崔婧婧

(長豐縣委黨校，安徽 長豐 231199)

黨的十八大以來，我國的扶貧工作成效顯著，相當一部分貧困人口都實現(xiàn)了有效脫貧，但在扶貧過程中仍存在精準識別模糊、幫扶措施模式化、精準考核含糊等問題。本研究通過深入基層進行問卷和訪談等方式，切實了解扶貧工作中存在的不足之處，并提出可操作性的解決方法，力求為當前的扶貧工作盡綿薄之力。

一、精準扶貧的內(nèi)涵

習近平總書記2013年11月在湘西考察時提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！盵1]2015年1月習總書記到云南考察時再次強調(diào) “要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點子上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”。精準扶貧思想并非空穴來風，它也是社會主義制度本質(zhì)要求的體現(xiàn)，眾所周知，“消除貧困，實現(xiàn)共同富?！笔巧鐣髁x的本質(zhì)要求?？梢哉f，共同富裕的根本原則是精準扶貧思想產(chǎn)生的理論源泉。到2015年,中國政府聯(lián)合社會各界，通過貧困地區(qū)廣大干部群眾共同努力以及國際社會積極幫助，使6億多人口擺脫貧困，在中國基本實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標。[2]從具體內(nèi)容上分析，精準扶貧主要內(nèi)容包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。精準識別是精準扶貧的最初環(huán)節(jié)和重要基礎，它是指根據(jù)當?shù)貙嶋H情況通過一系列可操作性的方式、方法、程序和標準，將貧困地區(qū)和具體的貧困戶識別出來，作為下一步扶貧工作的對象。精準幫扶是精準扶貧的重要環(huán)節(jié)，也是整個扶貧工作的關鍵所在。所謂精準幫扶就是指對所有貧困居民進行精準識別后，詳細了解每一戶貧困戶的基本情況，如致貧原因、人口結(jié)構、生活環(huán)境等，進而根據(jù)每戶情況不同確定幫扶人，制定具體的、可操作的幫扶策略。精準幫扶的關鍵點是避免“一刀切”扶貧模式，擺脫治標不治本的扶貧困境。精準管理是精準扶貧的后盾保障。具體而言，精準管理是指利用信息系統(tǒng)和網(wǎng)格化管理模式，將每一個扶貧對象納入到扶貧工作的管理體系中來，進行實時監(jiān)測管理，了解貧困戶的動態(tài)情況，即使已經(jīng)脫貧也持續(xù)一定時間進行管理，避免已脫貧戶再次步入貧困境地。精準考核是精準扶貧的最后環(huán)節(jié)，也是對精準識別、精準幫扶和精準管理三項工作進行的重要考核。精準考核需要制定符合當?shù)貙嶋H情況、符合每個貧困戶的具體細則，不能一個模式、一刀切，否則就會偏離精準扶貧的初衷。精準考核不僅是一種檢驗形式，更應該是一種鼓勵機制，既要強化扶貧工作人的責任意思，也要促進他們的工作積極性。此外，政府部門也要通過考核來掌控全局，確保資金、人力、物力的合理分配。精準扶貧的實質(zhì)是實現(xiàn)扶貧主體的精準定位，扶貧對象精準識別與扶貧路徑精準選擇，高效開展扶貧工作，力求取得減少貧困的成果。[3]

二、F縣精準扶貧的現(xiàn)狀分析

本次研究以F縣的N村和H村的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，這兩個村都是該縣的重點貧困村，具有一定的代表性。其中N村地處F縣城東南角，相對比較偏遠，確權田畝8046.71畝，全村共有農(nóng)戶517戶、2264人、14個自然村莊、19個村民組。2014年建檔立卡貧困戶108戶226人，扶貧工作系統(tǒng)中有貧困戶93戶，現(xiàn)有貧困戶8戶，在2016年已脫貧85戶，現(xiàn)處于脫貧鞏固階段。

（一）貧困戶構成分析

本地貧困戶的構成主要是一般農(nóng)戶、低保戶和五保戶。一般農(nóng)戶是指不享受低保的貧困戶，這類貧困戶相對較少，N村93戶貧困戶中一般農(nóng)戶只有5戶，僅占總數(shù)的5.4%；而低保戶共有88戶，其中還包括一部分五保戶老人，因為在政策上，貧困戶更容易申請到低保，由民政部門發(fā)揮其兜底功能，來保障貧困戶的基本生活需要。在學歷結(jié)構方面，文化水平相對較低，這93戶中，文盲或半文盲28人、小學28人，初中36人，高中僅1人。有學者在研究中也曾表明，貧困問題的復雜性、多元性更加突出，絕對貧困相對緩解，相對貧困不斷加劇，因病、因殘、因?qū)W、因災等相對突出，貧困逐漸演化成經(jīng)濟、文化和社會等多因素貧困。[4]

（二）致貧原因分析

從表1中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，因為缺技術和勞動力的情況分別各占一成多點。實地調(diào)研走訪中，我們也了解到，這一成缺勞力的情況主要是年齡較大的老人，他們有的是五保戶，有的是戶口和子女分開，戶口本上只有老兩口或獨自一人，因為年齡大無法從事勞動生產(chǎn)活動，經(jīng)濟來源相對狹窄造成的貧困。

表1 貧困戶致貧原因統(tǒng)計表

因病和因殘合計占了總貧困數(shù)的75.3%，是扶貧工作的重要部分，有的原來家庭經(jīng)濟情況很好，因一場病生活變得拮據(jù)起來。無獨有偶，我們調(diào)研的本地H村的166戶貧困戶中，因病81戶，因殘52戶，合計也占了總貧困數(shù)戶的79.8%?？梢姡?shù)剞r(nóng)村的貧困戶的主要致貧原因是來自疾病和身心殘疾。

（三）具體幫扶措施分析

在當?shù)兀扇〉姆鲐毚胧┲饕前l(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，在幫扶措施中占了82.8%（見表2），如養(yǎng)鵝、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨等。其它幫扶措施，如為貧困戶提供就業(yè)機會和技術支持相對較少。這與貧困戶的實際情況和當?shù)氐赜颦h(huán)境有一定關系，當?shù)厮幬恢孟鄬ζh，附近企業(yè)很少，很難找到合適的地方務工，加之貧困戶中老人或有病或有殘疾的人居多，他們也不適合離開家庭，所以更多地選擇做一些簡單的養(yǎng)殖業(yè)。

表2 扶貧幫扶措施統(tǒng)計表

（四）家庭主要收入來源分析

對農(nóng)戶家庭主要收入來源的分析，我們采取的是問卷調(diào)查為主，并與農(nóng)戶一對一訪談相結(jié)合。此次共發(fā)放問卷70份，收回有效問卷60份，有效率為85.7%。如表3所示，大部分貧困戶的家庭收入主要來源于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及政府經(jīng)濟幫扶。從實地調(diào)查中，我們了解到，大部分貧困戶因疾病或殘疾帶來的身體不便，無法從事繁雜的生產(chǎn)勞動，只能利用自己僅有的土地從事簡單的種植或養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，作為生活的重要來源之一。此外，政府的低保補助也是大部分貧困戶的重要經(jīng)濟來源，低保戶在貧困戶中占有相當大比例，可以說絕大部分貧困戶都享有低保政策，尤其對那些貧困老人來說，民政部門給予的幫扶基本上是他們唯一經(jīng)濟來源。

表3 貧困戶家庭收入主要來源統(tǒng)計表

（五）滿意度調(diào)查分析

在滿意度調(diào)查方面，我們主要從貧困戶和非貧困兩類人群入手，從對國家精準扶貧政策的滿意情況、對村里扶貧工作開展?jié)M意情況和對幫扶人滿意情況三方面進行調(diào)查。針對貧困戶所設計的調(diào)查題分別是 “您對國家開展的精準扶貧滿意嗎？”“您對村里扶貧工作的開展?jié)M意嗎？”“您對幫扶人的工作滿意嗎？”所設置的選項分別是“非常滿意”、“滿意”、“一般”和“不滿意”。幾乎所有的貧困戶對以上三個問題的回答基本上都表示 “非常滿意”或“滿意”。因為考慮到許多老百姓回答不便，我們的調(diào)查基本上是逐一以問答形式填寫的，這其中不排除有的群眾礙于面子而說好話，但總體而言，貧困戶對國家開展的精準扶貧和扶貧工作人員的工作都是非常認同、滿意的。

表4 非貧困戶對國家精準扶貧工作滿意度調(diào)查表

表5 非貧困戶對村里扶貧工作開展?jié)M意度調(diào)查表

另外，對非貧困戶的滿意度調(diào)查所設置的問題是兩項，即“您對國家開展的精準扶貧滿意嗎？”“您對村里扶貧工作的開展?jié)M意嗎？”，選項同樣分別是“非常滿意”、“滿意”、“一般”和“不滿意”。 從調(diào)查表數(shù)據(jù)可以看出，大部分非貧困戶對國家開展的精準扶貧工作還是很滿意的，“非常滿意”“滿意”兩項合計占58.3%（見表4），選擇“一般”的群眾主要是因為他們不是貧困戶，對具體扶貧工作不是很了解；有13.3%的群眾認為貧困戶的認定不公平，所以覺得不是很滿意。他們大多認為國家的政策很好，但有些村干部工作存在私心。從對村里扶貧工作開展的滿意度調(diào)查（見表5）可以清楚看到選擇“一般”和“不滿意”的共占71.6%，對村里扶貧工作開展“非常滿意”和“滿意”的合計只有28.3%。訪談中了解到，主要還是因為很多非貧困戶認為，他們甚至不知道本自然村里哪些人是貧困戶，貧困戶的認定是不公開的，好像是偷偷摸摸的，有失公平，所以產(chǎn)生不滿情緒。

（六）貧困戶和非貧困戶的參與度調(diào)查分析

在參與度調(diào)查中，我們分貧困戶和非貧困戶兩類人員進行問卷調(diào)研，設置的問題都是“您是否參加過本村貧困戶的測評會議？”所得的調(diào)研結(jié)果差異較大，大部分貧困戶選擇參加過，而非貧困戶基本上都表示沒有參加過甚至都不知道有這回事。在進一步訪談中，我們也了解到貧困戶的測評會議確實很少開展，而選擇參加過的貧困戶大多是因為自己是貧困戶，所以凡事調(diào)查都盡量說好話。

（七）民政兜底在精準扶貧中作用分析

在F縣調(diào)研中，我們了解到，由于當?shù)厝狈ι鐣α客度氲骄珳史鲐毠ぷ髦衼?，所以扶貧工作的人力、物力和財力主要依靠政府承擔，尤其是民政部門在低保戶、五保戶殘疾人救助、貧困兒童救助等方面，發(fā)揮著不可缺少的作用。

F縣民政部門提出了“精準扶貧，不落一人”的要求，2017年農(nóng)村最低生活保障標準提到了4320元，并將22683名貧困戶納入低保保障范圍，2017年1-12月向建檔立卡貧困戶累計發(fā)放農(nóng)村低保金7941.56萬元。對特困群眾開展了“特困供養(yǎng)”方式，如2017年將五保戶的特困供養(yǎng)提高到了6448元；實施困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼民生工程，著力解決殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外生活支出和長期照護支出困難，做到應補盡補，以及救助貧困兒童等措施。

三、當前精準扶貧存在的主要問題

精準扶貧作為新時期的一項扶貧政策,有著美好的初衷，但在具體實踐中也面臨著各種困境。[5]調(diào)研中，我們也了解到精準識別和精準幫扶等方面仍需不斷完善，社會力量的激活仍需加強。

（一）農(nóng)戶的參與度不高，存在識別排斥現(xiàn)象

精準識別的根本目的是把真正貧困對象從眾多農(nóng)戶中找出來，讓扶貧工作做到有的放矢，不至于使財力、物力等扶貧資源跑偏。然而，在實際調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在精準識別中，農(nóng)戶的參與度并不是很高，甚至出現(xiàn)識別排斥。很多農(nóng)戶不知道貧困戶是怎樣確定的，包括大部分貧困戶在內(nèi)，他們只知道自己填報了申請，真正參與貧困戶認定和測評相關會議的很少，甚至沒有參加過，也不清楚村里具體有哪些人是貧困戶。對于非貧困戶來說，有9成以上的人回答沒有參加過貧困戶認定的相關事宜，甚至都不知道本自然村中哪些人是貧困戶，在他們看來，這都是村干部直接認定的。

（二）精準幫扶的差異性不夠

貧困戶致貧原因雖然表面看大多是因病、因殘或缺勞動力等，但具體到每個家庭，也是不同的，有的是因有子女上學負擔，有的是因成年子女不孝導致老年貧困，有的是因其自身懶散所致，有的是因大病費用較高致貧等等。而在村里精準幫扶工作中，幫扶措施主要限于國家政策明確的大病保障“180”“315”政策、產(chǎn)業(yè)扶貧、房屋改造、教育救助和低保保障方面，在“授之以漁”上有待開發(fā)。一些村委會在扶貧工作中缺乏創(chuàng)新思路，單純地按照上級政策和要求去做，很少結(jié)合當?shù)貙嶋H和貧困戶具體情況開拓扶貧思路。無形中促使了一些貧困戶“等、靠、要”的思想。

（三）缺乏社會力量的有效參與

在F縣的調(diào)研中，我們了解到，扶貧資金主要是來自政府財政專項撥款，社會資金幾乎沒有。在N村和H村的調(diào)研中，兩個村的書記都表示，現(xiàn)在的扶貧資金就是來自政府的民政部門和扶貧部門提供，村里沒有集體產(chǎn)業(yè)，集體資金幾乎為零，扶貧工作中只能政府給多少我們就給貧困戶多少。享受低保的貧困戶每月的低保資金是直接打到每戶賬戶上，產(chǎn)業(yè)扶貧資金也是根據(jù)戶數(shù)而定，幾乎是平均分配到戶。

（四）精準扶貧的考核監(jiān)督機制不科學

精準扶貧是個持續(xù)的過程，需要將每個階段的工作情況都納入到考核細則中來，并做好監(jiān)管和追責等相關工作。然而，在實際調(diào)研中，我們了解到，當前的精準考核尚缺乏科學化、規(guī)范化的制度。一方面，考核的主體協(xié)調(diào)性不足，政府和第三方考核這兩個考核主體分工、協(xié)調(diào)模糊，標準多重，增添了扶貧工作人員的工作壓力，使得村里的相當一部分扶貧工作是在忙著應付上級考核。另一方面，考核的差異性不突出，考核的指標構建沒能充分做到因地制宜、因戶制宜、因人制宜，如有些高齡貧困老人外出務工人員，很難開展產(chǎn)業(yè)扶貧工作，而在考核中卻要檢查產(chǎn)業(yè)幫扶措施，使得一些村干部不得不虛報數(shù)字。此外，考核規(guī)則的經(jīng)常變化，也給一線扶貧工作人員的工作增加了負擔。

四、創(chuàng)新精準扶貧路徑探析

精準扶貧是我國社會發(fā)展到當前階段的必然要求。農(nóng)村扶貧工作更需要根據(jù)不同區(qū)域和人口的實際需求，確保扶貧資金的流向和作用發(fā)揮。[6]在扶貧工作中，要加強宣傳，確保扶貧過程中的精準識別、精準幫扶和精準考核，并有效發(fā)揮民政兜底作用。

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)戶和社會對精準扶貧政策的知曉率

精準扶貧工作是一項重要的國家事業(yè)，不僅關系到貧困戶的生計、生活問題，也是關系到國家發(fā)展的重要議題。民政部門要加強相關宣傳工作，發(fā)揮鄉(xiāng)、村民政工作辦公室宣傳功能，讓更多農(nóng)戶了解扶貧工作的開展。在精準扶貧具體工作中，一方面要積極向農(nóng)戶宣傳各類精準扶貧政策，如低保戶申請、貧困戶申請政策、殘疾救助、孤兒救助和醫(yī)療救助幫扶政策的覆蓋范圍和申報流程等。尤其是在精準扶貧工作中，村兩委要主動向農(nóng)戶宣傳、解釋當前的扶貧工作政策，利用村民委員會精準識別貧困戶，公布幫扶措施，并公示公開，做到公正、公開、透明，避免非貧困戶對精準扶貧工作和村委工作的不解和不滿。另一方面，加強對社會力量的宣傳。利用網(wǎng)站、電視新聞、報紙等向全社會宣傳精準扶貧工作，鼓勵一些企業(yè)或社會組織參與到精準扶貧中來，營造社會大家庭一起扶貧的良好氛圍。通過大力宣傳，普及扶貧政策，傳遞最新幫扶救助信息，在全社會凝聚起扶貧濟困的強大正能量。

（二）確實保障精準識別、精準幫扶和精準考核

精準識別是精準扶貧的首要環(huán)節(jié)，也是最重要環(huán)節(jié)，它影響到后期工作的有效開展。在精準識別過程中應推行“自下而上”模式，首先在村民大會上由村民推選出符合政策的貧困戶，之后要求被推選上的農(nóng)戶提出申請，村委會和第三方進行評估、篩選出最終的貧困戶，并公示、公開上報上級部門，接受全體村民和上級監(jiān)督，且可核查、追責，來確保貧困戶識別的精準性。在精準幫扶中，同樣是因病致貧，也要充分了解到貧困戶的家庭具體情況開展有效扶貧，如對于有病且子女在上學的家庭，要加強教育扶貧和跟蹤，不僅在經(jīng)濟上給予幫扶，也要在其子女思想上予以關注，做好貧困學生的思想工作。對因子女不孝無人贍養(yǎng)而致貧的老人，不僅要給予低保保障，還要做其子女的思想工作，讓他們主動承擔對父母的贍養(yǎng)。同樣，精準扶貧也需要把產(chǎn)業(yè)扶貧的項目、資金等進行公示、公開，考核要明確，考核后獎懲要及時公布公開?？朔巴低得_立貧困戶，小心翼翼開展幫扶，躲躲閃閃進行扶貧考核”的現(xiàn)象。

（三）構建多元社會主體參與的精準扶貧機制

精準扶貧需要政府主導、引領，但政府不能唱獨角戲，要營造社會多元參與的新格局，讓扶貧工作扎根于大社會中，汲取營養(yǎng)，源泉才能不斷。社會參與的活力被激發(fā)在很大程度上也能帶動更為廣泛的社會資源參與到扶貧中來，進而開拓企業(yè)資源、志愿者資源、社會組織參與等，擺脫依靠政府的單一模式，吸納社會資金到扶貧項目中來。

（四）發(fā)揮民政部門兜底功能

精準扶貧是一項重要的國家政策，需要民政部門發(fā)揮不可替代的兜底作用。尤其是對于無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困戶，要全部納入社會保障救助范圍，實行兜底保障。對一些低保貧困戶，實施最低生活保障；對特困群眾，需要建立特殊的供養(yǎng)方式；對殘疾人和貧困兒童要實施相應的具體幫扶措施。

五、結(jié)語

精準扶貧是對傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作的重大改革，是新時期我國扶貧開發(fā)的重要思想，是解決扶貧開發(fā)突出問題的重要途徑。[7]精準扶貧強調(diào)的是精準解決貧困問題，保障貧困人群的生活，做到扶貧的政策、具體措施和考核要求都要有針對性，要因地區(qū)、因戶、因人制宜。同時，精準扶貧更離不開社會力量的支持和參與，作為政府機關特別是民政部門和扶貧部門要加大宣傳力度，積極引領社會各階層參與到精準扶貧工作中，營造扶貧工作的和諧、有利、有愛的社會援助氛圍。

貧困是個動態(tài)過程，與社會的政治、經(jīng)濟、文化都息息相關，在不同時期呈現(xiàn)的問題也不盡相同，可以說，扶貧工作任重道遠，需要全社會的長期關注與重視，需要積極發(fā)現(xiàn)新問題，探索新對策。