□楊 琳

一、引言與文獻回顧

“政府過程”是當(dāng)代政治學(xué)與行政學(xué)的一個重要概念，其形成與發(fā)展可最早追溯至19世紀(jì)中期。國外對其研究可分為三個時期：萌芽期、形成期與發(fā)展期。1867年白哥合特(白哲特)出版《英國憲法》(English Constitution)，摒棄了政治哲學(xué)式形而上學(xué)的方法論，首次根據(jù)自己看到的實際情況對英國政治制度進行闡釋。1885年威爾遜發(fā)表《國會政府：美國政治研究》(Congressional Government:A Study in American Politics)，對聯(lián)邦制的實際特征進行描述。二者均可視作政府過程理論形成的雛形。1908年，亞瑟·本特利在《政府過程：社會壓力研究》中正式提出了“政府過程”的概念并主張對政治問題的研究要像自然科學(xué)那樣，以“可觀察的事實與行為”為對象。1951年，戴維·比克內(nèi)爾·杜魯門(David Bicknell Truman在《政治過程：政治利益和公眾輿論》(Governmental Process:Political Interest and Public Opinion)一書中論述了利益集團與政府的關(guān)系。20世紀(jì)50～60年代伴隨行為主義的興盛，政府過程理論逐漸得到發(fā)揚與普及。

國內(nèi)關(guān)于政府過程的研究也在20世紀(jì)90年代政治學(xué)科恢復(fù)發(fā)展后逐漸涌現(xiàn)。1996年朱光磊在《當(dāng)代中國政府過程》中從政府過程及其保障機制以及政府過程與國家政治、經(jīng)濟、社會互動關(guān)系等多方面呈現(xiàn)出當(dāng)代中國政府過程的真實面貌。1998年胡偉在《政府過程》一書中利用結(jié)構(gòu)—功能主義的分析方法從體制化和人格化兩個層面分析了我國的憲政體制與政府過程。進入21世紀(jì)后，相關(guān)文獻更是如雨后春筍般出現(xiàn)。茆素瓊(2003)分析了執(zhí)政黨在我國政府過程中的定位問題，江德興(2005)研究了其中的政治溝通問題，卓杰(2008)研究網(wǎng)絡(luò)發(fā)展對政府過程的影響，鄭春勇(2010)探討了人民代表大會制度的完善問題，韋長偉(2011)則從政治用語的視角論述中國政府過程的特殊性，馮英(2012)研究了我國行政立法的腐敗問題等。

(一)政府過程的概念。廣義的政府過程指“在特定政治共同體中與政府權(quán)力相關(guān)的全部活動”。而狹義的政府過程特指政治學(xué)中的一個研究領(lǐng)域或研究方法。作為一個研究領(lǐng)域的政府過程一般被理解為“政府決策的運作過程，包括政府的政策制定與執(zhí)行等功能活動及其權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系”。作為研究方法的政府過程是“相對于傳統(tǒng)政治學(xué)強調(diào)研究法定的政治制度和正式的政府結(jié)構(gòu)的反動而出現(xiàn)的”。本文對“政府過程”取狹義理解，其內(nèi)涵包括四個要素：“廣義的政府”，在我國包括國家機構(gòu)的總和與執(zhí)政黨；“現(xiàn)實的政府”，即實際發(fā)揮作用的政府；“實際的運作過程”，即政府實際的活動、運動過程或政府機構(gòu)和政府官員的操作性活動亦即工作程序?？傊罢^程”是一個動態(tài)的概念，是對政府與政治利益團體以及二者之間相互關(guān)系進行實證性的研究。

(二)“力量”的解釋。力量，對應(yīng)的英文詞匯可以是power或者force，與權(quán)力的概念十分接近。但筆者認(rèn)為二者并不等同。權(quán)力需要被賦予，而力量可以是賦予也可以是自然生成；權(quán)力是“應(yīng)當(dāng)?shù)摹被颉胺ɡ砩稀贝嬖诘?，而力量是實際存在的；權(quán)力具有合法性基礎(chǔ)，而力量則不一定。考慮到我國政治的特殊性與復(fù)雜性，在政府運作的過程中法理上的權(quán)力格局與現(xiàn)實的“力量”格局并非完全吻合，因此，本文借助“力量”的概念來闡明各種官方或非官方的、法律言明的或?qū)嶋H存在的“力量”如何在現(xiàn)實的政府運作過程中發(fā)揮作用。

二、當(dāng)代中國政府過程中的“力量”分析

依據(jù)美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓“輸入-輸出”模型對政府過程輸入(支持與要求)、系統(tǒng)運作、輸出(政府或法律)三個階段的劃分，本文將政府過程分為意見表達與綜合、決策、政策執(zhí)行三個階段。

(一)意見表達與綜合中的“力量”分析。

1.社會力量向政府力量作用的意見表達階段。從作用的指向來看，意見表達實則“社會”向“政府”、“支持與要求”的輸入?？v向來看，在意見表達階段，政府系統(tǒng)內(nèi)部也存在“力量”的作用，主要表現(xiàn)為次級政府機關(guān)向高級乃至中央政府機關(guān)“自下而上”的意見傳輸過程。根據(jù)意見表達的主體和方式，可以把意見表達分為“個體”和“團體”兩大類。

(1)個體。依據(jù)我國憲法規(guī)定，任何普通公民都可以作為意見表達的主體。但由于缺乏實際有效的意見表達渠道，作為個體的公民往往并不能向官方成功輸入利益表達。除此之外，我國還存在大量的“專業(yè)性意見表達個體”，即包括各級人民代表大會、各級共產(chǎn)黨黨代會，各級民主黨派、政協(xié)、團代會、職代會、婦代會等在內(nèi)的個體代表，其特點是擁有法定的身份、權(quán)力、地位以及較高的專業(yè)素質(zhì)，能發(fā)揮出較大的“力量”。近年隨著民主進程的加快，各級政府在暢通民意表達上已作出不懈努力。比如在我國各地陸續(xù)建立的人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，以社區(qū)為單位通過定期組織代表走訪群眾，提升人大機關(guān)的整體作用，為聯(lián)系民意開辟重要渠道。廣東省一直走在行政改革的前端，2010年深圳市省鹽田區(qū)委出臺《關(guān)于完善民意暢達機制促進基層民主政治建設(shè)的實施意見(試行)》，完善社區(qū)民意表達工作室的建設(shè)，促進了公民與黨和人大代表以及政協(xié)委員之間的有效溝通。

(2)團體。我國雖然不存在西方國家式的壓力團體或利益集團，但仍有諸多具有意見表達功能的團體。可分為制度性、結(jié)構(gòu)性和功能性三類。制度性意見表達團體指屬于我國政治制度基本組成部分的社會團體，如各民主黨派、工會、共青團、婦聯(lián)、軍隊等。以民主黨派為例，其成員主要是我國各領(lǐng)域具有代表性的中高級知識分子，屬于“精英型政黨”。這使得民主黨派的意見更具專業(yè)性和科學(xué)性，但也難免擺脫“階層偏向”。從“力量”角度而言，以民主黨派為代表的制度性意見表達團體在我國并未形成可以對政府產(chǎn)生巨大影響或可與之抗衡的“力量”，只是作為我國決策民主化和科學(xué)化的補充。結(jié)構(gòu)性意見表達團體是指一般性的人民團體或社會團體，雖然不是我國政治制度的基本部分，但代表著我國社會中某一部分、某些群體的利益與訴求。例如，中國文聯(lián)、中國科協(xié)以及社會科學(xué)界的一些學(xué)會和協(xié)會。這類團體的意見表達“力量”又弱于官方色彩更強的制度性意見表達群體。功能性意見表達群體是那些既不屬于國家政治制度組成部分，也不固定反映某些方面或某些群體意見與建議的社會團體，但往往具有較強的社會影響力。如，新聞媒體、宗教組織等。在我國功能性意見表達群體也屬于弱勢“力量”，但值得注意的是近年來新聞媒體的“力量”在日益增強。

(3)強制性利益表達。利益表達通常有制度性和強制性兩種表達渠道。通過黨政機關(guān)及社會政治團體、傳媒、信訪機構(gòu)進行的利益表達屬于制度性途徑，都在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，均具有合法性。強制性渠道與之相反，是在制度性渠道走不通或不見效，甚至是在某些特殊因素作用下產(chǎn)生的一種非常規(guī)、非制度性的利益表達途徑。如游行、示威、罷工、罷課、騷動、暴亂等。近年隨著我國網(wǎng)民結(jié)構(gòu)的變化與互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，強制性利益表達的群體性事件在我國正經(jīng)歷線下向線上的轉(zhuǎn)變，這為政府行政管理帶來新的巨大挑戰(zhàn)。比如近年在網(wǎng)上引起軒然大波的魏則西事件、廈門PX事件、紅黃藍事件等。大量強制性利益表達事件的出現(xiàn)既體現(xiàn)出我國公民利益表達訴求的增長，也反映出制度性利益表達渠道建設(shè)的不足。從“力量”分析的角度來看，強制性利益表達憑借其較強的感染力，往往力量巨大，是影響政府過程的強有力因素。

2.意見綜合階段。這一階段在“意見表達”的基礎(chǔ)上，將各方面政治意見匯集并在各種相關(guān)政治力量的交互作用下最終形成一定的政策選擇。意見綜合的主體與意見表達的主體并不沖突，甚至常常重合。在意見綜合階段，政黨的作用更加凸顯，尤其是執(zhí)政黨。在我國，中國共產(chǎn)黨是最具力量的意見綜合主體，具有調(diào)節(jié)其他意見主體綜合活動的“力量”。各民主黨派、共青團、婦聯(lián)等團體只是中國共產(chǎn)黨這一“根本”意見綜合主體領(lǐng)導(dǎo)下的“次級”主體，而文聯(lián)、科協(xié)、學(xué)會等社會團體則屬于“輔助性”主體?！拜o助性”主體在這一階段的“力量”不如意見表達階段。可見，在意見綜合階段，執(zhí)政黨在我國處于絕對的“力量優(yōu)勢”地位。

(二)決策過程中的“力量”分析。相較于意見表達和綜合階段，決策過程參與的“力量主體”則大大減少，“社會力量”的影響減弱，“政府力量”的作用更為凸顯。在我國決策過程主要包括三大部分：一是人大的立法過程；二是行政機關(guān)的決策過程；三是中國共產(chǎn)黨的決策過程。這三大決策過程并非是分割開的，人大的決策往往需要政府的提案和中共的審核，而政府的重大決策往往需要人大的表決通過，中共的決策過程除了黨內(nèi)決策外還包括對人大和政府決策過程的領(lǐng)導(dǎo)。

1.人大的立法決策。第一，根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，有權(quán)向全國人大提出法律案的主體既包括各個國家機關(guān)(全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務(wù)委員會、全國人民代表大會各專門委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院)，也包括代表團以及由三十名以上代表組成的代表群體。換言之，法律規(guī)定的權(quán)力主體是多元的，但從現(xiàn)實來看，提出法律案的實際“力量”主體是全國人大常委會、全國人大各專門委員會和國務(wù)院等國家機關(guān)。各代表團、全國人大代表的“力量”尚十分微弱，其法律案的提出須經(jīng)過主席團(或委員長會議)決定是否列入會議議程或先提交有關(guān)專門委員會審議，再決定是否列入會議議程。其他公民和國家機關(guān)、社會團體也可以在此階段發(fā)揮一定“力量”，可以提出立法建議甚至自擬法案，但不能進入立法過程只能供立法機關(guān)參考。

第二，法律案的審議有兩種程序：一是直接交由全國人大常委會審議通過并由國家主席簽署發(fā)布，如1995年由全國人大常務(wù)委員會審議通過的《中華人民共和國法官法》；二是先經(jīng)過全國人大常務(wù)委員會審議之后再交由全國人大審議通過，如2000年通過的《中華人民共和國立法法》。一般而言，在法律案的審議前和審議中，都會以各種方式在一定范圍內(nèi)征求意見。但是不同的法律案征求意見范圍和時間差異很大。從“力量”分析的角度來看，法律案征求意見的過程為其他“力量主體”發(fā)揮作用提供了機會，在某些情況下，部分“力量主體”的作用甚至是十分重要的。但是由全國人大常委會主導(dǎo)并受中共中央領(lǐng)導(dǎo)的意見征求過程具有很大的彈性，各“力量主體”發(fā)揮作用的范圍和形式并不十分確定。

2.行政部門的決策。政府工作報告的制定過程大致分為五個階段：一是確定主題與基調(diào)，完成報告初稿；二是國務(wù)院常務(wù)會議與中共中央政治局討論作初步審議；三是大范圍征求意見；四是總理定稿；五是全國人大全體會議審議通過。從“力量”主體的參與來看，第一階段主要是國務(wù)院總理及相關(guān)起草人員發(fā)揮作用。在第二階段，國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)發(fā)揮作用，同時中共中央政治局的作用開始凸顯，因為在國務(wù)院將政府工作報告之前，需首先經(jīng)中共中央政治局審核。在第三階段，多元“力量”主體包括各級行政機關(guān)、民主黨派、無黨派人士、基層代表等均參與其中，但作用更多表現(xiàn)在意見反饋。第四階段，由國務(wù)院總理作最終的定稿決策。第五階段，全國人民代表大會審議通過政府工作報告并賦予其合法性。

3.執(zhí)政黨的力量與作用。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在決策階段的“力量”發(fā)揮體現(xiàn)在對黨內(nèi)事務(wù)的決策和對人大、政府等國家機關(guān)決策的影響兩個方面。中國共產(chǎn)黨作為擁有八千多萬黨員、處于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，其決策將同時對內(nèi)和對外即整個國家與社會產(chǎn)生巨大的影響力。同時其對人大和政府的決策過程也發(fā)揮著一定的控制力，無論是組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)還是人大提案或政府報告的審查，執(zhí)政黨的影響力都是實質(zhì)性的。有學(xué)者認(rèn)為“中國的決策模式是一種典型的精英決策，決策核心掌握在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層中權(quán)力精英的手中，社會力量對公共政策的影響力極弱，決策過程基本取決于權(quán)力精英的作用，尤其深受人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響”，筆者認(rèn)為盡管這種說法弱化了多元社會主體在一些政府決策中的重要力量，但也從中說明了我國執(zhí)政黨的決策“力量”。

(三)政策執(zhí)行中的“力量”分析。我國政策執(zhí)行的一個顯著特點是行政雙軌制，即中國共產(chǎn)黨與以國務(wù)院為首的人民政府均為政策執(zhí)行的主體。換言之，在政策執(zhí)行上，執(zhí)政黨和政府是兩大執(zhí)行“力量”，其中政府還要同時承擔(dān)執(zhí)政黨政策的執(zhí)行，人民團體等組織也發(fā)揮著輔助性的執(zhí)行功能。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)行系統(tǒng)包括“一個中心、四大方面”?！耙粋€中心”指包括中共中央委員會、中央政治局及其常務(wù)委員會在內(nèi)的中央領(lǐng)導(dǎo)班子。他們既具有“決策”功能，也具有“執(zhí)行”功能?！八拇蠓矫妗敝傅胤近h組織系統(tǒng)；各職能部門、辦事機構(gòu)；主要人民團體；國家機關(guān)和直屬單位的黨委、黨組。其中，地方黨組織系統(tǒng)和中共中央的職能部門、辦事機構(gòu)的“執(zhí)行”遵循自上而下式的邏輯，人民團體承擔(dān)“輔助型”執(zhí)行角色，而國家機關(guān)和直屬單位的黨委、黨組表現(xiàn)為黨與政府的“混合型”執(zhí)行方式。對中央政府而言，國務(wù)院各職能部門、辦事機構(gòu)和地方各級人民政府構(gòu)成其政策執(zhí)行系統(tǒng)。工會、共青團、婦聯(lián)等主要人民團體，各政法機關(guān)和人民解放軍等對其形成協(xié)助。執(zhí)行內(nèi)容既包括對共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及上級政府機關(guān)、同級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議、決定或命令的貫徹，也包括依據(jù)法律發(fā)布行政法規(guī)、行政措施、行政命令等；還包括執(zhí)行國家預(yù)算，對行政區(qū)內(nèi)各項社會事務(wù)進行管理并對下級行政部門進行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

三、結(jié)語

在政府過程的不同階段，不同“力量”主體參與的方式不同，發(fā)揮的實際影響力也不同。在意見表達階段，更多的是社會性或非官方性的“力量”主體以正式或非正式、合法或非合法的形式發(fā)揮作用，“輸入”對政府的要求與支持。在意見綜合階段，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨發(fā)揮更大的作用，完成從“民主”到“集中”的轉(zhuǎn)換。而在決策階段，中國共產(chǎn)黨、人民代表大會和政府三種力量同時發(fā)生作用，其中，全國人民代表大會發(fā)揮憲法賦予的“最高力量”，政府發(fā)揮常規(guī)性的決策功能，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮實際的“領(lǐng)導(dǎo)力量”。在政策執(zhí)行階段，中國共產(chǎn)黨和政府構(gòu)成行政的雙規(guī)體系，其他如人民團體等“力量”主體發(fā)揮輔助性的執(zhí)行功能，同時政府的執(zhí)行還包含著對執(zhí)政黨政策的執(zhí)行。

政府過程是一個現(xiàn)實的過程，同時也是一個變動的過程。作為政府過程中的“力量”，也具有變化性和不確定性。因此，關(guān)于當(dāng)代中國政府過程中的“力量”分析只能呈現(xiàn)特定時期的特點。政府過程也是一個復(fù)雜的過程。在政府過程的各個階段，各種“力量”如何發(fā)揮作用也需考慮到特定環(huán)境的特殊性。因此，關(guān)于政府過程各個階段的“力量”分析只能呈現(xiàn)大致的力量格局，并不能呈現(xiàn)各種力量具體而復(fù)雜的運作詳情。