楊海燕，林輝煌

一、研究緣起

在黨的十八大首次提出社會(huì)建設(shè)以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)治理理念不斷創(chuàng)新。從提出“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，再?gòu)摹凹涌鞓?gòu)建共建共享的社會(huì)治理體制”，到“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的提出：反映出社會(huì)建設(shè)理念從管理逐漸轉(zhuǎn)向治理。我國(guó)社區(qū)治理理念與方式的轉(zhuǎn)變，不僅受國(guó)際社會(huì)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的影響，而且受到本土實(shí)際現(xiàn)狀的大力推動(dòng)。與其說(shuō)理念帶動(dòng)實(shí)踐，不如說(shuō)實(shí)踐促進(jìn)理念的發(fā)生。學(xué)者對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研究與解釋，說(shuō)明多元主體治理狀態(tài)在實(shí)踐層面先于理念而存在，只是面臨不少困境。

對(duì)于城市社區(qū)治理的研究，主要集中在三方面。

第一，對(duì)社區(qū)業(yè)主的維權(quán)研究。早期對(duì)城市社區(qū)治理的研究，隨著全國(guó)各地不斷發(fā)生業(yè)主維權(quán)與物業(yè)斗爭(zhēng)的事件，小區(qū)業(yè)主與物業(yè)發(fā)生矛盾沖突等問(wèn)題屢見報(bào)端，激發(fā)了學(xué)者對(duì)于業(yè)主維權(quán)的經(jīng)驗(yàn)解釋。首先，解釋維權(quán)運(yùn)動(dòng)興起的原因。張磊對(duì)于北京幾個(gè)小區(qū)個(gè)案的研究發(fā)現(xiàn)：業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)興起的深層根源在于：形成了一個(gè)“以開發(fā)商和物業(yè)公司為主體，包括房管局小區(qū)辦、地方法院和街道辦事處等相關(guān)政府部門和政府官員在內(nèi)的分利性質(zhì)的利益集團(tuán)，促使開發(fā)商和物業(yè)敢于普遍而廣泛地侵害廣大業(yè)主的合法權(quán)益”。①?gòu)埨?業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)：產(chǎn)生原因及動(dòng)員機(jī)制——對(duì)北京市幾個(gè)小區(qū)個(gè)案的考查[J].社會(huì)學(xué)研究，2005（06）：1-39。其次，一些學(xué)者分析決定業(yè)主維權(quán)是否成功的因素。劉子曦從法律與社會(huì)關(guān)系的視角分析認(rèn)為：因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的社會(huì)空間，法律在維權(quán)早期作為“維權(quán)武器”起到激勵(lì)的作用。但進(jìn)入到訴訟階段之后，面臨著“立案難”、“勝訴難”、“執(zhí)行難”困境，法律成為業(yè)主的“維權(quán)瓶頸”。而法律的這種雙重屬性，導(dǎo)致業(yè)主開展除信訪、訴訟等制度化渠道之外的維權(quán)實(shí)踐，建立業(yè)申委、創(chuàng)建社區(qū)自治制度等，從而促進(jìn)了社會(huì)的生長(zhǎng)。②劉子曦.激勵(lì)與擴(kuò)展：B 市業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)中的法律與社會(huì)關(guān)系[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（05）：83-110。此外，沈原③沈原.走向公民權(quán)——業(yè)主維權(quán)作為一種公民運(yùn)動(dòng)[A].載沈原.市場(chǎng)、階層與社會(huì)——轉(zhuǎn)型社會(huì)學(xué)的關(guān)鍵議題[C].北京社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：325-352。、陳鵬④陳鵬.當(dāng)代中國(guó)城市業(yè)主的法權(quán)抗?fàn)帯P(guān)于業(yè)主維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)分析框架[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（1）：34-61。等幾位學(xué)者，也研究了業(yè)主維權(quán)對(duì)于法律的運(yùn)用及其策略。他們的相同之處在于，從業(yè)主的維權(quán)運(yùn)動(dòng)中看到了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系下代表公民權(quán)利的社會(huì)組織（業(yè)委會(huì)）得以“生長(zhǎng)”的希望。

第二，對(duì)社區(qū)治理困境的研究。與研究業(yè)主維權(quán)并對(duì)業(yè)委會(huì)抱有很大期望的研究者不同，這方面的研究看到了社區(qū)多元治理面臨的困境以及業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中引發(fā)的“寡頭化”、準(zhǔn)派系化斗爭(zhēng)等問(wèn)題。李強(qiáng)、葛天任的研究表明，社區(qū)在空間結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和治理架構(gòu)等方面逐漸出現(xiàn)了一種碎片化的狀態(tài)①李強(qiáng)、葛天任.社區(qū)的碎片化——Y 市社區(qū)建設(shè)與城市社會(huì)治理的實(shí)證研究[J].學(xué)術(shù)界，2013（12）：40-50。。而石發(fā)勇的研究表明，成立業(yè)委會(huì)對(duì)于社區(qū)治理具有一定的作用，但是由于該組織存在“相關(guān)各方對(duì)關(guān)系網(wǎng)的過(guò)度利用，回導(dǎo)致和加劇既得利益的業(yè)主精英排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治和準(zhǔn)派系斗爭(zhēng)”②石發(fā)勇.業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理——以一個(gè)上海街區(qū)為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（3）：136-158。。張雪霖甚至提出“私民社會(huì)”的概念，他認(rèn)為“因業(yè)委會(huì)維權(quán)與民主自治功能缺乏相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)相匹配而在實(shí)踐中產(chǎn)生制度目標(biāo)的異化。在維權(quán)階段，無(wú)義務(wù)感的維權(quán)精英、政治冷漠的普通業(yè)主和被綁架的地方政府共同形塑的是私利驅(qū)動(dòng)的維權(quán)抗?fàn)?。而在自治階段，業(yè)主民主自治被替代為精英自治和寡頭統(tǒng)治，在集體資產(chǎn)價(jià)值積聚和爭(zhēng)奪的過(guò)程中，產(chǎn)生不穩(wěn)固的派性斗爭(zhēng)，有損于基層民主和社區(qū)治理。”③張雪霖.私民社會(huì)：對(duì)業(yè)主維權(quán)與民主自治實(shí)踐的反思[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（02）：21-28。

而其他學(xué)者則從社區(qū)治理中存在的多重關(guān)系以及治理制度的滯后性，分析社區(qū)治理的困境。徐丙奎認(rèn)為，“社區(qū)治理出現(xiàn)困境的根源在于，一方面社區(qū)的權(quán)利結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，另一方面其既有的權(quán)力運(yùn)作仍舊停留于傳統(tǒng)的行政式管控，從而加劇了社區(qū)治理的困境和社區(qū)權(quán)力沖突?！雹苄毂?快速城市化地區(qū)社區(qū)治理的權(quán)力困境及分析[J].福建論壇人文社會(huì)科學(xué)版，2013（03）：171-175。褚松燕對(duì)社會(huì)治理中存在的市場(chǎng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及政治關(guān)系進(jìn)行深入檢視，并分析三重關(guān)系在社區(qū)這一領(lǐng)域內(nèi)的利益博弈，認(rèn)為社區(qū)治理困境在于并未實(shí)現(xiàn)三重關(guān)系的復(fù)合性制度整合。⑤褚松燕.城市社區(qū)治理中的關(guān)系與邏輯及其整合[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017（04）：89-96。

第三，對(duì)城市社區(qū)治理實(shí)踐模式及建議研究。社區(qū)治理在全國(guó)各地發(fā)展出不同的治理模式，同樣受到學(xué)者的關(guān)注與研究。陳鵬根據(jù)業(yè)主決策架構(gòu)是直接民主還是間接民主，以及物業(yè)管理是委托還是自管四個(gè)要素，劃分出四種治理模式，并提出“社區(qū)政體”的概念，分析四種治理模式的績(jī)效。他認(rèn)為，“以業(yè)委會(huì)為核心建制的社區(qū)政體系統(tǒng)能夠釋放出可觀的‘制度紅利’，并有利于促進(jìn)和改善商品房社區(qū)的治理境況和業(yè)主福祉”。⑥陳鵬.城市社區(qū)治理：基本模式及其治理績(jī)效[J].社會(huì)學(xué)研究，2016（03）：125-151。而陳偉東、許寶君則認(rèn)為已有的研究說(shuō)明城市社區(qū)治理社會(huì)化的趨勢(shì)與必然性，并分析了社會(huì)化治理的要素以及機(jī)制建構(gòu)。⑦陳偉東、許寶君.社區(qū)治理社會(huì)化：一個(gè)分析框架[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2017（03）：21-29。孫肖遠(yuǎn)則強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理中黨組織的核心作用，要“建立‘一核多元’（社區(qū)黨組織為核，多元治理主體）社區(qū)合作治理模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)性融合、功能性融合和機(jī)制性融合”⑧孫肖遠(yuǎn).城市社區(qū)治理的模式轉(zhuǎn)型與機(jī)制構(gòu)建[J].理論探討，2016（05）：16-20。。

已有的研究對(duì)于認(rèn)識(shí)中國(guó)城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題具有重要的學(xué)術(shù)和社會(huì)意義，但大多數(shù)的研究從某個(gè)角度出發(fā)，基于個(gè)案進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)闡釋。從公共政策的角度，難以對(duì)城市社區(qū)治理現(xiàn)存的問(wèn)題進(jìn)行總體把握。文章結(jié)合對(duì)廣東部分發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)治理的調(diào)研與已有的研究，總結(jié)概括目前城市社區(qū)治理所面臨的普遍性、代表性問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上分析其產(chǎn)生的原因。最后，從完善多元主體治理架構(gòu)體系的角度出發(fā)，提出相關(guān)的政策建議。

二、城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

自上世紀(jì)90年代我國(guó)住房制度改革以來(lái)，住房的商品化、私有化使城市社區(qū)的利益關(guān)系、權(quán)力沖突和治理格局發(fā)生深刻的變化。國(guó)家和單位力量從城市社區(qū)管理中退場(chǎng)，而業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司作為新的社區(qū)管理成員登上歷史舞臺(tái)，并與業(yè)主之間形成緊密的利益關(guān)聯(lián)?？傮w上看，社區(qū)治理主體正從傳統(tǒng)的“一元治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，治理方式也從傳統(tǒng)的“自上而下”向“雙向互動(dòng)”、“多元互動(dòng)”的方式轉(zhuǎn)變。但是各參與主體總體分散，協(xié)調(diào)和整合不足，甚至主體間存在矛盾沖突。這樣的現(xiàn)狀，與“共建共治共享”的治理格局和“善治”的目標(biāo)相背離。根據(jù)我們的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)和已有的研究發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）物業(yè)公司違約侵權(quán)嚴(yán)重，倒逼業(yè)主維權(quán)，業(yè)主與物業(yè)矛盾激增

社區(qū)的治理涉及到市場(chǎng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和政治關(guān)系三重場(chǎng)域，而業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾則是市場(chǎng)場(chǎng)域內(nèi)的利益博弈。起因就在于本屬于平等市場(chǎng)主體之間的契約關(guān)系，物業(yè)作為責(zé)任主體長(zhǎng)期缺位，倒逼業(yè)主成立業(yè)委會(huì)維權(quán)，從而導(dǎo)致矛盾外溢與激化。①褚松燕.城市社區(qū)治理中的關(guān)系與邏輯及其整合[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017（04）：89-96。而這種“業(yè)主弱、物業(yè)強(qiáng)”關(guān)系格局的形成主要有以下兩方面的原因。

首先，組織層面。劉子曦等多位學(xué)者的研究表明，與物業(yè)公司和開發(fā)商業(yè)社會(huì)組織相比，業(yè)主組織程度低，難以對(duì)二者形成有效制約。物業(yè)管理包括前期物業(yè)和正常物業(yè)。絕大多數(shù)前期物業(yè)與開發(fā)商之間是“父子兵”關(guān)系。比如丈夫是開發(fā)商的法人代表，而物業(yè)公司法人代表為其妻或兄弟。開發(fā)商與前期物業(yè)之間的利益聯(lián)盟，最容易侵犯業(yè)主的權(quán)益。由于有利益關(guān)聯(lián)，物業(yè)公司會(huì)承接不符合查驗(yàn)要求的共用部位、共用設(shè)施設(shè)備等，為后期業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾埋下隱患。業(yè)委會(huì)尚未成立之前，業(yè)主作為分散的個(gè)體，其維權(quán)力量是分散而薄弱的。因?yàn)閷?duì)于絕大多數(shù)業(yè)主，物業(yè)公司的違約或者侵權(quán)行為若與自身利益相關(guān)性不強(qiáng)，他們往往會(huì)選擇沉默。一方面由于業(yè)主利益分散，缺乏公共精神。另一方面擔(dān)心物業(yè)公司報(bào)復(fù)而采取無(wú)視態(tài)度。畢竟業(yè)主生活中的很多事情與物業(yè)公司緊密相關(guān)，無(wú)法確保物業(yè)公司不會(huì)在暗中報(bào)復(fù)自己。即使一些業(yè)主發(fā)起維權(quán)行為，但他們可采用的途徑一般只有向居委會(huì)或者鎮(zhèn)街相關(guān)部門投訴?？墒?，投訴對(duì)物業(yè)的監(jiān)管效果并不理想。業(yè)主投訴之后，相關(guān)部門會(huì)要求物業(yè)公司給與回復(fù)并進(jìn)行整改。但是，即使物業(yè)不整改，居委會(huì)或者基層管理部門也無(wú)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行或者解聘該物業(yè)公司。再者業(yè)主以個(gè)人身份起訴物業(yè)公司的渠道往往也行不通，因?yàn)橐恍┓ㄔ和詡€(gè)人不具備法人資格為由拒絕訴訟請(qǐng)求。在此，法律作為“維權(quán)瓶頸“發(fā)揮作用。久而久之，物業(yè)違約、侵權(quán)行為愈加嚴(yán)重，倒逼業(yè)主成立業(yè)委會(huì)維權(quán)。

其次，物業(yè)公司作為經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)主體而非政府的職能部門，政府對(duì)其監(jiān)管只是一種弱管理。調(diào)研中一些物業(yè)經(jīng)理反映：政府對(duì)他們的監(jiān)管主要有兩部分。一是消防、環(huán)衛(wèi)、城建部門的定期審查，二是住建局物業(yè)科每年對(duì)物業(yè)公司的誠(chéng)信考核。實(shí)際上對(duì)他們的工作并無(wú)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管，主要還是政策性的指導(dǎo)與宣傳。即使對(duì)物業(yè)最有約束性的誠(chéng)信考核，對(duì)于那些無(wú)意拓展市場(chǎng)的小物業(yè)公司而言，并無(wú)約束作用。②根據(jù)2018年7月17日對(duì)廣東某小區(qū)區(qū)的物業(yè)經(jīng)理ZWB 訪談而得，ZWB 負(fù)責(zé)的社區(qū)一共有三千多戶居民，近兩年該社區(qū)關(guān)于電梯維修等問(wèn)題，業(yè)主與物業(yè)公司不斷協(xié)商與博弈。而居委會(huì)開展的業(yè)主滿意度調(diào)查，一方面由于政府不敢完全放開，另一方面由于受工作人員限制，往往由物業(yè)公司自己找業(yè)主評(píng)分，其所得結(jié)果并不能反映物業(yè)公司真實(shí)的服務(wù)水平。③根據(jù)2018年7月18日對(duì)社區(qū)居委會(huì)副主任LRJ 的訪談而得。因此，政府對(duì)很多小物業(yè)公司的管理處于脫管狀態(tài)。自2017年12月政府部門取消物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)核定之后，政府的事后監(jiān)管仍然處于弱管理的狀態(tài)，給物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益留下更多的機(jī)會(huì)與空間。結(jié)果進(jìn)一步引發(fā)業(yè)主維權(quán)行動(dòng)，激化物業(yè)與業(yè)主之間的矛盾。

（二）多元組織治理架構(gòu)尚未形成，社區(qū)治理碎片化

近幾年，中央將多元主體共同治理社區(qū)作為實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)“善治”目標(biāo)的重要方式。2015年中央城市工作會(huì)議專門提出發(fā)揮社區(qū)作用，增強(qiáng)社區(qū)自治功能，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理模式。而2017年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，專門講到要補(bǔ)齊物業(yè)管理的短板。以目前的情況來(lái)看，受社區(qū)內(nèi)外因素的限制，多元共治模式的形成面臨一系列的困難。

第一，業(yè)委會(huì)等自治組織作為新生事物，成立面臨一系列約束。到2015年上半年，全國(guó)只有22%的社區(qū)建立了業(yè)委會(huì)④顧朝曦.加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商深化基層群眾自治——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要論述[J].求是，2015（06）：9-11。。而我們調(diào)研的街道，到2018年，整個(gè)街道500 個(gè)有物業(yè)公司的小區(qū)，有業(yè)委會(huì)的小區(qū)只占10%。一方面，小區(qū)內(nèi)部社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的碎片化⑤李強(qiáng)、葛天任.社區(qū)的碎片化——Y 市社區(qū)建設(shè)與城市社會(huì)治理的實(shí)證研究[J].學(xué)術(shù)界，2013（12）：40-50。阻礙業(yè)委會(huì)的成立。有的小區(qū)分由別墅區(qū)和普通商品房?jī)刹糠纸M成，有的小區(qū)規(guī)劃為同一地塊，但是由不同的開發(fā)商建設(shè)，劃分為不同的片區(qū)。各個(gè)片區(qū)利益不一致，都想成立自己的業(yè)委會(huì)，這與成立業(yè)委會(huì)的規(guī)定不符。因此，各片區(qū)的業(yè)委會(huì)要么無(wú)法成立，要么成立卻無(wú)法獲得備案。另一方面，小區(qū)住戶利益訴求的碎片化也是成立自治組織面臨的一大難題。有些人對(duì)小區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)漠不關(guān)心，有的業(yè)主對(duì)成立業(yè)委會(huì)持懷疑態(tài)度，有的業(yè)主并不在社區(qū)內(nèi)部居住，業(yè)委會(huì)的成立與否和他們并不相關(guān)。這些現(xiàn)象在調(diào)研中廣泛存在。小區(qū)業(yè)主利益的高度分化加大了成立業(yè)委會(huì)的投票難度。

第二，業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司三者作為城市社區(qū)的治理主體，互相之間并未形成合力?！霸谥卫斫Y(jié)構(gòu)上，三者隸屬于不同的權(quán)威來(lái)源和關(guān)系體系，造成社區(qū)多重組織割據(jù)，資源耗散，缺乏有機(jī)整合，”①陳鵬.城市社區(qū)治理：基本模式及其治理績(jī)效[J].社會(huì)學(xué)研究，2016（03）：125-151。導(dǎo)致社區(qū)治理碎片化。

首先，物業(yè)企業(yè)作為城市小區(qū)的實(shí)際管理者，并不支持小區(qū)成立業(yè)委會(huì)。業(yè)主成立業(yè)委會(huì)的核心目標(biāo)是從物業(yè)公司手中搶回對(duì)小區(qū)管理的主導(dǎo)權(quán)，這會(huì)影響物業(yè)公司的工作與利益。物業(yè)公司如果配合成立業(yè)委會(huì)，相當(dāng)于自己給自己增設(shè)了一個(gè)監(jiān)督者，而且會(huì)面臨被換掉的危險(xiǎn)。因此，物業(yè)公司不僅不會(huì)提供小區(qū)的信息給業(yè)委會(huì)籌備組，甚至在背后分裂業(yè)主。此外，物業(yè)公司甚至與灰黑勢(shì)力勾結(jié)，實(shí)施暴力威脅、阻撓、破壞和打擊業(yè)主成立業(yè)委會(huì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有小區(qū)反映他們籌備業(yè)委會(huì)時(shí)，有些成員被打得頭破血流。不僅于此，有些物業(yè)公司還會(huì)收買和指使個(gè)別業(yè)主到處散播謠言，瓦解業(yè)主內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。在物業(yè)公司的干擾下，業(yè)主成立業(yè)委會(huì)的積極性大受打擊，業(yè)委會(huì)成立難度增加。另外，即使業(yè)委會(huì)得以成立，對(duì)物業(yè)公司形成的約束也是有限的。比如，其中一個(gè)小區(qū)近兩年，業(yè)委會(huì)成形之后，物業(yè)公司的管理得到很大改善。但是，電梯維修等專業(yè)性領(lǐng)域發(fā)生的問(wèn)題并未得到根本解決。每次電梯發(fā)生問(wèn)題，物業(yè)公司要通過(guò)招標(biāo)找電梯維修公司。程序繁瑣，浪費(fèi)時(shí)間。而從2017年開始，該小區(qū)業(yè)主的核心需求是希望將電梯的管理從物業(yè)公司的服務(wù)內(nèi)容中剝離出來(lái)，交給專業(yè)的電梯維修公司。雙方就此多次協(xié)商，可需求難達(dá)一致，最終擱置。對(duì)物業(yè)公司而言，若將電梯管理剝離開來(lái)，其利益會(huì)受到影響。因?yàn)樵谠撔^(qū)，電梯維修費(fèi)用包含在物業(yè)費(fèi)中。物業(yè)公司經(jīng)理認(rèn)為若將這部分收益剝離，所剩的物業(yè)費(fèi)，無(wú)法承擔(dān)小區(qū)日常的管理服務(wù)費(fèi)用。而業(yè)委會(huì)表示，他們?cè)酝瑯拥膬r(jià)格找過(guò)三家上市的物業(yè)公司，均表示可承受?？梢?，其中有不小的利潤(rùn)空間致使物業(yè)企業(yè)不肯放手②我們?cè)讵?dú)立訪談該物業(yè)經(jīng)理時(shí)，他告訴我們整個(gè)小區(qū)共70 臺(tái)電梯，每臺(tái)電梯一個(gè)月的維修成本是420 元。而有一晚，我們中途被業(yè)主邀請(qǐng)參加旁聽該經(jīng)理與業(yè)主的一場(chǎng)談判時(shí)發(fā)現(xiàn)，他告訴業(yè)主每臺(tái)電梯的維修費(fèi)用為800 元。仔細(xì)一算，物業(yè)公司每月從每臺(tái)電梯中賺取了380 元，一年下來(lái)將近32 萬(wàn)元。。

其次，居委會(huì)出于維穩(wěn)的考慮，也不支持業(yè)主成立業(yè)委會(huì)。業(yè)委會(huì)成立之后，存在引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，容易激發(fā)業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾；另一方面，也容易激發(fā)業(yè)主之間的矛盾。在我們調(diào)研的地區(qū)，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)業(yè)委會(huì)解聘老的物業(yè)公司，但是老物業(yè)公司霸者不走，新的物業(yè)公司無(wú)法進(jìn)駐，兩家物業(yè)公司在小區(qū)內(nèi)對(duì)峙。還有小區(qū)，一部分業(yè)主不同意業(yè)委會(huì)更換物業(yè)公司的決定，但有一部分業(yè)主同意。雙方之間矛盾進(jìn)一步激化，引發(fā)群體性事件。此外，居委會(huì)考慮到業(yè)委會(huì)作為一種自治組織，并無(wú)法人主體，難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。一些業(yè)委會(huì)存在侵占小區(qū)公共收入、甚至與其他物業(yè)公司勾結(jié)，借更換物業(yè)公司之機(jī)謀取利益，侵害業(yè)主利益。出于這兩方面的考慮，居委會(huì)并不支持業(yè)主成立業(yè)委會(huì)。③我們調(diào)研過(guò)程中，調(diào)研社區(qū)的居委會(huì)書記多次表示業(yè)委會(huì)成立之后存在的風(fēng)險(xiǎn)，該居委會(huì)甚至在2018年初撤換了負(fù)責(zé)主管物業(yè)的前副主任，原因在于他的理念主張支持成立業(yè)委會(huì)，所有問(wèn)題讓業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司公開協(xié)商談判解決。而居委會(huì)最終采用的辦法是發(fā)揮黨員的力量，私下組織小區(qū)內(nèi)的部分黨員開會(huì)，讓他們“監(jiān)督“業(yè)委會(huì)的所作所為，由于作為業(yè)主的黨員采取不合作態(tài)度，并將此事在小區(qū)公開，反而激發(fā)了業(yè)主與居委會(huì)之間的矛盾。

可見，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)，三者互相打壓、相互掣肘，最終導(dǎo)致小區(qū)治理的碎片化。

（三）缺乏激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，業(yè)委會(huì)難以長(zhǎng)期有效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然業(yè)委會(huì)的成立對(duì)于提升小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)有一定的效果。但是，當(dāng)業(yè)委會(huì)從維權(quán)斗爭(zhēng)階段進(jìn)入常規(guī)狀態(tài)之后，由于制度建設(shè)的缺失，仍然會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。

第一，由于無(wú)薪資福利，一些老舊小區(qū)的業(yè)委會(huì)難以長(zhǎng)期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。業(yè)主最初積極推動(dòng)業(yè)委會(huì)成立的真正原因是自身利益受到侵害。有的小區(qū)由于被盜，業(yè)主積極推動(dòng)業(yè)委會(huì)的成立；有的小區(qū)因?yàn)殡娞菘偝龉收?，大家才積極響應(yīng)成立業(yè)委會(huì)?？墒?，當(dāng)這些急迫的問(wèn)題得以解決，業(yè)主們擔(dān)任業(yè)委會(huì)成員的積極性就會(huì)下降。因?yàn)闃I(yè)委會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其日常的管理事務(wù)變得瑣碎而繁雜，監(jiān)督物業(yè)公司的管理服務(wù)工作、負(fù)責(zé)各種經(jīng)費(fèi)的管理等。不僅對(duì)業(yè)委會(huì)成員的知識(shí)能力以及管理能力有較高的要求，而且還要無(wú)償付出很多精力和時(shí)間。①石發(fā)勇.業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理——以一個(gè)上海街區(qū)為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（03）：136-158。所以，極少有業(yè)主想去義務(wù)性的承擔(dān)這些事務(wù)，畢竟很多業(yè)主都有自己的主業(yè)。因此，很多業(yè)委會(huì)成員一再表示自己是在做“雷鋒”，也表示這并非是一種長(zhǎng)久之計(jì)。若長(zhǎng)期如此，業(yè)委會(huì)必將形同虛設(shè)。

第二，由于缺乏監(jiān)督和有效制約業(yè)委會(huì)權(quán)力的機(jī)制，業(yè)委會(huì)的性質(zhì)從維權(quán)逐漸轉(zhuǎn)向謀利。政府相關(guān)部門人員甚至認(rèn)為，現(xiàn)在很多業(yè)主想要成立業(yè)委會(huì)的核心目的不再是維權(quán)，而是想更換物業(yè)公司，從中謀取利益。比如，我們調(diào)研時(shí)某小區(qū)業(yè)委會(huì)成員老A 收取物業(yè)公司好處，但并未促成該物業(yè)公司進(jìn)駐小區(qū)，最后被物業(yè)公司揭穿。出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因在于業(yè)主大會(huì)的議事功能難以發(fā)揮。很多小區(qū)住戶眾多，業(yè)主時(shí)間難以統(tǒng)一，想要召集所有業(yè)主在同一時(shí)間，同一地點(diǎn)召開業(yè)主大會(huì)幾乎不可能。所以，絕大數(shù)小區(qū)以短信或者微信的方式召開業(yè)主大會(huì)。這就使得業(yè)主大會(huì)被簡(jiǎn)化為一個(gè)被動(dòng)表決的程序，從而喪失了其監(jiān)督和議事功能②陳鵬.城市社區(qū)治理：基本模式及其治理績(jī)效[J].社會(huì)學(xué)研究，2016（03）：125-151。。比如更換物業(yè)公司一般由業(yè)委會(huì)推薦幾家物業(yè)公司，再由業(yè)主投票表決。在這個(gè)過(guò)程中，業(yè)委會(huì)與幾家物業(yè)公司之間是否存在合謀，難以監(jiān)督。另外，業(yè)委會(huì)作為自治組織，政府無(wú)權(quán)對(duì)其開支進(jìn)行審計(jì)。小區(qū)的公共收入、維修資金等容易被業(yè)委會(huì)挪作它用，損害業(yè)主利益。

第三，缺乏監(jiān)督和有效制約業(yè)委會(huì)權(quán)力的機(jī)制，在有公共收入的大型小區(qū)，容易導(dǎo)致社區(qū)治理的寡頭化和派系斗爭(zhēng)。對(duì)于大型小區(qū)，由于無(wú)足夠條件召開業(yè)主大會(huì)，使得小區(qū)的決策權(quán)力自然移至其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，業(yè)委會(huì)。而且，作為業(yè)委會(huì)成員對(duì)個(gè)人的知識(shí)能力和管理能力有較高的要求，“一旦其中少數(shù)精英愿意承擔(dān)業(yè)委會(huì)管理事務(wù)，該組織的決策權(quán)力自然就集中到這些少數(shù)個(gè)人手中。普通業(yè)主即便不相信這些領(lǐng)導(dǎo)者，也很難采取有效方式予以制約。因此，本應(yīng)作為業(yè)主集體意志執(zhí)行者的業(yè)委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)而成為擁有決策權(quán)力的獨(dú)立的行動(dòng)主體，他們與普通業(yè)主在組織事務(wù)參與程度和管理權(quán)力逐漸分化”③石發(fā)勇.業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理——以一個(gè)上海街區(qū)為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（03）：136-158。。缺乏大眾制約的權(quán)力集中必然會(huì)導(dǎo)致濫用。原來(lái)作為大眾權(quán)益保護(hù)組織的業(yè)委會(huì)于是可能逐漸演變?yōu)樯贁?shù)業(yè)主精英謀取自身利益的工具。長(zhǎng)此以往，寡頭統(tǒng)治便會(huì)引發(fā)對(duì)立派和新的競(jìng)爭(zhēng)者的挑戰(zhàn)。小區(qū)內(nèi)部業(yè)主精英群體因社區(qū)公共權(quán)益維護(hù)、組織事務(wù)管理的方式、方法以及策略發(fā)生分歧，產(chǎn)生對(duì)立。此外，寡頭統(tǒng)治者在公共管理中獲取的各種收益，包括權(quán)力、榮譽(yù)地位和物質(zhì)利益等，都會(huì)引發(fā)其他業(yè)主精英的嫉妒。為了增強(qiáng)自己的力量，他們想方設(shè)法尋求和動(dòng)員支持者，進(jìn)而以自己為核心形成派系。由此，業(yè)主精英之間個(gè)體的分歧和沖突存在演化成群體性派系之爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。④石發(fā)勇.業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理——以一個(gè)上海街區(qū)為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（03）：136-158。

三、社區(qū)多元共治困境產(chǎn)生的根源及政策建議

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)治理水平是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。完善社區(qū)治理體系，提升社區(qū)治理能力是推進(jìn)國(guó)家基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。

社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化要求重新梳理政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的職能與關(guān)系。政府應(yīng)從社區(qū)治理的具體事物中撤出，發(fā)揮好其法律、制度供給與機(jī)制設(shè)計(jì)職能。通過(guò)這樣的方式既可以約束物業(yè)公司的行為，還可以培養(yǎng)社會(huì)自治功能的正常發(fā)揮。

（一）追根溯源，通過(guò)完善相關(guān)的法律制度解決社區(qū)治理難題

“城市社區(qū)的治理需要在尊重市場(chǎng)、社會(huì)和政府場(chǎng)域規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)城市社區(qū)治理的硬件和軟件進(jìn)行權(quán)屬職責(zé)劃分，形成政府和居民、物業(yè)之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制?！雹蓠宜裳?城市社區(qū)治理中的關(guān)系與邏輯及其整合[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017（04）：89-96。黨和政府作為制度體系的提供者和維護(hù)者，其主要職責(zé)在于完善法律和制度供給。

第一，應(yīng)從法律和政策上明確小區(qū)公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)及其收入的歸屬。其實(shí)物業(yè)和業(yè)主矛盾激增的根源在于法律和政策的缺失。各省市的《物業(yè)管理?xiàng)l例》并未對(duì)小區(qū)的公共道路、綠化、電梯、社區(qū)公共欄、公共停車位等公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)，以及利用小區(qū)公共設(shè)施，比如電梯、公共空間的場(chǎng)地對(duì)外租用等經(jīng)營(yíng)所得收入做出明晰權(quán)屬劃分。比如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)有些高檔小區(qū)，物業(yè)公司對(duì)外經(jīng)營(yíng)小區(qū)泳池，不僅將收入“據(jù)為己有”，還對(duì)業(yè)主收費(fèi)。而廣東省為了解決這方面的問(wèn)題，在2018年7月公布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）中明晰有關(guān)小區(qū)公共設(shè)施及其經(jīng)營(yíng)收入理應(yīng)全部歸小區(qū)業(yè)主共同所有。①房王網(wǎng).廣州物業(yè)管理?xiàng)l例征求意見 明確小區(qū)公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主共有[EB/OL].http：//gz.ihk.cn/news/120db171.html。這樣的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)大力推廣，通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)，避免開發(fā)商和物業(yè)管理公司利用產(chǎn)權(quán)不清，將收入據(jù)為己有。以此來(lái)解決物業(yè)與業(yè)主因產(chǎn)權(quán)不明產(chǎn)生的糾紛。

第二，各省的《物業(yè)管理?xiàng)l例》應(yīng)規(guī)定開發(fā)商與前期物業(yè)簽訂承接查驗(yàn)協(xié)議。在目前開發(fā)商、物業(yè)管理公司、業(yè)主三者產(chǎn)生糾紛中，常常出現(xiàn)開發(fā)商利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，強(qiáng)行要求物業(yè)管理公司承接不符合承接查驗(yàn)要求的共用部位、共用設(shè)施設(shè)備，將矛盾引向物業(yè)管理。同時(shí)，由于開發(fā)商造成的房屋質(zhì)量或者裝修質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、公建配套不健全、業(yè)主共有物業(yè)的權(quán)屬關(guān)系不明確、車位租售及收費(fèi)爭(zhēng)議大等問(wèn)題，而業(yè)主相對(duì)開發(fā)商處于弱勢(shì)地位，缺乏有效抗?fàn)幨侄危鸵跃芨段飿I(yè)服務(wù)費(fèi)甚至聚眾抗議等方式維權(quán)，本是業(yè)主與開發(fā)商雙方間矛盾，演變成業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方間的矛盾。為了解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該從源頭上規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)和開發(fā)商應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和前期物業(yè)合同的約定，共同對(duì)物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備進(jìn)行檢查和驗(yàn)收。雙方應(yīng)當(dāng)簽訂承接查驗(yàn)協(xié)議，對(duì)物業(yè)承接查驗(yàn)基本情況、存在問(wèn)題、解決方法及其時(shí)限、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等事項(xiàng)作出明確約定，明確到底是開發(fā)商的問(wèn)題還是物業(yè)管理的問(wèn)題。

該制度有利于保護(hù)業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)，有利于明確開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)在移交和承接共用部位、共用設(shè)施設(shè)備時(shí)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，有利于后續(xù)物業(yè)管理工作。

第三，為多元的物業(yè)管理方式提供法律和制度保障。以目前情況來(lái)看，雖然《物權(quán)法》規(guī)定業(yè)主可以自行管理物業(yè)。但上位法缺乏業(yè)主自行管理物業(yè)的具體制度②搜狐網(wǎng).未成立業(yè)委會(huì)小區(qū)將成立物業(yè)管理委員會(huì)[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/245617041_161795。，所以絕大多數(shù)小區(qū)的物業(yè)管理采取包干制的委托模式?！斑@種委托模式本質(zhì)上屬于‘一體化的物業(yè)管理模式’，物業(yè)公司不僅負(fù)責(zé)房屋維修養(yǎng)護(hù)，而且還負(fù)責(zé)秩序維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、車輛管理等，由此成了‘萬(wàn)金油式的管家’，其最大問(wèn)題在于混淆了物業(yè)服務(wù)與公共服務(wù)的界限，扭曲了物業(yè)管理的核心價(jià)值，并在客觀上成為損害業(yè)主利益的‘幫兇’?！雹蹚堔r(nóng)科.關(guān)于我國(guó)物業(yè)管理模式的反思與再造[J].城市問(wèn)題，2012（05）：290。因此，這種委托式的一體化物業(yè)管理模式，常會(huì)導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)公司之間產(chǎn)生大量矛盾。

因此，從法律制度上明確規(guī)定其它物業(yè)管理模式應(yīng)該符合的程序以及應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)于推進(jìn)物業(yè)服務(wù)主體的更加多元化、精細(xì)化、專門化十分必要。比如，規(guī)定業(yè)主自行管理物業(yè)，管理方案需經(jīng)業(yè)主大會(huì)同意。同時(shí)，如果實(shí)施自行管理，業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)是否承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任以及承擔(dān)什么樣的責(zé)任等都需要再規(guī)章制度中進(jìn)一步細(xì)化與明確。

（二）將業(yè)委會(huì)作為一種常規(guī)機(jī)制來(lái)設(shè)立，增強(qiáng)和培育社區(qū)自治功能

小區(qū)業(yè)委會(huì)已經(jīng)成為我國(guó)城市社區(qū)的重要力量，在其權(quán)力得到有效規(guī)制的前提條件下，將會(huì)發(fā)揮更加積極的作用。如今物業(yè)糾紛成為常態(tài)，它應(yīng)該被視為解決問(wèn)題的重要契機(jī)。政府應(yīng)該正視這個(gè)城市化進(jìn)程中越來(lái)越突出的矛盾，將此視為推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)重要突破口，尊重并切實(shí)維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。因此，應(yīng)該將業(yè)委會(huì)作為一種常態(tài)化的機(jī)制來(lái)設(shè)立，發(fā)揮業(yè)主自身的力量，共同參與社區(qū)的治理。

第一，適當(dāng)放寬和靈活處理成立業(yè)委會(huì)的條件。對(duì)于那些由別墅區(qū)和商品房?jī)刹糠纸M成的小區(qū)以及由不同開發(fā)商建設(shè)的小區(qū)片區(qū)，允許他們單獨(dú)成立業(yè)委會(huì)。對(duì)于這些小區(qū)，即使政府不予以備案，但它們實(shí)際上依然存在和運(yùn)作。因此，放松成立和備案條件，有利于政府對(duì)這些事實(shí)業(yè)委會(huì)的管理。

第二，可以用多種方式籌集和設(shè)立業(yè)委會(huì)活動(dòng)基金，促進(jìn)業(yè)委會(huì)的健康發(fā)展。一方面，活動(dòng)基金可以吸引那些尚未備案的業(yè)委會(huì)主動(dòng)來(lái)備案。另一方面，對(duì)于那些無(wú)公共收入的小區(qū)，活動(dòng)基金可以用來(lái)支付業(yè)委會(huì)成員的工作費(fèi)用，以此確保業(yè)委會(huì)的長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)作。

第三，從機(jī)制上建立和完善業(yè)主自治組織的架構(gòu)體系，監(jiān)督和約束業(yè)委會(huì)的權(quán)力。一些地方正在做積極的探索。比如東莞和珠海，近兩年在有條件的小區(qū)，在業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)之間增設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)層次——業(yè)主代表大會(huì)。同時(shí)，設(shè)立相應(yīng)的業(yè)主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，比如業(yè)主監(jiān)督委員會(huì)等?！皩?shí)現(xiàn)業(yè)主代表大會(huì)（決策權(quán)）、業(yè)委會(huì)（執(zhí)行權(quán)）和業(yè)主監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督權(quán)）的分權(quán)制衡。業(yè)主代表大會(huì)設(shè)置一個(gè)召集人，是一個(gè)獨(dú)立運(yùn)作的權(quán)力機(jī)構(gòu)，分享業(yè)主大會(huì)讓渡的部分職權(quán)。業(yè)主監(jiān)事會(huì)則對(duì)業(yè)主代表大會(huì)的決策程序和業(yè)委會(huì)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督?！倍慁i的研究表明這樣的組織設(shè)計(jì)具有很高的自治績(jī)效。①陳鵬.城市社區(qū)治理：基本模式及其治理績(jī)效[J].社會(huì)學(xué)研究，2016（03）：125-151。以此來(lái)解決大型小區(qū)難以召開業(yè)主大會(huì)，難以對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境。

（三）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，避免多元治理主體間矛盾的擴(kuò)大與外溢

以目前情況來(lái)看，城市社區(qū)治理的業(yè)委會(huì)、物業(yè)以及居委會(huì)“三駕馬車”之間的協(xié)調(diào)機(jī)制并未建立，是導(dǎo)致社區(qū)治理碎片化的主要原因。治理效益不是取決于參與主體的多少，而是取決于參與主體的協(xié)同程度。調(diào)研時(shí)業(yè)主反映分管物業(yè)的行政部門對(duì)于處理業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾是一種“三不”（不專業(yè)、不負(fù)責(zé)、不作為）狀態(tài)，最終導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步激化。而居委會(huì)往往等矛盾激化時(shí)再進(jìn)行干預(yù)。因此其行為也偏于保守，一方面動(dòng)用“群眾斗群眾”的方式，試圖瓦解業(yè)委會(huì)的成立；另一方面，積極安排黨員骨干進(jìn)入業(yè)委會(huì)籌備組內(nèi)部，及時(shí)掌控相關(guān)信息。可是，居委會(huì)的這些行為被業(yè)主察覺之后，極易引起不滿。若業(yè)委會(huì)無(wú)法成立，業(yè)主容易將對(duì)物業(yè)公司的不滿轉(zhuǎn)移到政府身上，矛盾容易被進(jìn)一步激化與放大。而且若物業(yè)公司管理服務(wù)效果差，小區(qū)又無(wú)業(yè)委會(huì)作為主體，難以將其解聘，那么雙方之間的矛盾只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。因此，建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，較早合理有效的化解業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾是避免矛盾擴(kuò)大與外溢的重要方式。

對(duì)此，有些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行探索，并出現(xiàn)了不同的經(jīng)驗(yàn)。比如，珠海、南京、日照等地建立物業(yè)管理委員會(huì)。凡是不能成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)的小區(qū)，都將由街道設(shè)立物管委進(jìn)行管理。物管委主要負(fù)責(zé)籌備成立業(yè)主大會(huì)并選舉業(yè)委會(huì)，在業(yè)委會(huì)產(chǎn)生后解散。對(duì)于不具備成立業(yè)主大會(huì)條件或者未成立業(yè)主大會(huì)的住宅小區(qū)，物管委還可以起到牽頭與物業(yè)公司協(xié)調(diào)物業(yè)管理工作，在緊急情況下組織業(yè)主共同決定物業(yè)管理重要事務(wù)的作用。其實(shí)，物管委的功能類似各地業(yè)委會(huì)籌備組的作用，其協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在業(yè)委會(huì)成立之前。業(yè)委會(huì)成立之后物業(yè)、業(yè)委會(huì)以及居委會(huì)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍然是缺失的。而成都的經(jīng)驗(yàn)在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，2017年成立環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)，設(shè)立在社區(qū)居民委員會(huì)下面，將監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制作為居委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。由居委會(huì)主任或書記任組織主任，其它委員由居民代表推薦產(chǎn)生。主要是做好物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會(huì)之間的協(xié)調(diào)工作，不僅監(jiān)督業(yè)委會(huì)履職，協(xié)助召開業(yè)主大會(huì)，發(fā)動(dòng)業(yè)主自治，還要化解矛盾、推動(dòng)物業(yè)管理工作順利展開。環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)之后，如存在業(yè)委會(huì)不作為、業(yè)主損害小區(qū)公共利益、物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理不到位等問(wèn)題，都將成為其約談、監(jiān)督、整改的對(duì)象。②人民網(wǎng).成都首家社區(qū)環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)成立[EB/OL].http：//sc.people.com.cn/n2/2017/1123/c345167-30953871.html。

像環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)這樣的機(jī)制設(shè)立，形成社區(qū)對(duì)業(yè)主大會(huì)運(yùn)行、業(yè)主委員會(huì)履職指導(dǎo)、監(jiān)督的新局面；也有利于更好地監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理服務(wù)，形成物業(yè)管理屬地監(jiān)管新模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)共建共治共享，建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)具有重要意義。

因此，各地可以借鑒成都的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多元主體治理的架構(gòu)體系，才能確?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐓^(qū)治理格局的形成。

（四）治理技術(shù)層面，采用現(xiàn)代化的治理手段，確保小區(qū)重大事項(xiàng)決策過(guò)程公開透明

協(xié)調(diào)、監(jiān)督等機(jī)制的設(shè)計(jì)，是從制度層面解決問(wèn)題。在治理方式上，學(xué)會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，有助于提高治理效率、減少治理成本。

第一，為解決業(yè)主大會(huì)表決結(jié)果真實(shí)性等問(wèn)題引起的矛盾與糾紛，可建立業(yè)主決策電子投票系統(tǒng)。給業(yè)主決定物業(yè)管理事務(wù)提供方便、快捷的信息化平臺(tái)，改變目前耗時(shí)耗力的“掃樓”式書面投票形式。系統(tǒng)的維護(hù)管理全部由政府管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，避免小區(qū)業(yè)主或者物業(yè)管理公司插手，表決過(guò)程和結(jié)果由政府部門管理和監(jiān)督，確保公平公正公開。

第二，建立直播平臺(tái)，對(duì)于更換物業(yè)服務(wù)企業(yè)等關(guān)系到全體業(yè)主的重大事項(xiàng)，可將物業(yè)公司競(jìng)標(biāo)答辯過(guò)程全程直播，可以有效防止業(yè)委會(huì)成員與物業(yè)公司之間的利益結(jié)盟。現(xiàn)在全國(guó)各地有些小區(qū)都在嘗試這樣的做法，但并未形成一種制度。

第三，利用微信、QQ、社區(qū)論壇等社交平臺(tái)公布信息，以此解決小區(qū)的信息不對(duì)稱問(wèn)題。目前，絕大多數(shù)小區(qū)仍然采用傳統(tǒng)的方式公布信息，比如在宣傳區(qū)張貼通知等，信息的覆蓋范圍窄。將小區(qū)相關(guān)的信息在業(yè)主使用頻繁的社交平臺(tái)中公布，可以實(shí)現(xiàn)信息在業(yè)主群體內(nèi)最大范圍被知曉。不僅有利于拓寬業(yè)主參與社區(qū)事務(wù)的渠道，而且有益于了解和匯集社區(qū)中業(yè)主的利益需求。

四、結(jié)論與余論

上文提出的社區(qū)治理存在的問(wèn)題與解決措施，更多是從目前可操作化的層面入手，難以從根本上扭轉(zhuǎn)中國(guó)的社區(qū)治理體制。城市社區(qū)的治理，本質(zhì)上反映的也是國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系。我們國(guó)家對(duì)農(nóng)村和城市社區(qū)的治理邏輯本質(zhì)是一致的，都需要一個(gè)中間組織作為抓手來(lái)執(zhí)行管理職能?，F(xiàn)階段，在對(duì)城市社區(qū)的治理中，國(guó)家無(wú)足夠的能力與經(jīng)驗(yàn)對(duì)接像業(yè)委會(huì)這類自治組織，政府往往傾向于與市場(chǎng)合作。因此，當(dāng)業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生矛盾時(shí)，政府的首要態(tài)度不是支持業(yè)主成立業(yè)委會(huì)維權(quán)，而是擔(dān)心其會(huì)引發(fā)各種矛盾，激發(fā)社會(huì)的不安定因素。所以才會(huì)出現(xiàn)上文提到居委會(huì)比較保守的行為。其實(shí)，阻止業(yè)委會(huì)的成立只是分散和掩蓋矛盾，并不會(huì)從根本上解決問(wèn)題。所以，政府應(yīng)該更加自信，在讓問(wèn)題顯露出來(lái)的基礎(chǔ)上積極尋找更為有效的解決方式，而不是保守處理。當(dāng)然，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化，法治建設(shè)依然是最根本的途徑。

另外，社區(qū)的鄰里關(guān)系以及團(tuán)結(jié)建設(shè)也該成為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面，城市社區(qū)的陌生人性質(zhì)，決定了社區(qū)本身的團(tuán)結(jié)機(jī)制并不存在。住在同一個(gè)社區(qū)里的居民，本質(zhì)上是一種空間結(jié)合體。社區(qū)內(nèi)部關(guān)聯(lián)松散，居民之間缺乏緊密的互動(dòng)與往來(lái)，難以構(gòu)成社區(qū)共同體。缺乏共同體的公共意識(shí)，居民在社區(qū)民主決策中形成以冷漠、私利為主的表決行為，嚴(yán)重影響社區(qū)內(nèi)部一些公共設(shè)施的自主性建設(shè)。比如，一些老樓修建電梯的計(jì)劃往往因低樓層居民不同意而難以推行。另一方面，居民來(lái)自天南地北，生活方式與習(xí)慣差異較大，容易滋生鄰里之間的矛盾，尤其是在大中城市社區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高空墜物以及寵物管理成為社區(qū)新的治理難點(diǎn)。樓上一個(gè)大漢將煙頭一扔，底層住戶晾曬的被子便燒個(gè)大洞；寵物在社區(qū)草坪大小便等問(wèn)題“屢禁不止”。如何解決這些問(wèn)題，新加坡的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。與中國(guó)渙散的的城市社區(qū)相比，新加坡的社區(qū)是一種高度“組織化”的社會(huì)，社會(huì)團(tuán)結(jié)建設(shè)尤為成功?；鶎由鐓^(qū)內(nèi)部設(shè)有公民咨詢委員會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所和居民委員會(huì)“三駕馬車”，公民咨詢委員會(huì)強(qiáng)化了人民行動(dòng)黨與居民之間的聯(lián)系，是人民行動(dòng)黨宣傳自己的政策信息，民眾反應(yīng)其需求的重要制度建設(shè)。民眾聯(lián)絡(luò)所代表人民協(xié)會(huì)舉辦各種教育、文化和體育等社區(qū)活動(dòng)，促進(jìn)種族和諧與社會(huì)團(tuán)結(jié)。居委會(huì)在通過(guò)舉辦多樣化的活動(dòng)來(lái)促進(jìn)社區(qū)和諧、鄰里團(tuán)結(jié)方面也發(fā)揮了重要的作用。新加坡通過(guò)多元治理或組織主體，將組織活動(dòng)作為促進(jìn)居民接觸、交往的重要平臺(tái)建設(shè)，使居民在往來(lái)中加強(qiáng)了解，樹立共同體意識(shí)。值得欣慰的是，廣東的順德、深圳等地區(qū)近兩年引入社工機(jī)構(gòu)，借用社工的力量開展“社區(qū)營(yíng)造”項(xiàng)目，取得一些不錯(cuò)的效果。至于其詳情，不屬于本文討論內(nèi)容，另文再述。