【內(nèi)容摘要】 目前，國際發(fā)展援助體系出現(xiàn)了三種轉(zhuǎn)向。首先，在國際發(fā)展目標方面，在聯(lián)合國達成了新的可持續(xù)發(fā)展目標后，國際發(fā)展迅速向可持續(xù)發(fā)展目標靠攏，發(fā)達國家控制國際發(fā)展議程的能力有所減弱。其次，在發(fā)展資源供給方面，除了官方發(fā)展援助之外，其他形式的發(fā)展資源日益增多，且對官方發(fā)展援助造成一定沖擊。再次，在機制方面，發(fā)展籌資從融資安排上進一步改變了官方發(fā)展援助的融資模式及其利用方式?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國際發(fā)展的焦點，協(xié)調(diào)著各國政府的發(fā)展偏好，引導(dǎo)官方發(fā)展援助向可持續(xù)發(fā)展目標傾斜，可持續(xù)發(fā)展起著路線圖的作用。發(fā)展籌資著眼于解決官方發(fā)展援助資源不足的問題，對官方發(fā)展援助構(gòu)成了籌資壓力。發(fā)展籌資的出現(xiàn)對發(fā)達國家如何利用官方發(fā)展援助增加資源供給提出了新要求。不過，就路徑依賴而言，發(fā)展籌資作為新的資金機制安排，還不可能替代官方發(fā)展援助。但是，籌資作為發(fā)展的核心議題依然是官方發(fā)展援助的關(guān)注重點。在現(xiàn)有可持續(xù)發(fā)展目標框架下繼續(xù)改革官方發(fā)展援助，以緩解國際發(fā)展籌資壓力，這在很大程度上主導(dǎo)著未來國際發(fā)展援助體系的走向。

【關(guān)鍵詞】 官方發(fā)展援助 可持續(xù)發(fā)展 發(fā)展籌資 國際發(fā)展體系

【作者簡介】 劉寧，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生（北京 郵編：100871）

【中圖分類號】 D812 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2019）02-0106-23

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201902006

2000年9月，第五十五屆聯(lián)合國大會通過了《聯(lián)合國千年宣言》，聯(lián)合國千年發(fā)展目標迅速成為國際發(fā)展的主要方向。2015年8月2日，聯(lián)合國又發(fā)布了題為《改變我們的世界：2030可持續(xù)發(fā)展議程》報告。 國際社會就可持續(xù)發(fā)展達成了新的共識。

資金問題是影響國際發(fā)展的關(guān)鍵。冷戰(zhàn)結(jié)束后，官方發(fā)展援助（ODA）一度呈遞減狀態(tài)。1996年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布了題為《塑造21世紀：發(fā)展合作的貢獻》的報告，重新強調(diào)援助規(guī)模的重要性。 1997年6月聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展綱領(lǐng)》認為，國際社會要有新的發(fā)展籌資舉措。 2002年聯(lián)合國在墨西哥蒙特雷召開了第一屆發(fā)展籌資國際會議，并就發(fā)展籌資問題形成了《蒙特雷共識》（Monterrey Consensus）。 2008年，聯(lián)合國在多哈又召開了第二屆發(fā)展籌資國際會議，會議審查了《蒙特雷共識》落實的進度。 為了響應(yīng)聯(lián)合國發(fā)展籌資舉措，2014年OECD在《發(fā)展合作報告2014：為可持續(xù)發(fā)展調(diào)動資源》這份報告中提出，各國需要在全球范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展政策，為發(fā)展籌資提供新渠道。 2015年7月聯(lián)合國召開了第三次發(fā)展籌資國際會議，通過了《亞的斯亞貝巴行動計劃》（Addis Ababa Action Agenda）， 該計劃重申了改革國際金融體系對實現(xiàn)《聯(lián)合國千年宣言》的重要性，同時也要求發(fā)達國家實現(xiàn)將其國民收入總值的0.7%用于對外援助的承諾。第三次發(fā)展籌資國際會議對2015年9月召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提供了強有力的基礎(chǔ)。

籌措發(fā)展資金需要特定的國際機制安排。OECD主導(dǎo)下的官方發(fā)展援助有其自身的局限。2018年9月24日在聯(lián)合國舉行的“為實現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展議程項目融資高級別會議”上，聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）強調(diào)，要實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標，國際社會每年需要50 000億到70 000億美元的投資。 根據(jù)發(fā)展援助委員會統(tǒng)計，目前官方發(fā)展援助每年只有1 440億美元左右。 實現(xiàn)聯(lián)合國千年目標與可持續(xù)發(fā)展目標所需的資金無法通過官方發(fā)展援助自行解決。因而，除了官方發(fā)展援助以外，國際社會需要有新的發(fā)展籌資安排。

從國際發(fā)展目標、資源和籌資機制來看，傳統(tǒng)發(fā)達國家主導(dǎo)下的國際發(fā)展援助模式已面臨重大挑戰(zhàn)。可持續(xù)發(fā)展目標明確化，資金來源多元化以及發(fā)展籌資機制的再構(gòu)建，將會在很大程度上影響國際發(fā)展援助體系的走向。

一、國際發(fā)展援助的起源與問題

官方發(fā)展援助始于第二次世界大戰(zhàn)之后，作為主要的國際發(fā)展機制，官方發(fā)展援助有自身的發(fā)展目標和融資安排。不過，這些機制和安排往往反映了發(fā)達國家的國際發(fā)展意愿。事實上，官方發(fā)展援助的有效性也一直為國際社會所詬病。梳理分析官方發(fā)展援助的起源及其國際爭論，有助于進一步理解國際發(fā)展援助體系的內(nèi)在演變趨勢。

（一）發(fā)展援助的內(nèi)容與本質(zhì)

官方發(fā)展援助一般指國家與國家之間的資源轉(zhuǎn)移，財政轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移、糧食轉(zhuǎn)移和債務(wù)減免是官方發(fā)展援助的四種基本形式。 OECD從國際金融機構(gòu)的角度，給出了官方發(fā)展援助的第二種定義，主要是指來自國際金融機構(gòu)的不具有優(yōu)惠性質(zhì)的貸款以及其他以發(fā)展為目的且?guī)в猩倭績?yōu)惠條件的貸款，這些均被看作援助。 國際發(fā)展援助主要涉及以下三個方面的內(nèi)容：發(fā)展援助的目標、發(fā)展援助所需的資源以及相關(guān)機制安排。

第一，從發(fā)展援助的目標看，早期官方發(fā)展援助和發(fā)展并沒有直接關(guān)系。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國是國際援助資金的最大提供方，美國對外援助具有強烈的政治動機。美國通過“馬歇爾計劃”向歐洲輸出大量美元資本。為了利用美國財政援助，有計劃地實施“馬歇爾計劃”，英國和法國等18個歐洲國家聯(lián)合成立了歐洲經(jīng)濟合作組織（OEEC）。當時美國向西歐提供援助的目標是戰(zhàn)后重建。同時，美國希望以此促成反蘇同盟的建立。

美國對西歐和日本所謂的“援助”產(chǎn)生了積極的“示范效應(yīng)”，并影響了早期的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論。西歐和日本在美國的援助下，快速實現(xiàn)了戰(zhàn)后恢復(fù)。20世紀50年代，隨著經(jīng)濟恢復(fù)，日本和西歐也開始了對外援助活動，這類活動都打著促進受援國經(jīng)濟發(fā)展的旗號。早期發(fā)達國家對外援助活動并沒有任何國際規(guī)范，援助國的援助目標是非常復(fù)雜的，既有戰(zhàn)略目標，也有經(jīng)濟目標。比如日本主要援助地區(qū)是東南亞，英國和法國主要援助地區(qū)是其前殖民地。冷戰(zhàn)時期，發(fā)達國家的對外援助有著明確的政治導(dǎo)向。

第二，從資金來源看，國際援助資金大部分來自政府支持下的各類貸款。比如混合貸款（Mixed Loan）和軟貸款（Soft Loan）?；旌闲刨J指官方資金以一定比例配合出口信貸形成的貸款。軟貸款指具有政府利率補貼性質(zhì)的貸款。這類貸款與捆綁援助（Tied Aid）相聯(lián)系。這類援助往往被看作是援助國通過援助獲取不當國際經(jīng)濟競爭優(yōu)勢的工具。 它不僅破壞了正常的自由貿(mào)易，惡化了國際借貸環(huán)境，而且也使國際援助更為混亂。

由援助導(dǎo)致的不公平國際競爭加劇了發(fā)達國家之間的經(jīng)濟矛盾。尤其是1958年以后，美國連續(xù)出現(xiàn)國際收支赤字，國際貨幣體系和國際貿(mào)易環(huán)境惡化。為了加強經(jīng)濟聯(lián)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展政策，1961年在歐洲經(jīng)濟合作組織吸納了歐洲以外的國家加入時，OECD建立。為了協(xié)調(diào)各國出口和對外援助之間的關(guān)系，OECD專門成立了發(fā)展援助委員會（DAC）。發(fā)展援助委員會專門負責(zé)協(xié)調(diào)官方發(fā)展援助，規(guī)范國際發(fā)展援助資金來源。從此以后，國際發(fā)展援助開始規(guī)范化。

第三，從援助機制看，約翰·魯杰（John Ruggie）將國際機制定義為，在某一國際領(lǐng)域內(nèi)一組明確或隱含的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。 推動國際發(fā)展，不僅要明確發(fā)展目標，同時也需要相應(yīng)的配套資源以及相關(guān)活動的實施安排。規(guī)范資金來源是國際發(fā)展援助中的關(guān)鍵一環(huán)。

20世紀50到60年代，由于發(fā)展援助委員會成員利用官方出口信貸促進本國投資和出口是非常普遍的做法，如何規(guī)范該問題，限制發(fā)達國家利用此種不正當?shù)膰H競爭優(yōu)勢成為發(fā)展援助委員會關(guān)注的焦點。 最大限度地將商業(yè)性質(zhì)的資金與官方性質(zhì)的資金隔離開來，以限制援助國利用援助增加本國國際競爭優(yōu)勢，成為發(fā)展援助委員會最初努力的方向。 援助去捆綁政策由此而來。不過，要求發(fā)達國家無條件進行資源轉(zhuǎn)移明顯不符合國際政治現(xiàn)實。于是，發(fā)展援助委員會采取了折中的做法，這就出現(xiàn)了所謂優(yōu)惠性（Concessional）這一提法。為了具體衡量援助資金的優(yōu)惠程度，發(fā)展援助委員會提出了贈予成分（Grant Element）這一概念。贈予成分一般是根據(jù)貸款利率、貸款期、寬限期以及收益率等因素，綜合測算出的一個值。

1972年，OECD正式對官方發(fā)展援助進行了界定，即官方機構(gòu)（包括地方政府和政府運作下的機構(gòu)）向欠發(fā)達國家和國際機構(gòu)提供的所有資源流動，這些流動需要滿足促進受援國經(jīng)濟發(fā)展和福利改善且具有優(yōu)惠性兩個條件。優(yōu)惠性以贈予比例衡量，該值不低于25%（以10%的折現(xiàn)率計算）。 官方發(fā)展援助這一概念的適用范圍，從行為主體劃分，有三點需要注意。首先，官方發(fā)展援助是發(fā)達國家之間協(xié)調(diào)國際發(fā)展政策的一種特殊安排。因而，官方發(fā)展援助是特指的。只有發(fā)展援助委員會29個成員（歐盟和28個OECD成員國）的對外援助才被統(tǒng)計為官方發(fā)展援助。其次，既遵循發(fā)展援助委員會的相關(guān)對外援助規(guī)則，同時也向OECD報告其對外援助情況，這類非發(fā)展援助委員會成員的國家和地區(qū)有20個。這些國家和地區(qū)的對外援助被看作是超越發(fā)展援助委員會的官方發(fā)展援助。一般來看，向OECD匯報其對外援助情況的國家都有加入發(fā)展援助委員會的傾向。2010年以來，包括韓國和波蘭在內(nèi)的6個國家先后成為發(fā)展援助委員會成員。再次，中國、印度、巴西、南非、墨西哥、智利、印度尼西亞、卡塔爾、哥倫比亞、哥斯達黎加10個新興國家積極或更大規(guī)模參與國際發(fā)展援助也是近十多年的事，新興國家不是發(fā)展援助委員會成員，一般也不向其匯報對外援助情況，其對外援助被OECD看作是發(fā)展合作融資（Development Co-operation Flows）。OECD通過估算的方式測算新興國家對外發(fā)展合作融資的水平和規(guī)模。 目前，官方發(fā)展援助這一概念依然處于西方發(fā)達國家的主導(dǎo)之下。

表1 官方發(fā)展援助（ODA）主要記事年表

時間 主要事件

1960年 聯(lián)合國大會希望發(fā)達國家將其國民收入總值（GNI）的1%用于國際援助

1968年 第二屆聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議，一些發(fā)達國家接受了將GNI的0.75%用于援助的倡議

1969年 DAC接受了皮爾森委員會關(guān)于發(fā)達國家將其GNI的0.7%作為援助標準的建議

1972年 DAC正式對ODA進行了界定

1974—1979年 援助國對ODA的管理成本計入ODA

1984年 援助國以促進發(fā)展為目的，對發(fā)展中國家留學(xué)生的資助計入ODA

1988年 援助國對來自發(fā)展中國家的、住在援助國的難民的開支計入ODA（第一年）

1994年 援助國雙邊維和經(jīng)費中具有援助發(fā)展因素的部分計入ODA

2004—2005年 沖突、和平與安全等六個項目的開支計入ODA

2006年 DAC成員對其提供給聯(lián)合國用于維和開支的6%計入ODA

資料來源：OECD， Measuring Aid： 50Years of DAC Statistics 1961-2011， April 2011， pp. 5-6.

表1統(tǒng)計了官方發(fā)展援助的大致發(fā)展歷程。從官方發(fā)展援助融資設(shè)計來看，發(fā)展援助委員會堅持的援助策略其實是“施舍”，而不是促進受援國家和地區(qū)的發(fā)展。 官方發(fā)展援助的計算系統(tǒng)錯綜復(fù)雜，很多項目并不與受援國的發(fā)展掛鉤。官方發(fā)展援助更多反映的是這樣一個事實，即國際發(fā)展應(yīng)該遵循發(fā)達國家的偏好，發(fā)達國家不能利用對外援助增加自己在國際經(jīng)濟中的競爭優(yōu)勢。

（二）官方發(fā)展援助的問題及其爭論

西方國家主導(dǎo)下的國際發(fā)展援助體系已經(jīng)持續(xù)了半個多世紀，對其評價可謂毀譽參半。重新審視目前的國際發(fā)展援助體系，有助于進一步理解國際發(fā)展援助體系的演變。

第一，為什么要實施國際援助，援助的理論基礎(chǔ)和目標是什么？官方發(fā)展援助的理論基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)，促進受援國經(jīng)濟發(fā)展和整體社會福利改善是援助的主要目標。早期發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家，比如阿瑟·劉易斯（Arthur Lewis）、沃爾特·羅斯特（Walt Rostow）以及霍利斯·錢納里（Hollis Chenery）等都認為，發(fā)展中國家除了儲蓄低以及資本積累不足以外，還面臨外匯短缺問題。國際發(fā)展援助機制設(shè)計應(yīng)該以發(fā)達國家為突破口，發(fā)達國家通過對外援助能夠幫助發(fā)展中國家彌補投資缺口、改善國際收支，實現(xiàn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。 不過，這類理論的現(xiàn)實依據(jù)都是建立在美國對西歐和日本援助的基礎(chǔ)上。這類觀點在20世紀60年代受到了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。因為得到發(fā)達國家援助的國家并沒有實現(xiàn)預(yù)期的高速增長。相反，不少發(fā)展中國家還因為這套理論欠下了不少債務(wù)。對這個問題的解釋，引起了援助國和受援國之間對國際發(fā)展目標長達數(shù)十年的爭論。

20世紀80年代興起的新自由主義普遍將援助無效的原因歸結(jié)為是受援國政府腐敗造成的。此后一段時期，國際援助普遍開始強調(diào)受援國國內(nèi)政治經(jīng)濟改革的重要性。援助只有在善治國家才有效是新千年以后較為流行的一種看法。 這類觀點認為，受援國政策環(huán)境良好時，援助的作用是最大的。相反，在那些政策環(huán)境較差的國家，援助不僅不會促進發(fā)展，反而會增加腐敗，延緩改革。 2001年世界銀行就援助有效性問題出版了一本700多頁的著作《非洲的援助與改革：來自十國的教訓(xùn)》，通過對科特迪瓦、剛果、埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、馬里、尼日利亞、坦桑尼亞、烏干達和贊比亞十國的分析發(fā)現(xiàn)，援助在上述國家既有成功的，也有失敗的。援助結(jié)果與援助方和受援國之間的互動以及受援國國內(nèi)政治環(huán)境密切相關(guān)。 國際社會認為尼日利亞援助效果不佳很大程度上是由于尼日利亞的政治裙帶主義（Political Clientelism）造成的，錢袋政治（Money Bags）主導(dǎo)了尼日利亞的政治進程，國際援助資金往往被國家領(lǐng)導(dǎo)人當作政治回報，給了那些支持他們上臺的人。 德隆·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）和詹姆斯·羅賓遜（James A. Robinson）在《國家為什么會失敗》一書中也認為，一些國家內(nèi)部汲取性的政治經(jīng)濟制度安排限制了這些國家的發(fā)展前景。

另一些學(xué)者將援助無效的原因歸結(jié)為發(fā)達國家的肆意操作。這些學(xué)者認為，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)最主要的理論缺陷是忽略了國際政治因素，這恰恰是理解國際發(fā)展援助無效的關(guān)鍵。漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）從國際政治現(xiàn)實主義考察了援助國對外援助的六大目標，分別是人道主義、維持秩序、國際聲望、軍事、賄賂以及經(jīng)濟發(fā)展。 發(fā)達國家的對外援助目標往往受國內(nèi)政治約束，其援助規(guī)模受民眾對國際事務(wù)認知的影響。 現(xiàn)有大部分研究表明，作為世界上最大的援助資金提供方，美國的援助很大程度上是受到其地緣戰(zhàn)略和國家安全束縛的。 伊拉克、阿富汗和以色列是受美國援助最多的三個國家，但這三個國家并不是世界上最窮的國家，緊隨其后的德國和日本，則一貫善于利用捆綁援助，將官方資金和社會商業(yè)資本結(jié)合起來，官方發(fā)展援助變成了兩國增加出口的工具。

第二，從資源和機制安排來看，發(fā)達國家是國際發(fā)展資金的主要來源方，發(fā)達國家依靠發(fā)展援助委員會規(guī)范國際發(fā)展援助活動。這種情況導(dǎo)致發(fā)達國家在國際發(fā)展中的話語權(quán)過大，對其批評亦不絕于耳。在丹比薩·莫約（Dambisa Moyo）看來，西方對非洲的援助是完全失敗的。國際援助不僅沒有促進非洲的發(fā)展，反而增加了政治腐敗，破壞了非洲地區(qū)的社會生產(chǎn)力，并間接引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。 如何糾正該問題，目前大致形成了兩種看法。來自世界銀行的經(jīng)濟學(xué)家的看法是，對受援國來說，過度依賴外援只會增加腐敗，從而喪失了從其他渠道獲取國際資金的能力。就經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律而言，經(jīng)常接受援助資金的國家，不僅容易形成“資源詛咒”（Curse of Aid），而且更容易患上“荷蘭病”（Dutch Disease）。 其潛在的政策建議是援助國應(yīng)該降低援助總量，迫使受援國自己想辦法，吸引國際資本。這類觀點認識到了國際援助中的負面因素，雖然有一定的合理性，但國際社會不應(yīng)該因噎廢食，忽視援助的積極意義，因為這容易產(chǎn)生誤導(dǎo)，使發(fā)達國家推卸國際發(fā)展責(zé)任。中國學(xué)者鄭宇認為，目前的國際發(fā)展資源不是太多，而是太少。國際金融資源不足、國際援助體系扭曲以及治理碎片化才是國際發(fā)展援助需要關(guān)注的核心問題。 要改善國際發(fā)展援助，必須從以上三個方面入手。發(fā)達國家的官方發(fā)展援助依然要進一步加強，除了官方發(fā)展援助以外，國際社會還需要尋找彌補國際金融資源不足的新方法。同時，重視受援國的發(fā)展權(quán)利，加強發(fā)達國家、新興援助國和受援國之間的合作，避免全球發(fā)展治理體系碎片化。

綜上所述，無論是從發(fā)展目標還是融資安排來看，官方發(fā)展援助都面臨一定的困境。官方發(fā)展援助的援助國導(dǎo)向容易增加援助國與受援國之間的政治矛盾。從融資安排來看，官方發(fā)展援助作為發(fā)達國家設(shè)計的特殊融資安排，并不能滿足國際發(fā)展的資金需要。針對官方發(fā)展援助的不足，發(fā)展籌資逐步興起，官方發(fā)展援助所面臨的外部環(huán)境也在悄然發(fā)生變化。

二、國際發(fā)展援助體系的三個轉(zhuǎn)變

要實現(xiàn)國際發(fā)展，建立完備的國際發(fā)展體系，至少需要三個步驟。一要有發(fā)展目標，二要有配套資源，三要有相關(guān)機制安排，比如籌資、運營、監(jiān)督以及實施機制等。發(fā)達國家建立的官方發(fā)展援助體系是國際社會最主要的發(fā)展體系。目前，官方發(fā)展援助體系已經(jīng)面臨一定的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)來自另一種發(fā)展籌資安排。

發(fā)展籌資是2002年《蒙特雷共識》簽訂以后出現(xiàn)的新問題。發(fā)展籌資的主要目的是為實現(xiàn)聯(lián)合國千年目標提供更多資金支持，以彌補官方發(fā)展援助的不足。從目標、資源與機制上看，作為新的融資安排，發(fā)展籌資與官方發(fā)展援助既有聯(lián)系，又有差別（見表2）。這成為官方發(fā)展援助轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。

表2 國際發(fā)展的目標、資源與機制

目標 資源 機制

官方發(fā)展援助 發(fā)達國家主導(dǎo)下的國際發(fā)展目標 依靠發(fā)達國家財政預(yù)算 雙邊主義、援助國導(dǎo)向

發(fā)展籌資 以聯(lián)合國可持續(xù)

發(fā)展目標為基礎(chǔ) 公共部門、私人部門、其他籌資渠道 融資創(chuàng)新、南北援助、南南合作、多邊主義

趨勢 國際發(fā)展目標

更明確 多渠道、公私合作 多邊主義

資料來源：作者自制。參考林毅夫、王燕：《超越發(fā)展援助：在一個多極世界中重構(gòu)發(fā)展合作新理念》，宋琛譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第57—117頁。

（一）國際發(fā)展目標的變化

長期以來，發(fā)達國家一直在國際發(fā)展援助體系中占有主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)地位不僅表現(xiàn)在發(fā)達國家?guī)缀鯄艛嗔藝H發(fā)展援助資源，同時也壟斷了國際發(fā)展話語權(quán)。官方發(fā)展援助具有明確的援助國導(dǎo)向性，援助國的政治、經(jīng)濟以及其他戰(zhàn)略目標，都能通過官方發(fā)展援助這種間接的方式去實現(xiàn)。隨著國際政治經(jīng)濟權(quán)力格局的變遷，2000年聯(lián)合國確立國際發(fā)展目標以后，發(fā)展籌資也逐步成為聯(lián)合國實現(xiàn)千年發(fā)展目標的配套工程。自此，聯(lián)合國開始逐步打破發(fā)展援助委員會控制國際發(fā)展話語權(quán)的現(xiàn)狀。

目前，國際社會就人與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展達成了普遍共識。阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）對印度和中國經(jīng)濟發(fā)展差異的比較研究認為，經(jīng)濟增長并不意味著發(fā)展，發(fā)展的本質(zhì)在于可選擇機會的增多。 國際發(fā)展要注重受援國國內(nèi)社會基礎(chǔ)建設(shè)。較高的識字率與人均壽命水平提高不但可以改善個體福利，同時也能提高社會生產(chǎn)效率。國際社會對發(fā)展問題認識的深化，使得發(fā)達國家也開始向聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標靠攏。

與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的另一個議題是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展不僅涉及低碳、全球氣候變化等環(huán)境問題，同時也涉及貿(mào)易、投資、金融等重大國際經(jīng)濟問題?？梢哉f，綠色發(fā)展是當今國際發(fā)展的核心。其實，國際社會早在20世紀80年代后期，就開始逐步關(guān)注全球氣候變化問題。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的簽署意味著國際發(fā)展援助開始逐步向可持續(xù)發(fā)展靠攏。雖然此后的《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》遭遇了挫折，但是綠色發(fā)展的國際基礎(chǔ)依然存在。一些發(fā)達國家紛紛設(shè)立了雙邊氣候基金，比如德國的國際氣候倡議（International Climate Initiative）、日本的快速啟動基金（Fast-Start Finance）、英國的國際氣候基金（International Climate Finance）、挪威的國際氣候與森林基金（Norways International Climate and Forest Initiative）等。此外，發(fā)達國家也向國際多邊氣候基金融資。

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的確立，在某種程度上壓縮了發(fā)達國家操縱官方發(fā)展援助實現(xiàn)其他非發(fā)展戰(zhàn)略目標的政策空間，使得官方發(fā)展援助由援助國導(dǎo)向開始向受援國和聯(lián)合國傾斜，官方發(fā)展援助的目標也變得相對中性化。

（二）資源的變化

官方發(fā)展援助的資金主要來自發(fā)達國家的官方財政預(yù)算，回收貸款及利息、發(fā)行彩票以及債券是發(fā)達國家其他的援助資金來源渠道。 針對官方發(fā)展援助不足的問題，聯(lián)合國提出了發(fā)展籌資這一補充措施。發(fā)展籌資主要指國際社會利用融資創(chuàng)新模式，為國際發(fā)展提供更多的資金。世界銀行給出的融資創(chuàng)新方式融合了官方發(fā)展援助和其他資金利用方式，強調(diào)不同類別的資金來源對受援地區(qū)的影響（見表3）。公共部門通過官方直接援助的方式影響受援國政府和社會，這類公共資金同時也能改善投資環(huán)境，帶動私人資本的進入。對私人部門來說，不僅可以促進公私合作，彌補公共資金不足，同時也能促進市場和社會的發(fā)展。

世界銀行對融資創(chuàng)新方式的劃分范圍較廣，既包括發(fā)展援助委員會成員提供的官方發(fā)展援助，同時也包括中國、印度等新興國家提供的發(fā)展合作融資，國際私人基金會以及多邊金融機構(gòu)發(fā)行的融資債券，等等。2009年世界銀行發(fā)布的一項研究報告總結(jié)了100多項發(fā)展籌資措施。這些發(fā)展籌資的來源方式多種多樣，貨幣互換與特別提款權(quán)也被列入其中。目前，世界銀行提出的不少發(fā)展籌資措施已經(jīng)在運行中，比如碳基金 （Carbon Fund）、加勒比巨災(zāi)風(fēng)險保險基金 以及團結(jié)稅等。預(yù)計在未來還會出現(xiàn)新的發(fā)展籌資機制。多元化的發(fā)展籌資方式對官方發(fā)展援助造成了一定沖擊。

表3 世界銀行融資創(chuàng)新分類

利用方式

公共部門 私人部門

資金

來源 私人部門

（杠桿作用） 私人部門向公共部門融資

（公私合作） 市場和社會中的私人

（純私人）

公共部門

（組織動員） 公共部門的資金轉(zhuǎn)移

（團結(jié)稅） 改善投資環(huán)境

（促進和催化）

資料來源：Navin Girishankar， “Innovating Development Finance： From Financing Sources to Financial Solutions，” World Bank Policy Research Working Paper， No. 5111， November 2009，

p. 3。

（三）機制的變化

官方發(fā)展援助其實也是特定的籌資機制安排。目前，對官方發(fā)展援助的批評多半集中在兩個方面。一是官方發(fā)展援助對受援國權(quán)益重視不足，二是官方發(fā)展援助提供的資源不足。圍繞這兩個問題，官方發(fā)展援助的籌資設(shè)計也在發(fā)生改變。

第一，官方發(fā)展援助開始強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向型融資 （Result-Based Financing）。就表1來說，援助國對來自受援國留學(xué)生和難民的費用支持，很難說能夠在多大程度上促進受援國本地的經(jīng)濟和社會發(fā)展。因為，援助國不能保證來自受援國的留學(xué)生和難民會自動回到本國去。相反，這類援助可能會加劇受援地區(qū)的人才流失，這顯然會違背促進地區(qū)發(fā)展的初衷。2011年，在韓國釜山召開的第四屆國際援助有效性論壇就對援助有效性和發(fā)展有效性進行了討論。雖然這一轉(zhuǎn)變過程異常緩慢，但為改革官方發(fā)展援助的受援國導(dǎo)向提供了思路。

第二，官方發(fā)展援助開始強調(diào)官方發(fā)展融資 （Official Development Financing， ODF）。2014年，官方發(fā)展援助委員會提出了一個新概念，官方可持續(xù)發(fā)展援助總量（Total Official Support for Sustainable Development， TOSSD），TOSSD包括所有官方機構(gòu)及其帶動的流向受援地區(qū)的資金總和。這一概念的出現(xiàn)說明發(fā)展援助委員會在援助資金的定義上已經(jīng)出現(xiàn)了松動。以亞太地區(qū)為例，在以中國為代表的新興國家的倡議下，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）和金磚國家新開發(fā)銀行（NDB）應(yīng)運而生，并得到廣泛的國際支持和高度的國際評價。與官方發(fā)展援助相比，國際金融機構(gòu)具有自身的組織和功能，這類半官方、半市場性質(zhì)的國際金融機構(gòu)通?？梢岳脟H金融市場融資，這增加了國際發(fā)展融資的機動性。印度在2015年成立了國家投資和基礎(chǔ)設(shè)施基金（National Investment and Infrastructure Fund， NIIF）。NIIF預(yù)計總資本4 000億印度盧比，NIIF資本的49%由印度政府提供，剩余51%向國內(nèi)和國際投資者開放。 2018年在孟買舉行的第三屆AIIB理事會上，AIIB公開表示將會為印度第一期NIIF注資1億美元，以帶動更多的國際資金支持NIIF。

第三，官方發(fā)展援助開始強調(diào)全球政策融資 （Global Policy Financing）。全球政策融資主要指國際發(fā)展援助需要在不同的發(fā)展目標引領(lǐng)下，設(shè)計不同的發(fā)展籌資體系。比如，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》就資金來源問題進行了專門討論，發(fā)達國家要專門為發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)。比較突出的多邊國際氣候融資安排有全球環(huán)境基金、適應(yīng)基金以及綠色氣候基金。另外一個典型的例子是成立于2002年的全球基金（The Global Fund），該基金致力于加快消除艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾。全球基金資金的95%來自各國政府的承諾捐助，其余5%來自其他形式的捐贈。全球基金每年投資約為40億美元。全球基金通過與受援國需求部門建立聯(lián)系，以資助的形式幫助這些部門實現(xiàn)全球基金的衛(wèi)生目標。

綜上所述，從發(fā)展目標、資源利用和融資機制設(shè)計三個方面看，國際發(fā)展援助體系已出現(xiàn)微妙變化。尤其是在籌資機制設(shè)計方面，當前的發(fā)展變化表明，籌資機制的設(shè)計不僅會改變官方發(fā)展援助的概念，而且也會使官方發(fā)展援助向可持續(xù)發(fā)展目標靠攏，并會不斷適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標的需要。

三、目標、資源與機制對國際發(fā)展援助體系的影響路徑

國際發(fā)展目標、資源以及相關(guān)發(fā)展籌資機制已經(jīng)發(fā)生了變化。這些潛在的變化影響未來國際發(fā)展援助體系的演變，未來可能會出現(xiàn)新的國際發(fā)展體系，并取代由西方國家主導(dǎo)的國際援助體系。需要注意的是，任何制度安排都會有一定的路徑依賴，想要完全改變現(xiàn)有的由發(fā)達國家主導(dǎo)的國際發(fā)展援助體系，并不是一件容易的事，因而有必要進一步從理論上解讀國際發(fā)展目標的變化，發(fā)展資金來源的多樣化以及發(fā)展融資機制的再設(shè)計對國際發(fā)展援助體系的影響路徑。

（一）國際發(fā)展目標：焦點和路線圖

國際發(fā)展目標為何如此重要？就因果關(guān)系而言，發(fā)展目標會影響國際發(fā)展政策嗎？回答這些問題是理解發(fā)展目標與國際發(fā)展援助體系之間關(guān)系的關(guān)鍵。國際發(fā)展目標是多元的，援助國、受援國以及國際社會都有自己的發(fā)展目標。援助國有自己的戰(zhàn)略目標，受援國有自己的社會經(jīng)濟發(fā)展目標，國際社會則關(guān)注諸如保護生態(tài)這樣的全球性議題。當多種發(fā)展目標同時存在時，一般而言，國際發(fā)展將會向援助國集團傾斜。根據(jù)現(xiàn)實主義的看法，理性決策者會在利益最大化的驅(qū)使下，選擇那些對自己有利的發(fā)展目標。美國總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald Trump）上臺后，美國在宣布退出《巴黎協(xié)定》的同時，也取消了對全球綠色氣候基金的資助，該基金原本是為發(fā)展中國家實現(xiàn)綠色發(fā)展而設(shè)立的。 如果按照這種思路，不論國際發(fā)展目標如何變化，其對國際發(fā)展援助體系的改變將會微乎其微，因為援助國依然會選擇那些對自身有利的國際發(fā)展目標。

朱迪斯·格爾斯坦（Judith Goldstein）和羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）在討論觀念因素對政府外交決策的影響時強調(diào)，觀念因素并非無用，觀念所體現(xiàn)出的原則化和因果性的信念為行為者提供了行動指南，使其對目標和手段之間的關(guān)系更加清晰。 約翰·魯杰進一步解釋了觀念能夠塑造國家利益和行為，轉(zhuǎn)換為具有社會因果意義的因素。 亞歷山大·溫特（Alexander Wendt）在解釋觀念和社會結(jié)構(gòu)在國際政治中的作用時認為，觀念雖然能夠表明因果關(guān)系，但是不同的行為主體對因果關(guān)系的建構(gòu)并不是唯一的，這取決于不同行為主體提出什么樣的問題。 發(fā)達國家和發(fā)展中國家就援助有效性問題相互指責(zé)，主要還是因為雙方對各自的發(fā)展政策看法不同。比如反對貧困和綠色發(fā)展，這兩者在很長時間內(nèi)其實并不是國際發(fā)展的主要目標。這兩項內(nèi)容成為國際發(fā)展共識主要還是因為國際發(fā)展觀念發(fā)生了變化，而且這種觀念的變化影響了國際發(fā)展援助實踐。目前的國際發(fā)展趨勢表明，當聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程成為國際發(fā)展共識時，其對國際發(fā)展援助的影響集中表現(xiàn)在目標能夠成為國際社會關(guān)注的焦點，且起著路線圖的作用。

一般來看，援助國、受援國以及國際社會均存在不同的國際發(fā)展偏好。官方發(fā)展援助不可控，而且其面臨的環(huán)境也不確定。這種不確定主要由援助國和受援國發(fā)展目標不一致所導(dǎo)致。從博弈論的觀點看，各方行為博弈的結(jié)果往往可能會存在多種均衡，均衡不代表最優(yōu)水平，也不代表官方發(fā)展援助沒有繼續(xù)改進的余地。在這種情況下，某類具有焦點性質(zhì)的目標，就能夠讓焦點成為各博弈方的黏合劑。這樣，各方就具有了共同的認知。在這里，目標的作用就是路線圖，各方在持續(xù)協(xié)調(diào)中形成了問題的解決方案。 國際發(fā)展目標的變化有助于解釋國際發(fā)展援助的變化。

事實上，從20世紀50年代到現(xiàn)在，發(fā)展中國家的工業(yè)化，建立社會基礎(chǔ)設(shè)施和削減貧困，發(fā)展中國家的結(jié)構(gòu)性改革，以及全球可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展，上述內(nèi)容都成為過國際發(fā)展的焦點，并且在一段時期內(nèi)起著路線圖的作用，引導(dǎo)發(fā)展援助委員會成員官方發(fā)展援助的政策制定和資源流向。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，發(fā)展中國家面臨的核心發(fā)展問題是如何實現(xiàn)工業(yè)化，發(fā)展是提高國民收入和工業(yè)化的代名詞。經(jīng)濟增長依賴于工業(yè)化，工業(yè)化的瓶頸是投資不足，要發(fā)展就必須加大對工業(yè)的援助和投資。埃及阿斯旺大壩就是這一時期的杰作。不過，此類發(fā)展援助模式增加了發(fā)展中國家的債務(wù)負擔。1967年，在阿爾及利亞首都阿爾及爾召開的第一屆七十七國集團部長級會議上，發(fā)展中國家主要討論的問題是如何建立國際經(jīng)濟新秩序。反對發(fā)達國家的經(jīng)濟剝削，穩(wěn)定原材料價格，以及減輕債務(wù)負擔是這些發(fā)展中國家當時最關(guān)心的事情。

與世界經(jīng)濟增長現(xiàn)象相關(guān)的另一類問題是20世紀60年代世界貧困人口的顯著增加。這引發(fā)了國際社會對經(jīng)濟發(fā)展本身的思考，究竟什么是發(fā)展，如何實現(xiàn)發(fā)展，實現(xiàn)誰的發(fā)展。以岡納·繆爾達爾（Gunnar Myrdal）為代表的經(jīng)濟學(xué)家們對貧困問題的研究，擴大了國際社會對經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展與貧困問題之間關(guān)系的認識。 在1968年第二屆聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議之后，發(fā)展已經(jīng)不再簡單地被看作是經(jīng)濟增長，減貧變?yōu)閲H發(fā)展的新目標。也就在同一年，美國前國防部長羅伯特·麥克納馬拉（Robert Strange McNamara）開始擔任世界銀行行長。在其領(lǐng)導(dǎo)下，世界銀行開始將減貧納入國際發(fā)展的進程之中。這一做法影響了不少發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展政策。這一時期的國際援助，從關(guān)注資本積累、外匯向關(guān)注農(nóng)業(yè)、社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

20世紀80年代，國際發(fā)展目標轉(zhuǎn)向?qū)κ茉畤谓?jīng)濟體系的改造。受到金融全球化的影響，時任美國總統(tǒng)里根和英國首相撒切爾執(zhí)政期間，新自由主義逐步控制了國際政治經(jīng)濟的話語權(quán)。新自由主義著重強調(diào)私有化、市場化以及政治自由化對發(fā)展的重要性。其核心發(fā)展思路是，發(fā)展中國家的落后狀況主要是由國內(nèi)不良政治導(dǎo)致的，其暗含的政策建議是援助要與受援國的結(jié)構(gòu)性改革聯(lián)系在一起。 不過，在不考慮發(fā)展中國家所面臨的國際政治經(jīng)濟環(huán)境的條件下，單純強調(diào)發(fā)展中國家國內(nèi)改革顯然是不完善的。東南亞金融危機預(yù)示著以新自由主義理論為指導(dǎo)方針的援助實踐的破產(chǎn)。

進入新千年以后，在《聯(lián)合國千年發(fā)展目標》的引領(lǐng)下，國際社會有了新的發(fā)展目標?！?015年后發(fā)展議程”事實上為國際發(fā)展提供了某種思路上的指導(dǎo)，以應(yīng)對國際發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種不確定性。

總體來看，國際發(fā)展目標一直在變，每當有新的國際發(fā)展目標出現(xiàn)時，尤其是當某種發(fā)展目標成為時代的焦點議題時，官方發(fā)展援助也會向這個目標進行資源傾斜。與傳統(tǒng)官方發(fā)展援助不同的是，在進入新千年以后，國際發(fā)展目標越來越趨于中性化和全球化，發(fā)展中國家和國際組織的話語權(quán)越來越大，控制國際發(fā)展議題的能力也有所提高?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國際焦點，在國際發(fā)展會議的談判中起著路線圖的作用，推動官方發(fā)展援助體系向受援國和全球發(fā)展靠攏。

（二）發(fā)展籌資機制：路徑依賴與功能引導(dǎo)

2002年，在聯(lián)合國達成《蒙特雷共識》以后，發(fā)展籌資事實上成為一類新的融資機制安排。那么，如何看待發(fā)展籌資問題。首先，從國際機制的角度看，發(fā)展籌資是新的國際發(fā)展資金安排。這意味著國際發(fā)展機制存在變遷的可能。其次，從定位來看，發(fā)展籌資的目的主要還是為了解決官方發(fā)展援助資金不足的問題。換言之，發(fā)展籌資機制的建立應(yīng)該是官方發(fā)展援助的一種有益補充，而不是試圖以發(fā)展籌資取代官方發(fā)展援助。所以，發(fā)展籌資對官方發(fā)展援助的影響主要有兩個途徑：一是路徑依賴，二是功能引導(dǎo)。

第一，發(fā)展籌資的路徑依賴問題。一般來說，某種機制都有悠久的歷史。在歷史制度主義看來，新的機制安排往往很難逃脫原有框架的束縛。從發(fā)展籌資興起的過程來看，《蒙特雷共識》強調(diào)，官方發(fā)展援助依然重要。根據(jù)OECD 2016年的統(tǒng)計，發(fā)展援助委員會成員占整個國際官方發(fā)展援助資金總額的86.9%。 官方發(fā)展援助依然是國際發(fā)展資金的主要來源。對此，中國學(xué)者黃梅波進一步分析了發(fā)展籌資需要滿足的幾個條件：政治上的可行性，較大的融資潛力和較快的融資速度，可預(yù)測和持續(xù)性，額外性。 其中，額外性是指發(fā)展籌資不能擠占官方發(fā)展援助，發(fā)展籌資規(guī)模的擴大不是發(fā)達國家推脫國際發(fā)展責(zé)任的借口。

2009年OECD發(fā)布了一份報告，認為發(fā)展籌資依然要在官方發(fā)展援助的框架內(nèi)進行，因此有必要將發(fā)展籌資中的融資創(chuàng)新方式界定清楚。 融資創(chuàng)新主要包括以下內(nèi)容。一是增加公共稅收的新方法，比如機票團結(jié)稅（Levy Solidarity on Airline Ticket）、碳稅（Auctioning of Emission Allowance）、貨幣交易稅（Currency Transaction Tax）、金融交易稅（Financial Transaction Tax）以及國際貨幣基金組織特別提款權(quán)改革等。二是增加可持續(xù)發(fā)展的新激勵，比如改革公共發(fā)展政策，引導(dǎo)企業(yè)積極落實相關(guān)社會責(zé)任。總的來說，在發(fā)展籌資策略方面，OECD依然注重公共政策改革。對援助國和受援國來說，兩者都要積極改革國內(nèi)公共政策，共同應(yīng)對國際發(fā)展資金不足的問題，受援國不能單純指望增加國際援助。

OECD對發(fā)展籌資的看法深化了發(fā)展籌資的路徑依賴。按照這種發(fā)展思路，今后國際發(fā)展領(lǐng)域的籌資問題，可能會在某一個專門的領(lǐng)域展開，比如目前的國際氣候談判。綠色氣候資金來源一直是國際氣候變化領(lǐng)域的熱門議題。國際社會試圖利用征收碳稅和建立全球碳排放市場的方式擴大官方發(fā)展援助資金轉(zhuǎn)移規(guī)模。由此觀之，發(fā)展籌資不會脫離官方發(fā)展援助的基本框架，而是逐步成為官方發(fā)展援助的一種升級補丁。

不過，將發(fā)展籌資劃在公共政策領(lǐng)域，可能會增大國際社會制定發(fā)展籌資政策的難度。任何國際公共發(fā)展政策的制定都需要一定的政治基礎(chǔ)。事實上，從1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽署以來，國際社會已經(jīng)在氣候問題上談判了近三十年，資金問題一直是難以解決的問題。雖然碳稅的提出為發(fā)展籌資提供了新機遇，但是如果發(fā)達國家不能落實相關(guān)籌資協(xié)議，那么試圖以發(fā)展籌資方式改革官方發(fā)展援助將會面臨不小的壓力，發(fā)展籌資也只能在現(xiàn)有官方發(fā)展援助框架下繼續(xù)緩慢前進。

第二，發(fā)展籌資的功能引導(dǎo)。從規(guī)范和功能主義的角度來看，雖然機制領(lǐng)域內(nèi)的路徑依賴非常強烈，但是當某類國際機制不能滿足國際社會和國際經(jīng)濟發(fā)展的需求時，新的國際機制還是會不可避免地出現(xiàn)。雖然目前國際社會還沒有推翻官方發(fā)展援助的任何跡象，但是發(fā)展籌資將會是一個潛在的突破口，因為官方發(fā)展援助依然面臨國際發(fā)展籌資壓力。在此壓力的推動下，其必須要進行一些改變。

官方發(fā)展援助的核心要件主要有兩個方面：一是官方發(fā)展援助資金必須來自官方且滿足一定的贈予要求；二是官方援助的目的在于改善受援國家和地區(qū)的社會福利水平，推動當?shù)亟?jīng)濟增長。從上述兩方面看，發(fā)展籌資能夠滿足第二方面的要求，但是問題的焦點是如何看待官方發(fā)展援助的資金來源。事實上，發(fā)展籌資的興起客觀上要求國際社會改革官方發(fā)展援助的利用方式，而不是機械地繼續(xù)強調(diào)資金是否來自官方。改善官方發(fā)展援助的一類發(fā)展籌資模式是公私合作機制（Public Private Partnership， PPP）。PPP能夠發(fā)揮杠桿效應(yīng)，調(diào)動更多的發(fā)展資金。在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，為了促進全球疫苗免疫事業(yè)的發(fā)展，成立了全球疫苗免疫聯(lián)盟（Global Alliance for Vaccines and Immunisation， GAVI）。GAVI是一個非常典型的公私合營組織。其成員不僅包括受援國、援助國政府和國際組織（世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國兒童基金會、世界銀行等），而且包括國際疫苗產(chǎn)業(yè)界、比爾及梅琳達·蓋茨基金會和其他非政府組織。2003年英國提議要為GAVI提供新的融資渠道，倡議建立國際免疫融資機制（International Finance Facility for Immunisation， IFFIm），該提議得到不少國家的支持。英國提議的主要做法是援助國為IFFIm提供債務(wù)擔保，世界銀行負責(zé)IFFIm的運作，通過市場與基金運作等方式，擴大GAVI的資金來源。目前，英國、法國、意大利、澳大利亞、挪威、西班牙、荷蘭、瑞士和南非已經(jīng)承諾為IFFIm提供為期10年到23年不等總計65億美元的資金支持。 GAVI-IFFIm運作機制是典型的公私合作機制。這類發(fā)展籌資機制往往由官方發(fā)展援助背書和引導(dǎo)，同時帶動其他私人部門的資金流入可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，具有明顯的多邊主義特征，這與以雙邊為主的官方發(fā)展援助具有很大區(qū)別。

公私合作機制間接改變了官方發(fā)展援助的功能。除了資金來源和發(fā)展目標以外，在發(fā)展籌資的帶動下，官方發(fā)展援助具有功能引導(dǎo)作用。一般來說，官方發(fā)展援助通常難以突破援助國國內(nèi)政治束縛，積極改善官方發(fā)展援助的利用方式是優(yōu)先選項。利用官方發(fā)展援助，積極引入私人部門資金，這與2014年OECD提出的官方可持續(xù)發(fā)展援助總量的意見是一致的。2012年聯(lián)合國開發(fā)計劃署討論了幾種新的發(fā)展籌資方式，國際藥品采購機制（UNITAID）、GAVI-IFFIm、預(yù)先市場承諾機制（Advance Market Commitment）、自愿以團結(jié)稅方式向UNITAID捐款機制、全球基金、雙邊債務(wù)減讓資金納入全球基金（Debt2Health）、社會責(zé)任投資等。

從國際發(fā)展籌資趨勢上看，官方發(fā)展援助也在適應(yīng)發(fā)展籌資的核心定位，即要為國際發(fā)展調(diào)動更多的資金。傳統(tǒng)官方發(fā)展援助多依靠雙邊援助，并且很少主動與私人部門合作。發(fā)展籌資的興起對官方發(fā)展援助的功能定位提出了新要求。官方發(fā)展援助的定位也在發(fā)生改變，由雙邊逐步走向多邊，由官方走向官方帶動下的公私合作。

綜上所述，國際發(fā)展目標和發(fā)展籌資的變化影響官方發(fā)展援助體系的轉(zhuǎn)變。在聯(lián)合國設(shè)立了一個較為明確的國際發(fā)展目標后，該目標就發(fā)揮著焦點和路線圖的作用，引導(dǎo)官方發(fā)展援助向這個方向靠攏。實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標，需要配套的資金以及相關(guān)機制安排。官方發(fā)展援助在國際發(fā)展實踐中所面臨的資金困境構(gòu)成了發(fā)展籌資興起的充分條件。發(fā)展籌資的興起并不必然取代官方發(fā)展援助體系。從路徑依賴和功能實現(xiàn)兩個角度看，發(fā)展籌資是官方發(fā)展援助的一種補充措施，發(fā)展籌資不能擠占發(fā)達國家增加官方發(fā)展援助的政策空間。目前，在發(fā)展籌資壓力的驅(qū)動下，官方發(fā)展援助也在改變其利用方式。這些潛在變化，構(gòu)成了未來國際發(fā)展援助體系轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。

結(jié) 束 語

目前，國際發(fā)展處于深刻的調(diào)整之中。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的確立，資金來源多元化，以及發(fā)展籌資的興起，是國際發(fā)展援助領(lǐng)域出現(xiàn)的三種重要變化。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標在國際發(fā)展議程中起著焦點和路線圖的作用，協(xié)調(diào)著援助國、受援國以及國際社會的發(fā)展偏好，塑造著國際發(fā)展政策的認同需要。解決問題的方案將會在各國的持續(xù)協(xié)調(diào)中產(chǎn)生。目前，官方發(fā)展援助還不能滿足可持續(xù)發(fā)展目標的資金需要。發(fā)展籌資隨之興起，國際社會提出了形形色色的發(fā)展籌資方案。需要特別注意的是，發(fā)展籌資尚不能取代官方發(fā)展援助，發(fā)展籌資更多的是對官方發(fā)展援助不足的一種補充。發(fā)展籌資對官方發(fā)展援助的影響，更多表現(xiàn)在國際發(fā)展籌資壓力方面。官方發(fā)展援助在未來很長一段時期內(nèi)，需要不斷應(yīng)對國際發(fā)展籌資壓力。官方發(fā)展援助需要通過各種方式帶動更多的可持續(xù)發(fā)展投資。這樣，官方發(fā)展援助的原有功能和定位也會緩慢發(fā)生變化?？偟膩碚f，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展框架下，國際發(fā)展目標相對明確，官方發(fā)展援助依然是實現(xiàn)這些可持續(xù)發(fā)展目標的重要支柱，發(fā)展籌資作為補充選項，雖然具有廣闊的發(fā)展前景，但還不能脫離現(xiàn)有的國際發(fā)展框架。

就目前的國際發(fā)展趨勢來看，籌資問題依然是各國難以達成共識的問題，國際發(fā)展籌資壓力在未來還會持續(xù)存在。通過繼續(xù)改革官方發(fā)展援助以提升國際發(fā)展融資規(guī)模仍然是官方發(fā)展援助面臨的重要改革議題。國際社會對發(fā)展籌資機制的設(shè)計過程可能不會一帆風(fēng)順，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在這個問題上還會繼續(xù)爭論，這也將進一步考驗各國的政治智慧。

[責(zé)任編輯：石晨霞]