宋 潔

(山西工程技術(shù)學(xué)院 思政部，山西 陽泉 045000)

在實施全面依法治國戰(zhàn)略視角下，高校教育體制改革亦是高校管理法治化進程中的重要領(lǐng)域。教育部于2017年9月1日頒布了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，要求高校在日常學(xué)生管理事務(wù)中應(yīng)更重視從法治視角出發(fā)，制定管理制度，規(guī)范管理行為，降低管理風(fēng)險，維護校生雙方法律權(quán)益，從而避免法律糾紛的產(chǎn)生。

一、依法治國視角下高校學(xué)生管理法律糾紛的基本問題

(一)高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系

我國高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系問題，目前學(xué)界通常認(rèn)為主要存在以下兩種法律關(guān)系。第一，行政法律關(guān)系。我國的傳統(tǒng)教育理念認(rèn)為，高校與學(xué)生之間是教育與被教育、管理與被管理的關(guān)系，高校享有行政管理者的地位，學(xué)生應(yīng)該服從于高校的教育管理，遵守學(xué)校的各項規(guī)章制度。當(dāng)高校行使行政權(quán)力時，高校與學(xué)生的關(guān)系便是行政法律關(guān)系，隸屬于公法范疇。當(dāng)其產(chǎn)生行政法領(lǐng)域法律糾紛時，則應(yīng)運用教育行政法的合法手段來維護自己的權(quán)益。第二，民事法律關(guān)系。伴隨著高等教育體制的改革，高校與學(xué)生間的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變成了平等契約關(guān)系，故其關(guān)系定位應(yīng)是民事法律關(guān)系，隸屬于私法范疇。

(二)高校學(xué)生管理法律糾紛的類型

近些年來，高校學(xué)生管理法律糾紛事件的數(shù)量越來越多，根據(jù)糾紛的法律性質(zhì)分為以下三種類型。第一，學(xué)術(shù)糾紛，主要表現(xiàn)為高校在學(xué)術(shù)管理活動中行使專業(yè)學(xué)術(shù)權(quán)力而與學(xué)生之間發(fā)生的糾紛，如成績評定、學(xué)位論文判定、學(xué)位授予糾紛等等。第二，行政糾紛，主要表現(xiàn)為高校在日常管理、處分懲戒等方面通過行政權(quán)力的行使與學(xué)生之間發(fā)生的糾紛，如學(xué)籍管理、作息管理、違紀(jì)處分、評優(yōu)評先、頒發(fā)畢業(yè)證、派遣證等事項。第三，民事糾紛，主要表現(xiàn)為高校與學(xué)生之間因教學(xué)生活設(shè)施設(shè)備等導(dǎo)致的侵權(quán)行為，購買教科書等民事協(xié)議約定等引起的糾紛，當(dāng)事人可運用協(xié)商、調(diào)解、訴訟等民法手段來維護自身的合法權(quán)益。

二、高校學(xué)生管理法律糾紛解決途徑的特點分析

現(xiàn)存的幾種高校學(xué)生法律糾紛解決途徑，例如，救濟機構(gòu)性質(zhì)、法律糾紛主體意志表達自由度、程序規(guī)范性、解決糾紛依據(jù)、救濟成本、解決效果、適用范圍、法律效力等等,各自有著不同的特點，筆者對其特點進行了簡單地梳理。

(一)協(xié)商方式

協(xié)商是最直接、適用最廣、簡便易行的權(quán)利維護方式。它是權(quán)利私力救濟的典型方式，不依靠中立第三方的介入，由當(dāng)事人自由發(fā)起，主體參與性較強，且能夠表達雙方自由意志。但由于沒有特殊的一些程序性規(guī)定，解決的手段只能依靠自身，或者是其他的私人力量，對于追求實體和程序的正義無法全面實現(xiàn)。這種方式雙方付出成本較低，從解決效果來看有可能解決糾紛，但也容易激化沖突，故法律風(fēng)險比較高，可控性較差，協(xié)商結(jié)果除法律有明文規(guī)定外是不具有法律效力的。

(二)調(diào)解方式和仲裁方式

這兩種方式都屬于社會救濟方式，其救濟機構(gòu)是除糾紛當(dāng)事人以外的中立第三方。從主體的參與性而言，當(dāng)事人可以部分表達意見，而調(diào)解方式相對較為簡易，仲裁方式具有程序性。兩者主要依據(jù)社會公德和法律法規(guī)的力量，能在一定程度上實現(xiàn)實體正義，成本費用較低，周期較短，適用范圍較廣，調(diào)解協(xié)議具有契約性，和仲裁裁決一樣都具有一定的法律效力，相對執(zhí)行起來比較簡單，是當(dāng)前國家所大力提倡的一種方式。

調(diào)解方式靈活快捷，亦無具體程序性約束，較為適用于校生民事糾紛的解決。調(diào)解組織形式多樣，可以是教育社團等民間組織的民間調(diào)解，也可以是有教育行政主管部門主持的調(diào)解，或是通過法院訴前調(diào)解雙方自愿達成調(diào)解協(xié)議。調(diào)解不成時當(dāng)事人即可選擇其它糾紛解決方式。在實踐過程中，我國的教育仲裁制度雖未普遍適用，但在部分已建立該制度的省市適用效果良好，如天津市已成立天津市高等學(xué)校招生考試爭議裁決委員會、天津市國家教育統(tǒng)一考試爭議裁決委員會等，依據(jù)天津市教委2005年公布的《天津市國家教育統(tǒng)一考試爭議裁決辦法》《天津市高等學(xué)校招生錄取爭議裁決辦法》對于快捷有效、公正客觀地裁決相關(guān)糾紛爭議提供了公信高效的途徑。故應(yīng)鼓勵教育仲裁制度的普遍推廣適用。

(三)行政申訴和行政復(fù)議方式

這兩種方式與訴訟方式同屬于公力救濟方式，其救濟機構(gòu)是中立的行政機構(gòu)。采用這種方式解決糾紛時當(dāng)事人主體表達意志的自由度較低，多需要專業(yè)人員轉(zhuǎn)述，程序規(guī)范，周期較長，解決糾紛的依據(jù)是國家的法律法規(guī)，具有國家強制力，故對于校生法律糾紛的實體正義和程序正義的實現(xiàn)都有很好的保障，但會有一定的經(jīng)濟費用負(fù)擔(dān)。這種方式可以解決糾紛，但是也容易激化沖突。行政法律裁決有一定的威懾力，具有完全的法律效力。

(四)司法訴訟方式

司法訴訟的救濟機關(guān)是國家審判機關(guān)，解決糾紛依據(jù)是國家的法律法規(guī)，解決糾紛手段上具有極強的國家強制力，程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，需預(yù)付訴訟費用，相對經(jīng)濟成本較高，通過法庭的審理來保證實體和程序的正義。但其適用范圍由法律法規(guī)所規(guī)定受案范圍所限，不能全面適用于校生法律糾紛，且需防止激化沖突，執(zhí)行力最強，審判周期較長，具有非常強的威懾力，亦是國家所倡導(dǎo)的一種解決方式[1]。

三、高校學(xué)生管理法律糾紛多樣化解決途徑抉擇策略

在高校學(xué)生管理法律糾紛的多種解決方式中，協(xié)商類方式靈活簡便，可以全程貫穿于法律糾紛的解決，但當(dāng)事人無法充分掌控事態(tài)發(fā)展；訴訟方式由國家強制力作為后盾，對于僅為實現(xiàn)公平原則是最佳選擇，可對糾紛解決做出最終裁判。不過它與中華息訟傳統(tǒng)文化相違背，加之受案范圍受限，易激化矛盾，費用高，耗時長。在世界各國的教育法律糾紛制度設(shè)計中，司法方式是維護社會公正的最終保障?！跋鄬τ谒痉ǚ绞絹碚f，調(diào)解、申訴、仲裁的程序設(shè)置簡約靈活，所耗費的人力物力也相對較少，并且對抗性較低?！盵2]

我國近些年來越來越重視這類方式的適用，可統(tǒng)稱為替代性糾紛解決方式，亦稱“ADR模式”(Alternative Dispute Resolution)。該模式源于美國，主要指在訴訟制度以外的多種非訴訟糾紛解決方式或者機制的總稱，現(xiàn)在已在世界各國廣泛適用。我國高校學(xué)生管理法律糾紛的“ADR模式”主要有申訴、調(diào)解、行政復(fù)議、仲裁等方式，其作為法律糾紛的中立第三方，有助于幫助糾紛當(dāng)事人平衡沖突，并且兼顧了協(xié)商與訴訟的優(yōu)劣，可以將公平與效率二者有機結(jié)合，同時這是筆者建議的廣泛適用的法律糾紛解決方式。

基于高校學(xué)生管理法律糾紛救濟途徑的多種方式，當(dāng)事人在選擇救濟途徑時應(yīng)該遵循公平與效率兼顧原則，爭取以最小的時間、最低的經(jīng)濟成本獲得最有效的權(quán)利救濟。在實踐中，筆者建議可根據(jù)糾紛性質(zhì)的不同來進行法律糾紛解決方式的抉擇：若為民事糾紛可通過協(xié)商、申訴、調(diào)解、仲裁、訴訟方式實現(xiàn)權(quán)益維護；若為學(xué)術(shù)糾紛和行政糾紛，則可通過協(xié)商、聽證、申訴、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等方式實現(xiàn)權(quán)利救濟。

四、高校學(xué)生管理法律糾紛解決途徑多樣化完善措施

在依法治校背景下高校教育目標(biāo)的實現(xiàn)過程中，我國應(yīng)著手建立法治化的高校學(xué)生管理體系，才能促進其發(fā)揮對高校學(xué)生管理行為的規(guī)范保障作用。在高校學(xué)生權(quán)利救濟實踐中，“法國和日本等國家都主張先系統(tǒng)內(nèi)(校內(nèi)和教育行政系統(tǒng)內(nèi)部)，后系統(tǒng)外(司法救濟)”[3]。所謂系統(tǒng)內(nèi)的救濟主要包括我國已建立的申訴制度和需進一步完善的學(xué)校教育系統(tǒng)內(nèi)部的聽證制度；而系統(tǒng)外的救濟主要包括教育仲裁制度，行政申訴、行政復(fù)議制度和司法訴訟制度。本文所涉及的聽證程序是高校學(xué)生管理處分決定做出之前的事前救濟程序，而校內(nèi)申訴程序具有事后救濟功能，指學(xué)生對高校已做出的學(xué)生處理或者處分決定有異議的，由高校設(shè)立的學(xué)生申訴處理委員會進行復(fù)查。兩者本質(zhì)有著程序性的不同，并不重復(fù)。故在程序設(shè)置中聽證程序應(yīng)在學(xué)生處理決定做出之前進行。筆者建議在現(xiàn)有的法律糾紛解決方式的基礎(chǔ)上，進一步完善實現(xiàn)事前救濟功能的聽證制度和實現(xiàn)事后救濟功能的仲裁制度，這樣可有效實現(xiàn)高校學(xué)生管理權(quán)行使的法治化，同時也可促使高校以法治思維來規(guī)范其相關(guān)管理制度和行為。

(一)聽證制度

聽證制度是行政法治的一項重要制度，其運行能使當(dāng)事人雙方法律地位平等，并能充分而直接地表達意見，有利于防止專斷，亦是實現(xiàn)申辯權(quán)的一種重要表現(xiàn)形式，可提高決策的民主性、公平性和可行性。我國高校在學(xué)生管理方面有著相對較大的自由裁量權(quán)。因此，賦予學(xué)生聽證權(quán)既可以降低高校對學(xué)生實施處分的主觀性，有利大學(xué)生在高校做出管理處分之前行使申辯權(quán)，亦可以規(guī)范高校的管理行為，維護高校教學(xué)生活秩序。從當(dāng)前高校聽證制度實踐情況來看，浙江大學(xué)、浙江工商大學(xué)、廈門大學(xué)等高校相繼出臺了涉及學(xué)生管理行為聽證會的校級規(guī)章制度，可供參考借鑒。分析聽證活動開展較好的高校管理，其聽證事項大致可概括為以下三類：一是學(xué)校制定的有關(guān)師生權(quán)益的重要規(guī)范性文件；二是給予教職員工留用察看及以上處分，給予學(xué)生留校察看及以上處分之前，由當(dāng)事人本人提出要求進行聽證；三是學(xué)校黨委會以及校長辦公會認(rèn)為需要進行聽證的事項，這類可作為高校自主開展聽證會的權(quán)利保障，這些實踐已起到良好示范效果。筆者建議，我國高校聽證制度應(yīng)包括抽象學(xué)生管理行為聽證和學(xué)生管理處分個案聽證兩種類型。

1.抽象學(xué)生管理行為聽證制度。高校根據(jù)教育目的或內(nèi)部管理的需要，隨時制定、修改、頒布旨在對學(xué)生產(chǎn)生普遍約束力的規(guī)范性文件，這是高校實施抽象學(xué)生管理行為。我國保障高校學(xué)生對學(xué)校及學(xué)生權(quán)益有關(guān)事務(wù)所應(yīng)享有的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、表達權(quán)等權(quán)利，在制度上應(yīng)建立能對高校學(xué)生管理自主權(quán)有效的約束機制，為盡快適應(yīng)新形勢下高校治理法治化發(fā)展的需求，引入高校抽象學(xué)生管理行為聽證制度就不失為一項重要的方式[4]。高校在實施抽象學(xué)生管理行為，在制定涉及學(xué)生重大權(quán)益密切聯(lián)系的相關(guān)管理規(guī)章制度時，例如，為學(xué)生增減甚至免除變更權(quán)利義務(wù)等各種情形，根據(jù)學(xué)生是否自愿申請，通過核算進行聽證會的時間成本和經(jīng)濟成本，本著取得良好的社會效益的原則來組織高校校內(nèi)聽證會，本著更契合本校實際情況出發(fā)的原則，為各高校出臺更適應(yīng)本校實際的相關(guān)學(xué)生管理規(guī)定等校內(nèi)制度作出決策時提供有效的、民主的、公平的參考依據(jù)。這樣可以極大提高高校內(nèi)部規(guī)章制度的適用性，可從源頭上進一步降低高校學(xué)生管理法律糾紛的發(fā)生幾率，實現(xiàn)一定程度上的法律糾紛事前救濟功能。

2.學(xué)生管理處分個案聽證制度。實踐中，高?；趯ο嚓P(guān)法律理解貫徹不全面，法律糾紛救濟制度不完善等原因，在做出某些涉及學(xué)生教育權(quán)等重大決定之前，如勸請退學(xué)、開除學(xué)籍，不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證等較為嚴(yán)重的處分時，可能會涉嫌侵犯到學(xué)生憲法性權(quán)利。所以在法律糾紛形成之前，高校應(yīng)設(shè)立聽證制度作為事前救濟程序，盡可能地降低校生法律糾紛的產(chǎn)生。通過聽證制度可以使雙方的理由及證據(jù)充分得以展示，尤其可以使得學(xué)生能夠充分發(fā)表個人意見、提出反對證據(jù)，保障學(xué)生申辯權(quán)的行使，為高校做出處分決定提供決策依據(jù)，實現(xiàn)對校生合法權(quán)利最大限度的保護。此類聽證制度的運作結(jié)果可作為《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中提出的高校做出“涉及學(xué)生重大利益的處理或者處分決定的，校長辦公會或者校長授權(quán)的專門會議研究決定，并應(yīng)當(dāng)事先進行合法性審查”的有益補充。但其中應(yīng)注意的是，組織聽證程序的主體應(yīng)與學(xué)生申訴處理委員會的主體不同，這樣才能避免聽證會結(jié)果與學(xué)生申訴處理委員會結(jié)果由相同的主體做出，造成學(xué)生權(quán)利救濟程序重復(fù)性設(shè)置，確保學(xué)校資源不被浪費，否則將喪失制度設(shè)計的積極意義。當(dāng)前我國高校聽證制度已在部分高校中適用，且積累了成功經(jīng)驗，通過該制度的不斷完善，期待未來為更多的高校廣泛推行[5]。

(二)教育仲裁制度

仲裁制度具有公正性、中立性、專業(yè)性等特點，能高效快速公正地解決爭議。在依法治校的時代背景下，仲裁制度作為校生法律糾紛的事后解決途徑具有一裁終局、裁決具有法律效力等的特點，且仲裁機構(gòu)獨立開展工作，這是訴訟方式所無可比擬的優(yōu)勢。筆者建議，我國應(yīng)構(gòu)建獨立的教育仲裁制度，且其應(yīng)與我國經(jīng)濟仲裁、勞動仲裁有所區(qū)別，主要應(yīng)在其受案范圍的限定和仲裁員選拔條件兩方面進行區(qū)別。有些國家僅將受案范圍限于民事糾紛，但近些年我國高校學(xué)生管理法律糾紛矛盾多集中于學(xué)術(shù)糾紛和行政糾紛，而這些糾紛具有高度技術(shù)性和專業(yè)性的特點。為更好地適應(yīng)我國的實際國情，建議我國教育仲裁的范圍應(yīng)當(dāng)拓寬受案范圍，全面包含民事糾紛、行政糾紛和學(xué)術(shù)糾紛相關(guān)教育主管部門應(yīng)建立教育仲裁員專家?guī)欤霂鞂＜野ǚ▽W(xué)專家、教育行政部門工作人員、教育專家、高校學(xué)科專家等人士。根據(jù)實際法律糾紛性質(zhì)不同由當(dāng)事人從教育仲裁員專家?guī)熘羞x任仲裁員進行裁決。這樣既可以通過專家仲裁員發(fā)揮學(xué)識優(yōu)勢及專業(yè)特長對學(xué)術(shù)和行政糾紛中的實質(zhì)性問題進行分析判定，亦可確保裁決結(jié)果的專業(yè)公正。同時，教育仲裁制度可按照省級設(shè)置或者高校較多的城市根據(jù)實際需求常設(shè)機構(gòu)，教育仲裁具體程序可參考我國民商事仲裁的程序設(shè)置。這樣構(gòu)建教育仲裁制度能彌補現(xiàn)行行政和訴訟解決方式中專業(yè)性欠缺的弊端，并能更好地銜接訴訟解決方式，在法律救濟程序上確保運行順暢。