摘要：立憲各國(guó)均無(wú)增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣之理，而中國(guó)在清末責(zé)任內(nèi)閣的“籌劃試行”中卻開(kāi)此先例。其原因極為復(fù)雜，它既與軍機(jī)大臣相互牽制、安置裁員密切相關(guān)，又與中國(guó)幅員遼闊、總理大臣一人難以全盤負(fù)責(zé)緊密相聯(lián)，更與袁世凱等地方督撫為維護(hù)其權(quán)益，以及繁雜的預(yù)備立憲事宜等不無(wú)關(guān)系。這些錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，導(dǎo)致在清末增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣的過(guò)程中，既有反對(duì)者以立憲原理中無(wú)增設(shè)協(xié)理大臣之理而進(jìn)行的抵制，同時(shí)又有協(xié)理大臣名額及其遴選之爭(zhēng)。最終在朝野各方面強(qiáng)烈的博弈下，奕劻增設(shè)協(xié)理大臣的建議獲得了清廷的批準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：清末;預(yù)備立憲;責(zé)任內(nèi)閣;協(xié)理大臣

清末預(yù)備立憲是清廷在考察憲政各國(guó)的基礎(chǔ)上，結(jié)合古今中外之政制，以及清末政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化等國(guó)情，進(jìn)行自上而下的一場(chǎng)自救改革。其中，責(zé)任內(nèi)閣的“籌劃試行”①是其重要內(nèi)容，是清廷為維護(hù)其岌岌可危的統(tǒng)治，從而在考察憲政各國(guó)的基礎(chǔ)上啟動(dòng)的。對(duì)于清末預(yù)備立憲時(shí)期先后設(shè)置的“滿族內(nèi)閣”、“皇族內(nèi)閣”，以及袁世凱的“完全責(zé)任內(nèi)閣”，學(xué)界已取得了不少的研究成果。②

然而，在論述清末預(yù)備立憲之時(shí)，大多受革命范式的影響，從現(xiàn)代化、西化的角度，以及采用“輝格的歷史解釋”去闡述“中國(guó)憲政化”，從而無(wú)意間忽視了“憲政中國(guó)化”“憲政本土化”，對(duì)于清廷為何會(huì)不顧憲政各國(guó)原理，增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣，以及朝野之反應(yīng)，學(xué)界則尚無(wú)專文論述。有緣于此，筆者不揣谫陋，以當(dāng)時(shí)的報(bào)刊資料為主，輔之以時(shí)人留下的第一手資料，敷成此文，尚祈同行及專家學(xué)者批評(píng)指正。

一、增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣之原因

光緒三十二年七月十三日（1906年9月1日），清廷頒布預(yù)備仿行立憲諭，隨即飭令袁世凱、載澤等一大批王公等大臣共同負(fù)責(zé)編纂中央官制。同年10月13日，作為清末地方上的要員，袁世凱主持并刊印了《立憲綱要》，對(duì)責(zé)任內(nèi)閣成員的結(jié)構(gòu)做了較為具體的設(shè)計(jì)，即“國(guó)務(wù)大臣由總理大臣與各省大臣而兼閣臣者組成”，以備地方督撫亦擁有參與閣議之權(quán)。但同時(shí)，《立憲綱要》也對(duì)地方大臣的責(zé)任做了較為明確的限制，即具體的組織方法是“惟各省大臣其關(guān)于本省職務(wù)之事，僅負(fù)本省之責(zé)任，不負(fù)國(guó)務(wù)大臣之責(zé)任”，使各省大臣的權(quán)責(zé)相當(dāng)于中國(guó)各部尚書兼為軍機(jī)大臣，“而其關(guān)于本部之職務(wù)，則僅負(fù)本部之責(zé)任也”。

《立憲綱要》，《東方雜志》，1906年第3卷增刊，第11頁(yè)。

由此可見(jiàn)，1906年11月6日丙午閣制頒布以前，袁世凱主持并刊印的《立憲綱要》中并無(wú)增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣之意，只是在維護(hù)地方督撫的權(quán)益方面，做了很大的努力。但是，同屬漢人的中央大員瞿鴻禨，對(duì)奕劻、袁世凱的丙午閣制極為不滿，因而向慈禧太后暗中“密請(qǐng)先示意旨”。接著慈禧太后“竟用文慎（瞿鴻禨——引者注）言，不用內(nèi)閣總理制”。一士：《清光緒丁末政潮之重要史料——袁世凱致端方之親筆秘札》（續(xù)），《國(guó)聞周報(bào)》第14卷第6期，1937年2月1日，第75頁(yè)。并于同年11月6日宣布仍用軍機(jī)處制，從而否決了國(guó)務(wù)大臣由“各省大臣而兼閣臣者組成”的主張，而是增設(shè)了兩名協(xié)理大臣。誠(chéng)如張國(guó)淦所言：“袁出京后，官制草案，軍機(jī)處改內(nèi)閣，總理大臣一人，添副大臣二人，交到考察政治館總司核定的王大臣審核?！倍糯汉途帲骸稄垏?guó)淦文集》，北京燕山出版社2000年版，第59頁(yè)。11月18日，袁世凱被迫對(duì)于1906年丙午閣制之后袁世凱請(qǐng)辭八項(xiàng)兼差，學(xué)界普遍認(rèn)為是“被迫”的，但也有學(xué)者認(rèn)為袁世凱的請(qǐng)辭乃“有名無(wú)實(shí)”，更有學(xué)者將兩者合二為一。對(duì)此，蘇全有從袁世凱對(duì)兼差的態(tài)度及奏辭之后對(duì)郵傳部的控制進(jìn)行了具體分析，認(rèn)為“袁世凱奏辭兼差不能一概而論定為被迫之舉……一言以蔽之，有些兼差是袁世凱所樂(lè)意辭卻的。官制改革后袁世凱的兼差亦非有名無(wú)實(shí)”。參見(jiàn)蘇全有：《1906年袁世凱奏辭八項(xiàng)兼差問(wèn)題考訂》，《江漢論壇》，2009年第12期。奏請(qǐng)將參預(yù)政務(wù)、會(huì)辦練兵事務(wù)、會(huì)議商約、辦理京旗練兵、督辦電政、督辦山海關(guān)內(nèi)外與津鎮(zhèn)及京漢鐵路等“兼差八項(xiàng)，擬請(qǐng)旨一并開(kāi)去”。廖一中、羅真容：《袁世凱奏議》下冊(cè)，天津古籍出版社1987年版，第1418頁(yè)。

之后，袁世凱之所以主張?jiān)鲈O(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣，與其繼續(xù)維護(hù)督撫權(quán)益的動(dòng)機(jī)有密切關(guān)系。袁世凱主張的國(guó)務(wù)大臣由“各省大臣而兼閣臣者組成”的方案被否決之后，清廷于1907年開(kāi)始了外官制改革，討論將地方督撫的大權(quán)收歸于中央。清廷的這種舉措更使袁世凱倍感恐慌，誠(chéng)如盛宣懷所言：袁世凱丙午閣制受挫之后，“本初則進(jìn)退維谷，于是竭力設(shè)法欲入內(nèi)為協(xié)理”大臣，試圖以鐵良專管陸軍部，而北洋則交于那桐掌管。對(duì)于中央收地方之權(quán)，袁世凱深表不滿，認(rèn)為“臬司屬法部，藩改名后屬度支、民政兩部，外交屬外部”，軍務(wù)設(shè)軍部，而輪、電、路、郵事宜則設(shè)專部管理。如此一來(lái)，地方督撫大權(quán)必將大受削弱，因而袁世凱質(zhì)疑道：“督撫不過(guò)監(jiān)察而已。權(quán)力大去，有何趣味？”陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海人民出版社1979年版，第30頁(yè)。甚至還出現(xiàn)了“非入內(nèi)（責(zé)任內(nèi)閣——引者注）為協(xié)理不可?！眹?yán)昌洪主編，左松濤編：《辛亥革命史事長(zhǎng)編（19061—197012）》第5冊(cè)，武漢出版社2011年版，第110頁(yè)。

從增設(shè)內(nèi)閣副總理（又名協(xié)理）大臣的原因來(lái)看，1911年5月8日成立的責(zé)任內(nèi)閣學(xué)界按照國(guó)務(wù)大臣成員的人員構(gòu)成，以及皇族不宜充內(nèi)閣總理大臣的憲政原理，將其稱為“皇族內(nèi)閣”。是一屆過(guò)渡性的暫行內(nèi)閣?！敖褚驀?guó)會(huì)未開(kāi)，謂之暫行內(nèi)閣”，但是若按照成員構(gòu)成而言，的確可謂“皇族內(nèi)閣”“親貴內(nèi)閣”。參見(jiàn)熊元彬：《清末暫行內(nèi)閣研究》，碩士學(xué)位論文，湘潭大學(xué)，2012年。誠(chéng)如《大公報(bào)》所言：對(duì)于內(nèi)閣增設(shè)副總理大臣一事，本不合立憲國(guó)之公例，但是“只以閣制初立，各政繁雜，不得不變通辦理”。對(duì)此，雖然監(jiān)國(guó)“頗不以為然”，但是在向樞臣提議之時(shí)，也不得不指出：“副大臣之設(shè)系為暫時(shí)從權(quán)，不得垂為定制，應(yīng)先試設(shè)三年，協(xié)贊總理大臣之所不及，俟三年后閣制就緒，權(quán)責(zé)劃清，即行裁撤，以符憲政通例?！薄陡贝蟪加兄辉O(shè)三年之耗》，《大公報(bào)》，1911年2月12日，第2張。

增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣與年邁七旬、身體欠佳卻已經(jīng)初步議定為內(nèi)閣總理大臣的奕劻不無(wú)關(guān)聯(lián)。預(yù)備立憲之時(shí)，奕劻的確身體已有諸多的不適，因而其請(qǐng)假、請(qǐng)辭、屢次推卸責(zé)任的舉動(dòng)極為頻繁。這除了與內(nèi)閣繁雜的事務(wù)有關(guān)之外，的確也與奕劻身體不適不無(wú)關(guān)系，而皇族中又尚無(wú)合適的人選。據(jù)《盛京時(shí)報(bào)》所載，總理大臣之外增設(shè)“副大臣”的原因“系為新內(nèi)閣制并設(shè)之始，諸務(wù)紛繁，總理大臣恐難兼顧，且有因病請(qǐng)假不克辦公等情，故須附設(shè)副大臣二人，以資輔助”。其遴選者為貝勒毓朗和那桐、徐世昌“必有其一”?！秲?nèi)閣將設(shè)副大臣之志聞》，《盛京時(shí)報(bào)》，1911年1月22日，第2版。

因此，在議選總理大臣的同時(shí)，有樞臣就認(rèn)為“為暫行之辦法”，《監(jiān)國(guó)不滿意于暫行新內(nèi)閣制》，《大公報(bào)》，1910年10月25日，第1張。應(yīng)附設(shè)協(xié)理大臣，并與總理大臣同負(fù)責(zé)任。此外，據(jù)《大公報(bào)》所載，在1911年暫行內(nèi)閣成立前夕，即使奕劻對(duì)其身體極為慎重，“而咳嗽頻作，每日召見(jiàn)奏對(duì)時(shí)間甚短”，每當(dāng)入值辦事之后，“即行回邸，除重要各政由該邸親核外，其余一切無(wú)關(guān)緊要例行公事，均責(zé)令各樞臣批核”。甚至奕劻“本擬請(qǐng)假調(diào)攝，惟現(xiàn)值籌定閣制及辦理各項(xiàng)國(guó)際交涉吃緊之時(shí)，故不得不力疾從公”?！稇c邸之力疾從公》，《大公報(bào)》，1911年4月8日，第2張。

由此可見(jiàn)，由于總理大臣難得其人，需要有人為其分擔(dān)責(zé)任，因而清廷決議增設(shè)協(xié)理大臣，作為過(guò)渡辦法，輔佐奕劻辦理繁雜的內(nèi)閣事務(wù)。誠(chéng)如《大公報(bào)》所言：雖然樞垣屢次提議設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，“監(jiān)國(guó)亦不時(shí)召詢”，但是，“其中礙難解決者，即總理大臣其人頗不易得，現(xiàn)由各樞臣核議，擬暫行籌劃試行，設(shè)立總理大臣一人，協(xié)理大臣三人或四人同負(fù)責(zé)任，俟將來(lái)憲政完全，再行更訂辦法”，并擬“由政務(wù)處核議后，即可奏請(qǐng)欽裁?！薄缎聝?nèi)閣擬暫先籌劃試行》，《大公報(bào)》，1910年10月15日，第1張。由于人事安排的困難性，以及新內(nèi)閣的“籌劃試行”，因而清廷決定擬設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣?！秾ｋ姟る娙罚渡陥?bào)》，1910年10月16日，第1張第3版。

與國(guó)外立憲相比，清末內(nèi)閣附設(shè)協(xié)理大臣，主要有兩方面原因。一方面，預(yù)備立憲事宜極為繁重，因而在總理大臣基本確定為年邁七旬而又多病的奕劻之時(shí)，附設(shè)兩名協(xié)理大臣贊助總理大臣是較為適宜的。誠(chéng)如《東方雜志》所載，大臣們?cè)谒阶h之時(shí)，鑒于國(guó)務(wù)繁重，也主張?jiān)鲈O(shè)協(xié)理大臣，如有“議者以我國(guó)國(guó)務(wù)繁重，總理大臣僅設(shè)一員，恐嫌單薄，或以另置副大臣一二員為宜”，認(rèn)為內(nèi)閣為合議之官?gòu)d，“則再設(shè)一二副大臣亦無(wú)不可”。朱文劭：《官私議》，《東方雜志》，第8卷第2號(hào)。

另一方面，為了符合立憲公例，又必須裁汰吏部、禮部等舊機(jī)構(gòu)，而對(duì)于這些人員的安置問(wèn)題又是預(yù)備立憲推行成功與否的重要因素之一。若安置不當(dāng)，則會(huì)使他們偏離清廷立憲步伐，阻礙立憲進(jìn)程。如時(shí)論所言：“議設(shè)內(nèi)閣，最困難之一端，即為現(xiàn)時(shí)軍機(jī)大臣無(wú)從安置，副總理僅有二席，故不免其中稍有阻礙?！薄毒熃隆罚稌r(shí)報(bào)》，1906年9月20日，第2版。因而增設(shè)協(xié)理大臣還與歸并舊內(nèi)閣，以及裁撤吏、禮兩部以后安置裁員有關(guān)，“舊內(nèi)閣歸并后，吏、禮兩部亦須裁撤，將來(lái)李、榮兩中堂已置身無(wú)地，殊為礙難，故特組織此二席，以期安置此二老”?！堕w制添設(shè)協(xié)理之述聞》，《大公報(bào)》，1911年5月6日，第1張。同時(shí)有輿論指出，既然內(nèi)閣由各部組成，各部長(zhǎng)官既同為國(guó)務(wù)大臣，今增設(shè)協(xié)理，是“以位置裁缺軍機(jī)”?！墩摴僦婆c人才》，《大公報(bào)》，1911年5月12日，第1張。

簡(jiǎn)言之，增設(shè)內(nèi)閣副理大臣與我國(guó)幅員遼闊，內(nèi)閣總理大臣一人難以全盤辦理，以及舊制中一直設(shè)有副席的制度等密切相關(guān)。雖然美國(guó)、德國(guó)的國(guó)家首領(lǐng)設(shè)有副首相、副總統(tǒng)，但是按照歐美及日本憲政體制，內(nèi)閣則“本無(wú)副大臣之職”，然而“我國(guó)舊日官制，每一長(zhǎng)官必設(shè)二三副以陪觀之”，上自宰相，下逮州縣，靡不皆然。也就是說(shuō)，舊制中有正必有副之設(shè)置實(shí)乃天經(jīng)地義，“不可變革之公例”。相對(duì)于西方及東方的日本而言，中國(guó)設(shè)副大臣的這種人員設(shè)置在中國(guó)有其合理的地方，一是“國(guó)之大，政務(wù)之繁”;二是“一二大臣巍巍然，立于百僚之上”。《言論·論新內(nèi)閣不必設(shè)副大臣之理由》，《大公報(bào)》，1911年3月5日，第1張。而總理大臣則輔弼元首，出納政令，對(duì)國(guó)民負(fù)一切責(zé)任。

二、朝野關(guān)于增設(shè)協(xié)理大臣的博弈

在內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣的設(shè)置問(wèn)題上，有人認(rèn)為，中國(guó)幅員遼闊，總理大臣一人難以全盤負(fù)責(zé)，應(yīng)增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣。例如，在總理大臣人選投票時(shí)，就有投票者指出：“各國(guó)總理只有一人，而中國(guó)模仿之，不必止一人，故投二人?！薄秲?nèi)閣投票發(fā)表》，《時(shí)報(bào)》，1911年5月12日，第1版。

關(guān)于增設(shè)內(nèi)閣副大臣一事，有人認(rèn)為是樞臣之意見(jiàn)，也有人認(rèn)為“系監(jiān)國(guó)所主張，外間傳說(shuō)不一”?！堕w制設(shè)立副大臣已經(jīng)核定》，《大公報(bào)》，1911年2月26日，第2張。但是據(jù)內(nèi)廷消息，增設(shè)內(nèi)閣副大臣之議“發(fā)起于某樞老”。在轉(zhuǎn)奏清廷之時(shí)，監(jiān)國(guó)大不謂然，認(rèn)為總理之下若再添設(shè)副大臣，“其辦事之掣肘仍復(fù)如舊”，若與總理大臣意見(jiàn)不合，則“勢(shì)必動(dòng)輒齟齬，殊覺(jué)轉(zhuǎn)滋不便”，因而當(dāng)時(shí)“已有作為罷論之消息”。《監(jiān)國(guó)主張新內(nèi)閣不設(shè)副大臣》，《大公報(bào)》，1911年2月15日，第1張。

對(duì)是否增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣，親貴內(nèi)部意見(jiàn)分歧。其中度支部大臣載澤主張?jiān)鲈O(shè)協(xié)理大臣，認(rèn)為設(shè)立內(nèi)閣，“不過(guò)設(shè)總理大臣與左右副大臣為之表率，以當(dāng)承宣詔旨之責(zé)”?！遁d澤奏為申明厘定官制要旨折》，中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第33輯，中華書局影印本，1995年，第53頁(yè)。載澤試圖面奏，解釋設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣之緣由，由于反對(duì)勢(shì)力太強(qiáng)，以致載澤的奏折僅能留中，而“無(wú)召見(jiàn)消息，惟由內(nèi)監(jiān)傳旨謂‘圣躬不甚快愉而已”?！队浉母锕僦浦罱?jiàn)聞》，《時(shí)報(bào)》，1906年11月10日，第1版。然而，由于反對(duì)者毓朗“極不贊成，且痛加駁斥，擬先定為暫行章程，未可奉作準(zhǔn)則”。對(duì)此，奕劻認(rèn)為毓朗“求治過(guò)激”，因而兩者“相與辯論良久，遂怏怏而散”?！稑懈畷?huì)議閣制之齟齬》，《大公報(bào)》，1911年2月20日，第2張。但是，毓朗“異常憤?！?，繼而在監(jiān)國(guó)前再次“力主內(nèi)閣只宜設(shè)總理一人，不宜設(shè)副”?！侗本┚o要通信》，《民立報(bào)》，1911年4月17日，第2頁(yè)。

除親貴內(nèi)部的博弈外，地方督撫也有過(guò)一定的爭(zhēng)議。張之洞等人主張?jiān)鲈O(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣，但他們主張?jiān)诨I設(shè)內(nèi)閣之前須解決諸多的弊端。如1907年兩宮召集軍機(jī)大臣垂詢內(nèi)閣籌設(shè)之時(shí)，張之洞指出：“近數(shù)十年來(lái)，我國(guó)官場(chǎng)弊實(shí)甚深，大小官員又無(wú)一定專任，是以日久腐敗”?；诖耍瑥堉凑J(rèn)為在組織內(nèi)閣之前，必須解決三大問(wèn)題，即“權(quán)限未能劃定”“吏治諸多不一”“財(cái)政異常拮據(jù)”。只有三者“均應(yīng)厘訂妥協(xié)，方可組織內(nèi)閣，設(shè)置總理”。不然，“徒設(shè)總理大臣一二人，舉凡要政，皆取皮毛，想亦難收效果”，反而會(huì)滋生弊端。對(duì)此，“兩宮頗為嘉納”。《張相國(guó)奏對(duì)設(shè)立總理大臣》，《盛京時(shí)報(bào)》，1907年10月26日，第2版。

然而，地方督撫大多反對(duì)增設(shè)協(xié)理大臣，特別是粵督張人駿、鄂督瑞澂、滇督李經(jīng)羲、魯撫孫寶琦、蘇撫程德全、陜撫恩壽等人，他們先后致電憲政編查館，明確反對(duì)增設(shè)副大臣。他們均“極言新內(nèi)閣之設(shè)置副大臣于事實(shí)毫無(wú)補(bǔ)益，于權(quán)限轉(zhuǎn)致混淆，請(qǐng)即取銷前議”，繼而影響了責(zé)任內(nèi)閣的成立，成為“新內(nèi)閣一時(shí)之難于出現(xiàn)”的原因?！缎聝?nèi)閣遲遲成立之原因》，《大公報(bào)》，1911年4月19日，第1張。其中，來(lái)自幕僚手筆的張人駿電稿就明確主張“閣制不應(yīng)設(shè)兩副大臣”?！督椒磳?duì)新閣制》，《大公報(bào)》，1911年4月16日，第1張。此外，浙江巡撫增韞則從西方憲政原理著眼，反對(duì)增設(shè)副總理大臣。增韞指出：“臣愚以為內(nèi)閣總理大臣，只宜仿照各國(guó)成例設(shè)置一人，不宜有副總理大臣之制，庶免外則統(tǒng)一，內(nèi)實(shí)分歧之弊。”《浙江巡撫增韞條陳內(nèi)閣國(guó)會(huì)事宜折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第650頁(yè)。

暫行閣制起草員汪榮寶也反對(duì)增設(shè)內(nèi)閣副總理大臣，曾“于肅邸前力陳其非”?！锻魳s寶日記》，沈元龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊第三編》第63輯，文海出版社1993年版，第622冊(cè)第821頁(yè)。同時(shí)，各大新聞媒體也引用西方憲政原理，反對(duì)增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣。其中，《申報(bào)》記者認(rèn)為內(nèi)閣政務(wù)必由總理大臣“事事躬親也”，即使增設(shè)副大臣，“仍不能盡其責(zé)”，因而設(shè)“一總理大臣而已足，且世界立憲國(guó)亦多矣，何中國(guó)獨(dú)于此事”？因此，中國(guó)若采德、美兩國(guó)之副設(shè)席位，則“視同綴旒之制，謂非迎合政府位置，私人之見(jiàn)誰(shuí)信之哉”？《異哉新內(nèi)閣之副大臣》，《申報(bào)》，1911年2月12日，第1張第6版。

反對(duì)增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣者從權(quán)責(zé)方面著眼，認(rèn)為廢除軍機(jī)處和舊內(nèi)閣，改設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，目的在于使其能夠有效擔(dān)負(fù)責(zé)任，“非為其人少、事繁，為之別立機(jī)關(guān)”?！洞蠊珗?bào)》也指出：內(nèi)閣總理大臣輔弼元首，“出納政令，對(duì)于國(guó)民負(fù)一切之責(zé)任”，若增設(shè)副大臣，其責(zé)任與權(quán)限如何分配，若與大臣有同等權(quán)限，并負(fù)同等責(zé)任，那么則“適以開(kāi)大臣推諉之門”，則大臣者“徒擁總理之虛名，失總理之實(shí)在”。倘若副大臣分掌部分政權(quán)，則仍有諸多弊端，使其“與各部大臣有疊床架屋之嫌”，“部臣不能辦一事者，其流弊又何以異”？故世界立憲國(guó)均只設(shè)總理大臣一人，“無(wú)特設(shè)副大臣之例”，各部、省大臣“皆立于總理大臣一定方針之下，而分擔(dān)其責(zé)任”。如此一來(lái)，即使各大臣“無(wú)副大臣之名目，確有副大臣之資格，吾國(guó)正宜采仿此制為實(shí)力之改革”?！墩撔聝?nèi)閣不必設(shè)副大臣之理由》，《大公報(bào)》，1911年3月5日，第1張。

此外，《時(shí)報(bào)》也引用立憲國(guó)原理，發(fā)表感言，認(rèn)為“內(nèi)閣為合議制，而非獨(dú)裁制。國(guó)務(wù)大臣與總理大臣第有權(quán)責(zé)之分，并無(wú)堂屬之別”，然新內(nèi)閣則設(shè)總協(xié)理三大臣，“是不啻三頭政治”。因此，內(nèi)閣“兩協(xié)理既非各部之長(zhǎng)官，而又立于行政最高機(jī)關(guān)之地位，將來(lái)非梗阻部務(wù)，即有視各部為一內(nèi)閣之補(bǔ)助機(jī)關(guān)者，是以最良之合議閣制，降格變?yōu)楠?dú)裁閣制矣”?！蹲x設(shè)立內(nèi)閣上諭感言》，《時(shí)報(bào)》，1911年5月10日，第2版。日本大阪《每日新聞》認(rèn)為清末預(yù)備立憲只是流于形式，“中國(guó)向來(lái)之弊，責(zé)任為共通的而無(wú)有所歸”，此次改革在總理大臣之下添設(shè)兩協(xié)理大臣，“相與平章內(nèi)外之政治”，“此事可謂不明國(guó)法上服從關(guān)系者”，以至于“不能發(fā)揮責(zé)任政治之實(shí)績(jī)”。《日人之中國(guó)政局談》，《民立報(bào)》，1911年5月21日，第2頁(yè)。

御史趙炳麟等人認(rèn)為內(nèi)閣總協(xié)理大臣位高權(quán)重，有損君權(quán)，將導(dǎo)致朝廷“內(nèi)外皆知有二三大臣，不知有天子”的專權(quán)局面，即出現(xiàn)內(nèi)閣總協(xié)理三“大臣專制政體”。此外，趙炳麟還奏稱，閣臣代君主負(fù)責(zé)“非?？胥！?，將使內(nèi)閣操控朝局，而不知“將置朝廷于何地”?！队汾w炳麟奏立憲有大臣陵君郡縣專橫之弊并擬預(yù)備立憲六事折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第124-125頁(yè)。更為重要的是，這種由內(nèi)閣總協(xié)理三大臣攬握朝政的內(nèi)閣專制政體還會(huì)使內(nèi)閣總理大臣“明居行政之名，而陰攘立法，司法之柄”，繼而駕馭行政、立法、司法之權(quán)力。如此推行，“恐大權(quán)久假不歸，君上將擁虛位”?！队汾w炳麟奏新編官制權(quán)歸內(nèi)閣流弊太多折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第124-125頁(yè)。

在朝野激烈博弈的情況下，清廷于責(zé)任內(nèi)閣成立前夕召開(kāi)了御前會(huì)議，對(duì)是否增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣進(jìn)行討論。其中，監(jiān)國(guó)載灃主張新內(nèi)閣不設(shè)副大臣，認(rèn)為內(nèi)閣若添設(shè)副大臣，“其辦事之掣肘仍復(fù)如舊，倘或意見(jiàn)不合，勢(shì)必動(dòng)輒覬覦，殊決轉(zhuǎn)滋不便”，《監(jiān)國(guó)主張新內(nèi)閣不設(shè)副大臣》，《大公報(bào)》，1911年2月16日，第1張。并認(rèn)為增設(shè)內(nèi)閣副大臣不合憲法，“決計(jì)不設(shè)”，而且，清廷在諭詢度支部尚書載澤有關(guān)內(nèi)閣經(jīng)費(fèi)及官俸約需幾何之時(shí)，載澤擬在600萬(wàn)之譜《專電·電二》，《申報(bào)》，1911年2月14日，第1張第3版。答之。因此，財(cái)政開(kāi)支如此之大，與匱乏的財(cái)政極為不符。加之面臨各方面的壓力，以致載澤還“萌發(fā)了退職之意”，并力保盛宣懷繼任其位。對(duì)此，為挽留載澤繼續(xù)擔(dān)任度支部尚書，貝勒毓朗也從之前“極不贊成，且痛加駁斥”轉(zhuǎn)而答允增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣，認(rèn)為“俟請(qǐng)旨簡(jiǎn)派內(nèi)閣副大臣后，方準(zhǔn)開(kāi)去度尚之任”，但實(shí)際上“開(kāi)缺一節(jié)實(shí)在未便允行”。《澤公何亦萌退志耶》，《申報(bào)》，1911年2月15日，第1張第3版。

由此可見(jiàn)，在1911年責(zé)任內(nèi)閣成立前夕，經(jīng)過(guò)一番激烈的博弈之后，由于人事調(diào)整的困難性，毓朗等反對(duì)派也做出了一定的妥協(xié)，在限制副大臣權(quán)限的前提下，轉(zhuǎn)而主張?jiān)鲈O(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣。據(jù)1911年初《大公報(bào)》詳細(xì)調(diào)查，增設(shè)內(nèi)閣副大臣一事已經(jīng)憲政編查館核定，“已加入閣制草案之內(nèi)”。副總理的責(zé)任和權(quán)限“均遜于總理大臣”，若總理大臣辭職，則副大臣須同時(shí)告退?！堕w制設(shè)立副大臣已經(jīng)核定》，《大公報(bào)》，1911年2月26日，第2張。1911年4月26日，政務(wù)處加班修訂閣制。由于閣制“多為各部說(shuō)帖痛駁”，以致各督撫致電樞府，“電爭(zhēng)不應(yīng)設(shè)副”。基于此，4月27日政務(wù)處王大臣也做了一定的妥協(xié)，即議定“副大臣無(wú)署名權(quán)，為轉(zhuǎn)圜計(jì)”?！秾ｋ姟?，《民立報(bào)》，1911年4月26日，第2頁(yè)。5月8日，清廷頒布暫行閣制，在內(nèi)閣總理大臣之外，增設(shè)協(xié)理大臣滿漢各一人，以襄贊助。

三、增設(shè)協(xié)理大臣的名額之爭(zhēng)

關(guān)于增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣的名額，朝野上下存在著一、二、三、四、五席的不同意見(jiàn)。甚至出現(xiàn)“各部尚書均兼內(nèi)閣協(xié)理大臣”的建議?！缎鹿僦埔劇?，《盛京時(shí)報(bào)》，1906年10月24日，第2版。1906年，清廷在試行預(yù)備立憲之時(shí)，內(nèi)閣總理大臣原議設(shè)一正、二副，“后改為一正□副”，但入奏之時(shí)，又改照原議一正、二副?！吨醒胝聘母飪?nèi)容》，《盛京時(shí)報(bào)》，1906年10月18日，第3版。端方、戴鴻慈最初所擬的內(nèi)閣總理大臣只有一人，“因體察中國(guó)情形，添設(shè)副大臣一人”，《京師近事》，《時(shí)報(bào)》，1906年10月29日，第2版。然而，京漢鐵路副監(jiān)陶湘則在第一次編纂處會(huì)議之時(shí)，建議盛宣懷奏請(qǐng)將內(nèi)閣、軍機(jī)處和政務(wù)大臣?xì)w并，并“改為總理一人，副理二人”。陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，第30頁(yè)。

據(jù)1906年9月16日《中外日?qǐng)?bào)》專電稱：“新內(nèi)閣已議定，設(shè)兩副理大臣，將軍機(jī)處及政務(wù)處一并并入，日內(nèi)即將入奏。”但是，據(jù)同月27日《申報(bào)》所載，總理和協(xié)理大臣的人員結(jié)構(gòu)已有了一定的變化，“設(shè)總理大臣一員，副總理大臣四員”。《王大臣議定中央官制事宜》，《申報(bào)》，1906年9月27日，第1張第3版。最后，在同年11月丙午官制頒布之時(shí)，對(duì)于增設(shè)總理大臣一人、副大臣二人的方案，“朝野大嘩，部院彈章蜂起，內(nèi)閣學(xué)士文海直詆世凱指鹿為馬”，胡思敬：《退廬全集·大盜竊國(guó)記》，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》第45輯，文海出版社影印本，1970年，第445冊(cè)第1354頁(yè)。因而清廷放棄了袁世凱等人的丙午閣制方案，軍機(jī)處則未予裁決。

關(guān)于內(nèi)閣協(xié)理大臣名額的設(shè)置，則隨著預(yù)備立憲的推行而不停地變動(dòng)。1907年，對(duì)于裁撤軍機(jī)處、設(shè)置內(nèi)閣總協(xié)理大臣三人或四人一事，“各部尚侍均贊成”?！秾ｋ姟る娨弧罚渡陥?bào)》，1907年8月11日，第1張第2、3版。同年，在政務(wù)處的籌設(shè)下，“內(nèi)閣辦事權(quán)限已有端倪”，正副總理大臣合計(jì)五人。《慈宮面諭慶邸仍為內(nèi)閣總理》，《申報(bào)》，1907年9月1日，第2張第4版。憲政編查館試圖將各部尚書歸并于內(nèi)閣，設(shè)內(nèi)閣總理大臣一人，副總理大臣一人，“以督飭各部尚書辦理部務(wù)”，認(rèn)為在總理大臣之下，若各部尚書有誤國(guó)事，則“聯(lián)袂辭職，以昭責(zé)成”。對(duì)此，“各王大臣已經(jīng)贊成”。《組織內(nèi)閣計(jì)畫》，《順天時(shí)報(bào)》，1907年12月27日，第7版。

由于總理大臣難得其人，加之急需加速籌備的事宜繁多，“各樞臣核議，擬暫行籌劃試行”，設(shè)總理大臣一人之外，增設(shè)協(xié)理大臣三人，或四人。總協(xié)理大臣同負(fù)責(zé)任，“俟將來(lái)憲政完全，再行更訂辦法”，并經(jīng)政府核議后，“即可奏請(qǐng)欽裁”?！缎聝?nèi)閣擬暫先籌劃試行》，《大公報(bào)》，1910年10月15日，第1張。此外，由于增設(shè)協(xié)理不合憲政原理，但又考慮到安置裁員和憲政繁雜的事務(wù)，因而1908年增設(shè)協(xié)理大臣的名額有所減少，擬設(shè)內(nèi)閣總理大臣一員，協(xié)理大臣二員，各部大臣“均得參預(yù)政務(wù)”，出則為各部之首，入則為國(guó)務(wù)大臣，“以期采諸公論，統(tǒng)一事權(quán)”。但是由于“條目甚繁”，加之諸老意見(jiàn)尚未統(tǒng)一，“是以一時(shí)頗難解決”?！缎抡?wèn)題最近消息·會(huì)議組織新內(nèi)閣之概略》，《盛京時(shí)報(bào)》，1908年9月13日，第2版。

對(duì)內(nèi)閣協(xié)理大臣的任職年限，朝野也存在著一定的爭(zhēng)議。1908年，在增設(shè)協(xié)理大臣之時(shí)，有人主張以三年為一任。《新政問(wèn)題最近消息·會(huì)議組織新內(nèi)閣之概略》，《盛京時(shí)報(bào)》，1908年9月13日，第2版。最終，清廷不僅議定為設(shè)總理大臣一員，協(xié)理大臣二員，而且還改為總協(xié)理大臣均以二年為一任，總協(xié)理同進(jìn)同退，并將軍機(jī)處裁并?！稌?huì)議組織責(zé)任內(nèi)閣之概略》，《盛京時(shí)報(bào)》，1910年12月7日，第2版。四、協(xié)理大臣的遴選及朝野之反應(yīng)

清末預(yù)備立憲是清廷實(shí)行的自上而下的自救改革，并且是仿行日本君主神圣不可侵犯的大權(quán)政治。如僅設(shè)總理大臣一人，則必以皇族為首選，而非漢人，加之改革之初，籌備事務(wù)繁雜，因而在官制改革中增設(shè)兩名協(xié)理大臣。為在形式上消除滿漢畛域，又須有一名協(xié)理大臣為漢人。故在總理大臣不外乎慶親王奕劻和協(xié)理大臣不外乎漢人徐世昌的前提下，其余的一名協(xié)理大臣或是那桐，或是載澤，或是載濤。因?yàn)椤皯c、徐均早早確定”，所爭(zhēng)的只在一席?！堕w制發(fā)布后之種種揣測(cè)》，《申報(bào)》，1911年5月15日，第1張第5版。其中，載澤若擔(dān)任新內(nèi)閣的協(xié)理大臣，則度支部尚書由郵傳部尚書盛宣懷調(diào)補(bǔ)，而郵傳部則由川督趙爾巽調(diào)補(bǔ)，但是“川督一缺增留守，甚為覦覬”?！洞蟪忌{(diào)之確聞》，《盛京時(shí)報(bào)》，1911年3月15日，第2版。

在“平滿畛漢”的基調(diào)下，清廷對(duì)兩名協(xié)理大臣進(jìn)行了遴選。其中，那桐有出任北洋的傳聞，但非親貴，“此次新內(nèi)閣協(xié)理二席中，原定由朗?。ㄘ估省咦ⅲ^以朗邸力辭，謂一內(nèi)閣中不能有二親貴，且以協(xié)理之責(zé)任，恐難負(fù)荷，辭意甚堅(jiān)，故那相（那桐——引者注）得列其選”，《閣制發(fā)布后之種種揣測(cè)》，《申報(bào)》，1911年5月15日，第1張第5版。因而毓朗仍為軍諮大臣，而兩名副大臣之缺，則必為那桐、徐世昌兩軍機(jī)充任?！段磥?lái)副大臣之預(yù)聞》，《大公報(bào)》，1911年2月13日，第2張。其中，那桐“因別有奧援”，而徐世昌又為漢族中之要員，“遂得居之”?！侗本┚o要通信》，《民立報(bào)》，1911年4月17日，第2頁(yè)。隨著立憲呼聲的高漲，以至于“宮內(nèi)宮外皆以不動(dòng)主義為能相安，故監(jiān)國(guó)卒從此主義也”。《新內(nèi)閣史·內(nèi)部之暗斗》，《時(shí)報(bào)》，1911年5月18日，第2版。兩副大臣“必系郎、徐兩軍機(jī)”。至于那桐，則有充任審計(jì)、裁判等院總裁之說(shuō)，但是那桐“不愿擔(dān)承，另有退位外務(wù)大臣之議”，因而外務(wù)部鄧嘉來(lái)的位置恐將有所變動(dòng)?！赌窍鄧?guó)將退外務(wù)大臣》，《大公報(bào)》，1911年2月13日，第2張。

總理大臣定為四朝元老奕劻之后，對(duì)于協(xié)理大臣的遴選，清廷做了較為充分的考慮。協(xié)理大臣協(xié)同總理大臣，“平章內(nèi)外政事，責(zé)任匪輕”。以那桐充任的原因在于：“那中堂由部屬擢遷戶部侍郎后，入外務(wù)部辦理交涉，與各國(guó)邦交日篤，外人推為中國(guó)外交家之巨擘，曾兼步軍統(tǒng)領(lǐng)，拱衛(wèi)京畿，外署直隸總督，政聲昭著，屢蒙孝欽顯皇后嘉獎(jiǎng)，堪任此副大臣之任。”而徐世昌又為漢人難得的人才，“出身翰苑，富于閱歷”。在設(shè)立巡警部之時(shí)，徐世昌“創(chuàng)辦中國(guó)警察制度，推廣警政，殆為全國(guó)警政中之木鐸”，外簡(jiǎn)東三省總督之后，即請(qǐng)裁撤吉、黑兩將軍，改設(shè)巡撫，統(tǒng)一權(quán)限，創(chuàng)設(shè)東三省官制，添設(shè)交涉使巡警道等缺，“政策卓越”。聘授軍機(jī)大臣之后，徐世昌“名譽(yù)甚隆，實(shí)為漢人中一大政治家，故能膺此重選，亦可謂新內(nèi)閣得人矣”?！缎聝?nèi)閣成立之內(nèi)容》，《順天時(shí)報(bào)》，1911年5月9日，第7版。奕劻因年老體衰等各種原因，經(jīng)常不能到值任事，“每致擱議，貽誤實(shí)多”?！秾ｋ姟罚稌r(shí)報(bào)》，1910年3月16日，第1版。

在自上而下的改革中，清廷的目的自然是保存其統(tǒng)治地位，但又不能過(guò)于明顯，因而在弼德院和責(zé)任內(nèi)閣中均考慮到了漢人的人選。其中，在新內(nèi)閣制頒布之前，副大臣或以毓朗，或以載濤充任，“而其結(jié)果乃以無(wú)足輕重之徐世昌當(dāng)之”。同樣，弼德院官制頒布之前，其院長(zhǎng)本擬由禮親王或載澤充任，但結(jié)果仍以漢人陸潤(rùn)充任，“究其臨時(shí)忽改之原因，則皆以所用滿大臣過(guò)多，恐滋物議之故。然于盈廷多數(shù)據(jù)要津之重臣中，而僅僅有二三之漢大臣廁足其間，足見(jiàn)朝廷之大公。雖然吾已為徐、陸兩大臣幸矣”。《時(shí)評(píng)其一·漢大臣之幸》，《申報(bào)》，1911年5月16日，第1張第6版。

對(duì)于副總理大臣之人選，除毓朗、載濤之外，應(yīng)屬那桐、徐世昌尚有資格。然而，毓朗、載濤又為軍諮府大臣，所以內(nèi)閣副大臣的人選即為那桐、徐世昌二人。若更換他人，則“宮中勢(shì)力又不免有畸輕畸重之嫌”，因而“現(xiàn)在軍機(jī)之不欲慶邸之去，固已昭然”，《空中之總理大臣》，《時(shí)報(bào)》，1911年3月1日，第1版。從而最終確定了以皇族那桐和漢人徐世昌為協(xié)理。

綜上所述，雖立憲各國(guó)均無(wú)增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣之先例，但在清末責(zé)任內(nèi)閣的“籌劃試行”中卻開(kāi)此特例。究其原因，既與中國(guó)傳統(tǒng)的政制和繁雜的預(yù)備立憲事宜密切相關(guān)，又與中國(guó)幅員遼闊的實(shí)情緊密相連，僅設(shè)內(nèi)閣總理大臣一人難以全盤治理，同時(shí)，還與袁世凱等地方督撫為維護(hù)其既得權(quán)益，甚至朝野的各方面矛盾等不無(wú)聯(lián)系?；谶@些錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，在清末增設(shè)內(nèi)閣協(xié)理大臣的過(guò)程中，既有以立憲原理中無(wú)協(xié)理之設(shè)的反對(duì)之聲，也有圍繞協(xié)理大臣的名額之爭(zhēng)，更有協(xié)理大臣人事遴選之博弈。責(zé)任編輯：吳彤