□陳 四

一、有關(guān)中國(guó)古代土地制度的文獻(xiàn)綜述。

郭雪劍(2016)通過(guò)梳理古代土地制度的演變指出其存在以下規(guī)律：地主土地所有權(quán)在封建土地制度中占據(jù)主導(dǎo)地位、公有制保障“耕者有其田”、土地制度朝著開(kāi)放包容的趨勢(shì)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)形式表現(xiàn)為所有權(quán)與使用權(quán)相分離的特征、歷代王朝都把國(guó)家汲取能力作為重要目標(biāo)、我國(guó)有著悠久的精細(xì)化管理歷史[1]。

李先東等(2018)的研究指出古代土地制度變遷是私有制與公有制循環(huán)往復(fù)的過(guò)程、土地制度的變遷基于多方利益之間的博弈、土地所有制度的內(nèi)容和土地產(chǎn)權(quán)交易形式在變遷中得到不斷豐富與完善。提出當(dāng)下農(nóng)村土地制度改革不應(yīng)該為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn),土地制度變遷是國(guó)家、集體和農(nóng)民三個(gè)主體之間的利益博弈，土地制度改革要處理好三者之間的博弈關(guān)系[2]。

周幫揚(yáng)等(2013)通過(guò)梳理古代土地制度的演變，指出我國(guó)古代土地制度存在的特點(diǎn)：土地制度與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)相適應(yīng)、封建社會(huì)一直存在土地兼并問(wèn)題。提出在當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革可以從永佃制中吸取經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行土地國(guó)有化，把土地的永久使用權(quán)賦予農(nóng)民,進(jìn)而保障土地使用者的權(quán)益[3]。

王琦(2004)通過(guò)梳理古代土地制度的演變指出其存在的以下規(guī)律：土地國(guó)有制向土地私有制轉(zhuǎn)變、國(guó)家和封建地主以及自耕農(nóng)之間存在博弈關(guān)系、土地所有制形式與文明發(fā)展水平間存在規(guī)律、貨幣或事物形式的社會(huì)財(cái)富形式與土地集中間存在規(guī)律。指出目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需要進(jìn)行土地制度改革、土地保障與土地流轉(zhuǎn)之間存在悖論關(guān)系、現(xiàn)階段的國(guó)情決定了土地制度改革的方向、改革開(kāi)放的成就為推進(jìn)土地制度進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)[4]。

二、中國(guó)古代主要的土地制度概述

(一)中國(guó)奴隸社會(huì)的土地制度。在原始社會(huì)我國(guó)的土地制度土地屬于公有制，奴隸社會(huì)的土地制度主要是井田制，它出現(xiàn)于商朝，到西周時(shí)逐漸發(fā)展成熟。所謂“井田制”即把一塊900畝的土地分成九塊，每塊100畝，形同漢字的“井”字，其中中間一塊為公田，其余八塊為私田，分給八戶(hù)耕種，大家共同耕種公田部分然后才能在私田上耕種。天子享有土地的所有權(quán)，農(nóng)民只享有土地的使用權(quán)，結(jié)合到周朝的等級(jí)分封制，各等級(jí)的土地通過(guò)宗法分封制度來(lái)繼承，商周的井田制實(shí)際上屬于封建貴族所有的土地私有制度[5]。井田制的產(chǎn)生適應(yīng)于當(dāng)時(shí)落后的生產(chǎn)力以及人多地廣的國(guó)情，春秋以后，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，鐵制農(nóng)具和牛耕不斷推廣，大規(guī)模的土地兼并戰(zhàn)爭(zhēng)、興修水利等使得井田制逐步失去賴(lài)以存在的社會(huì)基礎(chǔ)，井田制逐漸瓦解。

(二)封建社會(huì)的土地制度。我國(guó)封建社會(huì)的土地制度主要有封建土地國(guó)有制和私有制，而私有制又包括封建地主土地所有制和農(nóng)民土地所有制?？傮w來(lái)說(shuō)，封建社會(huì)土地制度的變遷是封建統(tǒng)治國(guó)家、地主和農(nóng)民圍繞土地權(quán)益進(jìn)行博弈的結(jié)果，表現(xiàn)形式為三種土地所有制之間的此消彼長(zhǎng)，但縱觀(guān)歷史，封建地主土地所有制在整個(gè)封建社會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位。

1.戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的土地制度。最早承認(rèn)封建土地制度的是魯國(guó)。隨著私田規(guī)模越來(lái)越大，大量勞動(dòng)力離開(kāi)公田。為了增加財(cái)政收入，魯國(guó)于公元前594年實(shí)施了“初稅畝”，按照實(shí)際占有田地?cái)?shù)額進(jìn)行征稅。初稅畝的實(shí)施適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的封建生產(chǎn)關(guān)系，提高了財(cái)政收入，此后，其他國(guó)家如楚國(guó)、鄭國(guó)、晉國(guó)等陸續(xù)實(shí)行了稅畝制。戰(zhàn)國(guó)中期，商鞅在秦國(guó)先后兩次實(shí)施變法，主要包括壞井田開(kāi)阡陌、推行縣制、重農(nóng)抑商、獎(jiǎng)勵(lì)軍工等方面。這一系列措施從法律上肯定了封建地主的土地所有制，為后來(lái)秦始皇一統(tǒng)六國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。土地可以買(mǎi)賣(mài)之后,有利于土地的流通,避免了某些地區(qū)土地閑置不用的情況,但同時(shí)也不可避免地帶來(lái)了土地兼并,雖然后續(xù)各朝代統(tǒng)治者均采取措施抑制土地兼并，但并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的效果。

2.秦漢魏時(shí)期的土地制度。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后于公元前221年建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)封建專(zhuān)制主義的中央集權(quán)的國(guó)家。公元前216年頒布“使黔首自實(shí)田”即讓土地占有者向國(guó)家申報(bào)實(shí)際占有的田地?cái)?shù)量，這項(xiàng)制度的頒布，標(biāo)志土地私有制在全國(guó)范圍內(nèi)的法律地位。但私有土地在全國(guó)來(lái)看并不占據(jù)主導(dǎo)地位。西漢初期,連年混戰(zhàn)帶來(lái)了人口銳減,人地之間矛盾還未十分突出。到了漢中期以后,伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地兼并的頻發(fā)，社會(huì)矛盾不斷激化，甚至出現(xiàn)“富者田連阡陌,貧者無(wú)立錐之地”的局面，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)。到了東漢及曹魏時(shí)期，實(shí)施“屯田制”，屯田包括民屯和軍屯，民屯是讓流民在國(guó)有土地上耕種，軍屯則是利用士兵開(kāi)墾國(guó)有土地，這對(duì)于開(kāi)墾荒地、抵御匈奴方面起到了良好的效果。

3.隋唐宋時(shí)期的土地制度。北魏至唐朝前期實(shí)行“均田制”，將土地分為露田、麻田、桑田、宅地四種，其中露田和麻田屬于國(guó)家，不允許自由買(mǎi)賣(mài)，桑田和宅地可傳給子孫并允許自由買(mǎi)賣(mài)。均田制在一定程度上緩解了人地之間的緊張關(guān)系，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，但無(wú)法從根本上解決土地的兼并問(wèn)題。唐中葉以后，社會(huì)生產(chǎn)力不斷提高，商品經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地兼并日益嚴(yán)重，國(guó)有土地通過(guò)各種方式不斷地轉(zhuǎn)化為私有土地，政府控制的土地越來(lái)越少，均田制已無(wú)法繼續(xù)實(shí)施下去。為了緩解財(cái)政危機(jī)，唐德宗建中元年(780年)在宰相楊炎的建議下實(shí)行兩稅法，即分夏、秋兩季征收原來(lái)的地稅和戶(hù)稅，均田制被廢止。宋初實(shí)施“不抑兼并”的土地政策，允許土地買(mǎi)賣(mài)乃至鼓勵(lì)土地兼并，土地兼并比前代更為激烈，廣大自耕農(nóng)失去土地，逐漸陷入破產(chǎn)的境地。后來(lái)王安石進(jìn)行變法試圖解決這一問(wèn)題，但也只是暫時(shí)削弱了豪強(qiáng)地主的兼并勢(shì)力。

4.明清時(shí)期的土地制度。明朝建立后，開(kāi)國(guó)皇帝朱元璋推行了“黃冊(cè)”、“魚(yú)鱗冊(cè)”和“里甲”制度?！包S冊(cè)”即戶(hù)口冊(cè)，主要是為國(guó)家核實(shí)戶(hù)口、征調(diào)服役；“魚(yú)鱗冊(cè)”即土地冊(cè)，其編造在很大程度上掌握了全國(guó)的地權(quán)及隱匿現(xiàn)象；“里甲”制度是一種基層組織形式。這三大制度把戶(hù)籍、土地、賦稅及基層管理結(jié)合起來(lái)，較好地實(shí)現(xiàn)了管理目標(biāo)[1]。明代中期后，百姓承受越來(lái)越重的賦稅徭役，而國(guó)家財(cái)政汲取能力有限，為了解決這些問(wèn)題，一些官員提出了“一條鞭法”的建議，即把各州縣的田賦、徭役和雜征匯總在一起合并征收，按畝折算繳納。實(shí)施后，國(guó)家財(cái)政大大增加，簡(jiǎn)化了稅收的增繳，而農(nóng)民擁有了更多的人身自由，工商業(yè)獲得了較大的發(fā)展，這一系列措施也推動(dòng)了賦稅由實(shí)務(wù)為主向貨幣為主的轉(zhuǎn)變。

清朝初期，在明朝“一條鞭法”的基礎(chǔ)上加入丁銀，但由于丁銀的征收主要依據(jù)人口而不論其貧窮富裕程度，因此產(chǎn)生社會(huì)不公平的現(xiàn)象。為了加強(qiáng)封建統(tǒng)治并解決社會(huì)不公的問(wèn)題，雍正實(shí)行了“攤丁入畝”的改革措施?！皵偠∪氘€”把之前部分按人頭征收的賦稅，完全改為按田畝征收，因此解決了長(zhǎng)期以來(lái)存在的賦役混亂局面。這一制度的推行使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大大減輕，不僅促進(jìn)了人口增長(zhǎng)，由于勞動(dòng)者還具有較大的人生自由，土地租佃及買(mǎi)賣(mài)交易比較活躍還促進(jìn)了封建土地私有制和城鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展。

三、中國(guó)古代土地制度的歷史變遷規(guī)律

農(nóng)村土地制度改革近年來(lái)成為各級(jí)政府的工作重點(diǎn)，在2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022)》中明確指出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。中國(guó)土地制度改革，不僅要充分借鑒和吸收國(guó)外的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)從本土出發(fā)，分析中國(guó)土地制度改革的歷史及其規(guī)律，以便為中國(guó)的土地改革提供本土化的中國(guó)智慧。通過(guò)分析中國(guó)古代土地制度的演變，可以發(fā)現(xiàn)其存在的以下規(guī)律。

(一)土地制度的變遷是多方主體間利益博弈的結(jié)果。歷代王朝的興衰史在某種程度上顯示出了國(guó)家、封建地主和自耕農(nóng)三方利益主體在土地占有上的博弈均衡過(guò)程。從歷史角度來(lái)看，一般在新政權(quán)統(tǒng)治前期，其統(tǒng)治者為維護(hù)新王朝的統(tǒng)治通常會(huì)出臺(tái)一些維護(hù)農(nóng)民利益的政策，同時(shí)，為了均地安民、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)適當(dāng)抑制大官僚、大地主的土地兼并。統(tǒng)治前期一般經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、政治穩(wěn)定、人口急劇增長(zhǎng)，而人口的進(jìn)一步增長(zhǎng)則與有限的耕地之間的矛盾進(jìn)一步加劇。到了統(tǒng)治的中后期由于政治的腐敗，封建地主勢(shì)力強(qiáng)大，農(nóng)民生活貧困、無(wú)力繳納地租，再遇自然災(zāi)害、征戰(zhàn)頻繁等情況，社會(huì)矛盾會(huì)迅速激化，極易引起農(nóng)民起義推翻舊的統(tǒng)治階級(jí)而建立新的政權(quán)統(tǒng)治而重新達(dá)到利益博弈的均衡[4]。而當(dāng)推翻舊王朝建立新政權(quán)，統(tǒng)治者掌握了大量土地進(jìn)行平均分配并再度打擊土地兼并行為。

(二)公有制保障“耕者有其田”。東漢時(shí)期的屯田制、隋唐時(shí)期的均田制，因其國(guó)家掌握了土地的所有權(quán)，較好地保障了農(nóng)民的“耕者有其田”。均田制的推行刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。唐中葉以后，隨著社會(huì)生產(chǎn)力和商品經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地兼并現(xiàn)象也越來(lái)越重，封建大地主、大官僚通過(guò)各種方式不斷地侵占國(guó)有土地，政府對(duì)土地的控制力日漸削弱。唐德宗在宰相楊炎的建議下，廢除均田制，實(shí)行兩稅法，土地私有制逐步占據(jù)了主導(dǎo)地位。土地私有制帶來(lái)土地買(mǎi)賣(mài)上的自由，更進(jìn)一步加劇了土地兼并的程度，大量農(nóng)民流離失所、生活貧困。為了解決農(nóng)民的土地問(wèn)題，后續(xù)的農(nóng)民起義普遍打著“均田”的口號(hào)，但在土地私有制存在的情況下，這些口號(hào)始終未能實(shí)現(xiàn)。

(三)土地制度朝著開(kāi)放流動(dòng)的大趨勢(shì)發(fā)展。從歷史長(zhǎng)河來(lái)看，土地制度朝著開(kāi)放包容的趨勢(shì)發(fā)展，這也迎合了各地區(qū)間越來(lái)越開(kāi)放包容的大勢(shì)。奴隸社會(huì)的井田制為民眾的生產(chǎn)、生活提供了保障，但其社會(huì)環(huán)境處在相對(duì)封閉的狀態(tài)下。秦漢時(shí)期，國(guó)家一方面分配土地，發(fā)展生產(chǎn)、休養(yǎng)生息；另一方面采取措施抑制土地兼并，土地制度呈現(xiàn)出“公田”與“私田”并存、“耕者有其田”及土地兼并并存的局面。唐宋時(shí)期，國(guó)家逐步放松對(duì)土地兼并的限制，導(dǎo)致兼并程度加劇，這一時(shí)期地主土地私有制得到較充分的發(fā)展。明清時(shí)期，土地交易市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)活躍，租佃關(guān)系發(fā)達(dá)，國(guó)家更傾向于運(yùn)用賦稅政策等手段來(lái)調(diào)整國(guó)家、地主和農(nóng)民三者之間的關(guān)系。

(四)產(chǎn)權(quán)形式表現(xiàn)為所有權(quán)和使用權(quán)相分離的特征。中國(guó)古代土地制度產(chǎn)權(quán)形式體現(xiàn)了所有權(quán)和使用權(quán)相分離的特征。在奴隸社會(huì)的井田制即實(shí)施土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度，土地所有權(quán)屬于國(guó)家，百姓在井田上灌溉耕種，不允許土地的買(mǎi)賣(mài)。進(jìn)入封建社會(huì)，土地私有制逐步產(chǎn)生，封建地主享有土地的所有權(quán)，農(nóng)民租借地主的土地，在其土地上耕種并繳納租金。到了明清時(shí)期，土地的產(chǎn)權(quán)制度得到進(jìn)一步的發(fā)展，土地交易市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)活躍，土地租佃盛行，勞動(dòng)者有了較大的人身自由，城鎮(zhèn)工商業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

四、中國(guó)古代土地制度的變遷對(duì)當(dāng)代農(nóng)村土地制度改革的啟示。

中國(guó)有著歷史悠久的農(nóng)業(yè)文明，在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)中，土地是最重要的生產(chǎn)要素，歷朝歷代統(tǒng)治者都注重對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用和管理。通過(guò)梳理中國(guó)古代土地制度的變遷，從中總結(jié)出演變的規(guī)律，結(jié)合我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革提出幾點(diǎn)建議。

(一)堅(jiān)持土地公有制地位不動(dòng)搖。土地所有制是土地制度的核心和基礎(chǔ)。土地私有化可以極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民還可以通過(guò)土地的轉(zhuǎn)讓獲得一定的收益，但從歷史上土地制度的演變也可以看出，土地公有制更能保證“耕者有其田”，維護(hù)農(nóng)民的利益，而一旦承認(rèn)了土地的私有化，就可能引發(fā)大規(guī)模的土地大肆兼并，農(nóng)民將承擔(dān)著繁重的賦稅及剝削壓迫。一旦遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)或者自然災(zāi)害，則很有可能舉兵推翻統(tǒng)治階級(jí)。從歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持土地公有制地位不動(dòng)搖。

(二)保障農(nóng)民的權(quán)益不受損。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，部分法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的除外，即地方政府享有農(nóng)村土地的管理權(quán)。而地方政府從部門(mén)利益出發(fā)在涉及到土地征用時(shí)常侵害農(nóng)民利益。一方面，農(nóng)民在土地收益分配中處于弱勢(shì)群體，其收益大小與市場(chǎng)脫鉤，而農(nóng)民在失去土地后缺乏必要的謀生手段。另一方面，地方政府由于政績(jī)沖動(dòng)、部門(mén)利益驅(qū)使，憑借其管理地位參與土地的收益分配并獲得巨大土地收益。鑒于此，應(yīng)該創(chuàng)新方式方法，充分發(fā)揮村黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，防止某些地方政府由于利益的趨使侵占集體資產(chǎn)、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不受損。

(三)發(fā)展多種形式的股份合作。土地私有化制度能夠充分調(diào)動(dòng)所有者的積極性，引導(dǎo)其最大限度地發(fā)掘土地資源的潛力，有效的激勵(lì)機(jī)制可以避免掠奪式的種植方式及土地拋荒等短視行為。然而，一旦土地確權(quán)于民，依靠一家一戶(hù)的落后的耕作方式，卻難以發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效應(yīng)。所以，如何平衡兩者間的矛盾就成為深化改革土地制度的棘手問(wèn)題。

2018年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興規(guī)劃2018～2022》明確指出要深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，發(fā)展多種形式的股份合作。這無(wú)疑為解決以上困境提出了明確的政策方向。實(shí)現(xiàn)這一制度，使農(nóng)民成為股東共享收益，能夠充分調(diào)動(dòng)起積極性、主動(dòng)性，還能充分發(fā)揮土地的規(guī)?；?yīng)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化利用。

(四)完善土地產(chǎn)權(quán)的自由交易制度。土地不僅應(yīng)該承擔(dān)對(duì)農(nóng)民的基本生活保障的功能，更應(yīng)該成為商品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充分發(fā)揮它的價(jià)值?！多l(xiāng)村振興規(guī)劃2018～2022》明確指出建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，才可以發(fā)揮土地作為一種資產(chǎn)的最大價(jià)值，同時(shí)也能給土地使用權(quán)人帶來(lái)巨大的收益。