趙俊芳　劉艷紅

摘要：? 現(xiàn)代社會(huì)有關(guān)公共事務(wù)的任何重大決策與政策都要進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分析，高考改革作為關(guān)乎公共利益與價(jià)值的重要公共決策也必然需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防范。從風(fēng)險(xiǎn)的維度與高度對(duì)高考政策進(jìn)行價(jià)值分析，其最基本的方面是公共政策的價(jià)值選擇、合法性、有效性、可行性。具體來說，高考改革是否擁有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)、是否能夠避免社會(huì)利益的沖突、實(shí)施過程是否具有科學(xué)性和公正性、考試與錄取標(biāo)準(zhǔn)是否具有有效性以及導(dǎo)向是否合理四個(gè)方面是評(píng)估和規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)的重要維度。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督與制約，促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化，形成改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制;加大政策的宣傳力度、積極營(yíng)造有利于改革的氛圍;通過政策試點(diǎn)和中期評(píng)估的方式形成有益的經(jīng)驗(yàn);做好社會(huì)調(diào)查和實(shí)驗(yàn)?zāi)M預(yù)測(cè);調(diào)動(dòng)普通教師、學(xué)生和家長(zhǎng)的積極性，共同參與改革。

關(guān)鍵詞：高考改革;權(quán)力制約;風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避;決策機(jī)制;公共價(jià)值

中圖分類號(hào)：G649.21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0717（2019）01-0053-07

收稿日期：2018-11-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“大學(xué)行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀及其優(yōu)化對(duì)策研究”（13CZZ046）;吉林大學(xué)廉政研究與教育中心課題“高校行政權(quán)力監(jiān)督的理論與對(duì)策研究”（2015LZY015）。

作者簡(jiǎn)介：趙俊芳（1962-），女，河北安國(guó)人，吉林大學(xué)高等教育研究所教授、博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育原理、高等教育管理研究;劉艷紅，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生;長(zhǎng)春，130012。

現(xiàn)代社會(huì)有關(guān)公共事務(wù)的任何重大決策都要進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分析，高考改革作為關(guān)乎公共利益與價(jià)值的重要公共決策也必然需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防范。從風(fēng)險(xiǎn)的維度審視改革，不是反對(duì)改革或阻擾改革，而是要使改革的行動(dòng)更加謹(jǐn)慎、穩(wěn)健而富于理性，最終成就改革。如果對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和困難沒有足夠的重視，恰恰是把改革置于危險(xiǎn)的邊緣。因此，本文將從重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的視角，對(duì)高考改革進(jìn)行價(jià)值分析、探討高考改革的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與規(guī)避機(jī)制，為推進(jìn)高考改革服務(wù)。

因?yàn)闄?quán)力缺乏必要的監(jiān)督與制約，2018年浙江高考英語加權(quán)賦分的決策失誤造成了重大責(zé)任事故，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，教育廳長(zhǎng)被責(zé)令辭職。2016年教育部宣布減少湖北、江蘇兩省高考招生名額，引發(fā)民眾一片嘩然和強(qiáng)烈反應(yīng)，引發(fā)大規(guī)模群體聚集。兩省教育廳不得不啟動(dòng)應(yīng)急措施。2017年被視為新高考改革元年，然而，新的改革并沒有得到“歡呼”而是引發(fā)了一些爭(zhēng)議。有學(xué)者提出“此次高考改革有一項(xiàng)措施存在方向性失誤”，“高考幾乎忘記了自身在整個(gè)教育體系中的根本定位”，“選才的公平和效率都大打折扣，高考也就名存實(shí)亡了”[1]（P76-77）。以上事件和觀點(diǎn)表明高考改革確實(shí)面臨著各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

一、高考改革風(fēng)險(xiǎn)分析——公共政策價(jià)值的視角

盡管公共政策有多種不同的定義、存在分歧，但也形成了一般性共識(shí)：公共政策是關(guān)于增進(jìn)與分配社會(huì)價(jià)值的規(guī)則。戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。我國(guó)著名公共政策學(xué)專家陳慶云教授認(rèn)為，“公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”[2]。這兩個(gè)定義表明公共政策是圍繞社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)與分配而展開的，核心就是價(jià)值生產(chǎn)與分配，所以價(jià)值分析構(gòu)成了公共政策研究的一個(gè)重要分支。教育政策從屬于公共政策，“在教育政策活動(dòng)中，價(jià)值問題具有特殊的核心地位，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型和教育改革的年代，我國(guó)教育政策活動(dòng)中的價(jià)值問題越來越復(fù)雜和突出。如何分析和研究教育政策活動(dòng)中的諸多價(jià)值問題，是我國(guó)教育政策分析理論建構(gòu)的一項(xiàng)重要內(nèi)容”[3]。當(dāng)教育政策價(jià)值選擇失誤、價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的代價(jià)過高時(shí)，就意味著這組政策“有風(fēng)險(xiǎn)”。

教育系統(tǒng)在國(guó)家安全體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性與先導(dǎo)性的關(guān)鍵作用，教育結(jié)果具有滯后性特征。這一系統(tǒng)暴露的問題不像經(jīng)濟(jì)、軍事問題那樣明顯、直接，容易使人麻痹、缺乏危機(jī)意識(shí)，所以本文從風(fēng)險(xiǎn)的維度對(duì)高考改革進(jìn)行價(jià)值分析。價(jià)值分析的視角很多，其中最基本的方面是公共政策的價(jià)值選擇、合法性、有效性、可行性。

其一，價(jià)值選擇。人類社會(huì)中存在著互相沖突的價(jià)值，如公平與效率、短期與長(zhǎng)期、私人利益與公共利益、政府與社會(huì)，等等。所以，公共政策的制定必須要在不同的價(jià)值形式和價(jià)值群體之間進(jìn)行抉擇。確定政策價(jià)值目標(biāo)并非易事，因?yàn)楦鞣N價(jià)值訴求之間往往是矛盾和沖突的，稍有不慎就可能造成厚此薄彼或者模糊、中庸的問題，很難確定強(qiáng)而有力的政策意圖。在《高考改革論》中，劉海峰教授總結(jié)了八個(gè)方面的兩難問題，如考測(cè)能力與公平客觀的矛盾、靈活多樣與簡(jiǎn)便易行的矛盾、擴(kuò)大自主與公平選才的矛盾、考出特色與經(jīng)濟(jì)高效的矛盾、統(tǒng)一考試與考查品行的矛盾、統(tǒng)一考試與選拔專才的矛盾、考試公平與區(qū)域公平的矛盾、保持難度與減輕負(fù)擔(dān)的矛盾等[4]。其實(shí)這八種矛盾就是八對(duì)相互沖突的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)踐中往往顧此失彼。不少改革看似涉及的目標(biāo)很多，實(shí)則并無重點(diǎn)和真正意圖。

其二，合法性。合法性是教育政策被承認(rèn)的基礎(chǔ)，是教育政策價(jià)值選擇的依據(jù)，也是教育政策合法化的前提。其本質(zhì)是價(jià)值選擇的合目的性，價(jià)值選擇要符合人們的需要、價(jià)值理想和追求。為了保證合法性，必然要求教育政策具有公正性、代表性、回應(yīng)性和公開性。社會(huì)公正包含公平、正當(dāng)?shù)群x，如政策面前要公平，每個(gè)適齡青年都應(yīng)該擁有平等的受教育權(quán)，正當(dāng)性是指政策的制定應(yīng)當(dāng)遵守基本的程序規(guī)范，現(xiàn)代社會(huì)公眾也要求在政策制定中有所參與。所謂代表性指的是政策是否代表了公民的切身權(quán)利與利益。回應(yīng)性指的是傾聽不同利益群體的利益表達(dá)，公眾對(duì)政策的頒布有不同的態(tài)度或不滿時(shí)，公共決策部門是否采取了相關(guān)措施。公開性指的是決策部門向公眾披露相關(guān)信息，并執(zhí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。

其三，有效性?！坝行А痹诓煌恼Z境中具有不同的含義，通常會(huì)從效果（effectiveness）、效率（efficency）和經(jīng)濟(jì)性角度使用。效果指的是教育行政部門通過自身努力或調(diào)動(dòng)其他力量實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果，因而可以說，效果就是政策目標(biāo)是否達(dá)成，從價(jià)值的角度來看，就是政策目標(biāo)完整、真實(shí)地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果;效率指的是教育行政部門企圖以最小的資源代價(jià)，獲取最大的政策效果，體現(xiàn)的是一種比值;經(jīng)濟(jì)性則指的是減少財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，通俗地說就是“厲行節(jié)約，少花錢或不花錢”。

其四，可行性。真正的政策必須具有可行性，從資源支撐、實(shí)施機(jī)制、民心向背、利益關(guān)系等多層面得到有力支撐，尤其是指怎樣的具體方案才能承載政策價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。其實(shí)，高考改革等教育改革方案的出臺(tái)周期都很長(zhǎng)，多半政策的出臺(tái)都難產(chǎn)、延遲，難點(diǎn)之一就在于可行性的設(shè)計(jì)與安排上。缺乏可行性，就自然埋下了政策目標(biāo)和政策價(jià)值落空的隱患。這種層面的改革往往是巨大的社會(huì)裝置，是任何人、任何組織都無法完全控制的，所以任何重大改革都有“失靈”的危險(xiǎn)。2018年12月安徽省教育廳宣布暫緩高考改革，就是因?yàn)閷?duì)改革風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和評(píng)估還不夠充分，這也是對(duì)原定方案可行性慎重論證的結(jié)果。

二、高考改革的多維審視與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性

學(xué)術(shù)界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的定義基本上可以分為三種范式，分別是心理學(xué)范式、文化范式和社會(huì)范式，其中心理學(xué)范式偏重于對(duì)社會(huì)大眾的個(gè)體心理以及風(fēng)險(xiǎn)感知的研究?！皬男睦韺W(xué)角度上看，風(fēng)險(xiǎn)感知就是對(duì)特定類型的危險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性以及事后結(jié)果的關(guān)心程度的主觀評(píng)價(jià)”[5]。個(gè)體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是以主觀感知為基礎(chǔ)，普通社會(huì)大眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和定義具有自己獨(dú)特的方式，這種感知是以質(zhì)性特征而不是量化特征為基礎(chǔ)，因此社會(huì)重大決策不僅需要科學(xué)，還要易于被大眾接受和理解。社會(huì)大眾主要通過主體感知的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，而政策研究者主要通過社會(huì)現(xiàn)象、數(shù)據(jù)、案例等事實(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。對(duì)高考改革進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析是基于以下幾個(gè)方面來考慮的。

（一）公共政策的內(nèi)在要求與實(shí)踐范例

當(dāng)前我國(guó)正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，改革必然涉及社會(huì)利益格局的調(diào)整，而重大公共決策涉及社會(huì)的多個(gè)利益主體，其制定過程中法治化、民主化、科學(xué)化的缺失可能會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾進(jìn)而帶來社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，黨和國(guó)家高度重視重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。2010年通過的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出：“要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，一律不得作出決策?！敝泄彩舜髨?bào)告指出：“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制?！敝醒胧藢萌腥珪?huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。

最近，四川省等地方政府制定了“教育系統(tǒng)重大決策事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法”，今后將對(duì)重大決策事項(xiàng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，內(nèi)容包括合法性評(píng)估、合理性評(píng)估、廉潔性評(píng)估、可行性評(píng)估、可控性評(píng)估以及其他隱患的評(píng)估。并且明確，“對(duì)在教育重大事項(xiàng)決策過程中不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或在評(píng)估過程中搞形式主義造成重大決策失誤，影響社會(huì)穩(wěn)定的將對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員追究責(zé)任”[6]。上海市作為國(guó)家高考改革試點(diǎn)區(qū)域，自2017年起執(zhí)行新高考：考試實(shí)行打破文理分科的自主選擇科目考試模式，數(shù)學(xué)科目不再分文理，外語科目一年舉行兩次考試等方案;招生機(jī)構(gòu)投檔和高校錄取采用基于統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)并參考綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)等多元錄取機(jī)制。顯然，地方政府已經(jīng)走在實(shí)踐的前沿，但是目前對(duì)于高考改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論研究還很少見，一些教育行政部門的實(shí)踐探索還不充分。

（二）人才選拔是國(guó)家治理體系和治理能力的構(gòu)成要素

2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2017年全國(guó)各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3 779萬人，雖然規(guī)模已達(dá)到世界第一，但是質(zhì)量堪憂，一直面臨培養(yǎng)不出“拔尖人才”的尷尬局面，還不能較好地滿足社會(huì)需求。其實(shí)“錢學(xué)森之問”質(zhì)疑的不是某個(gè)學(xué)校和教師的能力，而是我國(guó)整個(gè)高等教育系統(tǒng)。這就涉及如何改革招生考試制度，如何在培養(yǎng)理念、制度和機(jī)制上做出系統(tǒng)的調(diào)整。高考作為人才選拔制度不僅是教育制度，也是關(guān)系千家萬戶的社會(huì)管理制度。國(guó)家人才、安全和科技戰(zhàn)略的整體推進(jìn)，個(gè)人的幸福與社會(huì)的發(fā)展等諸多方面也都綁在了高考以及高等教育這架馬車上。毫無疑問，高考也構(gòu)成了國(guó)家治理體系和治理能力的重要基礎(chǔ)，所以高考絕不是單純的教育問題，也具有經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性。為此，這一復(fù)雜的社會(huì)裝置需要從更為宏觀的系統(tǒng)以及多學(xué)科視角進(jìn)行研究。

（三）高考改革的技術(shù)因子與利益格局調(diào)整

教育對(duì)于文化資本的獲得、對(duì)于社會(huì)階層流動(dòng)與固化會(huì)產(chǎn)生巨大影響。只有掌握了先進(jìn)的科學(xué)知識(shí)與文化，個(gè)人才有可能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。因此，高考制度的改革勢(shì)必會(huì)牽動(dòng)眾多考生以及家長(zhǎng)的心，引發(fā)全社會(huì)廣泛關(guān)注。教育改革不僅是技術(shù)層面的，也是一個(gè)社會(huì)的利益格局重新調(diào)整的過程。因此，任何改革都不可能不對(duì)一些群體或個(gè)人的利益產(chǎn)生影響。無論是自主招生、異地高考還是考試科目、考試頻率的變動(dòng)都涉及到多個(gè)主體的利益得失與博弈。由此來看，當(dāng)高考制度改革具體方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施給考生及家長(zhǎng)的利益帶來沖擊時(shí)，就有可能會(huì)引起他們的不滿甚至反對(duì)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來一定的沖擊。

我國(guó)正處于一個(gè)劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不同的社會(huì)矛盾是相互交織在一起的。人民對(duì)美好生活的需求與社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾比較明顯，高考制度改革可能會(huì)激發(fā)那些已經(jīng)存在的社會(huì)矛盾。因此，非常有必要引入重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，采用科學(xué)的方法對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估，以穩(wěn)妥地推動(dòng)我國(guó)高考制度改革的順利進(jìn)行。

（四）新高考改革最為系統(tǒng)和深刻

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)我國(guó)高考制度改革的方向進(jìn)行了規(guī)定：“探索招生和考試相對(duì)分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、政府宏觀管理、社會(huì)參與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決一考定終身的弊端”;“逐步推行普通高?；诮y(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)的綜合評(píng)價(jià)多元錄取機(jī)制”;“探索全國(guó)統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會(huì)化考試一年多考”。雖然自從恢復(fù)高考以來，國(guó)家?guī)缀鯊奈粗袛噙^對(duì)其的改革與完善，然而相比之前，當(dāng)前的改革應(yīng)該說是最系統(tǒng)、最深刻、最全面的。其實(shí)，十八屆三中全會(huì)確定的高考改革方向，還遠(yuǎn)不是方式、方法與方案，總體上主要表達(dá)了“增進(jìn)”公共價(jià)值與公共利益的意圖，而如何“分配”與實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益正是價(jià)值分析和改革方案要回答的問題。前任教育部部長(zhǎng)袁貴仁先生講“我們不會(huì)走舊路，要改進(jìn)大家覺得不滿意不科學(xué)的地方;我們也不走錯(cuò)路，因?yàn)檫@會(huì)影響一代人，決不能允許發(fā)生顛覆性錯(cuò)誤;我們也盡量不走彎路，留下很多后遺癥”[7]。從公共政策價(jià)值分析的視角看，“滿意”主要涉及的是政策的合法性;“后遺癥”主要涉及的是改革的徹底性、有效性，目標(biāo)達(dá)成程度以及配套改革的協(xié)調(diào)性;“決不允許發(fā)生顛覆性錯(cuò)誤”意味著要把改革的代價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)作為重點(diǎn)來研究，所以在理論和實(shí)踐中都要做專門化、系統(tǒng)化的研究。

三、高考改革的可能風(fēng)險(xiǎn)

一般來說，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來源主要包括以下幾個(gè)方面：因?qū)ι鐣?huì)成員既有利益的沖擊帶來的風(fēng)險(xiǎn);因?qū)ι鐣?huì)成員生活習(xí)慣的影響帶來的風(fēng)險(xiǎn);因政策制定過程的合理性、合法性的缺失帶來的風(fēng)險(xiǎn)。具體來看，高考改革可能會(huì)出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）高考改革是否擁有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)

從內(nèi)容上來看，公共政策是政府對(duì)于社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配。著名公共政策學(xué)者鄧恩將政策過程劃分為政策議程設(shè)置、政策方案制定、政策實(shí)施、政策績(jī)效評(píng)估等若干個(gè)不同的階段。其中，政策議程的設(shè)置是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)，它決定了哪些社會(huì)問題能夠進(jìn)入政策議程。政策的形成過程，也是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策系統(tǒng)當(dāng)中的過程，決策主體對(duì)復(fù)雜、沖突和多元的利益關(guān)系必須綜合權(quán)衡。政策制定過程要公開透明，體現(xiàn)參與性和回應(yīng)性。在政策議程設(shè)置階段，如果相關(guān)利益主體對(duì)于改革的宗旨、內(nèi)容設(shè)計(jì)、具體措施以及實(shí)施步驟等問題不了解，即使政策制定的初衷是為了更好地滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的教育需求，相關(guān)利益主體也會(huì)從內(nèi)心深處產(chǎn)生一種恐慌的情緒而對(duì)這種改革產(chǎn)生抵觸。當(dāng)利益主體的這種恐慌情緒積累到一定程度的時(shí)候，就有可能會(huì)形成影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定形成一定的沖擊。現(xiàn)在的高考改革方向，主要是政府依據(jù)精英和專家意見形成的，盡管這是建立在多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和大量科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上的，但是這并不是合法性的全部條件。因?yàn)椤叭藗儗?duì)于決策是否尊重與認(rèn)可，除了取決于決策內(nèi)容是否符合自己的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)決策執(zhí)行結(jié)果是否于己有利的預(yù)估，以及對(duì)不執(zhí)行決策可能招致的懲罰是否恐懼之外，常常還取決于自己是否也在一定程度上參與了決策形成過程”[8]。所以，未來的政策制定與實(shí)施過程，還要把參與性、透明度和回應(yīng)性等要求納入進(jìn)來。

我們應(yīng)建設(shè)和完善高考改革的“公共領(lǐng)域”，即高考改革決策機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾之間的公共空間，民眾可以在這一空間內(nèi)就有關(guān)高考改革的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、辯論和批判，進(jìn)而對(duì)高考改革的決策產(chǎn)生影響。目前，我國(guó)社會(huì)公眾有參與高考改革的熱情，但缺乏參與的機(jī)會(huì)和制度保障。有學(xué)者建議建立“高考改革聽證會(huì)制度”和高考改革中介組織，搭建網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，以“高考改革教育”推進(jìn)主體理性參與高考改革，構(gòu)建高考改革公共領(lǐng)域，降低改革風(fēng)險(xiǎn)[9]。

（二）高考改革是否能夠避免社會(huì)利益的沖突

改革不僅涉及怎樣創(chuàng)造新的價(jià)值、把蛋糕做大，更要面對(duì)怎么切分蛋糕的問題，異地高考就是這樣一個(gè)兩難問題，弄不好怎么改都是此消彼長(zhǎng)的零和博弈。由于高考制度的設(shè)計(jì)是以戶籍所在地為依據(jù)的，在這種情況下，“居住分離”流動(dòng)人口的子女高考問題就成了一個(gè)重要問題。由于現(xiàn)有高校的招生分配名額在不同地區(qū)之間存在很大的差異，當(dāng)流動(dòng)人口子女在居住地而不是戶籍所在地報(bào)名參加高考的時(shí)候，就會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褡优娜雽W(xué)機(jī)會(huì)造成一定的沖擊。盡管“解決異地高考問題，從國(guó)家層面，總希望能夠做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的工作，以保證教育公平，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)穩(wěn)定大局。但由于各個(gè)省、市、自治區(qū)情況差異很大，不同的地方有不同的利益和問題，有些省、市、自治區(qū)不是很積極地推動(dòng)異地高考改革，設(shè)置了比較高的門檻，有的地方外來務(wù)工人員與本地學(xué)生家長(zhǎng)形成尖銳的利益沖突”[10]。因此，異地高考的實(shí)施可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)乜忌睦嫘纬梢欢ǖ臎_擊，從而讓他們及家長(zhǎng)產(chǎn)生一種被剝奪感。消除利益沖突是不現(xiàn)實(shí)的，但是一定要把利益沖突控制在一定范圍內(nèi)，達(dá)到各類群體均能夠接受的程度。2016年教育部減少湖北、江蘇兩省高考招生名額，引發(fā)民眾一片嘩然和強(qiáng)烈反應(yīng)，期間伴隨大規(guī)模群體聚集，隨后教育廳緊急做出承諾“不減少招生名額”。這一事件就是決策不當(dāng)導(dǎo)致利益沖突，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定的典型案例。

（三）新高考改革的實(shí)施過程是否具有科學(xué)性和公正性

一考定終身把分?jǐn)?shù)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)是以往高考最受詬病的弊端之一。但是，考分第一的觀念在我國(guó)根深蒂固，社會(huì)公眾認(rèn)為只有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的嚴(yán)肅考試最有說服力、最公平，社會(huì)痛恨考分但又不得不依賴考分說話。誠(chéng)然，只看統(tǒng)一高考分?jǐn)?shù)是片面的，但是如果學(xué)業(yè)水平考試與綜合素質(zhì)考試設(shè)計(jì)不合理、操作不當(dāng)同樣會(huì)引起爭(zhēng)端與風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)業(yè)水平考試、綜合素質(zhì)考試這些評(píng)價(jià)方式均為首次納入招生評(píng)價(jià)系統(tǒng)，在定位上這些考試到底扮演怎樣的功能角色，在實(shí)踐中又該如何操作才能獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)可，這對(duì)改革無疑是一個(gè)重大考驗(yàn)。如2014年年底公布的文件認(rèn)為，“唯分?jǐn)?shù)論、一考定終身的考試方式影響學(xué)生全面發(fā)展并加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”。然而事實(shí)上，加強(qiáng)綜合素質(zhì)方面的考核更有利于生活在相對(duì)發(fā)達(dá)城市、條件優(yōu)渥的學(xué)生，而使生活在相對(duì)偏僻、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、與外界信息接觸不暢通的學(xué)生處于劣勢(shì)地位。提倡考察考生綜合素質(zhì)無疑從文化角度對(duì)高中生素質(zhì)教育有明顯的推動(dòng)作用、從社會(huì)角度對(duì)創(chuàng)新人才選拔可做出積極貢獻(xiàn)，但又從另一個(gè)角度暴露了由貧富差距引起的社會(huì)公平難題。有研究表明，我國(guó)社會(huì)階層固化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，社會(huì)底層階級(jí)向上流動(dòng)愈發(fā)困難，多樣化高考招生改革對(duì)于學(xué)生的多元發(fā)展、素質(zhì)教育導(dǎo)向以及教育資源質(zhì)量的要求進(jìn)一步提高，而社會(huì)底層階級(jí)子女本就很難獲取優(yōu)質(zhì)教育資源。因此可以說，新高考改革會(huì)加大底層社會(huì)階級(jí)通過高考向上流動(dòng)的難度，從而引發(fā)新的教育不公平。

高考制度改革之后，高考錄取將會(huì)按照多元化的方式實(shí)施，考生的錄取依據(jù)不僅僅是最終的考試成績(jī)，除此之外還有他們的“平時(shí)表現(xiàn)”。這種制度安排的目的在于更為科學(xué)地考察考生的實(shí)際水平。這一改革賦予了高中老師甚至學(xué)校更大的評(píng)價(jià)權(quán)力和更為嚴(yán)肅的評(píng)價(jià)責(zé)任，也增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。并且不難想象，各高中為了提高“升學(xué)率”自然會(huì)對(duì)學(xué)生平時(shí)表現(xiàn)考核成績(jī)“高抬貴手”，而且所有考生的平時(shí)成績(jī)的方差也會(huì)很小，從而使平時(shí)成績(jī)這一衡量標(biāo)準(zhǔn)流于形式，也可能助長(zhǎng)家長(zhǎng)“走關(guān)系”等社會(huì)不良風(fēng)氣。如果考生及其家長(zhǎng)對(duì)于老師給出的考核成績(jī)感到不滿，認(rèn)為這種考核缺乏足夠的公正性，還可能引發(fā)一些較為激烈的行為，從而帶來社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（四）考試與錄取標(biāo)準(zhǔn)的有效性以及對(duì)高中生導(dǎo)向是否合理

外語考試實(shí)行社會(huì)化考試，并且考生有多次考試機(jī)會(huì)，這聽起來是件很美好的事情?？稍诰唧w實(shí)施上，一年考幾次合適，考試次數(shù)過多是否會(huì)增加學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，是否會(huì)對(duì)高中學(xué)習(xí)產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向？如果高一就允許參加外語考試，是否會(huì)導(dǎo)致初中生甚至小學(xué)生提前準(zhǔn)備迎戰(zhàn)，導(dǎo)致應(yīng)試教育重心下移？這一改革的風(fēng)險(xiǎn)在于是否影響學(xué)生健康成長(zhǎng)與發(fā)展，如果影響學(xué)生成長(zhǎng)也必然影響國(guó)家人才培養(yǎng)與選拔工作的順利實(shí)施，尤其是對(duì)杰出人才。實(shí)際上，“科目選考大大加強(qiáng)了投機(jī)取巧、規(guī)劃謀算在高考中的分量，助長(zhǎng)了謀算的投機(jī)心理、精致的利己主義”[1]（P77-78）。

當(dāng)然，還有一些因?yàn)檎咩暯硬粔蚨鴮?dǎo)致部分群體受教育權(quán)受到侵犯的情況，也是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一。2014年5月底，由于異地高考政策，湖北黃岡一名高三學(xué)生因?yàn)椴荒茉诰妥x地參加高考，回鄉(xiāng)高考也遭拒，無奈狀告戶籍地教育廳。在互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，任何小問題都可能被無限放大而產(chǎn)生惡劣影響，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)輿論產(chǎn)生不利影響，關(guān)系到千家萬戶切身利益的高考改革尤其要慎重。此外，自由選擇考試科目導(dǎo)致一些大學(xué)新生缺乏必要的知識(shí)基礎(chǔ)，從根基上危害到大學(xué)教育的質(zhì)量和效率。如因?yàn)槲锢磔^難，一些省份大批考生棄考物理，導(dǎo)致大學(xué)物理教學(xué)的麻煩。有的知名高校的大學(xué)物理不及格率大幅提高，有的班級(jí)甚至達(dá)到了30%，這種制度性的不及格對(duì)學(xué)生的自信和興趣造成了嚴(yán)重打擊[1]（P77-78）。

四、高考改革風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與規(guī)避措施

美國(guó)公共政策學(xué)者M(jìn)oore的“策略三角”（V-C-S）為我們分析公共政策提供了有益啟發(fā)[11]。“策略三角”不僅可以用來檢驗(yàn)決策的合法性與價(jià)值，而且可以為規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)提供參考。其重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)問題：一是決策的目標(biāo)是否具有公共價(jià)值（V）;二是管理與操作層面是否可行（C）;三是政治上是否具有合法性支持（S）。在此，本文借助“V-C-S”模型分區(qū)圖來進(jìn)行具體分析[12]。在這一理論和圖示當(dāng)中，只有V-C-S三者共同的交集才是公共政策應(yīng)該追求的，公共價(jià)值、合法性支持、可行的技術(shù)是合理的公共決策必然的構(gòu)成要素，缺一不可，否則就無法收到改革與決策的預(yù)期效果。

為了有效規(guī)避高考制度改革過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，必須按照民主化、法治化和科學(xué)化的要求，堅(jiān)持“試點(diǎn)先行”的指導(dǎo)原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)高考制度改革的順利進(jìn)行。

（一）加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與制約，推動(dòng)決策過程民主化、科學(xué)化

公共性是公共政策的基礎(chǔ)，公共性要求公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和調(diào)整等環(huán)節(jié)都要充分體現(xiàn)公平性、公正性、公開性和公治性等原則。失去公共性的公共政策可能失去群眾的支持，也可能淪為部分團(tuán)隊(duì)謀取利益的工具。而如果決策權(quán)力失去應(yīng)有的監(jiān)督與制約，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力腐敗從而損害公共價(jià)值，無論是政府層面還是大學(xué)內(nèi)部都存在這種風(fēng)險(xiǎn)。高校自主招生領(lǐng)域的腐敗問題就是權(quán)力不受制約的結(jié)果。2018年底浙江省高考成績(jī)違規(guī)加權(quán)賦分的案件也是權(quán)力失范導(dǎo)致的。民主化和科學(xué)化是我國(guó)政治體制改革、行政體制改革的重要目標(biāo)和內(nèi)容。改革開放以來，隨著政治體制改革以及行政體制改革的持續(xù)深入，我國(guó)的行政決策體制和決策方式都發(fā)生了非常明顯的變化。這種變化具體體現(xiàn)為，決策參與主體的多元化越來越明顯，決策過程的公開化和透明化也不斷得到提升。高考制度的改革是全社會(huì)關(guān)心的一件大事，涉及到多個(gè)方面的利益主體。因此，高考改革必須按照民主化和科學(xué)化的要求，積極吸納相關(guān)利益主體參與，給他們提供發(fā)表自身意見的機(jī)會(huì)，進(jìn)而通過不同觀點(diǎn)之間的碰撞來形成一個(gè)能夠?yàn)橄嚓P(guān)各方接受的最終方案。與此同時(shí)，還必須通過聽證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等多種不同的方式來實(shí)現(xiàn)政策制定過程的公開、公正以及透明，采用問卷調(diào)查法、專家分析法以及案例分析法等多種不同的方法對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行系統(tǒng)的分析。

（二）加強(qiáng)政策的宣傳力度，積極營(yíng)造有利于改革的氛圍

從改革目的來看，我國(guó)高考制度改革的宗旨是在公平、公正原則的指導(dǎo)下，保障每一個(gè)考生都有平等的機(jī)會(huì)接受高等教育，有效改善既有的高校人才選拔機(jī)制。顯然，這一輪改革承載著不少美好的公共價(jià)值與公共利益。但是，相關(guān)利益主體對(duì)于改革目的和內(nèi)容的不了解、不支持可能成為一個(gè)潛在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源，可能落入有V（價(jià)值）無S（支持）的陷阱。其實(shí)，高考自恢復(fù)以來就沒有停止過改革，甚至“一直在改”、“年年在改”，很多教師與家長(zhǎng)都已經(jīng)厭煩、抵觸改革，因?yàn)閷?duì)他們而言改革必然加重負(fù)擔(dān)，而不能帶來利益。高考不僅是教育層面、政治層面問題，也是社會(huì)廣泛關(guān)注的民生問題，想要順利推進(jìn)高考改革就要處理好高考與社會(huì)大眾、廣大媒體之間的關(guān)系，學(xué)會(huì)與媒體溝通與共贏：與媒體建立常態(tài)化交流聯(lián)動(dòng)機(jī)制、健全高考新聞發(fā)言人機(jī)制、提高危機(jī)處理與應(yīng)急措施能力等[13]。因此，為了有效減少高考制度改革的阻力，消除廣大考生及其家長(zhǎng)的疑慮，在政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)采取多種方式積極地同社會(huì)各界進(jìn)行充分的溝通，使得社會(huì)各界都能夠?qū)φ咧贫ǖ淖谥肌⒄邇?nèi)容的設(shè)計(jì)有較為系統(tǒng)和全面的了解，進(jìn)而為高考制度改革的順利進(jìn)行營(yíng)造一種良好的氛圍，從而有效地減少改革過程中面臨的阻力。

（三）通過政策試點(diǎn)和中期評(píng)估的方式形成有益的經(jīng)驗(yàn)

在重大決策全面實(shí)施之前選擇一些具有代表性的地區(qū)先行試點(diǎn)，是我國(guó)高考改革實(shí)踐中的一個(gè)極為寶貴的經(jīng)驗(yàn)。通過試點(diǎn)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)存在的不足與問題，進(jìn)而根據(jù)這些經(jīng)驗(yàn)和問題進(jìn)行修訂，促進(jìn)政策的穩(wěn)妥實(shí)施。對(duì)于高考制度的改革來說，在全面推行之前，選擇一些地區(qū)進(jìn)行政策的試點(diǎn)，并通過試點(diǎn)來發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)以及政策的具體執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)的問題，然后，在相關(guān)方面對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，或者對(duì)政策實(shí)施過程中可能會(huì)出現(xiàn)的偏差進(jìn)行校正。這不僅要進(jìn)行單項(xiàng)改革的試點(diǎn)，而且要把各項(xiàng)改革疊加在一起進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)地區(qū)選擇時(shí)需要注意，我國(guó)幅員遼闊，東部、中部、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度各異，要考慮試點(diǎn)地區(qū)對(duì)推廣地區(qū)的代表程度。并且，推廣地區(qū)在跟隨試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)改革的過程中要注意改革始終要與能力同行，應(yīng)在符合本地區(qū)自身特色及實(shí)際情況的基礎(chǔ)上辯證地學(xué)習(xí)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索適合本地區(qū)的高考改革之路。

（四）做好社會(huì)調(diào)查和實(shí)驗(yàn)?zāi)M等研究預(yù)測(cè)

事實(shí)上，在決策權(quán)力得到監(jiān)督與制約的前提下，仍然不能完全避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榧幢闶菦Q策主體完全能夠克己奉公，依然還會(huì)有一些技術(shù)性和方法層面的難題。高考改革涉及教育資源的分配與重組，如此巨大的改革風(fēng)險(xiǎn)自然需要對(duì)高考改革制度進(jìn)行前置性管理，應(yīng)通過調(diào)查、模擬實(shí)驗(yàn)等方式對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)與可行性進(jìn)行充分評(píng)估。本輪改革涉及高考的多個(gè)方面、多個(gè)主體和多個(gè)層次，往往互相牽制、互相影響，在決策制定前應(yīng)該進(jìn)行深入的社會(huì)調(diào)查與模擬實(shí)驗(yàn)。以分類高考為例，如實(shí)行技能型和學(xué)術(shù)型人才分開考試、錄取的方式，那么，是否有足夠的生源參與技能型高考？在過渡期間如何做好兩類考試的銜接？需要怎樣的配套改革和配置條件才能保證技能型學(xué)歷的吸引力，才能保證生源數(shù)量和質(zhì)量？以往實(shí)踐中往往是高考“失敗者”才無奈地選擇高職院校。新的改革是否會(huì)面臨一樣的結(jié)局？如何避免分類考試錄取淪為“分級(jí)”考試，避免“穿新鞋走老路”，改和不改一個(gè)樣？這些問題的預(yù)測(cè)與規(guī)避絕不是靠拍腦袋或者理論思辨能解決的，而必須借助廣泛深入的社會(huì)調(diào)查、政策模擬、社會(huì)實(shí)驗(yàn)與模擬預(yù)測(cè)。為此，適當(dāng)?shù)墓舱吖ぞ吲c技術(shù)也是預(yù)測(cè)與規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要方面。招生規(guī)模、報(bào)考人數(shù)、錄取率等都要進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算。

總之，高考改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅要考慮到不同利益主體的多方博弈，也要考慮到改革深度與風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)新高考改革出現(xiàn)的問題進(jìn)行必要的調(diào)整。這樣，才能在公平與效率之間、在選人與育才之間保持適度的張力。

參考文獻(xiàn)

[1] 陸一.大道至簡(jiǎn)：高考改革不應(yīng)使選擇高度復(fù)雜化[J].中國(guó)改革，2018（03）.

[2] 陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：10.

[3] 劉復(fù)興.教育政策價(jià)值分析的三維模式[J].教育研究，2002（04）：15-19.

[4] 胡建華.高考改革之于教育與社會(huì)的重要意義[J].教育研究，2014（10）：158-159.

[5] 柳恒超.風(fēng)險(xiǎn)的屬性及其對(duì)政府重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟示[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（11）：91-97.

[6] 四川省教育廳.四川省教育廳關(guān)于印發(fā)《四川省教育系統(tǒng) 重大決策事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法（修訂）》的通知[EB/OL]. http：//xsc.scedu.net/p/13/？StId=st_app_news_i_x636166173493164551，2016-10-23/2018-12-15.

[7] 袁貴仁.不走“三路”是高考改革的根本指針[N].中國(guó)教育報(bào)，2014-3-11（05）.

[8] 吳康寧.教育改革成功的基礎(chǔ)[J].教育研究，2012（01）：24-31.

[9] 李濤.論高考改革的“公共領(lǐng)域”[J].高教發(fā)展與評(píng)估，2013（05）：32-37.

[10] 劉海峰.理性認(rèn)識(shí)高考制度 穩(wěn)步推進(jìn)高考改革[J].中國(guó)高等教育，2013（07）：14-16.

[11] Moore，M.H.Creating public value： Strategic management in government[M].London UK： Harvard University Press，1995.

[12] 劉亞平，劉琳琳.地方政府在公共決策中的策略選擇：一個(gè)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的分析視角[J].東南學(xué)術(shù)，2010（05）：33-39.

[13] 馮成火.高考輿情應(yīng)對(duì)與危機(jī)管理研究[J].中國(guó)高教研究，2015（07）：22-25.

（責(zé)任編輯? 黃建新）