區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)兼顧公平和效率價值，其中前者通過政府制度供給的方式維護(hù)，后者則由市場競爭機(jī)制予以保障，這是該戰(zhàn)略實施的理論邏輯，其法治保障也圍繞此展開。政府方面，中央政府應(yīng)在尊重地方差異的情況下合理制定財政、金融以及產(chǎn)業(yè)政策方面的宏觀調(diào)控法規(guī)，地方政府則應(yīng)從城鄉(xiāng)一體、戶籍管理等方面進(jìn)一步完善其公共服務(wù)職能。市場方面，從微觀層面來看應(yīng)通過競爭執(zhí)法與私人執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)具體保護(hù)各區(qū)域經(jīng)營者的競爭利益；從中觀層面來看競爭法應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其“創(chuàng)造”競爭的功能，通過公平競爭審查制度來限制部分區(qū)域公權(quán)力對競爭秩序的妨礙；從宏觀層面來看我國應(yīng)確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，從而在全國建立起統(tǒng)一、開放的競爭體系，實現(xiàn)整體競爭。

一、政府、市場二元視角的提出

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略及其相關(guān)問題的討論多年前便已展開，習(xí)近平總書記在十九大報告中再次強(qiáng)調(diào)了該戰(zhàn)略的實施，并將其作為我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。中國特色社會主義建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了新時代，我國社會的主要矛盾也已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在此背景下，全國各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展無疑將對解決我國社會主要矛盾、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到更重要的作用。而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一影響廣泛而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略構(gòu)建也勢必會對我國法治建設(shè)提出新的要求，并呼吁我國法律體系建設(shè)做出適時的調(diào)整和回應(yīng)。因此，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行理論上的解構(gòu)，把握其中的問題脈絡(luò)，從而推動該戰(zhàn)略的法治保障是我國實現(xiàn)全面依法治國方略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可回避的使命。

但長期以來，囿于對現(xiàn)實問題和制度規(guī)范的傳統(tǒng)思維定式，我們對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論研究始終不能脫離廣義政府層面的單一討論。誠然，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施中，政府部門必然要承擔(dān)很多重任，可需要注意的是，對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問題的探討無論如何都離不開政府與市場這一基本問題的關(guān)系范疇。[1](P60)因此無論是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略還是關(guān)于它的法治保障問題，我們都不能脫離市場層面的探討。這一點在十八屆三中全會提出 “使市場在資源配置中起決定性作用”后尤為重要，市場決定論下的社會主義市場經(jīng)濟(jì)無疑應(yīng)使市場調(diào)節(jié)機(jī)制在各個方面更好地發(fā)揮作用，這既包括微觀層面的企業(yè)經(jīng)營、要素流動，也涵蓋宏觀層面的制度設(shè)計和戰(zhàn)略實施。

此外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出的現(xiàn)實國情背景是我國不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距被不斷拉大，其中西北地區(qū)與東南地區(qū)在人口和經(jīng)濟(jì)活動密度方面的差距最為巨大。[2]事實上，我國對西部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)多年之前便已展開，西部大開發(fā)戰(zhàn)略更是于20世紀(jì)初便已正式提出和實施[3](P19)，盡管從歷史維度考察，西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外部投資環(huán)境等都較之前有了根本好轉(zhuǎn)，但希望通過戰(zhàn)略實施縮小東西部經(jīng)濟(jì)差距的初衷并沒有實現(xiàn)，相反兩地區(qū)貧富差距、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等問題日漸突出。[4](P58)可以說，政府本身調(diào)節(jié)功能上的局限性突出反映在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的資源配置上，市場調(diào)節(jié)機(jī)制的引入已成為必然。

因此，法學(xué)理論研究和戰(zhàn)略實際要求的共同指向都是：將政府、市場的二元調(diào)節(jié)機(jī)制納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的法治探討之中。本文旨在以此研究視角從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在理論邏輯出發(fā)，總結(jié)該戰(zhàn)略所要實現(xiàn)的多重價值目標(biāo)和社會需求，繼而確證此種目標(biāo)需求應(yīng)如何轉(zhuǎn)化為可運作的法律實現(xiàn)機(jī)制，最終通過具體的方式和路徑將區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略并入我國全面依法治國的軌道中，為其提供堅實的法治保障。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論邏輯

任何系統(tǒng)的存在都有其目的性[5](P142)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一個完整的戰(zhàn)略體系也不例外。從其直接目標(biāo)來看，它顯然是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展，這是該戰(zhàn)略公平價值的體現(xiàn)。但從更為宏觀的角度來看，它同樣也要通過維護(hù)公平價值來實現(xiàn)應(yīng)有的效率價值，從而完成充分發(fā)揮各地區(qū)不同的比較優(yōu)勢、加強(qiáng)市場一體化、有效利用各種資源等戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題實際上是處理好效率與公平的關(guān)系問題[6](P307)，其中政府與市場的協(xié)調(diào)是兼顧二者的主要方式，這也正是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論邏輯所在。

（一）公平與效率兼顧是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本邏輯

1.公平——戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略最先引起廣泛關(guān)注的自然是其對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的促進(jìn)作用，這也體現(xiàn)了該戰(zhàn)略對公平價值的維護(hù)。因為區(qū)域間，尤其是東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著嚴(yán)重的不平衡，也極大地限制了我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的潛力，有悖于共同富裕的改革開放初衷。[7](P48)因此，如西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的支撐體系幾乎都是圍繞公平價值展開的，中央和地方政府通過財政支持、對口支援等方式所進(jìn)行的宏觀調(diào)控措施也首先是為了滿足各地區(qū)間的相對平衡。

需要注意的是，這里的公平更類似于法學(xué)理論中的相對公平?？v觀世界各國有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的解決思路，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展相結(jié)合的動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略才是理論與實踐的共識。[8](P73)換句話說，我們的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展絕不是要求各地方完全一樣，相反其是保證各地區(qū)在自身資源和條件范圍內(nèi)實現(xiàn)最大程度的發(fā)展，戰(zhàn)略所要維護(hù)的也應(yīng)是一種相對公平。所以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或者其他特別地區(qū)的發(fā)展，使各區(qū)域差距保持在適度范圍既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在，也是該戰(zhàn)略公平價值的基本體現(xiàn)和實現(xiàn)方式。

2.效率——不能被忽視的基本價值。相比于公平價值，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的效率價值容易被人們所忽視。市場經(jīng)濟(jì)具有唯利性的缺陷[9](P16)，它更注重短期經(jīng)濟(jì)效益，而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，也不會關(guān)注諸如基礎(chǔ)設(shè)施等盈利性低的公共事業(yè)領(lǐng)域。所以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施被認(rèn)為正是為了彌補(bǔ)市場公平價值的缺失而產(chǎn)生的。

但事實上，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略同樣需要兼顧效率價值，因為從長遠(yuǎn)的角度來看，它的成功實施也是為了建設(shè)我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系服務(wù)的。更進(jìn)一步地說，該戰(zhàn)略的實施將始終置于我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)之下，并成為后者發(fā)展和完善的重要組成部分，而市場經(jīng)濟(jì)最大的優(yōu)越性便在于其資源配置的效率更高。

與此同時，所謂的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是簡單地拆西墻補(bǔ)東墻，不會為了促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展而抑制某些發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，十九大報告中所提出的“率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展”便是此意。相反，我們應(yīng)該通過縮小區(qū)域之間的差距，這種差距包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場化水平等各方面，從而使各個地區(qū)都能融入全國市場經(jīng)濟(jì)體系之中，促使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)全國一盤棋的整體格局，各個地區(qū)都能發(fā)揮各自資源、地理等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)充分、高效的發(fā)展，這也正是十九大報告中所強(qiáng)調(diào)的“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制”的應(yīng)有之義。

（二）政府通過制度供給保障公平價值

政府職能在理論界曾長期存在兩種截然相反的觀點，一種是以亞當(dāng)·斯密為代表的“自由放任”模式，另一種則是由卡爾·馬克思為代表的“中央經(jīng)濟(jì)體制”或者是“指令經(jīng)濟(jì)”模式。[10](P47-48)前一種模式下政府應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)運行持自由、放任的態(tài)度，在后一種模式下政府則應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)嚴(yán)格的約束和控制。而從歷史的維度考量，單一選擇任意一種都曾給人類經(jīng)濟(jì)帶來毀滅性的破壞，因此隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至今，我們所談到的政府職能問題已不再是完全適用或者是偏廢哪一種，而是將兩者進(jìn)行結(jié)合，并發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢?？陀^來看，政府在資源配置中存在著諸多弊端，因此就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施而言，政府更應(yīng)該成為該戰(zhàn)略制度供給的主體，并在公平價值的維度內(nèi)保障戰(zhàn)略的成功實施。

一方面，政府本身就是社會公共利益的代表者和維護(hù)者，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施也正是基于這一理論前提，無論是中央政府還是地方政府，其采取不同手段都是為了解決在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不均衡問題，后者直觀的體現(xiàn)便是因市場唯利性導(dǎo)致公共服務(wù)缺失、社會基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境資源惡化等危害社會公共利益的現(xiàn)象。另一方面，當(dāng)前區(qū)域差距的逐漸拉大與政府在制度供給方面的不足有直接關(guān)系，正如有學(xué)者曾指出的，當(dāng)前之所以會出現(xiàn)區(qū)域不協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，正是因為地方政府體制變遷滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[11](P75)而此種制度落后是多方面的，不僅有中央政府在宏觀調(diào)控方面的問題，也有地方政府管理職能發(fā)揮的不盡完善。所以通過制度供給保障公平價值的實現(xiàn)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施的基本邏輯之一。

（三）市場通過競爭機(jī)制維護(hù)效率價值

市場在資源配置中起決定性作用是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，也是實現(xiàn)其效率優(yōu)勢的基本途徑。市場的靈魂在于競爭，市場機(jī)制之所以能實現(xiàn)優(yōu)化資源配置源于其統(tǒng)一開放、競爭有序的競爭秩序和競爭制度，但我國競爭制度尚不統(tǒng)一和健全，在很大程度上影響了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

具體來說，在微觀層面，也即從個體經(jīng)營者的角度來看，他們的利益在部分區(qū)域并沒有得到很好的維護(hù)，這使得相關(guān)區(qū)域較少受到投資者、大型企業(yè)的青睞，而由于市場化程度較低，也直接導(dǎo)致其與市場化發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距。[12](P14)在中觀層面，也即從區(qū)域、生產(chǎn)行業(yè)的角度來看，部分區(qū)域或者該區(qū)域內(nèi)的部分行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動仍然為政府所干預(yù)，市場機(jī)制被公權(quán)力所妨礙，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的競爭不足。在宏觀層面，也即從整個國家的角度來看，我國沒有在各行各業(yè)建立起統(tǒng)一的競爭體系，競爭政策并沒有落實到各個行業(yè)、各個地區(qū)，這導(dǎo)致我國生產(chǎn)端、要素端等各個環(huán)節(jié)都無法實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的自由流動，全國市場仍處于割裂的狀態(tài)。因此，通過競爭機(jī)制促進(jìn)市場作用的發(fā)揮，進(jìn)而保證各區(qū)域在自身資源條件范圍內(nèi)實現(xiàn)最高效的發(fā)展，成為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略效率價值的內(nèi)在邏輯。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略法治保障的基本路向

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施以公平和效率的兼顧為基本價值，其中政府通過制度供給保障公平價值的實現(xiàn)，市場通過競爭機(jī)制維護(hù)應(yīng)有的效率價值，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯，而相關(guān)的法治保障也應(yīng)圍繞該思路展開。

（一）政府調(diào)節(jié)法治保障的基本路向：基于中央、地方政府的不同職能

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是涉及全國各地區(qū)、各領(lǐng)域的宏觀戰(zhàn)略體系，它所涉及的政府主體包括中央政府和地方政府，而兩者在戰(zhàn)略實施中的任務(wù)和定位顯然存在不同，相應(yīng)的法治保障也應(yīng)體現(xiàn)這種差異，并根據(jù)中央和地方的不同進(jìn)行針對性的制度設(shè)計。

1.中央政府層面——尊重地方差異的基礎(chǔ)上實施宏觀調(diào)控。理論和實踐都已反復(fù)證明，市場調(diào)節(jié)有其固有的缺陷，當(dāng)前所出現(xiàn)的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大便是很明顯的例證，因此我們需要更注重對公平價值的維護(hù)，這無疑首先要求中央政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^引導(dǎo)調(diào)控，因為宏觀調(diào)控的主體只能是國家的最高政權(quán)。[13](P126)中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控也有其憲法和法律上的依據(jù)，如《憲法》第3條①、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)規(guī)定，它們也構(gòu)成了專門調(diào)整特定區(qū)域發(fā)展的法律體系和基礎(chǔ)。[14](P59)

具體到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控中，對于我國這樣一個幅員遼闊的大國而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)區(qū)域性差異是不可避免的，正視差距并根據(jù)不同地區(qū)的特殊情況制定適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控措施才是維護(hù)區(qū)域發(fā)展相對公平的正確道路。因此中央政府在必要階段應(yīng)對某些地區(qū)采取特殊的傾斜性政策，避免因為區(qū)域間差距過大而阻礙國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，中央政府的宏觀調(diào)控仍應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的基本法律法規(guī)，引導(dǎo)調(diào)控的根本目的仍然是為相應(yīng)區(qū)域以及該區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和個人提供最大限度發(fā)揮其潛能的制度環(huán)境。

2.地方政府層面——完善政府公共服務(wù)職能。相對于中央政府，地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的職能和定位不同，或者說盡管兩者都應(yīng)維護(hù)該戰(zhàn)略的公平價值，但適用的方式和手段并不相同。地方政府作為直接管理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，它在區(qū)域發(fā)展中對公平價值的維護(hù)更應(yīng)體現(xiàn)在其公共服務(wù)職能的發(fā)揮上。

這是因為，所謂區(qū)域之間的不協(xié)調(diào)不僅體現(xiàn)在各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，更多也體現(xiàn)在不同區(qū)域之間在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的巨大差異。例如東部多個省份的公路網(wǎng)密度早在2013年便已達(dá)到了140公里/百平方公里，這已經(jīng)接近西歐水平了，而西藏、青海等不發(fā)達(dá)省份卻僅達(dá)到其十分之一。[7](P53-54)在我國對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出持續(xù)增長之時，在西部部分貧窮地區(qū)教師、醫(yī)生供及不足問題依然難以破解。而這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的不公平現(xiàn)象將進(jìn)一步導(dǎo)致更為嚴(yán)重的社會不公，在公共服務(wù)領(lǐng)域的嚴(yán)重失衡也會在一定程度上阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，地方政府應(yīng)在中央宏觀調(diào)控指引下，積極轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和完善其公共服務(wù)能力，包括實施有利于公共事業(yè)發(fā)展的政策措施、促進(jìn)社會就業(yè)、完善地區(qū)社會保障制度等。

（二）市場調(diào)節(jié)法治保障的基本路向：基于市場微觀、中觀和宏觀層面的不同面向

1.微觀層面的基本路向——保護(hù)競爭者。壟斷、不正當(dāng)競爭等行為排除、限制了相關(guān)市場上的有序競爭，損害了其他經(jīng)營者，尤其是中小企業(yè)合法、公平競爭的權(quán)益。事實上，一個多世紀(jì)前反托拉斯法能夠產(chǎn)生也與保護(hù)中小經(jīng)營者競爭利益密切相關(guān)[15](P28)，盡管就學(xué)理而言，競爭或者是公平競爭本身是否可以解釋為法學(xué)意義上的權(quán)利尚存爭議，可它應(yīng)該作為一種法益予以保護(hù)卻是理論與實務(wù)的共識。[16](P98)所以微觀層面市場經(jīng)營者尤其是中小企業(yè)的競爭利益應(yīng)該得到法治保障。但與之相對的，是長期以來競爭法學(xué)界對“保護(hù)競爭不保護(hù)競爭者”的贊同和認(rèn)可，即認(rèn)為競爭法只維護(hù)競爭秩序，而不保護(hù)個體經(jīng)營者的競爭利益，同時《反壟斷法》也并沒有將普通經(jīng)營者的利益維護(hù)納入其立法宗旨。因此可以說，我國經(jīng)營者競爭利益的保護(hù)首先缺乏競爭法上的依據(jù)，遑論在不同區(qū)域中對個體競爭者的保護(hù)問題了。

然而，反壟斷法對競爭秩序的維護(hù)最終都要落實到對市場主體的法律保護(hù)，壟斷協(xié)議等各項制度實踐的落腳點也都在于通過維護(hù)市場秩序，矯正壟斷經(jīng)營者的反競爭行為，并使受到排除、限制競爭侵害的競爭者得到法律救濟(jì)，盡管反壟斷法沒有將其作為基本價值的直接實現(xiàn)手段，但它維護(hù)競爭秩序的抽象價值目標(biāo)也正是通過對具體權(quán)利主體的保護(hù)才能得以實現(xiàn)。[17](P114)

此外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也要求進(jìn)一步保護(hù)競爭者的利益，因為在市場經(jīng)濟(jì)運行條件下各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)活動將主要依靠這些個體經(jīng)營者，保證他們的競爭利益不受損害才能激發(fā)他們參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的活力，而也只有這樣才能逐步縮小落后地區(qū)相較于東部發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率上的不足。

2.中觀層面的基本路向——“創(chuàng)造”競爭。我國市場在中觀層面存在為公權(quán)力所妨礙的情況，這尤其體現(xiàn)在部分地區(qū)因市場化程度低而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的情況中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在市場中觀層面的法治保障迫切需要解決這一問題。與西方國家不同，我國反壟斷法并非只有保護(hù)競爭這一基本價值目標(biāo)，它還肩負(fù)著限制公權(quán)力對市場經(jīng)濟(jì)行為不當(dāng)干預(yù)的任務(wù)，也即“創(chuàng)造”競爭的重要使命[18](P140)，“創(chuàng)造”競爭的重點便在于規(guī)制政府限制競爭行為。

從比較研究的視角來看，西方國家反壟斷法的產(chǎn)生更多地是為了規(guī)制企業(yè)的反競爭行為。但我國改革開放以前實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)國家對經(jīng)濟(jì)運行的全方位控制，直到現(xiàn)在政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的“制度慣性”也依然存在。而相較于私人，政府限制競爭行為對競爭的危害更甚。[19](P287)因此我國將行政壟斷作為專章寫入《反壟斷法》中，成為與三大支柱制度并列的重點規(guī)制對象。

但客觀來看，依據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，行政壟斷的規(guī)制仍然較為有限，尤其是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有被賦予足夠的權(quán)限，有效的矯正手段僅為對上級機(jī)關(guān)的建議權(quán)，甚至上級機(jī)關(guān)如果不接受其建議也沒有進(jìn)一步的救濟(jì)措施，也因此有學(xué)者質(zhì)疑該規(guī)定事實上并沒有多大的效力。[20](P7)立法規(guī)定的不完善使得行政壟斷并沒有得到應(yīng)有的規(guī)制，也無法產(chǎn)生威懾作用，因此行政壟斷在我國可謂是屢禁不止，這也正是我國市場經(jīng)濟(jì)運行與其他發(fā)達(dá)國家的區(qū)別所在。[21](P42)

3.宏觀層面的基本路向——實現(xiàn)整體競爭。所謂整體競爭是指去除針對某一區(qū)域、某一行業(yè)的特別扶持，或者是去除政府專門就某些企業(yè)所進(jìn)行的特別擔(dān)保，從全國宏觀市場層面出發(fā)將競爭政策落實到各個區(qū)域、各個行業(yè)，進(jìn)而將競爭政策作為各項經(jīng)濟(jì)、社會政策的統(tǒng)領(lǐng)，在此基礎(chǔ)上建立起多層次、多角度、多方面的法律、政策體系。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并非針對某一區(qū)域、某一行業(yè)或者某一企業(yè)，它本身就是一項涉及全國所有地區(qū)的改革，它的目標(biāo)也是通過解決區(qū)域發(fā)展中積累的問題，從而實現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)的整體健康運行。就單一區(qū)域、單一行業(yè)實行強(qiáng)制性的扶持擔(dān)保政策會使得相關(guān)市場內(nèi)無法實現(xiàn)公平競爭，導(dǎo)致競爭機(jī)制無法發(fā)揮作用，這顯然與該戰(zhàn)略的實施初衷不符。

整體競爭要求在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)競爭政策的基礎(chǔ)性地位，這也與當(dāng)前世界各國對競爭政策的日益重視相契合。這一點在2008年金融危機(jī)中表現(xiàn)尤為明顯，與以往產(chǎn)業(yè)政策為主的常規(guī)應(yīng)對模式不同，歐美等國更注重運用競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)以應(yīng)對本次危機(jī)。[22](P95-96)另一方面，競爭法是競爭政策最為重要的組成部分，也只有法律才能使競爭成為可能，并促進(jìn)和塑造競爭。[23](P3)因此，通過法治保障實現(xiàn)全國的整體競爭不僅符合理論和實踐的要求，更將切實保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在宏觀層面的扎實推進(jìn)。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略法治保障的具體路徑

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施過程中，政府和市場分別圍繞公平和效率的實現(xiàn)都有其基本設(shè)計路向，在此之下無疑還應(yīng)有具體的法律制度與之銜接，并作為一種現(xiàn)實可行的路徑來保障其實現(xiàn)。

（一）實現(xiàn)政府調(diào)節(jié)法治保障的具體路徑

1.中央政府宏觀調(diào)控層面。我國基于1993年《憲法修正案》第7條“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”的總體規(guī)定，已形成財稅、金融、產(chǎn)業(yè)等多個方面的宏觀調(diào)控法律體系[24](P127)，而在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障中，具體的法律制度也應(yīng)圍繞這些基本體系展開，并注重對不同區(qū)域的特殊情況作出針對性規(guī)定。

首先，財稅制度方面。財稅制度包括稅收、預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、國債等多方面的內(nèi)容，1994年以來我國實行了分稅制和多項稅收制度的改革，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國財稅制度在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面暴露出了一些問題，具體表現(xiàn)在兩個方面。一方面，中央和地方事權(quán)財權(quán)劃分并不合理。當(dāng)前我國縱向財政分配制度過于集中，中央財政收入占全國財政收入的比重正在不斷提升。然而在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略實施過程中，地方政府的事權(quán)卻沒有與其財力相符合，地方公共服務(wù)水平的提升仍然主要依靠各級地方政府，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等都需要由地方政府撥款，這使得地方政府，尤其是貧困落后地區(qū)的地方政府財政壓力過大，制約了其公共服務(wù)供給能力。另一方面，財政轉(zhuǎn)移支付體制不夠完善。實現(xiàn)各區(qū)域間在財政收支方面的基本均衡主要依靠一般性轉(zhuǎn)移支付，但目前來看我國轉(zhuǎn)移支付中專項性轉(zhuǎn)移支付所占比重仍然過大[25](P68)，盡管我國在實行分稅制改革之后對各種形式的轉(zhuǎn)移支付比例進(jìn)行過調(diào)整，這一情況仍未得到根本好轉(zhuǎn)。同時，中央政府的專項撥款也存在投入競爭性領(lǐng)域過多，使用不規(guī)范等問題。[26](P33-34)

因此，我國應(yīng)進(jìn)一步通過法律合理劃分中央和地方在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的財權(quán)和事權(quán)，如通過制定相關(guān)法律或者修改完善《稅收征管法》《政府采購法》等。還應(yīng)加強(qiáng)對落后地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的管理，主要是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的總量，并規(guī)范對公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金的使用，這些在當(dāng)前的政策法規(guī)中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如2015年中國政府網(wǎng)公布的《關(guān)于改革和完善中央對地方支付制度的意見》中就有逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上的規(guī)定。[27]

其次，金融制度方面。金融的供需在不同區(qū)域之間存在很大的差異性，據(jù)中國人民銀行最新統(tǒng)計的中國區(qū)域金融運行報告（2017），我國東部地區(qū)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量、從業(yè)人員和資產(chǎn)總額遠(yuǎn)高于中部、西部和東北地區(qū)，②本外幣的貸款余額和增量也是遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。資本具有逐利性的天然屬性，金融產(chǎn)業(yè)和金融資本也傾向于投向資本回報率更大的東部地區(qū)，但東部地區(qū)與中西部地區(qū)在金融領(lǐng)域的差距會使中西部落后地區(qū)的企業(yè)更加難以受到投資者的青睞，這只會加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，擴(kuò)大兩極分化的格局。

因此，通過法律保障金融制度的均衡化是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方式，也是加強(qiáng)政府制度供給實現(xiàn)公平價值維護(hù)的可行路徑。具體方式包括進(jìn)一步放寬中西部地區(qū)的金融業(yè)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，將對中西部地區(qū)金融政策的傾斜性支持納入法治化軌道等。

最后，產(chǎn)業(yè)制度方面。中央政府目前有關(guān)產(chǎn)業(yè)制度的宏觀調(diào)控法律規(guī)范已經(jīng)較為成熟，但具體到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障中，還缺少針對特定地區(qū)的特殊法律規(guī)定。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于各不同地區(qū)的差異性而逐步完善的，不同的功能定位使各區(qū)域的發(fā)展盡可能地?fù)P長避短，更好地利用自身優(yōu)勢資源實現(xiàn)合理發(fā)展，這也應(yīng)該體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策方面的宏觀調(diào)控中。

當(dāng)前，經(jīng)過多年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國各省份區(qū)域都形成了自己特定的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控中應(yīng)更多地重視現(xiàn)有的分工基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和補(bǔ)充，東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、西部大開發(fā)等戰(zhàn)略體系也應(yīng)在此基礎(chǔ)上形成法治共識。有關(guān)產(chǎn)業(yè)制度方面的法律規(guī)范也應(yīng)圍繞這些具體目標(biāo)，加強(qiáng)對中西部地區(qū)招商引資相關(guān)法律規(guī)范的修訂完善，注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后資源環(huán)境保護(hù)的法律制度建設(shè)等。

2.地方政府職能完善方面。地方政府在中央宏觀調(diào)控的引導(dǎo)下應(yīng)積極發(fā)揮自身公共服務(wù)職能，以落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的公平價值。結(jié)合地方政府的特點，其公共服務(wù)職能的完善應(yīng)主要集中于以下兩點。

第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立一體化的法規(guī)體系。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略被納入十九大報告中現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的范疇中，而縮小城鄉(xiāng)差距也符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本目標(biāo)的設(shè)定。地方政府應(yīng)通過法規(guī)體系的建設(shè)進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的一體化，并使得公共資源在城鄉(xiāng)之間可以自由、高效的流動。具體措施包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力資源市場，推動城鄉(xiāng)工作人員在勞動報酬取得、社會保障體系等方面實現(xiàn)均等化，同時加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地三權(quán)通過立法和法律解釋實現(xiàn)分置，通過法治化的方式破解農(nóng)地融資困境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。[28](P102)

第二，推進(jìn)戶籍制度的改革。當(dāng)前不同區(qū)域之間的勞動力流動面臨很嚴(yán)重的社會保障和社會福利問題，造成這種困境的關(guān)鍵在于我國戶籍管理制度存在缺陷。城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理方式以及逐步放開城市戶籍管制盡管是為了實現(xiàn)人口自由遷移的最終目標(biāo)，但其背后所帶來的各種福利保障和利益上的差別未能賦予不同區(qū)域的工作者以平等的公共資源使用權(quán)，這尤其體現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工身上。只有加強(qiáng)戶籍管理制度的變革，才能促使地方政府公共服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大和服務(wù)水平的提高，當(dāng)然，這也有賴于中央政府的頂層制度設(shè)計和相應(yīng)財政的傾斜支持。但不可否認(rèn)，地方政府戶籍管理制度的調(diào)整是滿足各地區(qū)間公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略公平價值的必要手段。

（二）實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)法治保障的具體路徑

1.微觀層面的具體路徑——競爭執(zhí)法與私人執(zhí)行的協(xié)調(diào)。從微觀層面來看，競爭法也應(yīng)加強(qiáng)對競爭者競爭利益的維護(hù)，而這對于競爭法的執(zhí)行方式提出了新的要求。當(dāng)前我國競爭法執(zhí)行方式以公共執(zhí)行為主，其中由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的競爭執(zhí)法是最為重要的執(zhí)行方式。但客觀來看，相對于體量巨大的市場而言，行政執(zhí)法無論是人力還是物力、財力都捉襟見肘，僅僅靠行政執(zhí)法以及公共執(zhí)行方式無法全面實現(xiàn)競爭法的價值目標(biāo)。而在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，競爭者作為微觀市場主體其競爭利益應(yīng)該得到更好的維護(hù)，因此除了公權(quán)力機(jī)關(guān)外，應(yīng)該進(jìn)一步鼓勵各個經(jīng)營者通過自身力量維護(hù)其競爭利益，也即加強(qiáng)私人執(zhí)行的制度落實。

當(dāng)前，我國《反壟斷法》第50條③就私人執(zhí)行作出原則性規(guī)定，圍繞該規(guī)定，最高人民法院也于2012年出臺了司法解釋 《關(guān)于審理壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，其中重點對反壟斷私人訴訟中的舉證責(zé)任進(jìn)行了特殊規(guī)定。這是因為反壟斷訴訟中原告通常是遭受競爭利益侵害的經(jīng)營者或個人，他們相較于壟斷企業(yè)而言處于弱勢地位，并且壟斷行為的取證較為困難，適用民事訴訟“誰主張，誰舉證”的一般原則對于原告而言并不公平。隨著司法解釋的出臺，私人執(zhí)行得到了司法程序的有效保證。為進(jìn)一步在微觀層面保護(hù)競爭者，還可以考慮借鑒美國反托拉斯法，在未來《反壟斷法》的修訂中引入懲罰性賠償?shù)燃钪贫?，更好地鼓勵競爭者通過私人執(zhí)行維護(hù)自身競爭利益。

2.中觀層面的具體路徑——公平競爭審查制度的落實。從中觀層面來看，由于部分區(qū)域仍未擺脫政府的干預(yù)，市場競爭機(jī)制不能發(fā)揮作用，直接表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)競爭不足，因此“創(chuàng)造”競爭成為競爭法在中觀層面的基本路向，而對包括行政壟斷在內(nèi)的政府限制競爭行為予以規(guī)制成為“創(chuàng)造”競爭的重點所在。如前所述，我國《反壟斷法》對于行政壟斷行為設(shè)有專章予以規(guī)制，但其中大部分條款都是針對具體行政行為的。而無論從客觀現(xiàn)實考量，還是法學(xué)理論探析，抽象行政壟斷的危害相較具體行政壟斷更為嚴(yán)重，因為它以規(guī)范性文件的形式為行政壟斷披上了“合法”外衣。例如2013年河北省交通廳頒行的客運班車通行費半價優(yōu)惠政策僅針對本省車輛，外省牌照的客運汽車過境依然全額繳付，這是非常典型的地方保護(hù)主義，國家發(fā)改委最終也以行政壟斷為由向省交通廳的上級機(jī)關(guān)發(fā)出了執(zhí)法建議函。但這種本質(zhì)上是政府限制客運市場競爭的行為，卻成為規(guī)范性文件，在該文件被撤銷或者確認(rèn)無效之前，有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)該文件所實施的系列反競爭行為不僅不會遭受處罰，還是一種合法的具體行政行為，抽象行政壟斷的危害性由此可見一斑。

針對這一問題，國務(wù)院2016年6月正式出臺了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，這標(biāo)志著我國公平競爭審查制度得以建立。該《意見》設(shè)立了4大類共計18項具體標(biāo)準(zhǔn)，使政府機(jī)構(gòu)在制定涉及市場經(jīng)濟(jì)活動的政策文件時能夠一一對照審查，從事前規(guī)制的角度防止抽象行政壟斷行為，這與反壟斷法側(cè)重具體行政壟斷的特點形成了互補(bǔ)，二者成為規(guī)制政府反競爭行為的兩翼。[29](P32)

盡管公平競爭審查制度目前是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，但作為落實競爭政策基礎(chǔ)性地位的重要制度，法治化才是它的必然發(fā)展軌跡[30](P34)，未來反壟斷法在修訂過程中無疑應(yīng)將該制度的踐行納入其調(diào)整范圍。當(dāng)然，客觀來看該制度在我國的實施還尚不成熟，但它的落地實施對于抽象行政壟斷的規(guī)制具有里程碑意義，公平競爭審查制度也將進(jìn)一步使競爭法“創(chuàng)造”競爭的功能得以完全實現(xiàn)，保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在中觀層面的成功推行。

3.宏觀層面的具體路徑——競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立。宏觀層面整體競爭的實現(xiàn)要求我國確立并推行競爭政策的基礎(chǔ)性地位，就現(xiàn)階段情況來看，競爭政策與其他經(jīng)濟(jì)政策，尤其是與前文所提及的不同區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的沖突和協(xié)調(diào)是問題的關(guān)鍵所在。事實上，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策何者優(yōu)先無論是法學(xué)界還是經(jīng)濟(jì)學(xué)界都存有爭議。我國長期以來都是將產(chǎn)業(yè)政策作為更基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)政策，甚至早在七五時期就已經(jīng)將產(chǎn)業(yè)政策及其配套的制度體系納入官方文件中。與之相對的是競爭政策直到2007年《反壟斷法》的制定中才首次出現(xiàn)。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，市場各方面的社會需求都指向了統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境，也只有在這樣的市場環(huán)境中，全國各個區(qū)域、各個行業(yè)的生產(chǎn)要素才能得到有效的激活和流動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能穩(wěn)定、健康而又充滿活力?；诖?，國務(wù)院在2015年出臺的《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》中首次明確提出競爭政策基礎(chǔ)性地位，并在隨后全面深化改革的進(jìn)程中踐行之，可以說，競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立已成為不可逆的發(fā)展趨勢。[31](P66)

之所以要強(qiáng)調(diào)競爭政策的基礎(chǔ)性地位，是因為它的主要目標(biāo)是通過對市場經(jīng)濟(jì)的根基——競爭機(jī)制予以維護(hù)，使市場能真正在資源配置中起決定性作用。與之相對的，是產(chǎn)業(yè)政策更為強(qiáng)調(diào)政府在市場經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。當(dāng)然，就一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策都是必要的，因為二者盡管調(diào)節(jié)方式大相徑庭，但都能在一定程度上促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不可偏廢。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展通過市場決定資源配置實現(xiàn)其效率價值，因此應(yīng)通過競爭法將競爭政策置于優(yōu)先地位，同時也應(yīng)在改革過程中進(jìn)一步增加中央政府、地方政府產(chǎn)業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)政策制定的科學(xué)性，真正實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效率要求。

注釋：

①《憲法》第3條：中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

②東部地區(qū)2016年末的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量、從業(yè)人員和資產(chǎn)總額占比分別為39.7%、43.2%和57.4%，數(shù)據(jù)來源于中國人民銀行《中國區(qū)域金融運行報告（2017）》。

③《反壟斷法》第50條：經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。