孔慶江

2018年7月6日，美國對價值340億美元的中國產(chǎn)品加征25%關(guān)稅，以此為標(biāo)志的中美貿(mào)易摩擦正式爆發(fā)，此后中美貿(mào)易爭端不斷升級。美國于2018年9月24日開始對來自中國的價值2000億美元的商品加征10%關(guān)稅，并將在2019年1月1日開始將稅率提高到25%，而中國也于同日對美國價值600億美元的產(chǎn)品加征5～25%不等的關(guān)稅，事實上到達(dá)貿(mào)易摩擦的巔峰并進(jìn)入相持階段。當(dāng)然不排除特朗普采取的是以拉高危險程度迫使我方讓步的邊緣戰(zhàn)(brinksmanship)策略，但考慮到美國源于所謂的“接觸(engagement)中國”政策的失敗而轉(zhuǎn)向所謂的“遏制(containment)中國”政策，加上美國法律的授權(quán)，從特朗普不達(dá)目標(biāo)就不罷手的架勢來看，美國沒有平息貿(mào)易摩擦的跡象，貿(mào)易摩擦繼續(xù)延燒變成持久戰(zhàn)的可能性極大，從而必然對中美貿(mào)易帶來前所未有的沖擊，可能使中美貿(mào)易面臨窒息的風(fēng)險，而中國與美國兩大經(jīng)濟(jì)體甚至面臨貿(mào)易脫鉤。為此，我們一方面必須利用WTO貿(mào)易爭端解決機(jī)制作為管控貿(mào)易爭端和化解“貿(mào)易摩擦”的手段；另一方面，應(yīng)考慮應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦給國際貿(mào)易體系可能帶來的沖擊，積極參與WTO改革，同時為國際貿(mào)易體系的演變做好準(zhǔn)備。

一、應(yīng)對和管控中美貿(mào)易摩擦以維護(hù)中國在WTO中的制度性利益

在中美貿(mào)易摩擦延續(xù)的情況下，近期的政策選擇必然是管控和化解貿(mào)易摩擦，而當(dāng)務(wù)之急是充分利用WTO(包括其爭端解決機(jī)制)來尋求目標(biāo)的實現(xiàn)，而中期政策選項應(yīng)是以同意改革促進(jìn)WTO的生存，維護(hù)我國在WTO中的制度性利益。

從入世以來中國對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，WTO體制非常有利于中國。而且，對于經(jīng)常受到美國等主要貿(mào)易伙伴詬病的中國經(jīng)濟(jì)體制上的某些問題，WTO現(xiàn)行的規(guī)則和爭端解決機(jī)制并不能對中國構(gòu)成制約。這實際上等于說：WTO一方面為中國創(chuàng)造貿(mào)易機(jī)會，另一方面，又不會影響現(xiàn)行中國特色經(jīng)濟(jì)體制。因此，說中國在WTO體制中享有制度性利益，一點也不為過。

WTO是當(dāng)今唯一的多邊貿(mào)易體制，它不僅有一套消除貿(mào)易壁壘的對各成員方具有拘束力的規(guī)則和紀(jì)律，而且還為解決成員方之間的貿(mào)易爭端提供了一套爭端解決程序與規(guī)則。就WTO貿(mào)易爭端解決機(jī)制而言，爭端解決機(jī)制本身使得成員可以(應(yīng)該)在多邊體制內(nèi)解決爭端，而無須(不能)尋求單邊措施。這個設(shè)計的目的是消除成員方濫用單邊措施的風(fēng)險，并維持正常的貿(mào)易秩序。在現(xiàn)行的架構(gòu)下，某一成員對另一成員提起申訴的能力沒有限制，實際上為WTO成員使用爭端解決機(jī)構(gòu)提供了激勵機(jī)制。由于WTO司法判例的深遠(yuǎn)影響，參與爭端解決機(jī)制對于發(fā)展WTO法的解釋與適用規(guī)則，以及發(fā)揮WTO法理在未來案件中的效應(yīng)至關(guān)重要。

因此，無論美國在貿(mào)易摩擦大背景下采取的是何種貿(mào)易措施，我們應(yīng)立即在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提起申訴(complain)。中國在WTO體制內(nèi)尋求應(yīng)對和管控中美貿(mào)易摩擦之道，目標(biāo)之一不言而喻應(yīng)該是特朗普政府在貿(mào)易爭端解決程序中敗訴，目標(biāo)之二是維護(hù)于我國有利的規(guī)則。

當(dāng)然，WTO爭端解決機(jī)制不能解決貿(mào)易摩擦所涉及的問題，但利用這個機(jī)制有助于管控爭端。除了以規(guī)則為導(dǎo)向的爭端解決機(jī)制以外， WTO的內(nèi)部機(jī)構(gòu)(上至部長級會議和總理事會，下至各專業(yè)委員會)也是討論處理相關(guān)貿(mào)易問題的場所。 例如，中國如在WTO體制內(nèi)尋求中美貿(mào)易摩擦解決之道，就能在國際社會彰顯中方是多邊貿(mào)易體制的積極參與者、堅定支持者和重要貢獻(xiàn)者的形象。我們完全可以在爭端解決機(jī)構(gòu)和WTO其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)高擎多邊主義和自由貿(mào)易的旗幟，與單邊主義和保護(hù)主義作斗爭。因為如果多邊主義和自由貿(mào)易受到威脅，經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程遭到破壞，整個世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇都會受到嚴(yán)重威脅，這不利于包括中國在內(nèi)的全球共同利益。

二、貿(mào)易摩擦背景下國際貿(mào)易體系的演變

以WTO為中心的國際貿(mào)易體系在美國發(fā)起的貿(mào)易摩擦中正在面臨著解體的危險。目前，WTO已經(jīng)身陷生存危機(jī)之中。十多年來，多哈回合久拖不決，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員數(shù)千億美元的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼沒有一絲一毫的削減，電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)在全球市場上風(fēng)生水起，WTO卻未能提供任何國際規(guī)范，已顯示W(wǎng)TO作為一個多邊貿(mào)易規(guī)則談判場所的無能為力。更嚴(yán)重的是，面對史無前例的貿(mào)易摩擦，WTO未能阻止也無法解決；面對今天甚囂塵上的單邊主義、保護(hù)主義狂潮，WTO難以進(jìn)行有效的制約。

更有甚者，美日歐貿(mào)易聯(lián)盟初現(xiàn)，出現(xiàn)WTO被邊緣化的風(fēng)險。2018年6月20日美國總統(tǒng)特朗普在加拿大G7首腦會議提議零關(guān)稅零補(bǔ)貼零壁壘的經(jīng)濟(jì)一體化方案，據(jù)報道德國表示贊成。2018年7月17日歐洲理事會主席唐納德·圖斯克、歐洲聯(lián)盟委員會主席容克和日本首相安倍晉三在東京簽署“經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”(EPA)。2018年7月25日美國總統(tǒng)特朗普和歐洲聯(lián)盟委員會主席容克在華盛頓達(dá)成共識，同意“共同努力，以實現(xiàn)零關(guān)稅、零壁壘，以及對非汽車工業(yè)產(chǎn)品零補(bǔ)貼”。

特別值得注意的是，在美國及其盟國的設(shè)計中，WTO的改革實際上指向中國的所謂“不公平貿(mào)易”措施。特朗普發(fā)動貿(mào)易爭端不但為了所謂“公平貿(mào)易”，獲取直接的經(jīng)濟(jì)利益，更是為了改變中國的所謂的“非市場經(jīng)濟(jì)”體制。美國貿(mào)易代表辦公室于2018年1月19日發(fā)布的《中國遵守WTO規(guī)則狀況年度報告》指出，中國自加入WTO以來，“使用的很多政策性工具都是史無前例的，WTO其他成員方從來沒有這樣做過”。美國最主要的不滿即是WTO不能處理所謂中國的“非市場經(jīng)濟(jì)體制”、“國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”或“國家資本主義”，具體而言是指中國所謂的“竊取知識產(chǎn)權(quán)”、“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”、“國有企業(yè)(經(jīng)濟(jì))對市場的扭曲”、“大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼”和“產(chǎn)能過?！眴栴}。前述《中國遵守WTO規(guī)則狀況年度報告》表示，美國在2001年支持中國加入WTO是個錯誤，稱“現(xiàn)在我們都清楚看到，WTO規(guī)則無法遏止中國扭曲市場的行為”。報告的用語，暴露了特朗普治下的美國對WTO處理中國特有的貿(mào)易政策工具的能力的極度失望。特朗普政府認(rèn)為： WTO在一定程度上成為重創(chuàng)美國經(jīng)濟(jì)的源頭，使其就業(yè)機(jī)會流向中國等新興競爭對手；WTO未能為全球經(jīng)濟(jì)談判達(dá)成新的規(guī)則；WTO規(guī)則將美國禁錮在不合理關(guān)稅的承諾中；WTO爭端解決一般都耗時很久，美國還指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)侵犯WTO成員主權(quán)，以此為由拒絕任命上訴機(jī)構(gòu)法官，使其難以為繼。美國以此“脅迫”，堅持要WTO進(jìn)行全面改革，否則拒絕承認(rèn)“多邊貿(mào)易體制的中心地位”，甚至威脅退出WTO。

與此同時，美國還與盟國協(xié)調(diào)立場。2018年5月31日，美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤(Robert E.Lighthizer)、日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣世耕弘成(Hiroshige Seko)及歐盟貿(mào)易專員塞西莉亞·馬姆斯特羅姆(Cecilia Malmstrm)在巴黎舉行會談，發(fā)表聯(lián)合聲明，重申了他們對于美國、歐盟和日本以外“第三國非市場導(dǎo)向政策”的關(guān)切，表示就竊取知識產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)(經(jīng)濟(jì))對市場的扭曲、大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和產(chǎn)能過剩問題設(shè)置規(guī)則。歐洲已經(jīng)正式提出WTO的改革方案。[注]值得注意的是，歐盟認(rèn)為當(dāng)前WTO規(guī)則中對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的區(qū)分已經(jīng)不合時宜，因為這一區(qū)分沒能準(zhǔn)確地反映一些發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)快速增長的現(xiàn)實。這就造成了發(fā)展中國家成員中包含了當(dāng)今重要的貿(mào)易大國，而這些貿(mào)易大國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他發(fā)展中國家存在巨大差異，其發(fā)展水平甚至超過了WTO所認(rèn)定的發(fā)達(dá)國家。這造成發(fā)展中國家在WTO內(nèi)享有的待遇缺乏差異化，而這一直是WTO內(nèi)部矛盾和談判進(jìn)展緩慢的一個主要原因。歐盟的改革方案主要集中在三個方面：一是更新國際貿(mào)易規(guī)則；二是加強(qiáng)WTO的監(jiān)督作用；三是完善爭端解決機(jī)制，打破爭端解決機(jī)制當(dāng)前事實上趨于癱瘓的僵局。歐盟方案最為重要的看點是要求增加新規(guī)則，主要是針對所謂的“扭曲市場”行為，其中，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)和市場準(zhǔn)入是最為核心的三個焦點議題。甚至在加拿大召開的沒有美國和中國參加的12國WTO改革會提出的方案也相當(dāng)程度上是指向中國的。[注]《WTO 12國和歐盟聯(lián)合聲明：WTO現(xiàn)狀已不可持續(xù)》稱，12國和歐盟對WTO成員遵守其通知義務(wù)的總體記錄表示關(guān)注，被認(rèn)為是針對中國的。http://wemedia.ifeng.com/84243925/wemedia.shtml，最后訪問日期：2018年11月25日。顯然，從美歐日的角度，WTO改革是針對中國的。

更令人擔(dān)憂的是，美國還在企圖與其最主要的貿(mào)易伙伴國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定，在協(xié)定中設(shè)置所謂的 “毒丸條款”，排除各締約國將來與中國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定的可能性。這類條款甚至還有與中國已經(jīng)締結(jié)自貿(mào)協(xié)定的國家退出與中國的自貿(mào)協(xié)定而轉(zhuǎn)向與美國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定，迫使其貿(mào)易伙伴在美中之間選邊站。在北美自貿(mào)協(xié)定被包含了“毒丸條款”的美墨加貿(mào)易協(xié)定[注]美墨加貿(mào)易協(xié)定32.10條款規(guī)定，任何有意達(dá)成類似協(xié)定的締約方都應(yīng)通知其他締約方其開始談判的意圖，并且按要求提供關(guān)于它們目標(biāo)的盡可能詳盡的信息。此外，在簽署新協(xié)定至少30天之前，締約方應(yīng)當(dāng)向其他方提供完整的協(xié)議文本，以便其他方評估對美墨加貿(mào)易協(xié)定的影響。最重要的是，任何一方如與非市場經(jīng)濟(jì)體達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，其他兩方可終止美墨加貿(mào)易協(xié)定。取代后，加拿大政府內(nèi)部就傳出雜音要求停止擬議中的與中國的自貿(mào)協(xié)定談判。

在這個背景下，國際貿(mào)易體制面臨三種可能性。第一種可能的情形，WTO基本上按照美國的意愿和條件進(jìn)行改革，納入了關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)的系列條款，在WTO改革達(dá)成的同時，美國不再阻止上訴機(jī)構(gòu)成員的任命。

第二種可能的情形是WTO繼續(xù)存在，但沒有上訴機(jī)構(gòu)的運作。實際上WTO之間的爭端發(fā)生后，只要其中的任何一個爭端國提起上訴，即可使?fàn)幎顺蔀閼野?，爭端所涉及的WTO規(guī)則也就無法得到澄清。這樣WTO實際上回到了之前GATT狀態(tài)。

第三種可能的情形是，美國退出WTO，國際貿(mào)易體系成了一個沒有美國參與的體制。這種情形發(fā)生的前提是,美國提出的WTO改革的條件沒有被接受，美國認(rèn)為繼續(xù)留在WTO對其已經(jīng)不利甚至沒有意義。

對第一種情形，表面上看，WTO的改革是在各方立場基本一致的情況下進(jìn)行的，實際上是以中國做出重大讓步以實質(zhì)上改變自己的經(jīng)濟(jì)體制為代價取得的。但考慮到中國政治和社會制度的特性，美國提出的很多條件是中國現(xiàn)行的體制無法接受的。這個方案，極有可能不得不放棄。

第二種情形是一種被動的情形，實際上是維持現(xiàn)狀。結(jié)果是WTO將成為無牙齒的老虎：成員國違反WTO協(xié)定將不受法律約束，單邊貿(mào)易措施極有可能盛行，貿(mào)易爭端不斷而無法遏制，從而大大削減WTO在全球經(jīng)濟(jì)治理中的支柱的作用，從而使中國不但難以維護(hù)自己利益而且在WTO體制中的作用也相應(yīng)衰減。

對于第三種方案，在沒有美國參與下，WTO的重要性必然下降，甚至下降到可有可無的狀態(tài)。理由是：一旦退出WTO，美國必然會加強(qiáng)與主要貿(mào)易伙伴的自貿(mào)協(xié)定特別是超大型自貿(mào)協(xié)定的談判，當(dāng)美歐、美日乃至七國集團(tuán)成功締結(jié)自貿(mào)協(xié)定時，WTO就被徹底邊緣化了。而且，這種趨勢發(fā)展下去，WTO極有可能在數(shù)年里蛻變?yōu)橐粋€美國不愿與之談判自貿(mào)協(xié)定的國家和美國雖然與之談判但暫時無法達(dá)成協(xié)定的國家的集合體。更嚴(yán)重的是，這些貿(mào)易協(xié)定的排他性質(zhì)，將使中國的產(chǎn)品在美國和與其締結(jié)這些協(xié)定的國家處于不利競爭地位。

三、中國對國際貿(mào)易體系的實現(xiàn)

為實現(xiàn)在WTO體制內(nèi)謀求“更大的系統(tǒng)性利益”的戰(zhàn)略目的[注]對爭端解決機(jī)制的戰(zhàn)略性使用的趨勢也在薩瑟蘭報告中予以確認(rèn)。在對爭端解決機(jī)制的未來發(fā)展評估中，報告指出：“很明顯，WTO成員認(rèn)為利用貿(mào)易爭端解決機(jī)制加強(qiáng)外交往來和確保切實有效、及時地應(yīng)對貿(mào)易問題是方便的。”，必須解決WTO的生存危機(jī)。對此，中國別無他選，應(yīng)該高舉自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易體制的旗幟，表明愿意就美國對WTO不滿的問題進(jìn)行談判，同意改革WTO，維持WTO成員最低程度的共識。同時，堅持WTO改革的正確方向，必須是以確保WTO存在和運作作為優(yōu)先考慮的事項，為此必須確保上訴機(jī)構(gòu)的運作，反對保護(hù)主義、單邊主義，助力推進(jìn)世界范圍的貿(mào)易自由化、投資便利化進(jìn)程，堅持非歧視的原則。啟動WTO改革，給我國利用WTO體制揭露美國的單邊主義和保護(hù)主義，彰顯我國對多邊貿(mào)易體制和自由貿(mào)易的支持提供了極好的機(jī)會。

然而，當(dāng)美國及其盟友將我國作為WTO改革針對的對象時，我國必須毅然做出抉擇。遺憾的是，WTO未來發(fā)展的任何一種情形對中國而言，都有可能弊大于利。為此，我們必須做好預(yù)案。

預(yù)案一：做好美國退出WTO的準(zhǔn)備。在特朗普多次做出要退出WTO脅迫他國同意按照其要求改革WTO的情況下，我們在參與WTO改革的同時，甚至也要做好接受“一個沒有美國的WTO”(Pascal Lamy)的準(zhǔn)備，即設(shè)立一個等同于超大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(mega-regional trade agreement)的新WTO。這個“沒有美國的WTO”對中國而言價值的大小，就取決于留在WTO的國家(地區(qū))市場的大小。這個方案的不確定性在于WTO的其他成員在面臨美國以談判自貿(mào)協(xié)定為手段進(jìn)行拉攏時多大程度上愿意留在WTO內(nèi)。對中國而言，難度在于以怎樣的條件吸引其留在WTO里。在我國不可能改變根本經(jīng)濟(jì)制度的前提下，現(xiàn)實的辦法是在市場準(zhǔn)入上和中外企業(yè)之間、國有企業(yè)和私有企業(yè)之間的平權(quán)上做出讓步，以緩解WTO其他成員國對我國所謂“非市場經(jīng)濟(jì)體制”的問題的不滿。具體而言，第一，要極大地開放我國市場，極大地增加外國商品和服務(wù)在我國市場的準(zhǔn)入，以更好滿足人民日益增長的對國際產(chǎn)品和服務(wù)的需求；第二，深化市場化改革，實施競爭中立原則，為國內(nèi)各類中外企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

預(yù)案二：做好以“一帶一路”為平臺的國際貿(mào)易體系建設(shè)。目前“一帶一路”的制度建設(shè)停留在較低的層面上，主要體現(xiàn)在有關(guān)文件的效力等級上。自中國提出“一帶一路”倡議以來，已有100多個國家和國際組織積極參與“一帶一路”建設(shè)，但基本上都是通過中國與部分國家和國際組織簽署關(guān)于共建“一帶一路”的備忘錄(包括地區(qū)合作備忘錄、邊境合作備忘錄以及經(jīng)貿(mào)合作中長期發(fā)展規(guī)劃等)的方式來承諾的。從長遠(yuǎn)看，建設(shè)“一帶一路”需要多邊的制度建設(shè)。自貿(mào)協(xié)定作為一種經(jīng)濟(jì)層面的制度化合作機(jī)制，如果與“一帶一路”建設(shè)結(jié)合在一起，會在“一帶一路”沿線地區(qū)構(gòu)建一種國際貿(mào)易體系，形成一個制度平臺，為整個國際貿(mào)易體系帶來重大而深刻的變革。我國可以以“一帶一路”建設(shè)為抓手，圍繞參與“一帶一路”建設(shè)的國家，展開制度建設(shè)，特別是超大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家和海上絲綢之路沿線國家，分別推廣促進(jìn)以上海合作組織(SCO)和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(RCEP)為平臺的超大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判。