趙海怡

(西北大學 法學院,陜西 西安 710127)

2008年以來,中國進入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)全面調(diào)整的重要時期,各省、自治區(qū)、直轄市由此展開了激烈的地方經(jīng)濟發(fā)展競爭,眾多地方政府爭相給予企業(yè)投資以各種“減稅讓利”,這種“拼優(yōu)惠”的競爭遭到了多方批評。如何實現(xiàn)地方經(jīng)濟的高質(zhì)量和可持續(xù)增長,成為地方政府必須認真思考的問題。

經(jīng)濟學研究認為,制度對資源配置和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生直接影響,制度因素是影響企業(yè)決策和經(jīng)濟發(fā)展的重要軟環(huán)境,而政府又是決定制度因素的主要力量。那么地方政府能否從優(yōu)化地方法治環(huán)境入手助力地方經(jīng)濟發(fā)展?對這一問題,經(jīng)濟學視角的回答是肯定的,但從法學視角審視,其中卻隱含著一系列的疑問與爭論:在采用單一體制的中國,各個地方的經(jīng)濟發(fā)展制度有無差異?如果有,這些差異通過什么樣的載體來表現(xiàn)?在地方立法權(quán)限有限的中國,這些影響經(jīng)濟發(fā)展的地方制度因素綜合體是否屬于“地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境”?本文試圖從法律制度與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系出發(fā),打開地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境這個處于經(jīng)濟學和法學研究交集但存在諸多疑問的“黑匣子”,在回應(yīng)上述問題的基礎(chǔ)上,論證中國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境的構(gòu)成,為地方政府通過優(yōu)化本地法治環(huán)境來助力本地經(jīng)濟發(fā)展提供一定的指引。

一、經(jīng)濟學視角下法治環(huán)境對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響

從宏觀層面看,經(jīng)濟學研究關(guān)注的核心問題是資源配置與經(jīng)濟發(fā)展。西方經(jīng)濟學對法律和制度的關(guān)注主要源起于科斯定理對法律制度與交易成本和資源配置關(guān)系的揭示?？扑拐J為,在交易成本為零的情況下,無論法律對權(quán)利如何進行初始配置,當事人之間的自主交易都會導(dǎo)致資源配置自動達到帕累托最優(yōu)的結(jié)果,因此交易成本為零的理想世界里,法律制度與資源配置結(jié)果不相關(guān),無論法律制度如何規(guī)定和運行,資源配置和經(jīng)濟發(fā)展都不受影響。然而,在交易成本不為零的現(xiàn)實世界里,資源權(quán)利的不同界定和配置會直接影響資源配置的最終結(jié)果,從而影響經(jīng)濟發(fā)展。因而,國家和地方的法律以及各種規(guī)范性文件或者“紅頭文件”,只要決定或影響了某種市場資源的分配和交易規(guī)則,就會對市場資源配置產(chǎn)生影響,從而影響經(jīng)濟發(fā)展。這些制度對于資源權(quán)利分配和交易的不同規(guī)定,不僅僅關(guān)涉公平,還可能會導(dǎo)致不同的經(jīng)濟發(fā)展差異和公共福利大小。

經(jīng)濟學視域下,這些對市場資源分配與交易產(chǎn)生實際約束力的規(guī)則,無論其出自中央立法還是地方規(guī)定,都屬于影響經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境因素。因此,中國不同地方經(jīng)濟發(fā)展水平和公共福利資源的多少,和不同地方不同制度規(guī)定和運行的差異緊密相關(guān),改善制度規(guī)定和運行現(xiàn)狀,可能為地方經(jīng)濟發(fā)展和公共福利作出貢獻。

從微觀層面看,經(jīng)濟學研究關(guān)注生產(chǎn)者和消費者決策,制度如何影響企業(yè)決策進而影響經(jīng)濟發(fā)展,是經(jīng)濟學關(guān)注法治環(huán)境的另一重要視角。投資者在對投資類型、投資額度、投資目的地、投資方式等問題進行投資決策時,必然要考慮到影響其投資回報和風險的各種非由投資者控制的外在因素。經(jīng)濟學將這些因素概括為“投資環(huán)境”,通常包括政治環(huán)境(如國家政權(quán)和社會的穩(wěn)定程度)、市場環(huán)境(市場消費能力及消費習慣)、自然環(huán)境(自然資源保有量以及開發(fā)水平、利用程度等)、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境(例如供電、交通、通訊等)以及法治環(huán)境(通常指對投資者產(chǎn)生約束力的各類制度規(guī)定及其實際運行情況)。經(jīng)濟學研究這些因素與投資者選擇的關(guān)系,并站在投資者的立場上對不同國家、不同地區(qū)、不同時期的投資環(huán)境進行對比分析,為投資者正確做出投資決策提供幫助,也反過來為希望爭取投資以促進經(jīng)濟發(fā)展的各類政府提供優(yōu)化投資環(huán)境指引。因此,中國不同區(qū)域的投資環(huán)境差異,對企業(yè)投資決策產(chǎn)生重要影響,進而影響著不同區(qū)域的投資吸引力。

在國際直接投資(FDI,Foreign Direct Investment)區(qū)位選擇理論視域中,世界上不同國家以及同一國家內(nèi)不同區(qū)域的投資環(huán)境差異,都會對企業(yè)投資決策產(chǎn)生重要影響。Coughlin 等對美國各州投資環(huán)境因素對吸引外來資本的影響進行了分析。Hallward-Driemeier 等在世界銀行數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,對中國北京、上海、廣州、天津和成都五個城市中企業(yè)投資環(huán)境對企業(yè)的影響進行了分析[1]。魯明泓分別在1994年[2]、1997年[3]和2002年[4],在統(tǒng)計檢驗的基礎(chǔ)上,對中國各省和一些重點城市的投資環(huán)境進行了詳細的評估和排序。按照他的研究,2000年中國各省市投資環(huán)境排名第一的上海和排名最后的貴州,無論在宏觀環(huán)境層面還是在微觀環(huán)境層面都相差巨大。因而，在中國廣闊的市場之下,大量投資、技術(shù)和人才更多聚集在中國東南沿海的一些重點城市,即便在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整、部分勞動密集型企業(yè)離開東部城市的背景下,他們在中國中部地區(qū)或西部地區(qū)選擇某個區(qū)域而拒絕另一個區(qū)域的背后原因值得分析。這其中不乏減稅讓利優(yōu)惠的影響,但對于長久經(jīng)營戰(zhàn)略而言,地區(qū)投資環(huán)境差異也可能是導(dǎo)致引資效果和經(jīng)濟發(fā)展差異的重要因素。劉窮志在一個非合作開放經(jīng)濟框架中構(gòu)建理論模型,選取我國2000—2009年省份數(shù)據(jù)為樣本,通過實證分析證明稅收競爭和資本外流導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)政府追求高增長、不分配(地稅)政策,但是良好的投資環(huán)境可以在較高稅負的前提下吸引住資本,既使經(jīng)濟增長,又使收入公平分配[5]。因此,地方投資環(huán)境不僅僅影響地方引進外來資本的數(shù)量,還關(guān)系到這些投資在當?shù)剡\營的質(zhì)量和對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實質(zhì)貢獻。

值得注意的是,法治環(huán)境在投資環(huán)境中的重要作用也越來越引起FDI(Foreign Direct Investment, FDI)投資區(qū)位選擇理論的重視。法治環(huán)境的重要作用最早以國別為單位展開分析,大量的跨國研究證實了“制度至關(guān)重要(institutions matter)”。早在20世紀80年代年,投資區(qū)位理論代表人物鄧寧(Dunning)的國際生產(chǎn)折中理論就提出,企業(yè)對外直接投資的選擇主要取決于投資目的地的三種優(yōu)勢:所有權(quán)優(yōu)勢、內(nèi)部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢[6],他在對跨國公司發(fā)展內(nèi)容和目標進行的研究中,進一步提出制度的質(zhì)量是企業(yè)競爭和國家區(qū)位引力的重要組成部分[7]。魯明泓用全世界110 多個國家或地區(qū)的數(shù)據(jù)分析了十多個制度變量對國際直接投資的影響,指出完善的法律制度會為國際直接投資提供更為優(yōu)越的法治環(huán)境,甚至制度因素比經(jīng)濟因素或投資硬環(huán)境更重要[8]。魏尚進用不透明指數(shù)分析了制度因素對國際直接投資的影響,發(fā)現(xiàn)透明公開的法律制度有助于外資的流入,而制度的不確定性會使吸引外資的稅收優(yōu)惠趨于無效[9]。

FDI區(qū)位選擇理論近年的研究,則從以國別為單位的法律制度差異研究演進到了一國范圍內(nèi)不同區(qū)域的法治環(huán)境差異對經(jīng)濟發(fā)展的影響。以我國為例,“徐現(xiàn)祥和李郇遵循Hall和Jones的思路,論證了制度基礎(chǔ)設(shè)施的差異對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響[10];方穎和趙陽[11]以及Dong和Liu[注]Dong，Z. and G. Liu，2010，"Do Institutions Matter within a Developing Country? The Evidence from China"，Working Paper，the University of Otago.借鑒Acemeoglu的思路發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)保護或市場制度的差異對地區(qū)發(fā)展有顯著而穩(wěn)健的影響”[12]。

綜上,經(jīng)濟學研究提示我們法治環(huán)境對宏觀資源配置和微觀投資者決策都會產(chǎn)生重大影響,直接影響投資流向、投資運營質(zhì)量、地方經(jīng)濟發(fā)展和地方公共福利?，F(xiàn)有研究揭示了世界范圍內(nèi)各個國家之間的投資環(huán)境差異較大,以國別為單位的對比研究發(fā)現(xiàn)各國投資環(huán)境中的法治環(huán)境因素不僅重要,而且差異巨大,在中國范圍內(nèi)不同省、自治區(qū)、直轄市的投資環(huán)境差異也顯著存在,而且法治環(huán)境因素在其中發(fā)揮重要作用。因此,在中國區(qū)域經(jīng)濟競爭中,對于希望助力地方經(jīng)濟發(fā)展的地方政府而言,可以明確的是相比飽受詬病的減稅讓利優(yōu)惠刺激,構(gòu)建良好的地方投資環(huán)境是上策,完善地方經(jīng)濟發(fā)展制度是構(gòu)建良好地方投資環(huán)境的重要路徑。然而,具體到地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境如何構(gòu)成?通過什么樣的制度載體得以表現(xiàn)?現(xiàn)有經(jīng)濟學研究沒有給出答案。

二、單一體制下中國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境差異及其制度載體

法治環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境的重要決定力量,世界各國之間存在顯見的投資法治環(huán)境國別差異,投資法治環(huán)境差異在同一國家內(nèi)不同區(qū)域之間同樣存在。

我國的國家結(jié)構(gòu)形式屬于典型的單一制體制,國家只有一部憲法、一個最高國家權(quán)力機關(guān)、一個最高國家行政機關(guān),全國實行統(tǒng)一的法律體系,各個地方的權(quán)力都由中央以法律的形式進行規(guī)定。這與實行聯(lián)邦制、不同州擁有不同憲法和法律體系的國家完全不同。因此,中國地方法治研究常常面臨偽命題的質(zhì)疑,法學視域下,研究者們常常質(zhì)疑地方立法權(quán)非常有限的中國,地方法治環(huán)境是否應(yīng)該有差異?會有多大差異?如何考察?以統(tǒng)計數(shù)據(jù)和問卷調(diào)查為支撐的經(jīng)濟學和法學相關(guān)實證研究,已經(jīng)發(fā)現(xiàn)中國不同區(qū)域的地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境不僅存在差異,而且差異顯著。

經(jīng)濟學領(lǐng)域中,樊綱和王小魯應(yīng)用統(tǒng)計和調(diào)查,計算了我國31個省、自治區(qū)和直轄市近10年的市場化相關(guān)指數(shù),其中的地區(qū)法治環(huán)境指數(shù)結(jié)果反映我國的省際地區(qū)法治環(huán)境差異明顯[13]。王向在利用省級面板數(shù)據(jù)研究法治環(huán)境、城市化對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響時,發(fā)現(xiàn)法治環(huán)境與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系存在明顯的地區(qū)差異,對于西部地區(qū),法治環(huán)境對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響不夠顯著,對于東部地區(qū),不僅很顯著,而且估計系數(shù)遠大于全樣本估計時的參數(shù)[注]所謂東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南,西部地區(qū)則包括內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、甘肅、青海、西藏、廣西、四川、重慶、云南、貴州。參見王向,《法治環(huán)境、城市化對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響——基于省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》,《產(chǎn)經(jīng)評論》2013年第3期。。邵傳林從中國工業(yè)企業(yè)的微觀數(shù)據(jù)出發(fā),研究了法治環(huán)境對企業(yè)債務(wù)融資成本的影響,他的實證研究結(jié)果也反映了我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境的差異,并得出結(jié)論:法治環(huán)境質(zhì)量越高的地區(qū),企業(yè)債務(wù)融資成本就越低[14]。

法學領(lǐng)域中,學者們研究指出：“法律與社會經(jīng)濟發(fā)展水平互相影響,社會經(jīng)濟發(fā)展水平與法律發(fā)展水平正相關(guān),這一規(guī)律同樣適用于我國,地區(qū)發(fā)展不平衡影響了不同地區(qū)的法治發(fā)展,我國各省、自治區(qū)和市之間發(fā)展水平也表現(xiàn)出不均衡的特征。”[15](P58)中國法治政府評估小組的調(diào)查研究得出結(jié)果,經(jīng)濟發(fā)達的東部城市的法治化程度較高,中部城市適中,西部城市則最低[16]。按照中國政法大學司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心2017年發(fā)布的《中國司法文明指數(shù)報告2016》顯示,我國31個省區(qū)市司法文明指數(shù)排名第一的上海,與排名最后的陜西,得分相差6.7分[17]。

因此,在采用單一體制的中國,客觀存在著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境的差異,且東部省份與西部省份的差異還不可小覷。那么,在全國適用統(tǒng)一法律體系的前提下,這些差異是通過什么樣的制度載體來體現(xiàn)的?

首先,我國《憲法》和《立法法》直接賦予法律效力的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,是我國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境差異的重要制度載體,我們稱之為“被直接賦予法律效力”的地方制度。根據(jù)2015年修訂的我國《立法法》,在我國具有法律效力的立法包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章[注]參見《中華人民共和國立法法》第五章適用與備案。。我國除特別行政區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)外,全國各地方適用統(tǒng)一的憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章,因而地區(qū)法治環(huán)境差異在立法方面主要表現(xiàn)在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種制度形式上。在不違反上位法的前提下,省級人大及其常委會有權(quán)根據(jù)本地方需要,制定適用于其管轄范圍內(nèi)的地方性法規(guī);設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會則有權(quán)對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)[注]參見《中華人民共和國立法法》第72條。。省級人民政府可以在不違反上位法和本區(qū)域地方性法規(guī)的前提下,為執(zhí)行上位法和地方性法規(guī)以及具體行政管理事項而制定地方政府規(guī)章;設(shè)區(qū)的市級人民政府可在不違反上位法的前提下,在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面頒行地方政府規(guī)章[注]參見《中華人民共和國立法法》第82條。。因此,在全國適用統(tǒng)一法律體系的前提下,我國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境差異可能體現(xiàn)在具有法律效力的制度上,即地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的差異。而2018年《憲法修正案》規(guī)定,“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī),報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行”,更進一步拓展了享有地方立法權(quán)的主體。

其次,我國《憲法》和《立法法》并未直接賦予法律效力的各級地方政府及政府各部門頒行的各類條例、規(guī)定、辦法、細則、意見、通知等,則是我國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境差異的另一類重要載體,我們稱之為“未被直接賦予法律效力” 的地方制度。

根據(jù)《立法法》規(guī)定,只有特定級別的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會和特定級別的地方政府才有權(quán)發(fā)布地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,并且地方法規(guī)必須由地方人民代表大會主席團或者常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布,地方政府規(guī)章必須由省長、自治區(qū)主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布。因此,由省級政府下屬的各個廳、市級政府下屬的各個局和各個區(qū)名義所發(fā)布的規(guī)則,不屬于《立法法》所認可的地方政府規(guī)章,因而并未被《立法法》直接賦予法律效力,屬于“未被直接賦予法律效力的”地方制度。

例如國務(wù)院科技部2001年發(fā)布了《國家科技計劃項目管理暫行辦法》，對國家科技計劃項目專項資金的使用、管理、分配、監(jiān)管進行規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院前述規(guī)定,很多地方政府也相繼出臺了適用于本省科技主管部門分配和監(jiān)管的科技計劃項目資金的監(jiān)管辦法。例如陜西省科技廳于2013年發(fā)布了《陜西省科技廳科技計劃經(jīng)費和專項經(jīng)費監(jiān)督暫行辦法》,西安市科技局則于2008年發(fā)布了《西安市科技計劃項目管理暫行辦法》,對由西安市科技局管理的科技計劃項目分配與監(jiān)管作出了相應(yīng)規(guī)定。上述規(guī)則中,只有國務(wù)院科技部有權(quán)發(fā)布部門規(guī)章,陜西省科技廳、西安市科技局都屬于地方政府下屬的政府部門,不能等同于陜西省政府或西安市政府,因而都無權(quán)發(fā)布地方政府規(guī)章,所以他們發(fā)布的規(guī)則全部屬于“未被直接賦予法律效力的”地方政府規(guī)范性文件。

三、地方政府規(guī)范性文件是地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境的必要且重要的載體

如前所述,中國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境由“被直接賦予法律效力”的地方法規(guī)及地方政府規(guī)章和“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件兩類制度載體支撐,前者的法律屬性和地方屬性清晰,納入地方法治環(huán)境考察范圍不存在疑問。但將“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件納入經(jīng)濟發(fā)展的地方法治環(huán)境考察范圍,卻觸動了法學研究的敏感地帶。部分法學學者認為這些“未被直接賦予法律效力”的規(guī)范性文件并不具有法律的屬性,不能納入法治環(huán)境的考察范圍,以這些規(guī)范性文件為支撐的中國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境考察違反了“法治環(huán)境”考察的本意。筆者認為這些“未被直接賦予法律效力的”地方政府規(guī)范性文件本質(zhì)上是地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境不可缺少的重要內(nèi)容,且考察這些規(guī)范性文件并不違反“法治環(huán)境”考察的本意。理由如下:

第一,這些地方政府規(guī)范性文件雖未被直接賦予法律效力,卻在實踐中實質(zhì)影響著涉經(jīng)濟類法律制度的實際運行結(jié)果。

法律制度本身是一套復(fù)雜的規(guī)范運行體系,大多規(guī)則來源于社會行為和社會關(guān)系實踐,但各個規(guī)則都要經(jīng)過從實踐自下而上層層抽象為適用于管轄范圍同類情況的普適性規(guī)則,然而規(guī)則上升為法律制度后,又要反過來經(jīng)過自上而下的具體化過程,才能落實為每個具體法律主體的權(quán)利與義務(wù)。中央頒行的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章需要針對全國范圍同類情況作出普適性規(guī)定,而這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在自上而下具體化的過程中又需要根據(jù)各地區(qū)具體情況進行相應(yīng)的細化和落實。因為各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和需要不可能完全同步,這些針對各地方具體情況的細化和落實不可能完全通過中央立法來實現(xiàn),而需要通過各級各類地方制度層層具體化為最終執(zhí)行的各種具體操作規(guī)則。在這樣的具體化過程中,處于法律規(guī)則演化鏈條底端的地方各級各類規(guī)范性文件雖然未被直接賦予法律的效力,但卻實際上對法律規(guī)則的直接實際運行結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響。

例如,國務(wù)院科技部為落實國家促進科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃,于2010年11月發(fā)布了《科技企業(yè)孵化器認定和管理辦法》(該辦法屬于“被直接賦予法律效力”的部門規(guī)章),明確規(guī)定國務(wù)院和地方各級科技行政主管部門負責全國和各地區(qū)相關(guān)事務(wù)管理,規(guī)定了經(jīng)認定的孵化器可以享受的優(yōu)惠政策和扶植,要求各地方政府應(yīng)該在孵化器的用地、財政等方面提供優(yōu)惠政策支持。如果我們將這一規(guī)定視為法律規(guī)定的各級政府的“法定職責”,那么這一職責具體如何履行?顯然,各地方政府具體給什么樣的孵化器，以什么樣的用地或財政優(yōu)惠支持，必須根據(jù)各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的具體需要以及各地方財政收支情況來具體規(guī)劃,從我國目前東西部經(jīng)濟社會發(fā)展差距來看,不同地方政府在這項“法定職責”的實施目標和實施能力上的差距可能還很大。因此中央立法只能籠統(tǒng)地為地方政府規(guī)定這樣一個“法定職責”的大方向,而無法規(guī)定任何的具體要求或標準,具體標準則只能由各級政府自己來定。正因為如此,該辦法又明確規(guī)定省級以下科技行政主管部門可參照該辦法制定地方孵化器認定和管理辦法。根據(jù)該《科技企業(yè)孵化器認定和管理辦法》,很多地方的省、市科技廳都頒布了適用于本地區(qū)的相關(guān)認定和管理辦法,甚至有的市轄區(qū)或者開發(fā)區(qū)也頒行了本轄區(qū)的相關(guān)規(guī)定。以陜西省為例,陜西省科技廳于2010年6月頒布了《陜西省科技企業(yè)孵化器認定和管理辦法》,西安市科技局于2013年7月頒布了《西安市科技企業(yè)孵化器認定管理辦法》,西安市高新區(qū)管委會則于2007年頒布了《西安高新區(qū)管委會關(guān)于扶持科技企業(yè)孵化器的暫行辦法》。在上述例子中,省、市、區(qū)科技主管部門頒布的規(guī)則都屬于“未被直接賦予法律效力”的規(guī)范性文件,但這些文件對于國務(wù)院科技部頒布的《科技企業(yè)孵化器認定和管理辦法》而言,卻是不可缺少的配套性制度,并且還對該部門規(guī)章的實施結(jié)果產(chǎn)生了實質(zhì)影響。

因此,“未被直接賦予法律效力的”地方政府規(guī)范性文件,雖不是法律的直接組成部分,但卻是考察法治環(huán)境所不容忽視的制度載體。

第二,從企業(yè)這樣的微觀市場主體的角度出發(fā),很多“未被直接賦予法律效力”的地方規(guī)則恰恰是他們明確自身具體權(quán)利與義務(wù),從而做出相應(yīng)企業(yè)決策的直接參照。

企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的微觀推動者,政府對市場經(jīng)濟的各種干預(yù)手段最終都是通過對企業(yè)行為的引導(dǎo)和規(guī)制來發(fā)揮作用的,因此考察經(jīng)濟發(fā)展的地方法治環(huán)境,就需要從企業(yè)視角出發(fā),考察法治環(huán)境是否為企業(yè)市場決策提供了明確穩(wěn)定的預(yù)期。從企業(yè)的視角來看,他們的市場行為應(yīng)該按照什么條件、依據(jù)什么程序、按照什么方式去具體行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)以及獲得政府所可能給予的激勵與懲罰,都要取決于層層落實中央法律法規(guī)的各級各類地方政府規(guī)范性文件。因此,它們雖“未以法律命題形式提出,但卻是支配生活本身的法律”[18](P369)。

還是以前述科技企業(yè)孵化器認定問題為例,企業(yè)想通過自己的努力獲得國家級科技企業(yè)孵化器資格以及相應(yīng)的優(yōu)惠與扶植,就要從被認定為區(qū)級、市級、省級科技企業(yè)孵化器開始,那么規(guī)定區(qū)級、市級、省級科技企業(yè)孵化器認定標準和優(yōu)惠方式的各級地方政府規(guī)范性文件就是企業(yè)調(diào)整其行為方式的首要參考和依據(jù)。無論各類各級地方政府規(guī)范性文件是否被直接賦予了法律效力,這些地方規(guī)則都直接對企業(yè)行為的收益與成本產(chǎn)生了影響,從而直接影響了企業(yè)決策和各地經(jīng)濟發(fā)展。

第三,這些“未被直接賦予法律效力”的各級地方政府規(guī)范性文件,無論在數(shù)量上還是在影響力上,都在影響經(jīng)濟發(fā)展的地方制度中占有非常重要的地位。

從數(shù)量上看,這些“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件在地方政府官網(wǎng)公布的浩瀚的地方制度規(guī)則中占比很大。以陜西省西安市為例,我們“西部大開發(fā)重點經(jīng)濟區(qū)法治環(huán)境評估與優(yōu)化研究”項目組,從投資者和企業(yè)關(guān)心的地方投資規(guī)則問題出發(fā),針對投資優(yōu)惠扶植規(guī)則、投資服務(wù)規(guī)則和投資許可與監(jiān)管規(guī)則三個指標項下共四級指標111個問題,對西安市人大、市政府及市政府下屬各個局的18個政府官網(wǎng)上公布的千余規(guī)范性文件進行了查找,對投資者關(guān)心的問題進行明確規(guī)定的政府文件累計294個,其中地方市人大及其常委會發(fā)布的地方性法規(guī)數(shù)量為0,地方政府發(fā)布的地方政府規(guī)章僅有4個,占比1.4%,其余全部為立法法“未直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件,占比98.6%。

從影響力角度看,這些地方制度直接影響了政府干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展的各類杠桿作用的發(fā)揮和企業(yè)的微觀決策。自由市場與政府干預(yù)交互影響下實現(xiàn)市場經(jīng)濟良性發(fā)展是當代世界各國市場經(jīng)濟運行的普遍規(guī)律,政府通過財政撥款、獎勵、稅收、金融、規(guī)制等多種手段干預(yù)經(jīng)濟促進經(jīng)濟良性發(fā)展也是當代各國政府服務(wù)于本國經(jīng)濟發(fā)展的重要手段,這些財政金融杠桿的運行根本上是通過政府資源分配或者限制來調(diào)節(jié)企業(yè)的成本收益,進而影響企業(yè)決策,達到間接調(diào)節(jié)市場的目的。

我國目前的稅收財政系統(tǒng)決定了政府給予各個地方、各行各業(yè)、各個企業(yè)的資源分配,大多是通過不同行政層級間層層切塊的方式實現(xiàn)的,即中央分配資源給省、省分配給市、市分配給各地區(qū)、各行業(yè)或者各企業(yè)。而這些資源分配規(guī)則、各行業(yè)和企業(yè)獲取這些資源的申請規(guī)則,絕大多數(shù)是通過政府的各類規(guī)范性文件來進行規(guī)定的,特別是地方政府的各類規(guī)范性文件。因此,這些未被《憲法》和《立法法》直接賦予法律效力的地方政府規(guī)范性文件,對地方經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)決策產(chǎn)生直接影響,是影響地方經(jīng)濟發(fā)展的重要制度因素。

因此,考察影響經(jīng)濟發(fā)展的地方法治環(huán)境,特別是要真正發(fā)現(xiàn)和比較地方法治環(huán)境的差異,為地方政府助力經(jīng)濟發(fā)展找到具體的著力點和優(yōu)化路徑,“未被直接賦予法律效力” 的地方政府規(guī)范性文件都是無法繞過和不可忽視的。

綜上,法治環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展影響重大,實證研究表明，在采用單一體制的中國,各地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境差異明顯,“被直接賦予法律效力”的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及“未被直接賦予法律效力”的各級各類地方政府規(guī)范性文件是前述地區(qū)差異的制度載體?！氨恢苯淤x予法律效力”的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章依據(jù)《立法法》頒行,“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件,依據(jù)《國務(wù)院組織法》而頒行,只要其頒行不違反法律規(guī)定,就在一定管轄范圍內(nèi)具有約束力,因而兩者所體現(xiàn)的地方制度差異并不違反我國的單一體制和法治原則。以上述兩類制度載體所構(gòu)成的地方經(jīng)濟制度及其運行體系即是中國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境的內(nèi)核。把本地方“被直接賦予法律效力”的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章和“未被直接賦予法律效力”的地方各級各類政府規(guī)范性文件,納入考察范圍,認真研究這些規(guī)則對企業(yè)市場決策和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的影響,從而通過優(yōu)化地方法治環(huán)境助力地方經(jīng)濟發(fā)展,既是響應(yīng)中央加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、全面實現(xiàn)依法治國的號召,也是地方政府推動本地經(jīng)濟社會發(fā)展和提升本地公共福利水平的正確選擇。