蘆千文 姜長云

（1.中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京 100083；2.國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所，北京 100038）

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務是在農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務組織接受農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體委托，代其承擔并完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式?！掇r(nóng)業(yè)部辦公廳關于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見》（農(nóng)辦經(jīng)﹝2017﹞19號）提出，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管有利于引導普通農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進服務規(guī)模經(jīng)營發(fā)展和農(nóng)業(yè)節(jié)本增效，也有利于推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。《農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財政部關于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的指導意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)﹝2017﹞6號）要求把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務“作為推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、帶動普通農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務方式”。到2016年底，全國以綜合托管系數(shù)計算的托管面積達到2.32億畝。到2017年底，山東省以綜合托管系數(shù)計算的托管面積已達3200多萬畝，綜合托管率近20%。但就總體而言，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展仍然處于初級階段。在此背景下，借鑒國際經(jīng)驗，有利于更好地引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務持續(xù)健康發(fā)展。日本與我國在農(nóng)業(yè)資源稟賦上有很多相似性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務已有數(shù)十年的歷史，其經(jīng)驗對我國富有借鑒意義。有鑒于此，本文試就日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展歷程進行回顧，探討其經(jīng)驗教訓及對我國的啟示。

一、日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的產(chǎn)生背景

日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務是指將部分或全部農(nóng)業(yè)作業(yè)外包給農(nóng)業(yè)機械設備齊全的專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。也有以村落為單位的集體承包，即村落內(nèi)數(shù)十家農(nóng)戶共同提供土地，其中一部分人承包所有的農(nóng)業(yè)作業(yè)。日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的形成與發(fā)展，主要基于以下兩方面的背景。

（一）對推進土地規(guī)?；械谋粍犹娲?/h3>

戰(zhàn)后初期，日本農(nóng)地制度改革形成了以小規(guī)模自耕農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。隨后，直到20世紀70年代中期，日本經(jīng)濟高速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、老齡化和衰退問題日益嚴重。日本在1961年《農(nóng)業(yè)基本法》中提出了擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、培育自立經(jīng)營農(nóng)戶的目標，隨后通過修改法律、提供經(jīng)濟激勵、放松流轉(zhuǎn)管制等，鼓勵兼業(yè)、老齡農(nóng)戶離農(nóng)，努力發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營主體。但農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性不高，以土地集中為主的規(guī)模經(jīng)營成效甚微（詳見表1）。農(nóng)戶分散經(jīng)營的格局一直難以改觀，擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的空間有限。在銷售農(nóng)戶中，第二類兼業(yè)農(nóng)戶相比第一類兼業(yè)農(nóng)戶和專業(yè)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模更小，但數(shù)量比重卻更多；規(guī)模更小的自給農(nóng)戶占總農(nóng)戶比重持續(xù)增加（詳見表1）。2015年，銷售農(nóng)戶中借入土地的農(nóng)戶數(shù)量比重為36.3%，占所經(jīng)營面積的26.9%，繼續(xù)提高的難度越來越大。不少農(nóng)戶為突破使用機械、引進技術的規(guī)模限制，利用家庭剩余的農(nóng)業(yè)勞動力，主動承包其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)作業(yè)，成為提供托管服務的農(nóng)戶和經(jīng)營組織。缺乏農(nóng)業(yè)勞動力的兼業(yè)、老齡農(nóng)戶，則開始將農(nóng)業(yè)作業(yè)外包給他人。

表1 1950—2016年日本農(nóng)戶結構、規(guī)模和從業(yè)人員情況

（二）解決農(nóng)業(yè)勞動力老齡化和后繼無人問題的策略選擇

日本面臨嚴重的農(nóng)業(yè)勞動力老齡化和后繼無人難題。2016年，日本農(nóng)業(yè)從事者、就業(yè)者、骨干農(nóng)民的平均年齡分別達到60.9歲、66.8歲、66.8歲，其中60歲以上者所占比重分別達60.6%、78.1%、78.4%，分別較2001年增加16.3、11.6、11.7個百分點；75歲以上者所占比重分別為21.2%、31.5%、29.5%，其中農(nóng)業(yè)從業(yè)者和就業(yè)者的比重分別較2001年增加10.5、13.3個百分點，骨干農(nóng)民的比重較2011年增加1.7個百分點。缺少年輕人務農(nóng)，導致日本農(nóng)業(yè)后續(xù)發(fā)展的困難陡增。不少老齡農(nóng)戶退出時，將土地留給非農(nóng)就業(yè)子女，形成了大量土地持有非農(nóng)戶。2015年，土地持有非農(nóng)戶達到141.4萬戶，擁有耕地65.9萬公頃，超過農(nóng)戶經(jīng)營面積的1/5。不少土地持有非農(nóng)戶務農(nóng)意愿低，直接棄耕或撂荒土地，導致日本耕地棄耕日益嚴重。從1990年到2015年，土地持有非農(nóng)戶中的棄耕戶數(shù)量占比從37.0%增加到46.2%，耕地棄耕面積增加了210.6%。20世紀70至80年代，日本棄耕面積維持在每年十幾萬公頃的規(guī)模，但到2000年和2015年分別超過了30萬公頃和40萬公頃。在此背景下，日本不少地方轉(zhuǎn)而借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務幫助勞動力短缺的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、缺乏務農(nóng)意愿的耕地持有者改善農(nóng)地利用水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務逐步被納入日本農(nóng)業(yè)政策的支持范圍。

二、日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展狀況

在日本，只要達到農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模0.3公頃以上、年銷售額50萬日元以上、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務等三個條件之一，就可被統(tǒng)計為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體。因此，部分達不到規(guī)模條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，通過提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務即可成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體。迄今為止，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的范圍已涵蓋農(nóng)林畜牧等各領域生產(chǎn)環(huán)節(jié)。服務主體涉及農(nóng)戶、農(nóng)協(xié)、農(nóng)事組合、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)團體等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，主要有全程作業(yè)和部分作業(yè)兩種服務方式。

（一）2010年前日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展

20世紀70年代中期，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務開始被納入農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計范圍。此后，日本提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的農(nóng)戶（以下簡稱“托管服務戶”）呈減少趨勢，只是減少的步伐明顯慢于農(nóng)戶總數(shù)減少的趨勢（詳見表2）。日本托管服務戶以提供水稻作業(yè)服務為主，這與日本以水稻為主的種植結構有關。1997年開始每年有幾公頃到一百多公頃的農(nóng)地托管，以及其他類型，但與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積相比幾乎可以忽略不計。

從不同環(huán)節(jié)托管服務作業(yè)面積占水稻收獲面積的比重來看，提供托管服務的重點由產(chǎn)中耕整地、插秧環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向產(chǎn)前育苗、產(chǎn)后收割脫粒和干燥加工環(huán)節(jié)。防治環(huán)節(jié)托管服務面積2005—2010年有較大幅度的提升 （表2）。但就總體而言，各個環(huán)節(jié)作業(yè)服務面積占水稻收獲面積的比重都不高。2010年，只有收割脫粒、干燥加工環(huán)節(jié)的服務面積比重超過9%，其他環(huán)節(jié)和全程作業(yè)的面積比重均在5%以下。

表2 1975—2010年日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務戶發(fā)展情況 單位：千戶、%

規(guī)?；⒔M織化、法人化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展的重要推動力量。一是專職提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的經(jīng)營體規(guī)?；⒔M織化、法人化水平提高。1990年到2010年，專職提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的經(jīng)營體從21814個減少到10211個、減少了53.2%，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組合、公司、農(nóng)協(xié)等法人化經(jīng)營體的數(shù)量占比從37.9%增加到38.4%；收入大于5000萬日元的經(jīng)營體數(shù)量占比從5.5%提高到6.1%。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體中提供托管服務的經(jīng)營體（以下簡稱“托管服務經(jīng)營體”）占比較低，但多為組織化托管服務經(jīng)營體。以2005年、2010年為例，托管服務經(jīng)營體分別占農(nóng)業(yè)經(jīng)營體數(shù)量的5.5%、7.8%；在這些托管服務經(jīng)營體中，組織化托管服務經(jīng)營體分別占59.0%、49.7%，明顯高于托管服務戶占農(nóng)戶數(shù)量的比重（表2）。三是村落農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務面積增加較快。2005—2010年，村落農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織從10063個增加到13577個，提供托管服務的作業(yè)面積從9.95萬公頃增加到12.60萬公頃，增幅達26.6%。

（二）2010年以來日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務需求情況

在日本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中有水稻、甘蔗等經(jīng)營體將生產(chǎn)作業(yè)外包出去的情況（以下簡稱“作業(yè)外包”）。甘蔗種植面積較少。以水稻為例，從2010年到2015年，水稻經(jīng)營體數(shù)量從117.0萬個減少到95.3萬個，選擇作業(yè)外包的水稻經(jīng)營體從69.6萬個減少到44.9萬個，占水稻經(jīng)營體數(shù)量的比重從59.5%減少到47.5%。2015年，水稻經(jīng)營體中將不同環(huán)節(jié)作業(yè)外包出去的數(shù)量比重從高到低依次為干燥加工、收割脫粒、育苗、防治、插秧、耕整地、全程作業(yè)，分別為32.9%、24.2%、17.7%、12.9%、11.7%、6.1%、3.9%，分別比2010年下降7.0、4.8、5.6、2.9、1.5、2.2、1.3 個百分點。這說明水稻經(jīng)營體對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的需求，在總體上呈現(xiàn)減少趨勢，但仍以產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)為主。究其原因，這與產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)作業(yè)更有規(guī)模經(jīng)濟偏好有關。

組織屬性和經(jīng)營面積對水稻經(jīng)營體是否將作業(yè)外包出去具有重要影響。非組織化、非法人化、小規(guī)模水稻經(jīng)營體傾向于作業(yè)外包。這與組織化、法人化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營體傾向于提供托管服務正好互補。2015年，法人化水稻經(jīng)營體作業(yè)外包的比重為37.88%，低于水稻經(jīng)營體作業(yè)外包的比重（47.15%）；在由農(nóng)戶組成的家族水稻經(jīng)營體中，有47.28%將作業(yè)外包出去，高于組織化水稻經(jīng)營體作業(yè)外包的比例（36.99%）。將作業(yè)外包出去的水稻經(jīng)營體主要集中在經(jīng)營面積0～2.0公頃之間，經(jīng)營面積0.5～1.0公頃的水稻經(jīng)營體將作業(yè)外包出去的比重最高，經(jīng)營面積超過2.0公頃后將作業(yè)外包出去的比重明顯減少。這在不同作業(yè)環(huán)節(jié)上表現(xiàn)出差異，如隨著經(jīng)營面積的擴大，選擇防治環(huán)節(jié)作業(yè)外包的水稻經(jīng)營體數(shù)量占比顯著增加，從外包比重最低變成僅次于干燥加工的環(huán)節(jié)（詳見圖1和圖2）。這與防治環(huán)節(jié)作業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟要求更高有很大關系。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務供給情況

近年來，日本托管服務經(jīng)營體數(shù)量有所減少。2010—2015年，托管服務經(jīng)營體從13.0萬個減少到11.1萬個。但其中組織化、法人化托管服務經(jīng)營體占比較高且提高迅速。2015年，托管服務經(jīng)營體組織化、法人化比重為12.47%、8.04%，顯著高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體組織化、法人化比重（1.98%、1.84%）。2016年，組織化托管服務經(jīng)營體有3.4萬個，比2015年增加0.9萬個；其中，法人化托管服務經(jīng)營體2.38萬個，主要是公司、農(nóng)事組合、農(nóng)協(xié)等各種團體，分別為1.35萬個、0.62萬個、0.32萬個，分別占 26.1%、56.7%、13.4%。

圖1 2015年不同規(guī)模水稻經(jīng)營體作業(yè)外包情況

圖2 2015年不同規(guī)模水稻經(jīng)營體作業(yè)外包情況

日本專職提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的經(jīng)營體較少，從業(yè)人員中很多是臨時雇工。2015年，專職托管服務經(jīng)營體7251個，占全部托管服務經(jīng)營體數(shù)量的6.53%。有4.67萬個托管服務經(jīng)營體實行了雇工制、占全部托管服務經(jīng)營體數(shù)量的42.08%，其中臨時雇工經(jīng)營體4.39萬個，雇用26.77萬人、523.94萬人·日；常年雇工經(jīng)營體0.97萬個，雇用3.88萬人、704.02萬人·日。這與農(nóng)業(yè)作業(yè)的季節(jié)性有很大關系。

2010年到2015年，面向水稻生產(chǎn)提供托管服務的經(jīng)營體 （以下簡稱 “水稻托管服務經(jīng)營體”）從11.7萬個減少到9.8萬個，占水稻經(jīng)營體數(shù)量的比重從10.0%增加到10.3%。2015年，各環(huán)節(jié)作業(yè)托管服務面積占水稻收獲面積的比重，從高到低依次為干燥加工、防治、收割脫粒、育苗、插秧、耕整地、全程作業(yè)，與2010年相比均有所下降（詳見表3）。

表3 水稻不同環(huán)節(jié)托管面積占水稻收獲面積的比重（%）

經(jīng)營規(guī)模是影響水稻經(jīng)營體是否提供托管服務的重要因素。水稻經(jīng)營體經(jīng)營規(guī)模與其中提供托管服務經(jīng)營體占比之間，出現(xiàn) “倒U型”關系。水稻經(jīng)營體規(guī)模小于0.3公頃的提供托管服務的數(shù)量比重較高，規(guī)模在0.3到0.5公頃的提供托管服務的數(shù)量比重最低，但之后隨著規(guī)模擴大數(shù)量比重會穩(wěn)定增加（詳見圖3）。形成這種現(xiàn)象的主要原因可能是農(nóng)業(yè)設備利用的規(guī)模經(jīng)濟。在規(guī)模較小的情況下，農(nóng)戶農(nóng)機等設備有閑置作業(yè)能力需要利用，較大規(guī)模后閑置能力減少，但規(guī)模達到一定程度后，設備大型化導致閑置能力進一步擴大。

圖3 2015年不同規(guī)模水稻經(jīng)營體提供托管服務情況

三、日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的運行特點

（一）組織類型

1999年，日本高知縣農(nóng)業(yè)技術中心把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的組織類型劃分為行政主導型、農(nóng)協(xié)主導型、地域主導型三類。行政主導型是由市町村、農(nóng)林水產(chǎn)行政部門等共同或單獨出資設立的法人作為第三部門成為運營主體，托管作業(yè)服務提供者是第三部門的職員或農(nóng)戶。這些運營主體也從事農(nóng)產(chǎn)品銷售、培訓農(nóng)民等業(yè)務。農(nóng)協(xié)主導型的設立、運營主體是農(nóng)協(xié)。部分農(nóng)協(xié)直接經(jīng)營托管業(yè)務，由職員或雇傭作業(yè)者進行托管作業(yè)；部分農(nóng)協(xié)只負責會計和托管調(diào)整事項，給作業(yè)者介紹托管業(yè)務或組織作業(yè)者進行統(tǒng)一托管作業(yè)或者成立作業(yè)者組織機構，組織作業(yè)者共同利用機械。地域主導型的設立、運營主體是農(nóng)戶組成的地域型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，從事會計和托管作業(yè)，作業(yè)者都是農(nóng)戶。地域主導型和農(nóng)協(xié)主導型存在交叉，如農(nóng)協(xié)成立的作業(yè)者組織機構也具有地域主導型特征。

（二）具體流程

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的具體運行分為直營型和再托管兩類。直營型，即需求方把農(nóng)業(yè)作業(yè)外包給托管服務提供者直接實施的形式。再托管，即中介將農(nóng)業(yè)作業(yè)集中整理后再交給托管服務提供者。日本發(fā)展了很多中介組織，主要有農(nóng)業(yè)（振興）公社等公益性財團法人，農(nóng)業(yè)部門設立的托管服務中心等，提供信息收集、托管匹配、集成托管、簽訂合同、作業(yè)證明、交易結算等支撐服務。少數(shù)中介組織也從事直營托管業(yè)務。中介組織進行再托管時，主要是把農(nóng)業(yè)作業(yè)托管給意愿強烈且有托管資格的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，間接達到培育規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的目的。大部分中介服務是公益性的，免費或只收很少費用。有些日本地方的農(nóng)林水產(chǎn)部門也直接通過農(nóng)協(xié)提供托管中介服務。

（三）價格機制

一般情況下，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的價格，以基準價格為依據(jù)，由利益相關方協(xié)商確定。不同作業(yè)環(huán)節(jié)的基準價格由縣或市町村農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)林水產(chǎn)部門等根據(jù)實際發(fā)生費用來測算，確定后進行公示，制成作業(yè)經(jīng)費表或開發(fā)成模擬軟件。以實際發(fā)生費用來確定基準價格主要考慮兩個原因。一是作為補貼資金發(fā)放依據(jù)。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務主要按作業(yè)種類和作業(yè)面積進行支持，補貼水平的確定主要依據(jù)作業(yè)實際發(fā)生費用。二是規(guī)范價格競爭秩序。由公共部門出臺價格參照標準，便于管理部門和中介組織發(fā)揮作用，便于托管雙方進行協(xié)商談判。托管作業(yè)實際價格會依據(jù)不同作業(yè)情形進行靈活調(diào)整，如作業(yè)條件、服務主體、服務方式、補貼水平等。在公示價格參考標準時會留有余地，讓托管雙方自行協(xié)商，但會規(guī)定不同情形下的價格調(diào)整幅度。日本多數(shù)地方政府期望實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的有機銜接，要權衡作業(yè)價格與地租、農(nóng)產(chǎn)品價格、勞動工資的關系，平衡利益相關者收益。因此，不少日本地方的托管作業(yè)價格是在公共或公益機構的監(jiān)督協(xié)調(diào)下，由利益關聯(lián)方協(xié)商確定。

（四）支持政策

日本沒有出臺專門針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展的政策，而是納入涉農(nóng)政策支持范圍，作為重要的政策實施手段。1999年，《食品·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》《農(nóng)村振興法（修訂）》等把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為確保農(nóng)地有效利用、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和規(guī)模經(jīng)營水平、培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的政策支持措施。2006年日本農(nóng)林水產(chǎn)省把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管列入農(nóng)業(yè)經(jīng)營改善認定計劃。近年來，日本很多地方政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中出臺專門政策，鼓勵把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為重要的發(fā)展方向，為提供托管服務的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供機械購置補助、托管費用補助或貸款、減免相關稅費等優(yōu)惠政策。日本各地方對托管作業(yè)服務補助金的發(fā)放有著相當嚴格的規(guī)章制度。如設置嚴格的受助資格條件，與培育組織化、法人化、規(guī)?；?jīng)營主體結合起來；嚴格補助資金發(fā)放程序，明確出現(xiàn)不符合受助條件、提交虛假文件、實施方法不合適或存在違法行為時，要撤銷受助資格或收回補助金，轉(zhuǎn)讓農(nóng)機時受助項目也相應轉(zhuǎn)移。

四、日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展的問題及啟示

（一）發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務是解決當前農(nóng)業(yè)問題的重要補充選擇，在我國發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的重要性很可能超過日本

從表2、表3可見，長期以來日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展較快，但迄今為止，日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇作業(yè)外包的比重仍然不高。這主要受日本發(fā)展農(nóng)業(yè)的資源稟賦、農(nóng)業(yè)發(fā)展特征等因素的影響。一是日本農(nóng)戶規(guī)模小，農(nóng)地狹小、分散、崎嶇，既不利于統(tǒng)一托管作業(yè)，也增加了作業(yè)成本、影響了作業(yè)效率，是阻礙托管作業(yè)發(fā)展的主要原因。二是日本農(nóng)戶機械設施配備率高，降低了作業(yè)外包的必要性。2000年，日本農(nóng)戶戶均乘用拖拉機0.96臺、插秧機0.80臺、收割機約0.90臺；2015年，日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營體中擁有動力插秧機、拖拉機、聯(lián)合收割機的比重分別為55.17%、75.54%、43.28%，折合每經(jīng)營體0.57臺、1.01臺、0.46臺。三是多數(shù)日本農(nóng)戶擁有專門務農(nóng)人員，兼業(yè)農(nóng)戶也可利用空閑時間務農(nóng)，由此導致農(nóng)業(yè)勞動的機會成本低。2015年，日本銷售農(nóng)戶中沒有專門務農(nóng)人員的僅占19.46%。很多農(nóng)戶不愿意增加現(xiàn)金支出，購買農(nóng)業(yè)服務的意愿也就不強。四是農(nóng)業(yè)規(guī)模結構的演變趨勢成為制約農(nóng)業(yè)經(jīng)營體作業(yè)外包的重要因素。從圖1、圖2可以看出，除防治環(huán)節(jié)外，0.3公頃到1.0公頃的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體選擇作業(yè)外包的數(shù)量比重較高，大于或小于這個規(guī)模范圍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體選擇作業(yè)外包的數(shù)量比重會降低。而日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體卻一直呈現(xiàn)平均規(guī)模逐漸擴大（已大于1公頃）和小于0.3公頃的自給農(nóng)戶數(shù)量比重增加的趨勢。此外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)戶家庭總收入比重低，從1960年的50.2%下降到2003年的14.3%。很多農(nóng)戶選擇棄耕撂荒或等待土地價值升值，也導致日本農(nóng)戶選擇農(nóng)業(yè)作業(yè)外包的意愿不高。

但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管對解決日本農(nóng)業(yè)發(fā)展難題確實發(fā)揮了重要作用。從發(fā)展歷程看，多數(shù)作業(yè)環(huán)節(jié)托管面積比重的相對增加，規(guī)?；?、組織化、法人化托管服務經(jīng)營體迅速發(fā)展，對于促進農(nóng)業(yè)勞動力有效利用、培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、防止農(nóng)地閑置具有重要作用。在銜接小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，有利于幫助高齡農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶減輕勞動負擔、節(jié)約投資、提高技術水平，增加形成產(chǎn)地合作機制的機會，實現(xiàn)需求導向的生產(chǎn)銷售。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在解決廢棄物環(huán)境污染問題、增加農(nóng)村殘疾人福利和就業(yè)機會等方面也起到重要作用。日本努力推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展，也可以為年輕農(nóng)民跨過土地租金壓力、避免經(jīng)營風險提供成長路徑。

中國同樣面臨著農(nóng)業(yè)老齡化、兼業(yè)化的挑戰(zhàn)，但相比日本，中國有著發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務更為優(yōu)越的條件。一是主要農(nóng)區(qū)分布在廣闊的平原，便于進行土地集中整理，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管創(chuàng)造條件。二是中國農(nóng)戶規(guī)模更小，處于選擇作業(yè)外包數(shù)量比重較高的規(guī)模區(qū)間。三是大量農(nóng)業(yè)服務組織迅速崛起，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的重要提供者。四是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的背景下，由于農(nóng)業(yè)勞動機會成本較高，農(nóng)戶作業(yè)外包行為普遍。中國相比日本少了許多發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的不利因素，更應借鑒日本經(jīng)驗加大扶持和規(guī)范發(fā)展力度。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管業(yè)務穩(wěn)定性差且主要作為業(yè)務調(diào)劑手段，可作為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的重要方式

與土地流轉(zhuǎn)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管表現(xiàn)出作業(yè)面積的不穩(wěn)定。這種情況可見于日本財團法人——農(nóng)林漁業(yè)振興會每年匯編的獲獎勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營體案例。業(yè)務不穩(wěn)定的原因主要是銷售市場競爭加劇、價格波動引起的作業(yè)外包需求波動。這導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管業(yè)務難以成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的穩(wěn)定收入來源，使得他們多采取自營農(nóng)地和托管作業(yè)同時經(jīng)營的形式，并把托管業(yè)務作為調(diào)劑經(jīng)營規(guī)模的輔助手段。這是日本專職托管服務經(jīng)營體不斷減少的重要原因。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關系和定位，不同日本學者的觀點不同。代表性觀點有：岡崎泰裕等認為二者基本一樣，都是擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的有效形式，會相互競爭和替代。速水佑次郎等認為只有通過合同固定關系后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管擴大經(jīng)營規(guī)模的效果才與土地流轉(zhuǎn)一樣。田代洋一認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是向農(nóng)地流轉(zhuǎn)演變的“過渡”階段。他把農(nóng)業(yè)作業(yè)外包看成是農(nóng)戶兼業(yè)化過程中維持自耕形式的努力，全程作業(yè)外包是這種努力的極限狀態(tài)。不管日本學者如何爭論，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模是不爭的事實。從圖1、圖2、圖3可以看出，主要是非組織化、非法人化和小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將作業(yè)外包，主要是組織化、法人化和大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供托管服務。這說明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務有助于大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應，有助于推動組織化、法人化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為輔助業(yè)務、調(diào)劑手段，有利于促進其資源和農(nóng)機利用等，是加快成長壯大的捷徑，也是帶動小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段。

對于中國而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶共同發(fā)展應該是農(nóng)業(yè)發(fā)展的常態(tài)，必須處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與扶持小農(nóng)戶發(fā)展的關系，引導二者優(yōu)勢互補、共生共贏。日本發(fā)展的經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務恰好把支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展與支持小農(nóng)戶揚長避短結合起來，有利于促進小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)分工協(xié)作體系。當前，中國的家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有經(jīng)營與服務的雙重功能，成為重要的新型農(nóng)業(yè)服務主體，發(fā)揮著引領帶動小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要作用。這種情況下，以下三種情形都是中國支持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管所樂于見到的。一是依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育新型農(nóng)業(yè)服務主體，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向新型農(nóng)業(yè)服務主體轉(zhuǎn)型，為留地意愿強烈的小農(nóng)戶提供服務，將他們引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。二是支持家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以高質(zhì)量、高效益的托管服務引導小農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，促進自身擴大規(guī)模、提高能力。三是支持返鄉(xiāng)務工人員和農(nóng)村年輕群體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領域創(chuàng)業(yè)，成為培育新型職業(yè)農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的重要方式。在此基礎上，形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與新型農(nóng)業(yè)服務主體有效競爭、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、有機銜接的發(fā)展格局。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務供給受復雜因素影響，需要針對價格、中介、成本、主體等關鍵環(huán)節(jié)特點制定相應發(fā)展策略

日本農(nóng)業(yè)老齡化、兼業(yè)化以及1970年以來推行大型農(nóng)業(yè)機械化，都是引致小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)作業(yè)外包的重要原因。但要引起服務供給響應，需要托管服務具備經(jīng)濟可行性，讓托管服務供給主體獲得較為滿意或合理的收入。這取決于很多復雜因素。一是適用技術的影響。只有可分工的農(nóng)業(yè)作業(yè)環(huán)節(jié)才能進行托管，這往往有賴于適用技術的出現(xiàn)。如種苗移栽機械的出現(xiàn)，有利于蔬菜育苗環(huán)節(jié)實現(xiàn)生產(chǎn)托管。二是托管價格的影響。田畑保在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)日本不少地區(qū)農(nóng)業(yè)作業(yè)價格長期不變，而農(nóng)產(chǎn)品價格、勞動工資、土地租金等頻繁變化，造成了托管業(yè)務不穩(wěn)定，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展。三是政策導向的影響。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展過程中，日本一直以公益性為政策導向，著重發(fā)展公益性服務主體，對托管作業(yè)價格、范圍施加較多限制，抑制了市場主體提供托管服務的積極性。四是契約不完全的影響。農(nóng)業(yè)勞動的監(jiān)督計量難題導致托管契約的不完全性，發(fā)生逆向選擇和道德風險的理論概率很高。一方面，需要發(fā)展中介組織彌補契約的不完全性。另一方面，農(nóng)戶具有提供托管作業(yè)服務的成本優(yōu)勢。據(jù)日本農(nóng)協(xié)調(diào)查，2013年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管費用，農(nóng)戶比生產(chǎn)組織在部分作業(yè)環(huán)節(jié)低了5.5%到7.8%，全程作業(yè)低了約1%。由農(nóng)戶提供托管作業(yè)服務節(jié)省了組織管理、勞動監(jiān)督費用，且作業(yè)時間靈活。此外，還會受到服務主體實力、自耕農(nóng)文化、農(nóng)戶心理、作業(yè)時間等因素的影響。

透過這些影響因素，結合前文梳理和分析，中國支持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，需要制定適宜的發(fā)展策略。

一是創(chuàng)造農(nóng)業(yè)作業(yè)集中托管條件。日本正大力發(fā)展村落型土地調(diào)整利用組織，把愿意選擇作業(yè)外包的農(nóng)戶農(nóng)地使用權集中起來，進行集成托管，減輕土地集中連片利用的阻力。中國村集體經(jīng)濟組織、土地股份合作社以及與農(nóng)戶聯(lián)結緊密的龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型組織形式的運行，有利于發(fā)揮類似作用。要支持這些經(jīng)營組織或組織形式發(fā)揮農(nóng)地調(diào)整利用功能，為開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管創(chuàng)造條件。

二是因作物制宜選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展重點。從日本經(jīng)驗看，能夠進行機械作業(yè)是托管服務發(fā)生的重要有利條件，農(nóng)機作業(yè)服務也是日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展的重點所在。目前，中國農(nóng)業(yè)機械化水平較高的主要是糧食作物，應著重發(fā)展糧食作物的托管服務。其他作物領域和畜牧養(yǎng)殖業(yè)，視機械化發(fā)展程度而定，不能不加區(qū)分地盲目推進。

三是建立多元托管中介服務體系。近年來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的發(fā)展實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了很多承擔中介服務職能的組織形式，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務中心、農(nóng)業(yè)社會化服務中心、農(nóng)業(yè)服務超市等，其建設和運營主體有農(nóng)技推廣等涉農(nóng)服務部門、供銷社和郵儲等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)服務組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)資等銷售企業(yè)、農(nóng)業(yè)服務公司等以及不同類型主體間的合作經(jīng)營模式。他們在不同層次、不同功能、不同范圍的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中介服務中發(fā)揮著不同的比較優(yōu)勢，其中市場主體參與建設或運營的托管中介服務組織，更加注重以農(nóng)戶需求為導向，顯現(xiàn)出更強的生命力和活力。中國支持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，需要參考日本重視發(fā)展公益性托管中介服務的做法，但更要注重總結提升國內(nèi)已有的實踐經(jīng)驗，發(fā)揮政府部門、公益性組織和市場主體在相應領域的比較優(yōu)勢，形成多元主體分層發(fā)展、分類發(fā)展、分工協(xié)作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中介服務體系。

四是探索托管價格規(guī)范運行體系。農(nóng)業(yè)作業(yè)托管價格是聯(lián)結托管雙方的紐帶，是托管服務市場充分發(fā)育、有序競爭的關鍵。日本由公共部門與利益相關方協(xié)商確定價格的做法值得借鑒，但不應該對市場主體施加過多的價格限制，避免影響發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用、制約市場主體發(fā)展。當前，中國的農(nóng)業(yè)支持政策正向引導農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增強市場競爭力和發(fā)展能力轉(zhuǎn)型，在研究和建立托管價格運行體系過程中，要注意不同發(fā)展階段價格調(diào)控手段的策略性：在發(fā)展初期注重使用價格補貼等手段發(fā)揮培育市場的作用；在成熟期注重通過價格調(diào)控發(fā)揮促進有序競爭、提高服務質(zhì)量的作用；注意加強價格動態(tài)監(jiān)測，避免出現(xiàn)哄抬價格、侵蝕甚至損害小農(nóng)戶利益的現(xiàn)象，注意建立共享收益、共擔風險的利益聯(lián)結機制。

五是扶持農(nóng)戶型托管服務組織。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與新型農(nóng)業(yè)服務主體的發(fā)展，要調(diào)動家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尤其是小農(nóng)戶升級發(fā)展的“潤滑劑”、“加速器”。要結合支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、新型農(nóng)業(yè)服務主體，增強面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務能力，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務專業(yè)化、規(guī)模化、品質(zhì)化發(fā)展。

日本從20世紀60年代中后期就開始發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，國內(nèi)學者對此關注甚少，許多經(jīng)驗、教訓仍值得進一步挖掘。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管滿足了農(nóng)戶保留農(nóng)地經(jīng)營權的心理訴求，是促進農(nóng)業(yè)資源有效利用的重要形式。中國要正確認識農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的價值，處理好與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關系，形成農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營分工協(xié)作、相互促進的發(fā)展格局，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務在創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系中的作用。