成金華 尤喆

摘要習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則，強調(diào)山水林田湖草是一個生命共同體，指出用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。本文在學(xué)習(xí)歸納習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖草是生命共同體”原則相關(guān)論述的基礎(chǔ)上，闡釋了“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學(xué)依據(jù)、理論基礎(chǔ)，研究了這一原則所包含的科學(xué)內(nèi)涵：生命共同體各要素之間是普遍聯(lián)系和相互影響的，不能實施分割式管理;人類必須處理好人與自然、局部與整體、發(fā)展與保護的關(guān)系;要運用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)?！吧剿痔锖菔巧餐w”原則為自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革提供了實踐路徑：實施自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，推進生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，強化領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理責任。

關(guān)鍵詞山水林田湖草;生命共同體;科學(xué)內(nèi)涵;實踐路徑;生態(tài)系統(tǒng)

中圖分類號F062.1

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2019）02-0001-06DOI：10.12062/cpre.20181121

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從新時代自然資源和生態(tài)系統(tǒng)管理的宏觀視野提出了“山水林田湖草是生命共同體”原則。這一原則是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。深入研究“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學(xué)依據(jù)、理論基礎(chǔ)、科學(xué)內(nèi)涵和實踐路徑，對于我國加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖草是生命共同體”原則的闡述與發(fā)展

2013年11月9日，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！盵1]習(xí)近平總書記在這次講話中提出了“山水林田湖是一個生命共同體”的理念和原則，論述了生命共同體內(nèi)在的自然規(guī)律，指出自然資源用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，說明了為什么要遵循自然規(guī)律的原因。 2017年7月19日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議，在通過《建立國家公園體制總體方案》中將“草”納入山水林田湖同一個生命共同體之中，使“生命共同體”的內(nèi)涵更加廣泛、完整。我國國土面積40%以上是草地，草地是生態(tài)退化的重要區(qū)域，“草”的加入，意義非常重要。這次會議強調(diào)，“建立國家公園體制，要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，對相關(guān)自然保護地進行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運行機制，健全法律保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。”[2]

習(xí)近平總書記在許多講話中，深刻闡述了堅持“山水林田湖草是生命共同體”原則和遵循自然規(guī)律的重要性，強調(diào)要運用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，把統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理作為生態(tài)文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容來加以部署。2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上指出：“堅持山水林田湖是生命共同體的系統(tǒng)思想。”“要統(tǒng)籌山水林田湖治理水。在經(jīng)濟社會發(fā)展方面我們提出了“五個統(tǒng)籌”，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各要素，不能就水論水。要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，生態(tài)系統(tǒng)是一個有機軀體，應(yīng)該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田等?！薄叭珖^大部分水資源涵養(yǎng)在山區(qū)丘陵和高原，如果破壞了山，砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地，水土流失，溝壑縱橫?！?“建設(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺?！盵1]2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進一步指出：“堅持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”[3]習(xí)近平總書記在2018年5月18日至19日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)推進新時代生態(tài)文明建設(shè)必須堅持“山水林田湖草是生命共同體”等六大原則，指出“山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)?！盵4]

習(xí)近平總書記推動“山水林田湖草是生命共同體”原則落實到自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制改革中，落實到發(fā)展和保護的關(guān)系中。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中闡述“山水林田湖是一個生命共同體”時指出：“由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！盵1]2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察工作時指出：“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護上一定要算大帳、算長遠帳、算整體帳、算綜合帳，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。”[1]2018年4月26日，習(xí)近平總書記在深入推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出：“推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展，前提是堅持生態(tài)優(yōu)先，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題。這就要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護工程?！盵5]

2“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學(xué)內(nèi)涵

習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則，具有豐富的科學(xué)依據(jù)和理論基礎(chǔ)。一是科學(xué)吸收了可持續(xù)發(fā)展理論和生態(tài)系統(tǒng)管理理論的思想，凝聚了廣泛的國際共識。20世紀人口的爆炸性增長和資源環(huán)境的高強度開發(fā)，引發(fā)了環(huán)境污染的世界性問題，此時出現(xiàn)的幾次重大環(huán)境污染事件，更是喚起了人們對傳統(tǒng)增長方式的反思，可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)運而生，此后各項國際宣言號召世界各國要重視發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)性。與此同時，人們的認識由單一追求生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)供給產(chǎn)品的觀點轉(zhuǎn)變?yōu)閷で笊鷳B(tài)系統(tǒng)可持續(xù)的觀點，自然資源管理也應(yīng)由傳統(tǒng)的單一資源管理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)資源管理，融合生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等理論的生態(tài)系統(tǒng)管理理論由此誕生，并迅速成為國際共識。

二是承接了歷代共產(chǎn)黨人對生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐探索經(jīng)驗和理論總結(jié)。時代是思想之母，實踐是理論之源。歷代共產(chǎn)黨人對生態(tài)環(huán)境重要性的認識，是在社會主義建設(shè)中與時俱進，不斷升華的。1981年，黨中央在《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》中提出，絕不能走“先污染、后治理”的老路，要求“合理地開發(fā)和利用資源”“保護環(huán)境是全國人民根本利益所在”。 1983年，第二次全國環(huán)保會議召開，會上宣布將環(huán)境保護確定為基本國策。十五大報告指出：“我國是人口眾多、資源相對不足的國家，在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)“統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展”。十七大報告將科學(xué)發(fā)展觀歸納為：第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。黨的十八大報告指出，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度。

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則包含了豐富的時代印記與科學(xué)內(nèi)涵。

2.1生命共同體各要素之間是普遍聯(lián)系和相互影響的，不能實施分割式管理

山水林田湖草生命共同體是由山、水、林、田、湖、草等多種要素構(gòu)成的有機整體，是具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)和多重功能的生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記用“命脈”把人與山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)、把山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)各要素之間連在一起，生動形象地闡述了人與自然、自然與自然之間唇齒相依、共存共榮的一體化關(guān)系。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹和草[6-7]。充分揭示了生命共同體內(nèi)在的自然規(guī)律和生命共同體內(nèi)在的和諧關(guān)系對人類可持續(xù)發(fā)展的重要意義。習(xí)近平總書記指出：“用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”[1]

山水林田湖草生命共同體各要素之間是普遍聯(lián)系和相互影響的，不能實施分割式管理。實施分割式管理很容易造成自然資源和生態(tài)系統(tǒng)破壞。生態(tài)系統(tǒng)具有外部性、不可逆性、不可替代性，這些性質(zhì)是整體性和系統(tǒng)性的另一表現(xiàn)。人類開發(fā)利用一種資源時會對另外的資源及其生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。如果管理不當，這種影響就會是負面的，即表現(xiàn)為負外部性。資源開發(fā)不可逆性是指生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞就難以恢復(fù)。典型的案例是云南滇池的水環(huán)境破壞。云南一直在治理滇池的水環(huán)境污染，但效果一直不能令人滿意。不可替代性是指生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞了就很難找到其替代品。一旦山體炸平了，湖泊填了，生態(tài)屏障破壞了，生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、維護生物多樣性的功能就減弱了，很難有替代品補救。許多河湖岸線開發(fā)過度，用水泥、混凝土做成的人工岸線替代不了自然岸線的許多功能。習(xí)近平總書記2016年3月10日在參加第十二屆全國人民代表大會第四次會議青海省代表團審議時強調(diào)：“在生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)上，一定要樹立大局觀、長遠觀、整體觀，堅持保護優(yōu)先，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，推動綠色發(fā)展方式和生活方式?！本o接著習(xí)近平總書記在2016年8月24日在青海省考察工作結(jié)束時指出，“生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。人類發(fā)展活動必須尊重自然、順應(yīng)自然，否則就會遭到大自然的報復(fù)。這是規(guī)律，誰也無法抗拒?！盵1]

2.2人類必須處理好人與自然、局部與整體、發(fā)展與保護的關(guān)系

人類必須處理好人與自然的關(guān)系。山水林田湖草是生命共同體，人與自然也是生命共同體。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)是人與自然、自然與自然普遍聯(lián)系的有機軀體。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)既給人類提供物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品，又給人類提供生態(tài)產(chǎn)品。人類不僅需要更多的物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品，同時也需要更多的生態(tài)產(chǎn)品。人類如果只注重開發(fā)自然資源，從自然界獲取物質(zhì)產(chǎn)品，忽視了對自然界的保護，就會破壞山水林田湖草生命共同體。破壞了山水林田湖草生命共同體，也就破壞了我們生存和發(fā)展所需要的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，也就破壞了人與自然這個生命共同體。人類可以通過社會實踐活動有目的地利用自然、改造自然，但人類歸根到底是自然的一部分，人類不能盲目地凌駕于自然之上，人類的行為方式必須符合自然規(guī)律。例如，在我國重要的生態(tài)屏障秦嶺，存在著別墅亂開發(fā)現(xiàn)象，這些不合理的開發(fā)行為，大面積破壞了秦嶺山體植被，侵占了耕地，造成了土地資源的極大浪費。更為嚴重的是，在秦嶺地區(qū)開發(fā)別墅，使得人類活動過多地向秦嶺地區(qū)延伸，對秦嶺地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)造成負面影響，破壞了秦嶺提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。習(xí)近平總書記指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律。”[8]保護自然就是保護人類，建設(shè)生態(tài)文明就是造福人類。

人類必須處理好生態(tài)系統(tǒng)中局部與整體的關(guān)系。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，山、水、林、田、湖、草等自然資源、自然要素是生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，是整體中的局部，而整個生態(tài)系統(tǒng)是多個局部組成的整體。人類開發(fā)利用山、水、林、田、湖、草其中一種資源時必須考慮對另一種資源和對整個生態(tài)系統(tǒng)的影響，要加強對各種自然資源的保護和對整個生態(tài)系統(tǒng)的保護。例如，在開發(fā)礦產(chǎn)資源時，就要處理好局部與整體的關(guān)系。如果不考慮開發(fā)一種資源對另一種資源的影響，不考慮資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，就會破壞伴生礦產(chǎn)、土地、水和其它動植物資源，就會破壞礦區(qū)周圍的生態(tài)環(huán)境。典型的案例是祁連山系列環(huán)境污染案，其中一個突出的問題是在保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源，造成了保護區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷，嚴重破壞了祁連山的生態(tài)系統(tǒng)。所以，一處礦產(chǎn)是否需要開采，必須考慮局部與整體的關(guān)系，要綜合考慮資源間的相互影響和資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響。

人類必須處理好發(fā)展與保護的關(guān)系。發(fā)展是人類永恒的主題，節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境是我國的基本國策。我們必須在開發(fā)利用自然資源時，要注意保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，在不斷推進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，推進自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。發(fā)展不可避免會消耗資源和污染環(huán)境，會對山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生破壞，會影響山水林田湖草生命共同體的健康，所以我們在發(fā)展的同時要注重生態(tài)環(huán)境保護，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，要建立綠色低碳循環(huán)的現(xiàn)代經(jīng)濟體系[9]。習(xí)近平總書記在闡述經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系時指出：“我們既要金山銀山，也要綠水青山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，要“樹立正確的政績觀，不能只要金山銀山，不要綠水青山?！薄氨Ｗo生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵1]

2.3要運用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)

習(xí)近平總書記指出，要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理[10]。如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的只管護田，就容易顧此失彼，造成生態(tài)系統(tǒng)的失衡和破壞。也就是說要運用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)，既具有山、水、林、田、湖、草等各類豐富的自然資源，又具有強大的調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性的生態(tài)環(huán)境功能。要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的多種用途、人類開發(fā)利用保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的多重目標和我們所處時代的約束條件，運用系統(tǒng)的、整體的、協(xié)調(diào)的、綜合的方法做好山水林田湖草自然資源和生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、評價、規(guī)劃、保護、修復(fù)和治理等工作，保持和提升生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和功能。新時代組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，其目的就是要按照習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”等六大推進生態(tài)文明建設(shè)的原則，建立生態(tài)文明五大體系，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，促進生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，全方位、全地域、全過程推進生態(tài)文明建設(shè)。

運用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，需要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善自然資源和生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責[11]。要把資源管理與資產(chǎn)管理、資源管理與生態(tài)環(huán)境管理結(jié)合起來，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理由多個部門的分散管理到一個部門的統(tǒng)一管理，由單一資源管理到多種資源和生態(tài)環(huán)境的綜合管理，從資源開發(fā)利用的增量管理到資源開發(fā)利用保護的增量存量結(jié)合管理，從保障資源供給的數(shù)量型速度型管理到保障資源供給、環(huán)境健康、生態(tài)安全和國家利益最大化的質(zhì)量型效益型管理。

3“山水林田湖草是生命共同體”的實踐路徑

習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則具有重要的現(xiàn)實意義，為新時代自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革提供了實踐路徑。

3.1實施自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理

長期以來，我國自然資源管理以資源開發(fā)利用管理為主，資產(chǎn)管理制度沒有真正建立健全，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責不到位，所有權(quán)邊界模糊。傳統(tǒng)的自然資源管理體制實施的是分割式管理，在橫向上是按資源類型分別由國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門管理自然資源，人為地割斷了自然資源和生態(tài)系統(tǒng)之間的有機聯(lián)系[12]，重資源開發(fā)利用，輕生態(tài)價值和社會價值保護;重單種資源開發(fā)，輕多種資源綜合利用和生態(tài)系統(tǒng)保護;重局部修復(fù)治理，輕整體系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。同時，傳統(tǒng)的自然資源管理體制在縱向上是將管理權(quán)按行政單元分級行使又層層下移，許多資源由基層政府直接配置，各種權(quán)利主體在資源開發(fā)利用和保護過程中的義務(wù)和責任不到位，往往導(dǎo)致各自為戰(zhàn)、開發(fā)過度、保護不足，缺少整體統(tǒng)籌和規(guī)劃，難以在一個較大范圍內(nèi)兼顧上下游、左右岸、全區(qū)域的利益。

為了改變傳統(tǒng)自然資源管理體制的弊端，新成立的自然資源部就是要整合分散在原國土資源部、原農(nóng)業(yè)部、原林業(yè)局、原海洋局以及水利部等部門的自然資源管理職責，負責管理由中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)，實現(xiàn)資源管理與資產(chǎn)管理的統(tǒng)一，單種資源管理與整體資源管理的統(tǒng)一，資源管理與生態(tài)環(huán)境管理的統(tǒng)一[13-14]。具體地講，就是負責對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、濕地、灘涂等各類自然資源資產(chǎn)進行統(tǒng)一調(diào)查統(tǒng)計，統(tǒng)一確權(quán)登記，統(tǒng)一標準規(guī)范，統(tǒng)一信息平臺，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系和用途管制制度，建立自然資源產(chǎn)權(quán)市場和交易規(guī)則，實施自然資源有償使用制度，完善價格形成機制和評估制度，依法征收自然資源資產(chǎn)收益，推進生態(tài)系統(tǒng)實施整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

3.2構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度

我國人口眾多，大多數(shù)自然資源人均擁有量不足世界平均水平。我國還處于中等收入國家水平，要跨越“中等收入陷阱”進入高收入國家行列，建成社會主義現(xiàn)代化強國，社會經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)還很重，需要大量的自然資源和雄厚的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)作保障。必須建立科學(xué)的嚴格的國土空間開發(fā)保護制度，為我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國提供強大的自然基礎(chǔ)。

建立空間規(guī)劃體系和用途管制制度。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，推進市縣“多規(guī)合一”，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界和耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。實施國土空間用途管制，完善開發(fā)和保護政策，控制開發(fā)強度、規(guī)范開發(fā)秩序，形成人口、資源和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

完善主體功能區(qū)制度。主體功能區(qū)制度是國土空間開發(fā)保護的基礎(chǔ)制度，要推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準落地，健全不同主體功能區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展長效機制，完善生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，健全基于城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的不同功能定位的區(qū)域政策，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化。

3.3推進生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理

推進生態(tài)系統(tǒng)整體保護。優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，開展生物多樣性保護，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性[15]。加強流域與濕地的保護，推進生態(tài)功能重要的江河湖泊水體休養(yǎng)生息。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，建立國家公園制度，實施最嚴格的保護。

推進生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)修復(fù)。生態(tài)修復(fù)要堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則，人工修復(fù)應(yīng)更多地尊重自然、順應(yīng)自然，要有系統(tǒng)性、整體性方案。長期以來，我國高強度的國土資源開發(fā)導(dǎo)致許多生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了比較嚴重的退化。針對這些生態(tài)退化，國家相繼組織開展了一系列生態(tài)修復(fù)和治理工程，提高了林草植被、森林覆蓋率，但由于工程之間缺乏系統(tǒng)性、整體性考慮，存在著各自為戰(zhàn)、要素分割的現(xiàn)象，局部效果較好但整體效果差[16]。對山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)治理，要統(tǒng)籌山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，依據(jù)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題與主要生態(tài)功能定位，確定生態(tài)保護與修復(fù)工程部署區(qū)域。要抓緊修復(fù)重要生態(tài)功能區(qū)和居民生活區(qū)廢棄礦山、交通沿線敏感礦山山體，推進土地污染修復(fù)和流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，加快對珍稀瀕危動植物棲息地區(qū)域的修復(fù)。

推進生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理。綜合治理生態(tài)系統(tǒng)，就是要根據(jù)習(xí)近平總書記提出的加快構(gòu)建生態(tài)文明五大體系的要求，綜合運用教育、技術(shù)、經(jīng)濟、行政、法律和公眾參與等方法治理山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要提高環(huán)境治理水平?！薄耙浞诌\用市場化手段，完善自然環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大科技攻關(guān)，對涉及社會經(jīng)濟發(fā)展的重大生態(tài)環(huán)境問題開展對策性研究?！本C合整治和生態(tài)修復(fù)往往是連在一起同時運用，并且是分不開的。比如，在生態(tài)系統(tǒng)類型比較豐富的地區(qū)，將濕地、草場、林地等統(tǒng)籌納入重大治理工程，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)修復(fù)和綜合整治，通過土地整治、植被恢復(fù)、河湖水系連通、岸線環(huán)境整治、野生動物棲息地恢復(fù)等手段，逐步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。

3.4強化領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理責任

自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞問題，有的是發(fā)生在一個行政管理單元內(nèi)，有的是發(fā)生在跨行政區(qū)域。必須堅持強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理責任，加強生態(tài)系統(tǒng)所在自然區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的全面管理，既要按行政區(qū)域又要按自然區(qū)域管理自然資源和生態(tài)環(huán)境。

推進自然資源資產(chǎn)負債表編制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。資源環(huán)境是公共產(chǎn)品，對其造成損害和破壞必須追求責任[17]。領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個地方重大事項的決策者，對資源環(huán)境保護要負總責、負全責。自然資源資產(chǎn)負債表編制要覆蓋行政區(qū)的全部生態(tài)系統(tǒng)，并考慮到與其他區(qū)域的關(guān)系，體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、均衡性和系統(tǒng)性。對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計制度，落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，建立最嚴格的責任追究制度。

全面推行河長制、湖長制。由各級黨政負責同志擔任河長、湖長，作為河湖治理的第一責任人，明確河湖治理主體和職責，同時嚴格考核問責，實行水安全損害責任終身追究制[18]。河長制、湖長制是流域生態(tài)管理制度的一個創(chuàng)新。這項制度表明，河長、湖長不僅對河流、湖泊中的水體健康負責，也對河湖空間及其水域岸線健康負責。各級黨政負責同志必須扛起保護流域自然資源和生態(tài)環(huán)境的重任，通過水陸共治、綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)，改善河湖生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用。

推進聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。處理好行政管理區(qū)域與自然區(qū)域的關(guān)系。山水林田湖草是生命共同體，加強生態(tài)合作具有自然合理性?？缧姓^(qū)域的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保護，要打破行政界限，加強行政管理區(qū)域間的溝通合作，創(chuàng)新管理機制與方式，以全局觀念、整體思維、系統(tǒng)方法，推進聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治包括污染治理、自然資源開發(fā)利用和保護、生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和治理。要按照統(tǒng)一的思路和標準編制生態(tài)功能區(qū)劃，統(tǒng)一生態(tài)保護紅線，確定生態(tài)合作重點區(qū)域與重點任務(wù)。以山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)自然區(qū)域為管理單元，探索建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。

（編輯：李琪）

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