調(diào)查表明，農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿雖然強(qiáng)烈，但是農(nóng)民多不愿以土地?fù)Q戶口的方式來獲取城鎮(zhèn)居民身份，大多數(shù)愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民希望保留承包地、宅基地和農(nóng)村房產(chǎn)，只有8.2%的人表示愿意以承包地?fù)Q戶口，有約16.2%的農(nóng)民愿意以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房[2]。正是針對這一現(xiàn)實(shí)，為了促進(jìn)農(nóng)民市民化，國家提出了“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”的政策規(guī)定。

維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)，允許農(nóng)民帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶，既能夠保障農(nóng)民當(dāng)前和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益，比如通過家庭其他成員耕種或流轉(zhuǎn)土地獲得收入，未來發(fā)生土地征收時獲得補(bǔ)償，又能夠保障其在進(jìn)城失敗后仍能返回農(nóng)村，繼續(xù)耕種農(nóng)村的承包地，而不至于衣食無著。這樣，進(jìn)城落戶農(nóng)民既能享受城市的公共服務(wù)和社會福利，又有農(nóng)村的“三權(quán)”作為退路，相當(dāng)于擁有在城市和農(nóng)村的雙重保障，切合了農(nóng)民想要進(jìn)城落戶又想保留農(nóng)村土地的心理，對于以戶籍化促進(jìn)農(nóng)民市民化無疑具有顯著激勵作用。這一政策安排雖然無法使進(jìn)城落戶農(nóng)民及時脫離農(nóng)村土地，不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，同時也可能造成新市民與原市民之間新的不公平，但這對于切實(shí)維護(hù)生活、常住在城市的農(nóng)民的權(quán)益，加快縮小當(dāng)前戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距卻是成效卓著。

在從當(dāng)前至2020年全面建成小康社會的決勝階段上，保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步發(fā)展。在這個決勝階段上，推動戶籍人口城鎮(zhèn)化，解決農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿低的難題，是進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面。只有維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)，允許農(nóng)民帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶，才能加快生活、常住在城市卻不擁有城市戶口的這部分農(nóng)民在城市落戶，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，彌補(bǔ)改革開放以來常住人口城鎮(zhèn)化的歷史欠賬，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，確保到2020年全面建成小康社會。

(二) 2020—2035年： 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化始終是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。2012年，黨的十八大強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化要相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展?！拔覈司貎H0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的門檻?！?8)參見《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》， 2014年3月16日， http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm， 2019年4月3日。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)機(jī)械化起到重要的促進(jìn)作用。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》(國辦發(fā)〔2015〕59號)，要求“把轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為當(dāng)前和今后一個時期加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本途徑，以發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為核心”，提出“到2020年轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式取得積極進(jìn)展、2030年轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式取得顯著成效”。2017年，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，第二輪土地承包到期后再延長三十年，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

先行實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵，中國也不會例外。按照黨的十九大提出的在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上分兩步走，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新目標(biāo)，從2020年到2035年，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)和基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，是黨和國家工作的重中之重。大力發(fā)展和實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，將是這一時期我國農(nóng)業(yè)政策的主基調(diào)，也將是這一時期我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心任務(wù)。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(中發(fā)〔2018〕1號)對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化：“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善，農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高，相對貧困進(jìn)一步緩解，共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐?！贝罅Πl(fā)展和實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，是2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。

可以預(yù)見，從2020年到2035年，保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步鞏固，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，生活和生態(tài)環(huán)境美麗宜居，農(nóng)民生活質(zhì)量大幅提升，特別是通信和交通的發(fā)展使得“居住在農(nóng)村，工作在城市”的生活方式成為可能。在這些因素的共同作用下，農(nóng)村及農(nóng)村土地對城鎮(zhèn)居民的吸引力大幅增強(qiáng)。因此，對進(jìn)城落戶農(nóng)民而言，即便他們在城市擁有穩(wěn)定的工作，尤其是對全家進(jìn)城落戶的人而言，即使他們并不依靠種地為生，也很可能不愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。如果放任進(jìn)城落戶農(nóng)民的這種個體理性，勢必將對我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的適度發(fā)展造成重大障礙。如前所述，2018年我國有約2.26億人口戶籍在農(nóng)村但生活、常住在城鎮(zhèn)，粗略推算，假定2035年我國人口總數(shù)為15億人，按常住人口城鎮(zhèn)化率在高峰時期達(dá)到70%左右計算，這樣2019至2035年大約還將有2.2億農(nóng)民進(jìn)城，如果轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)常住或進(jìn)城落戶的新市民繼續(xù)保有原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)及“三權(quán)”的話，屆時將有4.5億左右新市民持有“三權(quán)”，而那時農(nóng)村常住人口約4.5億人，亦即將有約一半的成員的“三權(quán)”成為“不在村”的土地權(quán)益，這無疑將嚴(yán)重制約我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。約一半農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員變成“不在村”的成員，不參與原集體經(jīng)濟(jì)組織的生活、勞動、管理和決策，卻仍得以繼續(xù)享有成員權(quán)，可以保留“三權(quán)”，這種格局絕非中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理想情景。

因此，在2020—2035年，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾必然隨著中國現(xiàn)代化建設(shè)形勢的變化而逐步變遷，將從之前全面建成小康社會決勝階段以推動戶籍人口城鎮(zhèn)化為矛盾的主要方面，以破解農(nóng)民工進(jìn)城落戶意愿低的難題為主旨，逐步轉(zhuǎn)向新階段以發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為矛盾的主要方面，以鼓勵、促進(jìn)和規(guī)范進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄“三權(quán)”為主旨，加快基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

(三) 2035—2050年： 構(gòu)建公平正義和諧社會

根據(jù)黨的十九大的部署，從2035年到21世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。到那時，我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明將全面提升，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為綜合國力和國際影響力領(lǐng)先的國家，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)，我國人民將享有更加幸福安康的生活，中華民族將以更加昂揚(yáng)的姿態(tài)屹立于世界民族之林。根據(jù)預(yù)測，2050年我國城鎮(zhèn)化率將約達(dá)到80%[15]，農(nóng)村人口占總?cè)丝跀?shù)的比重可能降至20%以下。到那時，保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槠降刃统青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；戶籍恢復(fù)其用于公民基本信息登記的作用，不再涉及農(nóng)民和市民的利益差別；全面建成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化強(qiáng)國，農(nóng)業(yè)發(fā)展成為專業(yè)化、職業(yè)化的新產(chǎn)業(yè)。進(jìn)城落戶農(nóng)民平等地享受公共服務(wù)和社會福利，這使得他們不再像以前一樣依賴農(nóng)村的集體收益、承包地和宅基地，不需要再將“三權(quán)”作為自己的退路，“三權(quán)”對農(nóng)民市民化的托底保障作用已完成，將功成身退。

全面構(gòu)建公平正義和諧社會，將成為2050年建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的基本目標(biāo)和要求之一。事實(shí)上，公平正義問題貫穿進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題演進(jìn)發(fā)展的全過程，只是在不同階段人們在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題上的公平正義訴求的主要方面在不斷變遷。2020年之前，2億多農(nóng)民生活在城市，為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)，卻無法共享城市發(fā)展的成果，公共服務(wù)和社會福利沒有覆蓋這個群體，成為這個階段人們在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題上的公平正義訴求的主要方面；在2020—2035年間，若在開展第三輪土地延包工作時，繼續(xù)給第二輪承包期內(nèi)進(jìn)城落戶農(nóng)民分配承包地，由于這部分農(nóng)民已經(jīng)在城市定居生活和工作，那勢必造成留村農(nóng)民所能獲得的土地減少，引發(fā)真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民群體的不滿，這將是這一階段人們在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題上對公平正義的新訴求。當(dāng)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，進(jìn)入2035—2050年這個時段，保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槠降刃统青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，如果繼續(xù)讓進(jìn)城落戶農(nóng)民保有“三權(quán)”，勢必引起城市居民和留村農(nóng)民更大的關(guān)注和新的不滿，影響公平正義和諧社會建設(shè)。在這個過程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展必然對“耕者有其田”提出新的迫切要求，全社會對有違公平正義的“不在村”的土地權(quán)益及其食利性的接受度和容忍度不斷下降。如果在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題上采取自由放任政策，致使未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一半以上成員的成員權(quán)和“三權(quán)”屬于“不在村”的土地權(quán)益，那么，這樣一種圖景不單關(guān)系到中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城市化的成敗，而且將上升為影響國家治理的全局性重大政治、社會問題。

這樣看來，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面，在2020—2035年這個階段發(fā)展變化的基礎(chǔ)上再經(jīng)過2035—2050年這個階段的演變，必將再次發(fā)生深刻的歷史性變化，即將從2020—2035年這一階段的發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)向2035—2050年這個階段的更加關(guān)注構(gòu)建公平正義和諧社會，著力破除和防范“不在村”的土地權(quán)益及其食利階層的出現(xiàn)。在這個階段，當(dāng)初允許農(nóng)民帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶的積極意義消失殆盡，其消極性將全面彰顯，以保留“三權(quán)”的方式來促進(jìn)農(nóng)民市民化的歷史必要性將不復(fù)存在。

四、 進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的差序格局及路線圖

(一) 戰(zhàn)略解構(gòu)的兩種方式： 自愿與強(qiáng)制

進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題勢必伴隨著新時代中國特色社會主義發(fā)展的階段性進(jìn)展而逐步得到解構(gòu)，這個過程也就是進(jìn)城落戶農(nóng)民從保有“三權(quán)”到逐步退出“三權(quán)”的歷史過程。在建設(shè)社會主義法治國家的條件下，進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”有兩種可能的方式：一是依法自愿有償退出；二是依法強(qiáng)制有償退出。在依法自愿有償退出方面，國家可以順其自然，也可以采取鼓勵政策促進(jìn)符合條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出成員權(quán)和“三權(quán)”。至于依法強(qiáng)制有償退出，是指當(dāng)進(jìn)城落戶農(nóng)民保留“三權(quán)”的積極意義和歷史條件已不復(fù)存在的時候，應(yīng)當(dāng)通過立法明確成員權(quán)和“三權(quán)”退出的條件、形式、程序和補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)成員權(quán)和“三權(quán)”的依法強(qiáng)制有償轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制有償退給原集體組織。

通過上文對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面的戰(zhàn)略演變進(jìn)行分析和判斷，我們認(rèn)為，2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出的“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，其中“現(xiàn)階段”不應(yīng)是模糊的、無期限的，而大致應(yīng)指2011年至2035年這一個歷史階段。在2035年之前，進(jìn)城落戶農(nóng)民保留“三權(quán)”尚有其積極意義；在2035年之后，進(jìn)城落戶農(nóng)民再保有“三權(quán)”的歷史條件將不復(fù)存在。

就“三權(quán)”整體而言，從當(dāng)前至2020年全面建成小康社會這一時間段，應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵農(nóng)民帶著成員權(quán)和“三權(quán)”進(jìn)城落戶。從2020年全面建成小康社會再到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化這一時間段，原則上應(yīng)當(dāng)通過依法自愿有償?shù)姆绞?，有序引?dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出成員權(quán)和“三權(quán)”，其中2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，“進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權(quán)’，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)”，這里的“三權(quán)”退出，指的就是依法自愿有償退出方式。2035年以后，須逐步有序引入依法強(qiáng)制有償方式，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)和“三權(quán)”的強(qiáng)制性有償轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制性有償退給原集體組織。2050年建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國之后，全面實(shí)行進(jìn)城落戶農(nóng)民強(qiáng)制有償退出成員權(quán)和“三權(quán)”。

需要說明的是，上面論及的時間節(jié)點(diǎn)及相應(yīng)的成員權(quán)和“三權(quán)”退出方式，是將進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題看作一個整體而言的，而非具體到“三權(quán)”中的某項(xiàng)權(quán)利。另外，這一分析是針對全國而言的，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在較大差異，各地區(qū)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出成員權(quán)和“三權(quán)”的過程必然存在時空差異性。

(二) 戰(zhàn)略解構(gòu)的差序格局： 并存與繼起

在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題研究上，固然應(yīng)當(dāng)將“三權(quán)”視作一個整體，從整體上把握“三權(quán)”問題，但也必須看到，這三項(xiàng)權(quán)利在取得方式、法律性質(zhì)、內(nèi)容、主體、標(biāo)的、價值實(shí)現(xiàn)等諸方面迥然不同。因此，在成員權(quán)得失與“三權(quán)”變動的關(guān)系上，總體上固然應(yīng)堅(jiān)持緩和有因性主義，但成員權(quán)得失與具體每項(xiàng)權(quán)利變動的關(guān)系又必然出現(xiàn)差異化的復(fù)雜情景。在進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”的歷史過程中，三項(xiàng)權(quán)利無法齊步走，而可能呈現(xiàn)出空間上并存、時間上繼起的差序格局。

1.集體收益分配權(quán)退出戰(zhàn)略設(shè)計

對集體成員來說，享有集體收益分配權(quán)的正當(dāng)性就在于其參與集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動、決策、管理和監(jiān)督，在于為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出勞動或者其他方面的貢獻(xiàn)。農(nóng)民進(jìn)城落戶特別是融入城市的生活生產(chǎn)活動后，很少再參與原集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動、決策、管理和監(jiān)督，很少再為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，很少再履行成員義務(wù)，這在事實(shí)上就是放棄成員權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民離開原集體經(jīng)濟(jì)組織的時間越長，其食利者的角色就越發(fā)凸顯，繼續(xù)保留成員權(quán)并因此享有集體收益分配權(quán)的正當(dāng)性也就越弱。這個群體持續(xù)參與原集體收益分配，對原集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作的消極影響不言而喻。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，在其“三權(quán)”中率先退出集體收益分配權(quán)，符合集體收益分配權(quán)的內(nèi)在邏輯，也容易形成社會共識。特別是，根據(jù)調(diào)查，僅有接近10%的農(nóng)民能從農(nóng)村集體資產(chǎn)獲得收益[2]，集體收益分配權(quán)的保障功能遠(yuǎn)不及“三權(quán)”中的其他兩項(xiàng)權(quán)利，退出收益分配權(quán)對進(jìn)城落戶農(nóng)民的影響不大。因此，在“三權(quán)”中，首先適時解決集體收益分配權(quán)的退出問題，對我國新型城鎮(zhèn)化的消極影響較小，而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展則大有益處。

進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)的保留期限不需要太久。從當(dāng)前至2020年這一時間段，總體上應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵農(nóng)民帶著成員權(quán)和“三權(quán)”進(jìn)城落戶，當(dāng)然包括支持農(nóng)民帶著集體收益分配權(quán)進(jìn)城落戶，以加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在2020—2035年這個階段，可以考慮循序漸進(jìn)地解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)退出問題。具體而言，按五年規(guī)劃期分段，在2021—2035年期間的前兩個時段，即可逐步解決收益分配權(quán)的退出問題：在2021—2025年期間，可以采取鼓勵政策，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民按依法自愿有償?shù)姆绞?，放棄成員權(quán)和集體收益分配權(quán)；在2026—2030年期間，應(yīng)著手考慮通過立法引入依法強(qiáng)制有償?shù)姆绞剑瑢?shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)及集體收益分配權(quán)的強(qiáng)制性有償退給原集體組織。

對于已經(jīng)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)股份制改造的地區(qū)，成員權(quán)和集體收益分配權(quán)已經(jīng)在很大程度上轉(zhuǎn)型為股權(quán)，成員權(quán)和集體收益分配權(quán)的退出問題也就相應(yīng)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，此時成員權(quán)和集體收益分配權(quán)的有償退出就更加簡單、便利。

由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)定進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)和集體收益分配權(quán)強(qiáng)制有償退出的具體時間節(jié)點(diǎn)既不現(xiàn)實(shí)，也不公平。需要因地制宜，考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體收益狀況以及保留集體收益分配權(quán)可能引起的矛盾和效應(yīng)等因素，由省級或市級政府做出具體的安排方為妥當(dāng)。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)退出戰(zhàn)略設(shè)計

在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”中，土地承包經(jīng)營權(quán)對農(nóng)民市民化“進(jìn)退有據(jù)”的保障功能高于集體收益分配權(quán)，但重要程度不及宅基地使用權(quán)，因此可將進(jìn)城落戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的順序定在退出集體收益分配權(quán)與宅基地使用權(quán)之間。但有些地區(qū)也可能會出現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出同步于甚至早于集體收益分配權(quán)退出的現(xiàn)象，這亦屬正常。在新時代中國特色社會主義發(fā)展的各戰(zhàn)略階段中，在進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)之得失與土地承包經(jīng)營權(quán)之變動的關(guān)系上，總體上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持緩和有因性，進(jìn)城落戶農(nóng)民退出成員權(quán)，并不必然意味著退出其尚未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)，而是應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)在成員權(quán)喪失之后繼續(xù)存在一段適當(dāng)?shù)臅r間。

在2020年之前這個階段，針對農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿低這個突出矛盾，應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)享有成員權(quán)，鼓勵農(nóng)民帶著土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)城，禁止以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，以加快推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

在2020—2035年這個新的歷史階段中，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面，從之前的推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須逐步解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)退出問題。1980年代以后出生的新生代農(nóng)民將成為這個歷史階段農(nóng)民隊(duì)伍的主體，其中，高達(dá)79.2%的人沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們的就業(yè)技能已和二、三產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)，他們的生活方式已與城鎮(zhèn)相融合，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)和定居的可能性不大[2]。只要制定實(shí)施恰當(dāng)?shù)摹叭龣?quán)”政策，給予新生代農(nóng)民合理充分的補(bǔ)償，退出承包地會變得更加具有正當(dāng)性，也更容易、可行。在這個新的歷史階段，探索制定鼓勵進(jìn)城落戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的政策，有兩個大的農(nóng)地制度創(chuàng)新窗口期不容錯過：一是目前正在推動的承包地“三權(quán)分置”改革；二是黨的十九大提出的第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策。在這兩個窗口期內(nèi)，力爭實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地退出政策的創(chuàng)新和成型。

2018年修正通過的《農(nóng)村土地承包法》初步確立了承包地的集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的法律架構(gòu)。承包地“三權(quán)分置”政策在給了進(jìn)城落戶農(nóng)民一顆“定心丸”的同時，也給了取得土地經(jīng)營權(quán)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的社會主體一顆“定心丸”。充分利用承包地“三權(quán)分置”政策，制定鼓勵措施，發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)市場，加大力度促進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民在保留土地承包權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民“保權(quán)放地”，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營注入新動力。

總體來看，全國范圍農(nóng)村第二輪土地承包三十年期限大都在2028年前后到期。在土地承包期屆滿后再延長三十年的歷史節(jié)點(diǎn)上，必須賦予承包地延包政策以發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推動基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史重任。在第三輪農(nóng)村土地延包工作中，如何對待已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民保有第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)，以及是否還允許取得第三輪土地承包經(jīng)營權(quán)后再進(jìn)城落戶的農(nóng)民保有土地承包經(jīng)營權(quán)，事關(guān)我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的成敗。現(xiàn)在可以初步判斷，2020—2035年期間，今天生活、常住在城市卻不擁有城市戶口的這部分農(nóng)民在城市落戶的問題將逐步得到歷史性的解決。與此同時，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題也將前所未有地日益凸顯出來。在這一形勢下，若在第三輪農(nóng)村土地延包工作中給之前進(jìn)城落戶并已融入城市生活的原農(nóng)民再次分配承包地，必然會使留在農(nóng)村生活和工作的其他農(nóng)民無法分配到更大面積的土地，土地細(xì)碎化現(xiàn)象將延續(xù)下去，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化的發(fā)展。同時，這部分已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民屆時已經(jīng)融入了城市生活，事實(shí)上放棄了原集體的成員權(quán)，如果讓他們繼續(xù)持有農(nóng)村的承包地，那么與其他市民群體和留村農(nóng)民之間的不公平問題也將開始顯化。為適應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、加快基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代要求，取消在第二輪土地承包期內(nèi)進(jìn)城落戶并融入城市生活的原農(nóng)民的成員權(quán)及其第三輪承包地延包資格，很可能是不得不做出的戰(zhàn)略決斷。

在這兩個大的農(nóng)地制度創(chuàng)新窗口期內(nèi)，如果按五年規(guī)劃期將2021—2035年再細(xì)分為三個階段，每個階段進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出政策的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所差異。2021—2025年期間，以承包地“三權(quán)分置”政策創(chuàng)新為主軸，采取鼓勵政策，維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)，引導(dǎo)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營權(quán)。2026—2030年期間，以第三輪土地延包政策創(chuàng)新為主軸，通過立法，明確在第二輪土地承包期內(nèi)進(jìn)城落戶且已融入城市生活生產(chǎn)的原農(nóng)民喪失成員權(quán)及第三輪土地延包的資格。對取得第三輪土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，于2031—2035年進(jìn)城落戶的，應(yīng)鼓勵其在保有土地承包權(quán)的前提下依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

到2035年，由于進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面，將從之前的大力發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營逐步轉(zhuǎn)化為更加關(guān)注構(gòu)建公平正義和諧社會。因此，2035年后，對進(jìn)城落戶農(nóng)民應(yīng)當(dāng)考慮一律以依法強(qiáng)制退出的方式，促使其第三輪土地承包權(quán)的強(qiáng)制有償轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制有償退給原集體組織，以實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民、原市民群體、繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民這三個群體之間的公平正義。

和集體收益分配權(quán)退出時間點(diǎn)設(shè)定中的因地制宜原則相同，由于各地第二輪農(nóng)村土地承包期限的起止時間、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化水平的差異較大，各地區(qū)實(shí)行進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的依法強(qiáng)制有償退出政策的具體時間節(jié)點(diǎn)也不宜在全國范圍統(tǒng)一規(guī)定，同樣應(yīng)交由省級或市級政府做出具體的制度安排。

3.宅基地使用權(quán)退出戰(zhàn)略設(shè)計

在進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”中，宅基地使用權(quán)涉及農(nóng)村住房，是農(nóng)民的安身立命之所，對農(nóng)民“出得去，回得來”的托底保障功能最強(qiáng)，是農(nóng)民進(jìn)城失敗后仍能“住有所居”的最后一道保障，同時也是進(jìn)城落戶農(nóng)民對故鄉(xiāng)的情感寄托之所在，對農(nóng)民來說最難以割舍。輕易地讓進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)，很有可能會釀成新型城鎮(zhèn)化的潛在社會風(fēng)險。以“一戶一宅”為主要內(nèi)容的宅基地制度是中國農(nóng)村的住房保障制度，中國是發(fā)展中國家中唯一沒有形成大規(guī)模城市貧民窟的國家，這與中國獨(dú)特的農(nóng)村宅基地制度密切相關(guān)。對待進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的退出問題，必須慎之又慎。但是，由于我國高度緊張的土地資源稟賦，我國城鎮(zhèn)化必須盡量避免“兩頭占地”的建設(shè)用地低效利用格局，允許進(jìn)城落戶農(nóng)民永久保有宅基地使用權(quán)也顯然并非長策。在不同的歷史階段，隨著進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面轉(zhuǎn)化，進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地政策也需相應(yīng)地發(fā)展變化。

為了平衡宅基地的住房保障功能和資產(chǎn)功能，促進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房的適度流轉(zhuǎn)和再利用，2018年1月2日，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。宅基地“三權(quán)分置”改革思路，將為從現(xiàn)在到2035年這一時期內(nèi)制定實(shí)施進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地政策提供依據(jù)。經(jīng)過幾年探索，到2020年全面建成小康社會之際，我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策將趨于成形。在2020—2035年期間，采取鼓勵政策，維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，鼓勵其在保有宅基地資格權(quán)的前提下依法自愿有償流轉(zhuǎn)退出宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為這一時期進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地政策創(chuàng)新的主軸。

2035—2050年間我國人口城市化率進(jìn)一步提高，2050年的城市化率預(yù)計達(dá)80%，其間逆城市化問題將可能逐步凸顯出來。屆時，若進(jìn)城落戶農(nóng)民這一新市民群體繼續(xù)保有宅基地資格權(quán)，不但造成“兩頭占地”格局固化，而且可能使進(jìn)城落戶農(nóng)民這一新市民群體成為特權(quán)階層，容易引發(fā)社會矛盾。因此，在2035—2050年期間，國家應(yīng)當(dāng)制定鼓勵政策，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地資格權(quán)。

到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國后，城市化率和公共服務(wù)均等化程度達(dá)到較高水平，大部分進(jìn)城落戶農(nóng)民已經(jīng)在城里站穩(wěn)腳跟，宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民市民化的退路和保障作用已不復(fù)存在。屆時，完全可以轉(zhuǎn)向依法強(qiáng)制有償退出宅基地資格權(quán)。

(三) 戰(zhàn)略解構(gòu)的路線圖

根據(jù)以上分析，改革開放四十年，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了深刻的歷史性變化，改革開放之前的剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為今天城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段的保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，新時代進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題也由此產(chǎn)生。隨著新時代我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略階段及時空條件的轉(zhuǎn)化，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面也隨之發(fā)生戰(zhàn)略演變與解構(gòu)。由于“三權(quán)”中各項(xiàng)權(quán)利諸多方面的差異，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的路線圖呈現(xiàn)出復(fù)雜的時空差序格局，具體如圖1所示。

圖1 進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的路線圖

如圖1所示，在從當(dāng)前至2020年全面建成小康社會的決勝階段上，推動戶籍人口城鎮(zhèn)化、破解農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿低的難題，是進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題及其政策設(shè)計所要蘊(yùn)含的矛盾的主要方面，這一階段應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)享有成員權(quán)，鼓勵農(nóng)民帶著土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基使用權(quán)和集體收益分配權(quán)進(jìn)城落戶。

在2020—2035年這個階段上，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題所蘊(yùn)含的矛盾的主要方面逐步轉(zhuǎn)向以發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為主。其中，2021—2025年間，可以采取鼓勵政策，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民循依法自愿有償?shù)姆绞?，放棄成員權(quán)和集體收益分配權(quán)；通過承包地“三權(quán)分置”政策創(chuàng)新，采取鼓勵政策，維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)，引導(dǎo)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營權(quán)。2026—2030年間，著手考慮通過立法引入依法強(qiáng)制有償?shù)姆绞?，?shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)及集體收益分配權(quán)的強(qiáng)制性有償退給原集體組織；以第三輪土地延包政策創(chuàng)新為契機(jī)，通過立法，明確在第二輪土地承包期內(nèi)進(jìn)城落戶且已融入城市生活生產(chǎn)的原農(nóng)民喪失成員權(quán)及第三輪土地延包的資格。對取得第三輪土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，于2031—2035年進(jìn)城落戶的，應(yīng)鼓勵其在保有土地承包權(quán)的前提下依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。在2020—2035年期間，采取鼓勵政策，維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，鼓勵其在保有宅基地資格權(quán)的前提下依法自愿有償流轉(zhuǎn)退出宅基地使用權(quán)。

進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題蘊(yùn)含的矛盾的主要方面，將從2020—2035年以發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為主，轉(zhuǎn)向2035—2050年這個時間段以更加關(guān)注構(gòu)建公平正義和諧社會、著力破除和防范“不在村”地權(quán)及其食利階層出現(xiàn)為主。2035年后，對進(jìn)城落戶農(nóng)民應(yīng)當(dāng)考慮一律以依法強(qiáng)制退出的方式，促使其第三輪土地承包權(quán)的強(qiáng)制有償轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制有償退給原集體組織；國家應(yīng)當(dāng)制定鼓勵政策，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地資格權(quán)。到2050年我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時，現(xiàn)階段保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)可能才會真正演變?yōu)槠降刃统青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，屆時完全可以轉(zhuǎn)向依法強(qiáng)制有償退出宅基地資格權(quán)。

五、 結(jié)論及戰(zhàn)略含義

本文站在我國發(fā)展新的歷史方位上，貫徹邏輯和歷史相統(tǒng)一的思想方法，在以集體土地所有制為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度框架和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視域下，對進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題進(jìn)行戰(zhàn)略解構(gòu)，發(fā)現(xiàn)“三權(quán)”問題是在剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的歷史過程中產(chǎn)生的，成員權(quán)是本質(zhì)，“三權(quán)”是表象、是形式，提出今后在進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員權(quán)之得失與其“三權(quán)”之變動的關(guān)系上應(yīng)堅(jiān)持緩和有因性，認(rèn)為對“以土地權(quán)換市民權(quán)”不加分析而一概否定的做法，很可能會犯下顛覆性的歷史錯誤。根據(jù)黨的十九大對新時代中國特色社會主義發(fā)展做出的戰(zhàn)略安排，將進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的未來發(fā)展演變劃分為不同的戰(zhàn)略階段，對不同階段“三權(quán)”問題蘊(yùn)含的矛盾的主要方面及政策取向的轉(zhuǎn)化進(jìn)行了戰(zhàn)略研判。在此基礎(chǔ)上，聚焦進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的方式選擇和差序格局，設(shè)計新時代進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題戰(zhàn)略解構(gòu)的路線圖。

目前進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策中使用的“現(xiàn)階段”這一說法，雖然能為進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策的未來調(diào)整留下操作空間，卻也使現(xiàn)行政策在實(shí)施中具有很大的不確定性，無法為進(jìn)城落戶農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的預(yù)期，應(yīng)適時予以明確。根據(jù)本研究，“現(xiàn)階段”大致應(yīng)確定為自2011年至2035年這一歷史階段?？傮w上看，在2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之前，允許進(jìn)城落戶農(nóng)民保留“三權(quán)”尚有其積極意義；在2035年之后，進(jìn)城落戶農(nóng)民再保有“三權(quán)”的歷史條件將不復(fù)存在。但是，由于“三權(quán)”中各項(xiàng)權(quán)利諸多方面的差異，在戰(zhàn)略解構(gòu)的路線圖上，集體收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的退出方式選擇及時間節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)復(fù)雜的差序格局。這一研究結(jié)果體現(xiàn)的戰(zhàn)略決策的價值取向及含義是：

一是要把握好進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策的戰(zhàn)略性模糊和可預(yù)期性之間的平衡。公共政策一般會存在語言模糊性，以便在未來做出調(diào)整，或者使地方在實(shí)施中有較大的靈活性，但這種戰(zhàn)略性模糊應(yīng)當(dāng)以政策實(shí)施結(jié)果的可預(yù)期性為限度，否則會使政策實(shí)施具有較大的不確定性。允許農(nóng)民帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶，是我國目前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要政策之一，對現(xiàn)有政策中“現(xiàn)階段”這一說法進(jìn)行明確界定，能夠和有利于給進(jìn)城落戶農(nóng)民提供穩(wěn)定的預(yù)期。

二是就我國人多地少的高度緊張的資源稟賦而言，我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展必須堅(jiān)持“耕者有其田”的價值取向。農(nóng)民成為市民后，不再以耕作為生，留在農(nóng)村的以耕作為生的村民應(yīng)得到更大面積的土地。進(jìn)城落戶農(nóng)民長期同時占有城市建設(shè)用地和農(nóng)村承包地、宅基地這種“兩頭占地”的行為，會造成土地低效利用的局面。因此，逐步有序地引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”尤其是土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，是我國人多地少的資源稟賦國情對我國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求。

三是從公平正義的角度看，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”政策必須關(guān)注不同群體的利益訴求，而在不同的戰(zhàn)略階段社會群體的分化及利益訴求的著眼點(diǎn)也有所不同。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國社會群體將發(fā)生新的分化，出現(xiàn)留村農(nóng)民、原市民、進(jìn)城落戶保有“三權(quán)”的新市民三種群體類型。在今后較長一段時間內(nèi)，社會保障、公共服務(wù)和社會福利待遇仍然無法廣泛公平覆蓋所有地區(qū)，若不慎重，進(jìn)城落戶保有“三權(quán)”的新市民有可能成為同時擁有農(nóng)村土地及城市公共服務(wù)和社會福利待遇的“特權(quán)”階層。其中蘊(yùn)含的社會不公問題在動態(tài)演化著，不同戰(zhàn)略階段表現(xiàn)有所不同，為政者應(yīng)未雨綢繆。

最后要指出，進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題的形成是一個不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然歷史過程，但其解決是一個可以發(fā)揮主觀能動性予以促進(jìn)的社會治理過程。進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題是在改革開放后原來的剝削型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向當(dāng)今保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的歷史過程中形成的，是關(guān)乎未來很長一段時間我國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展方向的重大課題，它涉及我國的戶籍制度、城鄉(xiāng)土地制度、社會保障、公共服務(wù)和社會福利制度，關(guān)聯(lián)著不同群體利益的調(diào)整，影響著新時代中國特色社會主義發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然“三權(quán)”問題的歷史性和復(fù)雜性決定了我們無法在短期內(nèi)將其徹底解決，但隨著新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，我們還是需要負(fù)起歷史擔(dān)當(dāng)，積極主動順應(yīng)時代要求，通過制定相應(yīng)的政策和法律，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”有序適時退出。