王江成

邊疆安全作為國家安全的重要組成部分，是指國家的邊疆這一特殊性、邊緣性區(qū)域的安全。進一步說，在狹義邊疆概念（主要指陸地邊疆）的基礎(chǔ)上，“邊疆安全是指在國家邊疆范圍內(nèi)國家主權(quán)不受侵犯、邊疆各族人民的生存安全與發(fā)展安全受到保障的和諧狀態(tài)”①徐黎麗.中國邊疆安全研究（一）[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：10-50。?！斑吔踩珕栴}是與國家興起俱來的重要問題，也是近現(xiàn)代民族國家間沖突與融合難以回避的問題?！雹谟酁t楓.邊疆安全研究：架構(gòu)與思考[N].中國社會科學報，2010-05-18（3）。在當前國際周邊環(huán)境日趨復雜和邊疆爭奪愈演愈烈的大背景下，中國的邊疆安全形勢不容樂觀，一些影響邊疆安全的問題可能會對國家安全構(gòu)成持續(xù)威脅或潛在危險?？缃缑褡鍐栴}便是影響邊疆安全眾多因素中最具潛伏性、長期性、特殊性、復雜性、國際性的熱點問題。近年來學界對跨界民族問題的研究主要聚焦于跨界民族內(nèi)涵的界定、分類、歷史、對周邊安全、政治安全的影響等領(lǐng)域。鮮有直接把跨界民族問題提升到邊疆安全中來考量。本文嘗試從邊疆安全的視角觀察和分析跨界民族問題，為跨界民族問題相關(guān)研究提供“區(qū)域治理”的思維。

一、由“族際思維”向“區(qū)域治理”轉(zhuǎn)變：跨界民族問題研究的邊疆安全范式的提出

對于跨界民族的內(nèi)涵，我國學界已經(jīng)進行了廣泛的討論。有學者認為跨界民族是指跨越民族國家的國界線且相連居住，并且在民族文化、生活習俗、語言文字等族群要素上保持密切聯(lián)系的族類群體③王偉.跨界民族問題對我國政治安全影響探析[J].民族論壇，2014（7）：35-38。。有學者進一步認為跨界民族是原生形態(tài)的民族，他們在相鄰的國家間跨國界而居，他們的地理分布是連成一片的，他們是具有不同國籍的同一個民族?！雹芨鸸?當代國際政治與跨界民族研究[M].北京：民族出版社，2006。而在與中國接壤的14 個陸上領(lǐng)國（有共同的陸地邊界）中①曹興.論跨界民族問題與跨境民族問題的區(qū)別[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2004（2）：39-42。，除巴基斯坦外，有13 個國家與中國均有跨國界居住的民族。有學者認為中國有34 個跨界民族②閆文虎.跨界民族問題與中國的和平環(huán)境[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2005（5）：24-30。。每一個跨界民族都有自己的特點，但總的來看不外乎同源民族的傳統(tǒng)聚居地被民族國家政治疆界所分割。進一步說，傳統(tǒng)聚居地被政治疆界分割在兩個或兩個以上國家且相連居住的同一原生形態(tài)民族是嚴格意義上的跨界民族，是狹義的跨界民族。

按照上述定義，居住在我國東北的朝鮮族，因與朝鮮半島的朝鮮人和俄羅斯遠東地區(qū)的朝鮮人地域連成一片且為同源民族，為典型的跨界民族。但這個定義無法周延的解釋像中國與印度交界處的因達賴流亡集團出逃并聚居在印度北部靠近中國一側(cè)的達蘭薩拉的特殊藏族族群，因為達蘭薩拉并不是藏族同胞的傳統(tǒng)聚居區(qū)，但卻造成了事實上的跨界問題。而實際上，就是朝鮮族也曾經(jīng)歷過被迫的遷徙。所以，有人隨即提出廣義的跨界民族定義，把主動移居國界相連一側(cè)并出現(xiàn)的特殊族群納入到跨界民族問題中來討論，或者稱之為跨境民族。這就泛化了“跨界民族”的內(nèi)涵。而更為混亂的是，這種泛化不止于此，比如“‘泛泰族主義’（Pan-Thaism）堅持認為越南和泰國的泰族、老撾的老族、緬甸的撣族，印度阿薩姆邦的阿洪人以及中國的傣族乃至中國南方壯侗語族的壯族、布依族、仫佬族等都是所謂的‘泛泰民族’，包括中國的廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川以及越南北部、緬甸的撣邦、老撾和印度的阿薩姆邦在內(nèi)的地區(qū)都應該建立在一個所謂的‘大東亞泰族聯(lián)邦’統(tǒng)一政權(quán)之下”③楊焰嬋，陳發(fā)翠，魚海波.云南跨境民族與中國國家安全[J].廣西民族師范學院學報，2015（1）：52-56。。而如果從狹義跨界民族定義的標準來看的話，泰國與中國并沒有陸地交界，泰國的泰族也就不是嚴格意義上的跨界民族，甚至也算不上廣義的跨界民族（跨境民族）。但“泛泰族主義”思潮一旦受到刺激，則會給中國的西南邊疆安全注入新的“民族”因素，進而成為一個問題而顯現(xiàn)出來。而泰族作為泰國的主體民族，在‘泛泰族主義’思潮中具有重要影響。因此，有學者把泰國的泰族連同其它幾個相鄰國家的泰族一起納入到廣義跨界民族（跨境民族）的范疇中加以研究，從而也就進一步泛化了跨界民族概念。

在“跨界民族”概念泛化的背景下，諸如生活在海外的大量華人，有的已經(jīng)成為所在國的獨立民族——華族的稱謂問題又顯現(xiàn)出來。有學者認為， 他們是更加廣義上的跨界民族，應稱“跨境民族”或“跨國民族”。無需贅言，“跨國民族”概念的內(nèi)涵更加泛化。

或許這樣的討論和泛化還會持續(xù)很長時間，而傳統(tǒng)的“族際思維”研究模式很難窮盡層出不窮的“跨界民族活動或現(xiàn)象”，同時缺少對國家視角的把握。而當理論研究出現(xiàn)困境的時候，很有必要回到現(xiàn)實問題中來重新梳理此類對象。從現(xiàn)實關(guān)懷的角度，明確一個可行而有現(xiàn)實意義的研究對象對于準確把握此類問題至關(guān)重要。過多地糾纏在概念的討論中無益于對問題的解決和研究的深入。事實上，跨界民族之所以引起關(guān)注，或者說，跨界民族之所以會成為一個問題而存在，其根本原因還是此類民族的活動對現(xiàn)實政治、國家安全、邊疆治理等造成不同程度的影響。而跨界民族一旦出現(xiàn)問題，其中，最先沖擊到的就是邊疆周遭的安全。即跨界民族久居邊界、跨界而居的特點，決定了跨界民族問題處理不當時，容易引起鄰國同源民族的聲援和抗議，引發(fā)邊疆地區(qū)的動蕩不安。并且，跨界民族問題首先在邊疆周邊得以醞釀。一些境外勢力常常從跨界民族入手，滲透和干涉邊境事務，同時，跨界民族容易受“三股勢力”的影響，對邊疆安全構(gòu)成極大威脅④栗獻忠.跨境民族問題與邊疆安全芻議[J].學術(shù)論壇2009（3）：57-60。。因此，亟須從邊疆安全的視角來考察跨界民族，把對邊疆安全造成威脅的跨界民族活動納入研究的范疇：一方面，不糾纏于跨界民族概念的精準界定而不能自拔，以問題為導向來梳理存在現(xiàn)實威脅的跨界民族活動；另一方面，以“區(qū)域治理”的思維來提出跨界民族事務治理的相應對策。既考察對邊疆安全造成現(xiàn)實威脅的跨界民族問題，也兼顧到正常的跨界民族事務。同時，跨界民族問題的生成、影響、治理常常超出一省一域，更多需要邊疆地方政府具有協(xié)同治理思維。因此，推動跨界民族問題由“一族一案”的“民族”研究向“多要素互動、協(xié)同治理”的“區(qū)域”研究的轉(zhuǎn)變十分必要。而“邊疆”正是區(qū)域研究的重點對象，跨界民族問題在邊疆地區(qū)的生成受諸多因素影響。從目前跨界民族問題的現(xiàn)狀及影響來看，除歷史生成的客觀條件之外，更多是因邊疆地區(qū)的特殊性所致，尤其是邊疆周邊復雜的地緣政治環(huán)境起到推波助瀾的作用。所以，在考察跨界民族問題及治理的進程中，迫切需要綜合分析其生發(fā)場域的特殊性，即掌握邊疆的特殊性特別是邊民的生存邏輯。這樣既有利于從邊緣底層的邏輯來預防跨界民族問題的出現(xiàn)，也是從國家區(qū)域安全的角度來考量跨界民族問題，它更有利于推動跨界民族問題的治理。

二、中國邊疆安全視閾中的跨界民族問題類型

跨界民族并不一定都出現(xiàn)跨界民族問題，“跨界民族問題的產(chǎn)生一方面取決于該民族自身的民族過程，另一方面也受到該民族在相關(guān)國家中政治、經(jīng)濟、文化與社會待遇的影響?！雹俨态|.社會安全理論視角下的跨界民族問題——以庫爾德人為例[J].世界民族，2009（4）：32-37。同時，中國有34 個跨界民族但并不意味著就會產(chǎn)生34 種跨界民族問題，有一些跨界民族會產(chǎn)生同一類或同一性質(zhì)的跨界民族問題且危險等級較高，有一些小的跨界民族問題則并不嚴重。因此，可以根據(jù)跨界民族問題影響邊疆安全的危險等級對跨界民族問題進行分類。

（一）泛民族主義影響下的跨界民族問題最為復雜

在影響中國乃至世界安全局勢的眾多泛民族主義思潮中，泛伊斯蘭主義、泛突厥主義對中國邊疆安全的影響最甚，成為當前乃至今后很長一段時間內(nèi)影響我國新疆安全的重要因素。隨著“三股勢力”的日趨合流，泛民族主義影響下的跨界民族具有了更加明確的活動軌跡，即制造分裂、恐怖和煽動國際影響，而且這類問題對邊疆安全的影響還會擴散到整個國家，甚至產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應，不利于整個國家的安全穩(wěn)定。從制造分裂的角度來看，首先，泛伊斯蘭主義具有世界影響，整個伊斯蘭世界具有共同的宗教信仰，有些打著宗教的幌子開展民族分裂活動，部分民眾容易被蠱惑；其次，伊斯蘭世界內(nèi)部不同國家的民族操著相同或相似的語言，在民族文化上具有同質(zhì)性或相似性，受民族感情和民族心理的影響，一些居心叵測的民族分裂勢力遂鼓吹建立所謂的民族政治體系甚至民族國家體系，影響了一部分跨界少數(shù)民族的國家認同；最后，民族分裂勢力往往歪曲或夸張本民族的發(fā)展歷史，蓄意制造民族隔閡，煽動民族主義情緒，對抗民族國家。從制造恐怖的角度來看，恐怖主義是當前影響我國邊疆安全或國家安全的最重大、最惡劣的政治問題，同其它影響國家政治穩(wěn)定、軍事安全的重大敵對、破壞活動相比，恐怖活動是反人類、滅絕人性的暴行，是全人類的公敵。而世界上爆發(fā)的大多數(shù)恐怖活動背后往往具有民族主義的影子，至今在中國爆發(fā)的恐怖事件大多是由民族問題而起。這些民族問題的產(chǎn)生既受國內(nèi)民族分裂勢力的影響，又受境外極端勢力的煽動，以恐怖來對抗國家或主體民族。從制造國際影響的角度來看，制造國際影響是民族分裂勢力的一貫伎倆。在中國崛起的過程中，這類民族問題容易成為西方反華勢力遏制中國崛起的重要砝碼，他們經(jīng)常歪曲事實、甚至不遺余力地抹黑中國，不明真相的民眾容易誤解，這給打著宗教幌子的民族分裂勢力以可乘之機，甚至換得同情?？傊?，泛民族主義影響下的跨界民族問題對邊疆安全造成的影響最為嚴重，受宗教、民族文化、境外勢力等多重因素影響，成為國家和邊疆地方政府不易解決的問題。

（二）宗教領(lǐng)袖影響下的跨界民族問題十分敏感

“正常的宗教交流本是文化交流的重要內(nèi)容之一。但對于跨界民族的宗教交流而言，有些卻帶有較為復雜的政治色彩。”②黎海波.論我國跨界民族的雙重作用與雙刃劍效應[J].理論月刊，2014（9）：157-160。在中國邊疆安全局勢中，達賴“流亡政府”造成的跨界族群具有重要影響。達賴喇嘛利用其在藏傳佛教中的影響力借題發(fā)揮，奢望實現(xiàn)所謂的“大藏區(qū)自治”，其實質(zhì)則是赤裸裸地搞民族分裂。他所精心策劃的拉薩“3.14”打、砸、搶、燒事件嚴重影響到了西藏的正常生活秩序；同時，打著宗教領(lǐng)袖的旗幟在西方進行分裂國家的勾當，不惜違背教義，煽動被蒙騙的藏族信教同胞到各種政治場所抗議、破壞甚至“自焚”，以博得國際社會的同情，其用心昭然若揭。所謂“西藏問題”的產(chǎn)生和發(fā)展與達賴喇嘛密不可分。而眾所周知，達賴喇嘛已經(jīng)到了油盡燈枯的境地，曾經(jīng)跟隨他的重要成員也于近期回到了祖國的懷抱，他再妄想的各種分裂祖國的伎倆都顯得那么蒼白無力。同時，中央政府抱著寬大為懷的態(tài)度，并沒有關(guān)閉對話的大門，希望達賴喇嘛回頭是岸，轉(zhuǎn)變立場，為民族團結(jié)做出自己最后的努力，并爭取早日回到祖國的懷抱。

（三）一般的跨界民族問題

一般的跨界民族問題主要指經(jīng)過長期遷徙、交融而生活在東南亞、南亞和我國西南邊疆且在歷史上并未建立過能夠?qū)χ性醭斐赏{的強大政權(quán)的跨界民族。而今這類跨界民族因特殊的發(fā)展環(huán)境和生存狀況在邊境地區(qū)出現(xiàn)了諸如毒品、艾滋問題、跨國婚姻問題、非法移民問題和跨界民族主義等問題。有些跨國犯罪分子假借邊境貿(mào)易之名，利用同是一個歷史文化民族的身份，實施販賣人口、賣淫嫖娼等犯罪活動；有的甚至與國內(nèi)人員相互勾結(jié)，走私武器、毒品，開設(shè)地下賭場等；有的境外人員甚至可能趁機收集我國的邊防、國防等軍事機密①何躍.非傳統(tǒng)安全視角下的云南跨界民族問題[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2006（5）：86-91。。這些現(xiàn)象都極大地威脅著邊疆安全和國家安全。

（四）潛在的跨界民族問題

潛在的跨界民族問題是暫時處于潛伏期但仍有可能隨著內(nèi)外局勢的變化而爆發(fā)一定影響的跨界民族問題。以朝、韓兩國的極端民族主義者和泛蒙古主義者為代表：前者主張所有的朝鮮人是一個整體，借此煽動中國朝鮮族的民族獨立情緒；后者主張所謂的“三蒙統(tǒng)一”。相比之下，前者因朝核問題的無法解決而具有相當?shù)奈ｋU性，并且這種危險性并未引起相關(guān)國家的高度重視；后者則只是極少數(shù)極端主義者的追求，多數(shù)蒙古族民眾對此并不感興趣。

三、跨界民族問題對邊疆安全的影響

邊疆安全包括的內(nèi)容十分廣泛，涉及的領(lǐng)域眾多，劃分起來也有不同的視角。從邊疆的形態(tài)來看，包括陸疆安全、海疆安全、空疆安全以及其它軟性邊疆安全；從邊疆社會系統(tǒng)的橫向?qū)用鎭砜矗ㄟ吔伟踩?、邊疆軍事安全、邊疆?jīng)濟安全、邊疆文化、生態(tài)安全等；從邊疆內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，包括邊疆政府安全、邊疆人民安全、邊疆社會公共安全等；從安全問題的形式來看，包括邊疆傳統(tǒng)安全與邊疆非傳統(tǒng)安全②周平.中國邊疆政治學[M].北京：中央編譯出版社，2015：6-70。。而傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的劃分被學界普遍采用，相對于傳統(tǒng)而言，非傳統(tǒng)安全問題在現(xiàn)代化快速推進的領(lǐng)域和區(qū)域特別凸現(xiàn)出來。

跨界民族問題對中國邊疆安全造成的影響是多方面的，從以上幾種類型的跨界民族問題的危險等級來看，危險等級較高的跨界民族問題具有共同的目標追求，即分裂國家、謀求建立本民族的國家政治體系。這種目標的形成受多重因素的影響，但卻實實在在地體現(xiàn)為對主體民族主導的國家政治體系和本民族在國家政治體系中現(xiàn)有地位的不滿。一般的跨界民族問題或潛在的跨界民族問題則暫時沒有表現(xiàn)出如此強烈的政治訴求，而是在邊疆社會、文化安全等方面造成一定的影響。因此，在中國的邊疆安全問題中，兩類安全問題都將長期存在并受到持續(xù)關(guān)注。并在邊疆傳統(tǒng)安全仍然存在威脅的情況下，邊疆的非傳統(tǒng)安全問題凸顯。而不同類型的跨界民族問題對邊疆‘兩類’安全造成了不同程度的影響，以及所能影響的領(lǐng)域也各不相同。我們僅從邊疆傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全受影響和威脅的角度來梳理。

（一）跨界民族問題對邊疆傳統(tǒng)安全的持續(xù)威脅

1.沖擊邊疆政治體系，破壞邊疆政治秩序。傳統(tǒng)安全是指軍事、政治、外交、人民等領(lǐng)域的安全。如果說國家安全的核心是政治安全，那么，政治安全在邊疆安全中也具有核心價值的意義。具體來看，邊疆政治體系的鞏固和統(tǒng)一是邊疆安全的重中之重。

泛民族主義影響下的跨界民族制造的民族分裂活動、暴恐事件直接沖擊著國家政治共同體的統(tǒng)一、影響邊疆政治生活的安定。由于宗教問題、極端民族主義和恐怖主義等錯綜復雜地交織在一起，增加了這類跨界民族問題的嚴重性和復雜性。ISIS（Islamic State of Iraq and ashrams）就企圖建立一個包括新疆在內(nèi)的“伊斯蘭國”，這種極端的政治訴求對中國及相關(guān)國家的領(lǐng)土安全和政權(quán)統(tǒng)一產(chǎn)生了極大的威脅。也正是因為受到境外極端宗教組織的滲透影響，發(fā)生在我國新疆境內(nèi)的暴恐事件才更加具有政治上的破壞性，一些暴恐事件目標直指邊疆地方政府。與此同時，因一些受蠱惑的國內(nèi)極端分子參與到暴恐事件中，極大地傷害到少數(shù)民族人民與其他民族群眾的感情，削弱了民族相互間的政治信任，容易把一些發(fā)生在民族內(nèi)部的個體事件上升到民族問題中來，容易使有些人帶上有色眼鏡去看待與自己具有一定異質(zhì)性特征的兄弟民族，不利于族際政治交往和族際互動，打亂了邊疆地方正常的政治生活。

達賴集團游離母國并炮制經(jīng)營的所謂“西藏問題”正是民族分裂勢力與民族宗教問題的結(jié)合，并受境外敵對勢力的支持而難以盡快解決。達賴集團的一意孤行一方面影響到中印邊界問題的談判進程，給中印邊界的安全局勢帶來不穩(wěn)定因素；另一方面，達賴憑借其在藏傳佛教中的影響力，其背離國家發(fā)展和利益的行為和立場深刻影響到少部分藏族信教同胞的政治行為，受達賴集團蠱惑或蒙騙的少數(shù)藏族同胞可能因此而走入破壞邊疆安全的逆流之中。

2.威脅邊疆民眾的生命財產(chǎn)安全。邊疆地區(qū)各族人民的安全是邊疆安全的重要方面①徐黎麗，何藝.論多民族國家的邊疆“各族人民”安全[J].廣西民族大學學報（哲學社會科版），2013（1）：15-19。。從某種意義上說，邊疆安全的終極目的應回歸到人的安全，只有實現(xiàn)了邊疆各族人民的安全，邊疆安全才是有意義的。邊疆各族人民的安全又可以分為兩個方面：“第一個方面從國家角度來說，可分多民族國家、單一民族國家及跨界民族國家邊疆安全，其內(nèi)容是以人的安全為基礎(chǔ)的民族安全，其核心則是民族認同與國家邊疆認同；第二個方面是以國家利益為中心而涉及影響邊疆各族人民安全的地緣政治、局部國際關(guān)系及全球化因素等?！雹诶醌I忠.跨境民族問題與邊疆安全芻議[J].學術(shù)論壇2009（3）:57-60。跨界民族作為邊疆地區(qū)具有獨特歷史和文化積淀的特殊群體，其自身的生發(fā)環(huán)境和特點決定了跨界民族自身易受到地緣政治、局部國際環(huán)境和全球化進程的影響。這樣的客觀現(xiàn)實又極易受到“三股勢力”的滲透和利用，受此影響而卷入其中的跨界民族必受牽連。同時，“三股勢力”及其境外敵對勢力利用跨界民族制造的一系列事件，不僅影響到邊境地區(qū)各民族的人身安全，而且其影響和危害還會擴散到整個邊疆乃至全國。2013年10月28日發(fā)生在天安門的“金水橋事件”，2014年在云南昆明火車站發(fā)生的“‘301’暴力恐怖事件”，都在邊疆和全國范圍內(nèi)造成極大影響。這些事件的發(fā)生，一方面是少數(shù)跨界民族自身容易受到外界因素的影響而出現(xiàn)對本民族及國家的錯誤認識；另一方面，“三股勢力”利用跨界民族的這一特點制造的一系列旨在破壞、分裂、營造恐怖的事件，既威脅到跨界民族自身的生命安全，也影響到整個邊疆乃至全國各族人民的生命財產(chǎn)安全。

（二）跨界民族問題誘發(fā)邊疆非傳統(tǒng)安全問題

1.對邊疆政治文化建設(shè)的影響。有學者認為邊疆安全問題的本質(zhì)是邊疆各族人民國家認同問題。邊疆地區(qū)的各族人民是否認同其國家，即國家認同與民族認同是否重合一致，或國家認同在邊疆各民族的認同排序中是否處于優(yōu)先位置，是邊疆文化安全的核心問題。跨界民族的國家認同度越高，邊疆越穩(wěn)定，相反，則可能做出與政治體系相對抗的錯誤決定和行為。

邊疆政治文化包括政治認同、政治信任、政權(quán)取向、游戲規(guī)則等多種要素。政治認同是政治文化建設(shè)的核心要素，并與其它要素的發(fā)展呈正相關(guān)的關(guān)系，而其它要素的建設(shè)和走向也會影響到政治認同的水平。在2015年8月24日至25日，中央第六次西藏工作座談會上，習近平總書記指出：“必須全面正確貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強民族團結(jié)，不斷增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認同?！雹哿暯?依法治藏富民興藏長期建藏 加快西藏全面建成小康社會步伐[N].人民日報，2015-08-26（1)。邊疆地理位置偏遠，文化異質(zhì)性突出，跨界民族的政治文化多樣復雜，并且隨著跨界民族意識的凸顯而出現(xiàn)的新內(nèi)容、新情況，進一步拉大了邊疆各民族間政治文化的差異，也因這種差異的拉大而帶來了新的矛盾和沖突，造成部分民族間新的政治不信任，尤其是個別地方民族間交往過程中存在不同程度的排斥和敵對。與此同時，容易造成部分民族成員對主流政治文化的認同度不高，對提升中華民族的整體性和國族建設(shè)及國家認同等帶來了不利影響。

受邊疆特殊地緣政治環(huán)境等多重因素的影響，邊疆地區(qū)特別是跨界民族地區(qū)在意識形態(tài)領(lǐng)域更容易出現(xiàn)不同聲音甚至是“雜音”，不利于主流政治文化在該區(qū)域的傳播和普及，遲滯了主流政治文化在邊疆的政治社會化過程，影響了中國特色社會主義政治文化在邊疆的建設(shè)和發(fā)展，進而也影響到跨界民族的國家認同。

2.對邊疆社會管理、邊境管控、邊防建設(shè)造成影響?？鐕橐鰡栴}、毒品及艾滋問題是中國西南——東南亞跨界民族比較突出的問題，不僅影響著邊疆社會的健康發(fā)展，也威脅著邊疆的安全。特別是毒品和艾滋病問題直接影響到邊疆地區(qū)各族人民的身體安全。這類問題的產(chǎn)生和傳播所造成的影響又不完全源自和止于邊疆場域，這給邊疆地方政府進行社會管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

非法移民問題是跨界民族地區(qū)比較突出的現(xiàn)實問題，許多邊境地區(qū)沒有與他國相隔離的天然屏障，邊疆不是完全封閉的，除了通過國家（省級）口岸進行的正常人員和物資流動外，邊境的其它區(qū)域也不太可能實現(xiàn)對人員的進出形成完全的設(shè)卡。有些鄰國的人員常?？缇扯?，進行非法的資源開采。另外，一部分常年居住在中國邊境的外國人，增加了跨界進一步流動的可能性。

中國有陸地邊界線2.2 萬公里，與14 個國家陸上接壤，與13 個國界均有跨界民族，跨界民族總數(shù)多達34 個，占中國民族總數(shù)的60%多。其中有8 個民族在境外建立了獨立的民族國家，4 個民族在周邊鄰國建有一級行政區(qū)①李俊清，黎海波.中國的跨界民族與邊疆公共事務治理[J].公共管理學報，2015（1):1-10。。境內(nèi)跨界民族易受跨界民族主義的影響，甚至出現(xiàn)離心傾向，這無疑大大增加了中國邊防的壓力，邊防建設(shè)仍然任重而道遠。

四、跨界民族問題治理的邊疆安全考量

歷史上的邊疆治理，都十分重視邊疆安全。邊疆安全是邊疆治理的重要方面，在重構(gòu)邊疆治理的進程中，需要提出與國家安全相適應的邊疆安全戰(zhàn)略。跨界民族問題是邊疆治理需要面對和解決的重要問題，應當納入邊疆安全戰(zhàn)略中來考量，把跨界民族問題的治理提升到邊疆安全治理的實踐中來。值得注意的是，跨界民族問題還是國際地緣政治環(huán)境和國內(nèi)諸種因素相互作用的結(jié)果，因此跨界民族問題的解決需要運用多種手段②李學保.跨界民族問題與中國國家安全:建國60年來的探索與實踐[J].中南民族大學學報（人文社會科學版)，2010（1):10-13。，比如，積極與周邊國家合作治理。

從邊疆安全范式來看，對跨界民族問題的治理首先涉及治理思維的轉(zhuǎn)換。即從“族際”向“區(qū)域”轉(zhuǎn)變。已有的研究大多從“民族”、“統(tǒng)一多民族國家”的“族際”思維，或“民族國家”的理論范式來認識和考察跨界民族及跨界民族問題。比如，討論“跨界民族”相關(guān)概念，分析跨界民族的歷史源流、文化習俗、宗教信仰、流動狀況，或關(guān)注跨界民族的民族認同與國家認同等。毋庸置疑，這些研究對于我們認識和了解跨界民族的基本情況、政治認同等具有積極的借鑒意義。但上述研究范式多注重提出問題，而缺少解決的思路，或是解決的思路與現(xiàn)實中的操作不相符。實際上，跨界民族自身的活動更為復雜多樣，對他們而言，“邊界是流動的，國籍可以變更，而認同卻很難把握”。而從區(qū)域思維來看，跨界民族問題是一個可以治理的區(qū)域問題，因跨界民族的特殊場域及其可能滋生的區(qū)域性問題都可納入到邊疆（區(qū)域）治理的框架中進行考量。它要求強調(diào)“跨界民族”的“邊民”（跨國界居住的居民或公民）邏輯，特別是邊民的生存邏輯。這樣能夠更多的了解跨界民族（邊民）的活動規(guī)律和可能的訴求，并真正做到國家立場與邊民邏輯的有效結(jié)合，進而實現(xiàn)有效的區(qū)域治理；其次，邊疆安全直接影響國家安全，邊疆安全范式提升了對跨界民族及問題的安全性威脅或等級的關(guān)注，構(gòu)建了考察跨界民族問題的安全治理維度。把跨界民族問題從一個牽涉歷史、民族、國籍等的認同問題、政治問題轉(zhuǎn)換為影響邊疆安全的社會性、政策性的現(xiàn)實治理問題，即從邊民特定生活場域的現(xiàn)實邏輯而非從邊民的民族身份入手來解決可能的安全威脅；最后，邊疆安全治理是邊疆治理的重要方面，也是國家治理的重要范疇。從治理的權(quán)力基礎(chǔ)來看，邊疆安全治理能夠更加全面有效的整合政府的治理資源。同時，從國家治理的性質(zhì)來看，跨界民族問題是邊疆安全治理中的一個子問題，跨界民族問題可轉(zhuǎn)換為一國的跨界民族事務而進行相應的國家內(nèi)部治理。這樣既降低了跨界民族問題治理的政治敏感性，又提升了解決區(qū)域問題的針對性和維護國家利益的有效性。

我國的跨界民族問題對國家及其邊疆造成了相應的安全性威脅或風險。具體來看，“東突”問題是影響我國邊疆安全最典型的跨界民族問題，也是最為嚴重的跨界民族問題。長期以來，在中國境內(nèi)外的“東突”分子組織和實施了在中國新疆和有關(guān)國家的一系列暴恐事件。近年來，類似事件還有向我國境內(nèi)其它省份蔓延的苗頭，嚴重威脅到邊疆和全國各族人民的生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。對此惡勢力和惡性恐怖事件，中央政府和新疆地方政府的態(tài)度是一貫而明確的，始終保持“嚴打高壓”態(tài)勢。對民族分裂主義骨干分子、宗教極端圣戰(zhàn)分子和暴力恐怖犯罪分子進行堅決有力的打擊，確保新疆長期穩(wěn)定和發(fā)展。如果說這是對跨界“東突”問題的“硬治理”或“治標”環(huán)節(jié)，那么對“東突”問題則應還有“軟治理”或“治本”環(huán)節(jié)③方盛舉，呂朝輝.中國陸地邊疆的軟治理與硬治理[J].晉陽學刊，2013（5):13-21。。從某種程度而言，治本顯得更加重要，而做到標本兼治則是更加全面的方法。東突分子能夠長期存在，一方面自然是受境外敵對勢力的支持和歷史、民族宗教等多重因素的影響；另一方面，我們不得不承認，境內(nèi)可能存在東突分子存活的土壤，而這部分“內(nèi)部土壤”則是需要政府進行軟治理的領(lǐng)域。具體來看，第一，努力發(fā)展新疆經(jīng)濟，縮小與內(nèi)地的發(fā)展差距，實現(xiàn)惠及新疆各族人民的全面小康，讓每一個人感受到發(fā)展和改革的紅利。在當前階段，則需要貫徹落實好精準扶貧工作，全面小康，一個民族都不能少；第二，保護和合理開發(fā)新疆的能源資源，愛護新疆的一草一木，開發(fā)和利用的能源資源成果更多地惠及新疆各族人民；第三，實現(xiàn)少數(shù)民族當家作主的基本制度不能變，進一步落實好民族區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族的政治權(quán)利；第四，族際交往的過程中要將心比心，以心換心。尊重各少數(shù)民族的風俗習慣，切莫以本民族的思維和習慣來看待其他民族活動和現(xiàn)象；第五，發(fā)揮少數(shù)民族干部在維護新疆穩(wěn)定中的作用，少數(shù)民族干部既有民族屬性，更有政黨屬性和國家屬性，需要突出其政黨屬性和國家屬性，通過強有力的政黨建設(shè)和國家建設(shè)成果來感染和熏陶新疆少數(shù)民族干部和少數(shù)民族群眾；第六，努力提升少數(shù)民族對中華文化的認同，構(gòu)建中華民族共同體；第七，預防為主，加大國際間反恐合作力度，讓暴恐分子少有或沒有安身之地。

所謂的“西藏”問題本是中國的內(nèi)政問題，但卻因西方反華勢力和達賴分裂集團的炒作而逐步公開化和國際化，使得這一問題變得復雜而難以解決。表面上看，“西藏”問題是受宗教領(lǐng)袖影響下的民族宗教問題，但其實質(zhì)是以達賴為首的分裂勢力打著宗教的旗號，活躍于國際舞臺，迎合西方人遏制中國的目的，將其炒作為西藏問題，謀求“西藏獨立”的民族分裂行經(jīng)①楊明清.西藏問題研究[J].理論學刊，2009（12):104-110。。因此，與其認為是“西藏”問題，毋寧說是達賴集團謀求“西藏獨立”的分裂問題。由此可見，造成“西藏”問題復雜的幾個要素，一是受宗教領(lǐng)袖達賴及分裂集團的影響，二是迎合了西方敵對勢力的‘口味’。兩方面的因素相結(jié)合造成了所謂的“西藏”問題。因此，一方面，需要控制和追蹤達賴集團進行分裂祖國的所謂“宗教游說活動”，以事實為準繩揭穿其分裂圖謀。首先，須將藏傳佛教與達賴分裂集團劃清界限，既要尊重藏民的信教自由，又要用藏傳佛教的教義揭露達賴集團的反教義行經(jīng)；其次，加快西藏經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展，做好西藏治安綜合治理，確保藏族群眾生活安居樂業(yè)；再次，開展對達賴集團及其內(nèi)部關(guān)系發(fā)展的研究，接受改變立場、心向祖國的內(nèi)部成員回歸故里。另一方面，以西藏的發(fā)展成就為依據(jù)，從歷史和現(xiàn)實的角度主導關(guān)于西藏的話語權(quán)，以無可辨別的事實捍衛(wèi)“西藏是中國主權(quán)和領(lǐng)土不可分割的一部分”這一原則立場，讓西藏的發(fā)展成就走出去，使外國的友人能夠認識西藏、走進西藏。

毒品及艾滋問題治理。毒品走私及艾滋病問題并不是跨界民族獨有的問題，它是具有全球危害的公共安全問題，但卻是西南邊境等一些小的跨界民族的突出問題。因此，把這些問題也納入到影響邊疆安全的視角中研究，可以從邊疆公共安全的角度思考治理機制。

跨國婚姻問題則是邊境地區(qū)凸顯的社會問題，一方面，邊境地區(qū)特有的發(fā)展環(huán)境和生計結(jié)構(gòu)，使得邊境存在大量的未婚人員，客觀來說，跨國婚姻有其存在的合理性；另一方面，跨越國界進入我國并組建的跨國家庭具有先天的不穩(wěn)定因素，跨國婦女不能享有我國公民的應有待遇，難以穩(wěn)定而有序地長期生活下去。因此，需要引導和建立對通過合法渠道進行正常嫁娶并組建的跨國婚姻家庭的保障機制。

非法越境也是跨界民族的主要問題，有越境務工、經(jīng)商、婚姻、受教育、犯罪等類型，對這類問題的治理需要區(qū)別對待，制定相應的鼓勵和懲罰措施，確保邊境來往正常有序。

總而言之，跨界民族問題是長期存在并影響邊疆安全、國家發(fā)展的重要“變量”，只有站在邊疆安全治理、國家安全治理的角度審視和治理跨界民族問題，才能實現(xiàn)對跨界民族問題的有效治理，才能為國家治理提供穩(wěn)固的邊疆基礎(chǔ)，也才能最大限度地保障國家的安全。