李 忠

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，北京 100872)

一、引 言

黨的十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作,這是加強(qiáng)我國(guó)憲法實(shí)施和監(jiān)督的重大舉措。2018年1月,黨的十九屆二中全會(huì)通過(guò)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì),并將合憲性審查這項(xiàng)職能賦予憲法和法律委員會(huì)。2018年3月新修訂的憲法修正案和2018年6月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》對(duì)此予以確認(rèn)。一些人據(jù)此認(rèn)為,合憲性審查只是全國(guó)人大的事。這種觀點(diǎn)是不正確的。

在我國(guó),除通過(guò)法律外,還通過(guò)道德、習(xí)慣、國(guó)家政策、黨內(nèi)法規(guī)制度等規(guī)范來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。從理論上說(shuō),為維護(hù)憲法權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一,這些規(guī)范都需要進(jìn)行合憲性審查。但在這些規(guī)范中,道德主要依靠社會(huì)輿論、內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習(xí)慣來(lái)評(píng)價(jià)人的行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系,屬于社會(huì)意識(shí)形態(tài),不存在合憲性審查問(wèn)題;習(xí)慣和國(guó)家政策充當(dāng)填補(bǔ)法律漏洞的角色,主要涉及合法性問(wèn)題;唯獨(dú)黨內(nèi)法規(guī)制度,它是我們黨治國(guó)理政的重要工具,對(duì)我國(guó)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的影響是道德、習(xí)慣、國(guó)家政策不可同日而語(yǔ)的。

改革開(kāi)放以來(lái),中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),特別是黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律一并列為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分[注]黨的十八屆四中全會(huì)提出,全面依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,并將形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法律實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))。,首次在黨的文件中賦予黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律同等重要的地位。隨著黨的建設(shè)深入推進(jìn),黨內(nèi)法規(guī)制度在我國(guó)政治生活和社會(huì)生活中扮演越來(lái)越重要的角色。八項(xiàng)規(guī)定深刻改變中國(guó),就是一個(gè)典型例證[注]八項(xiàng)規(guī)定不僅純潔了黨內(nèi)關(guān)系,也極大改變了政治生態(tài)和社會(huì)生態(tài)。有關(guān)情況參見(jiàn)梁相斌、祝捷:《八項(xiàng)規(guī)定改變中國(guó)》,湖北人民出版社2015年版?！，F(xiàn)行憲法和黨章規(guī)定,黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)[注]現(xiàn)行憲法序言強(qiáng)調(diào)，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，其中各政黨包含了中國(guó)共產(chǎn)黨。確立“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨要遵守憲法法律，是黨的十二大提出的，并寫(xiě)入黨的十二大黨章總綱。這一規(guī)定明確了黨與法的關(guān)系，是十一屆三中全會(huì)后黨反思“文化大革命”破壞憲法和法制的慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論。參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第156頁(yè)。。推進(jìn)合憲性審查工作,僅考慮國(guó)家法律的合憲性問(wèn)題顯然是不夠的,還必須同時(shí)考慮黨內(nèi)法規(guī)制度的合憲性問(wèn)題。

二、為什么對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查?

黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的總稱(chēng),近年來(lái)才逐漸進(jìn)入人們的視野[注]黨內(nèi)法規(guī)與黨相伴而生,1921年黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》,宣告中國(guó)共產(chǎn)黨成立,是黨的歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)概念是1938年毛澤東首次提出的,此后為歷任領(lǐng)導(dǎo)人所接受。黨的十八大后,我們黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),提出黨要管黨、依規(guī)治黨,制定出臺(tái)一系列黨內(nèi)法規(guī),產(chǎn)生了廣泛社會(huì)影響,黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)詞也逐步為人們所熟悉。。按照2012年5月26日修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》),黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省區(qū)市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。黨內(nèi)規(guī)范性文件是2012年6月4日中央辦公廳印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《備案規(guī)定》)首次提出的概念,是指各級(jí)黨組織在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見(jiàn)、通知等文件。相較而言,黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨的性質(zhì)和宗旨、指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)、黨的組織設(shè)置、黨員的義務(wù)權(quán)利、黨內(nèi)行為規(guī)范、黨的紀(jì)律要求等,多采取條款形式,比如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽制作和使用的若干規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等;黨內(nèi)規(guī)范性文件主要規(guī)定黨的某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)方面工作或某個(gè)問(wèn)題的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和保障措施等,多采取段落形式,比如《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》等。

目前社會(huì)上有種普遍性看法,一說(shuō)黨執(zhí)政治國(guó),只提黨內(nèi)法規(guī),不提黨內(nèi)規(guī)范性文件，這是片面的。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件都是我們黨治國(guó)理政的重要工具,何種情況下采取黨內(nèi)法規(guī)的形式,何種情況下采取規(guī)范性文件的形式,取決于調(diào)整對(duì)象、文件內(nèi)容、制定目的、制定條件等因素,并無(wú)一定之規(guī)。一般說(shuō)來(lái),黨內(nèi)法規(guī)主要用以調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)秩序,更具普遍性、規(guī)范性、操作性、穩(wěn)定性;黨內(nèi)規(guī)范性文件主要用以統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益,更具靈活性、原則性、指導(dǎo)性、探索性,更能反映黨的執(zhí)政特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。同時(shí),針對(duì)同類(lèi)事項(xiàng),既可以采取黨內(nèi)法規(guī)的形式,也可以采取規(guī)范性文件的形式,比如節(jié)慶、慶典,2012年5月29日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《節(jié)慶活動(dòng)管理辦法(試行)》,用黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范節(jié)慶活動(dòng)；而2011年4月5日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展清理和規(guī)范慶典、研討會(huì)、論壇活動(dòng)工作的實(shí)施意見(jiàn)》,則用規(guī)范性文件的形式規(guī)范慶典活動(dòng)。一些當(dāng)前制定黨內(nèi)法規(guī)條件不成熟的,可以先采取規(guī)范性文件的形式,待條件成熟后,再上升為黨內(nèi)法規(guī),比如厲行節(jié)約,2009年2月20日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問(wèn)題的通知》,采取規(guī)范性文件的形式,實(shí)施一段時(shí)間后,2013年11月18日中共中央、國(guó)務(wù)院在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》,將其上升為黨內(nèi)法規(guī);一些上位規(guī)定采取黨內(nèi)法規(guī)的形式,配套制度采取規(guī)范性文件的形式,仍以厲行節(jié)約為例,針對(duì)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)問(wèn)題,中央制定了“1+20”制度框架,其中“1”是指《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》,是黨內(nèi)法規(guī),“20”是指與之配套的制度,包括《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等,后一個(gè)是規(guī)范性文件。而且,黨內(nèi)規(guī)范性文件,特別是黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)通過(guò)的報(bào)告、決議、決定、意見(jiàn)等,是我們黨在特定歷史時(shí)期作出的具有全局性、戰(zhàn)略性的決策部署,是全黨必須貫徹執(zhí)行的行動(dòng)指南,在某些情況下其所起的作用是黨內(nèi)法規(guī)無(wú)法比擬的?？偟目?對(duì)于我們黨執(zhí)政治國(guó)來(lái)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件猶如車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼,二者相互補(bǔ)充、相輔相成,不可或缺、不可偏廢。脫離黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)看待黨治國(guó)理政,難免會(huì)盲人摸象、以偏概全。

為什么對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查?筆者認(rèn)為,主要有以下幾方面原因:

第一，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查是全面依法治國(guó)的必然要求。全面依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題,是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面[1](P44)。與過(guò)去國(guó)家法治建設(shè)偏重于法律制度建設(shè)不同,黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)作出戰(zhàn)略部署,這里的“全面”是指中央不僅統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)家法律制度建設(shè),也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求。這表明,我國(guó)法治建設(shè)既涵蓋國(guó)家法律制度,也涵蓋黨內(nèi)法規(guī)制度。這就要求我們黨以法治思維和法治方式執(zhí)政治國(guó)、管黨治黨,遵守在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則,所制定的法規(guī)文件要自覺(jué)接受合憲性審查。此外,黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)定位為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。正如鄧小平所說(shuō),國(guó)要有國(guó)法,黨要有黨規(guī)黨法;沒(méi)有黨規(guī)黨法,國(guó)法就很難保障[2](P147)。推進(jìn)合憲性審查工作,首要的是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查,否則憲法法律的權(quán)威就難以得到保障,全面依法治國(guó)就會(huì)成為一句空話(huà)。

第二，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查是黨依法執(zhí)政的內(nèi)在需要。依法執(zhí)政是我們黨治國(guó)理政的基本方式。其基本含義之一,就是要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政[注]黨的十八屆四中全會(huì)提出,依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))。。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):憲法是國(guó)家的根本法,堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政[3](P8)。這是因?yàn)?憲法以國(guó)家根本法的形式確立了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展成果,規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,規(guī)定了公民的基本權(quán)利和基本義務(wù),規(guī)定了國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織體系、職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制,充分反映了我國(guó)各族人民的共同意志和根本利益,成為黨和國(guó)家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法治上的最高體現(xiàn),具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力[4](P86)。憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)得到保障,國(guó)家生活和社會(huì)生活的法治化就有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好就有可靠保障。堅(jiān)持依法執(zhí)政,不僅意味著我們黨執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力、開(kāi)展施政活動(dòng),要忠于憲法法律,依法履職盡責(zé),而且意味著制定黨內(nèi)法規(guī)制度、解決黨內(nèi)突出問(wèn)題,也要符合憲法法律精神,不得與憲法法律相抵觸[5](P259,260)。如果黨內(nèi)法規(guī)制度違反憲法,就應(yīng)當(dāng)接受合憲性審查并予以糾正。

第三，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查是新中國(guó)法治建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論。新中國(guó)成立初期,黨比較重視法制,開(kāi)始探索運(yùn)用法治方式治理國(guó)家,在建立健全社會(huì)主義法制方面做了大量工作。1954年憲法的頒布,奠定了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)。后來(lái),受極左思潮和法律虛無(wú)主義影響[注]1958年8月,毛澤東在北戴河中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上說(shuō),法律這個(gè)東西沒(méi)有也不行,但我們有我們這一套。不能靠法律治多數(shù)人,多數(shù)人要養(yǎng)成習(xí)慣。我們的各種規(guī)章制度,大多數(shù)、90%是司局搞的,我們基本上不靠那些,主要靠決議、開(kāi)會(huì),一年搞四次,不靠民法、刑法來(lái)維持秩序。劉少奇更明確地提出,到底是法治還是人治?看來(lái)還是靠人,法律只能作為辦事的參考。項(xiàng)淳一:《黨的領(lǐng)導(dǎo)與法制建設(shè)》,《中國(guó)法學(xué)》1991年第4期。轉(zhuǎn)引自蔡定劍:《歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)的歷程》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第92、93頁(yè)。,社會(huì)主義法治建設(shè)遭受?chē)?yán)重挫折。由于黨和國(guó)家政治生活忽視民主化、法制化的要求,“文化大革命”期間,全國(guó)人大及其常委會(huì)八年多的時(shí)間里沒(méi)有召開(kāi),人民民主遭到極大削弱；國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,教育、科學(xué)、文化事業(yè)遭受重創(chuàng);公民權(quán)利遭到嚴(yán)重侵害,上至國(guó)家主席,下至普通公民,上億人受到誣陷迫害。“文化大革命”結(jié)束后,以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體,深刻總結(jié)我國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),確立了法治建設(shè)在國(guó)家生活和社會(huì)生活中的重要地位,明確提出加強(qiáng)社會(huì)主義法制的任務(wù)。鄧小平指出,我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、 作風(fēng)有關(guān), 但是組織制度、 工作制度方面的問(wèn)題更重要， “必須使民主制度化法律化, 使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變, 不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[2](P146,333)。1997年黨的十五大把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。 2002年黨的十六大提出依法執(zhí)政, 2003年黨的十六屆三中全會(huì)將其確定為黨治國(guó)理政的基本方式。 2014年黨的十八屆四中全會(huì)在黨的歷史上首次對(duì)法治問(wèn)題作出決定。 黨的十九大把堅(jiān)持全面依法治國(guó)作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)基本方略。 改革開(kāi)放40年來(lái)取得的輝煌成就表明: 正是因?yàn)榉ㄖ蔚囊I(lǐng)、 規(guī)范、 促進(jìn)和保障, 我們黨承擔(dān)起了繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù), 經(jīng)受住了多重矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的考驗(yàn), 我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序, 中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)取得了歷史性成就。 黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng), 是新中國(guó)法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。 推進(jìn)合憲性審查工作, 維護(hù)憲法權(quán)威,既要對(duì)國(guó)家法律進(jìn)行合憲性審查, 也要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查。

第四，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的,社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治[1](P50)。加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo),就必須按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求,把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái),善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志[注]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))。。這就是說(shuō),黨必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,其活動(dòng)載體黨內(nèi)法規(guī)制度不得違反憲法;黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)制度中的黨的主張不得代替國(guó)家意志。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)國(guó)家事務(wù)產(chǎn)生影響的主要方式及其合憲性

實(shí)踐中,黨內(nèi)法規(guī)制度主要通過(guò)以下方式對(duì)國(guó)家事務(wù)產(chǎn)生影響:

第一，黨章修改先于憲法修改。從近些年黨章修改、憲法修改的情況看,我們黨理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的最新成果總是先載入黨章,條件成熟時(shí)再轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)范。比如,鄧小平理論是在1997年黨的十五大黨章中確立為黨的指導(dǎo)思想,1999年憲法修改時(shí)才將其確立為全國(guó)人民的指導(dǎo)思想;科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想,分別在2012年黨的十八大黨章、2017年黨的十九大黨章中確立為黨的指導(dǎo)思想,2018年憲法修改時(shí)將其確立為全國(guó)人民的指導(dǎo)思想;1987年黨的十三大有關(guān)“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)必要的和有益的補(bǔ)充”“保護(hù)它們的合法利益,加強(qiáng)對(duì)它們的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”的論述,次年寫(xiě)入1988年憲法修正案;1992年黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,承認(rèn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制,1993年憲法修正案對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定;1997年黨的十五大提出依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,這一重大成果時(shí)隔兩年后寫(xiě)入1999年憲法修正案;2017年黨的十九大提出中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,2018年憲法修改時(shí)將其寫(xiě)入憲法第一條第二款。可以說(shuō),我國(guó)憲法修改與黨章修改在相當(dāng)大的程度上具有關(guān)聯(lián)性,憲法修正案中的大部分內(nèi)容都是對(duì)黨章新修訂內(nèi)容的確認(rèn)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行規(guī)范。這又分為四種情況:一是黨中央以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式推動(dòng)國(guó)家事務(wù)改革。在這種情況下,黨的領(lǐng)導(dǎo)成為國(guó)家發(fā)展的根本動(dòng)力。典型的是國(guó)家監(jiān)察體制改革,中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,部署在三省市設(shè)立監(jiān)察委員會(huì),拉開(kāi)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。又如,近5年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等20件黨內(nèi)環(huán)保法規(guī)制度,對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出部署安排[6]。二是由于一些國(guó)家事務(wù)的調(diào)整涉及黨的機(jī)關(guān),或者雖然不涉及黨的機(jī)關(guān),但需要黨的機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督,黨政機(jī)關(guān)以聯(lián)合發(fā)文的形式對(duì)一些國(guó)家事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。比如,2009年7月1日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》,雖然規(guī)范的是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的廉潔從業(yè)行為,但因涉及黨的紀(jì)檢工作,所以采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式。三是黨政機(jī)關(guān)分別以黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律法規(guī)的形式對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行管理。以反腐敗工作為例,對(duì)于利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為他人謀利益的行為,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨紀(jì)處分條例》)第80條和我國(guó)《刑法》第382、383條分別以違反廉潔紀(jì)律、貪污罪論處。四是黨的機(jī)關(guān)以自身名義對(duì)一些國(guó)家事務(wù)作出規(guī)定。現(xiàn)代政治是政黨政治,其典型特征是政黨代行部分國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力,如組織選舉、推薦國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人等,這已由各國(guó)憲法法律所確認(rèn)或成為各國(guó)的政治慣例。與西方多黨制國(guó)家政黨勝選后進(jìn)入國(guó)家體系,國(guó)家體系吸納政黨的模式不同,在我國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)緊密相連,形成你中有我、我中有你,水乳交融、密不可分的政治有機(jī)體,并在長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革過(guò)程中逐步形成了黨管新聞、黨管政法、黨管人才等原則。比如,2015年6月11日,中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》,進(jìn)一步規(guī)范黨組工作,對(duì)黨在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織等非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用作出規(guī)定。又如,按照黨管干部原則,2014年1月14日中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,不僅適用于黨的機(jī)構(gòu),還適用于人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門(mén)和機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);按照黨管人才原則,2016年2月27日中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》,對(duì)深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革作出規(guī)定。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減。為確保黨始終保持先進(jìn)性純潔性,我們黨不斷適應(yīng)新形勢(shì),對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)作出調(diào)整,提出比普通公民更高的道德要求,規(guī)定更嚴(yán)的行為規(guī)范。比如,經(jīng)商辦企業(yè)、出入私人會(huì)所、操辦婚喪嫁娶、收受禮品禮金,屬于公民的權(quán)利和自由,但卻是《黨紀(jì)處分條例》規(guī)定黨員不得觸碰的紅線(xiàn);普通公民見(jiàn)危不救,僅受道德譴責(zé),但按照《黨紀(jì)處分條例》,黨員見(jiàn)危不救將受到包括開(kāi)除黨籍在內(nèi)的黨紀(jì)的嚴(yán)厲制裁。

以上情況提出一個(gè)嚴(yán)肅問(wèn)題:黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)國(guó)家事務(wù)施加影響,是否違反憲法法律?比如,黨章修改先于憲法修改,是否符合黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則;以黨內(nèi)法規(guī)制度推進(jìn)國(guó)家事務(wù)改革,如涉及憲法規(guī)定的事項(xiàng),是否超越憲法權(quán)限;由于黨員既是黨員,也是公民,對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減,是否侵犯憲法賦予黨員的公民權(quán)利義務(wù),是否符合憲法規(guī)定的法律面前人人平等原則,等等。對(duì)于上述問(wèn)題,筆者認(rèn)為,可從以下兩方面加以理解:

一方面,黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制度,是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。根據(jù)《黨章》第10條、第22條的規(guī)定,黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì),是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān);在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間,中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)行使中央委員會(huì)的職權(quán);全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。也就是說(shuō),黨的全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的黨章和報(bào)告,黨的中央委員會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)通過(guò)的黨內(nèi)法規(guī)制度,包括推動(dòng)國(guó)家事務(wù)改革、同其他機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文、對(duì)國(guó)家事務(wù)作出規(guī)定、對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減,是對(duì)全黨全國(guó)進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo),是黨的領(lǐng)導(dǎo)的集中體現(xiàn),可以規(guī)定不同于憲法的內(nèi)容。

黨中央通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)國(guó)家事務(wù)作出規(guī)定,領(lǐng)導(dǎo)和塑造國(guó)家,這點(diǎn)與絕大多數(shù)國(guó)家截然不同。這是我國(guó)政治體制和國(guó)家治理的一大特色。概括地說(shuō),我們黨治國(guó)理政的基本特征就是以黨領(lǐng)政,黨中央提出大政方針政策,國(guó)家機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行;黨中央是大腦、指揮部、司令部,國(guó)家機(jī)關(guān)是四肢、執(zhí)行者、作戰(zhàn)部隊(duì)。黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制度所蘊(yùn)含的重大方針政策,有明確要求轉(zhuǎn)化為憲法法律或者可以通過(guò)憲法法律予以確認(rèn)的,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序?qū)⑵渖仙秊閲?guó)家意志,如立法規(guī)劃調(diào)整、立法項(xiàng)目確立、憲法法律修改等。但有兩個(gè)例外:一是黨不能規(guī)定違反自身性質(zhì)、宗旨和目標(biāo)任務(wù)等的內(nèi)容,比如黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、社會(huì)主義制度、人民代表大會(huì)制度等,這些內(nèi)容是黨成為中國(guó)特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心的根基和保證;二是黨必須善于使自己的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志,換句話(huà)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)制度不能直接對(duì)國(guó)家事務(wù)發(fā)號(hào)施令。這應(yīng)當(dāng)成為黨中央制定黨內(nèi)法規(guī)制度不可逾越的兩條紅線(xiàn)。

另一方面,黨中央以外的其他黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)制度(中央辦公廳代表黨中央印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)制度除外[注]中央辦公廳是中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)的辦事機(jī)關(guān),代表黨中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)制度視為黨中央制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)制度。),包括同其他機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文，對(duì)國(guó)家事務(wù)作出規(guī)定、對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減,是對(duì)同級(jí)及以下黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是對(duì)全黨全國(guó)進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《黨章》及有關(guān)規(guī)定,中央紀(jì)委、中央有關(guān)部門(mén)和省級(jí)地方黨委只能討論本系統(tǒng)、本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題，并作出決定,它們制定的黨內(nèi)法規(guī)制度僅適用于本系統(tǒng)、本地區(qū),無(wú)權(quán)對(duì)全國(guó)性的憲法、法律和行政法規(guī)作出調(diào)整。因此,這部分黨內(nèi)法規(guī)制度除遵循上述兩條紅線(xiàn)外,未經(jīng)批準(zhǔn)不得突破全國(guó)性憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

總體上講,黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制度,始終踐行黨的性質(zhì)、宗旨和目標(biāo)任務(wù),堅(jiān)持依法執(zhí)政,嚴(yán)格按照黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)的要求,在憲法修改、立法規(guī)劃計(jì)劃制定、重大法律問(wèn)題確定、重大體制和政策問(wèn)題調(diào)整等工作中,善于將自己的主張按照法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。而黨中央以外的其他黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)制度,可能存在突破憲法法律規(guī)定[注]《法制日?qǐng)?bào)》曾刊載一個(gè)案例:1995年10月至1997年9月,福建省長(zhǎng)樂(lè)市財(cái)政局先后與27家企業(yè)簽訂周轉(zhuǎn)金借款合同,并由企業(yè)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所提供擔(dān)保。這27家企業(yè)倒閉后,財(cái)政周轉(zhuǎn)金尚有745.8萬(wàn)余元未能收回。長(zhǎng)樂(lè)市人民法院以玩忽職守罪判處該市財(cái)政局長(zhǎng)王凱鋒有期徒刑5年6個(gè)月,主要理由是:《擔(dān)保法》規(guī)定,“國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為擔(dān)保人”,王凱鋒身為財(cái)政局長(zhǎng),應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金的發(fā)放、回收等工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而王凱鋒則大喊冤枉,認(rèn)為自己不存在玩忽職守問(wèn)題,因?yàn)樗菄?yán)格按照福州市市委〔1999〕9號(hào)文件精神辦理的。該文件明確規(guī)定:“為了確保資金周轉(zhuǎn)按期歸還,滾動(dòng)發(fā)展,要實(shí)行周轉(zhuǎn)金貸款擔(dān)保制度?！眳⒁?jiàn)劉國(guó)航、陳杰人:《政策和法律打架 責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?》,《法制日?qǐng)?bào)》2002年1月12日。、不當(dāng)干預(yù)國(guó)家事務(wù)[注]2008年,貴州省德江縣縣委辦公室、縣政府辦公室聯(lián)合發(fā)文,要求全縣干部職工在限定時(shí)間內(nèi)到縣里新發(fā)現(xiàn)的“扶陽(yáng)古城”參觀游覽,推動(dòng)古城旅游。用紅頭文件推銷(xiāo)景點(diǎn),是干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為,干擾市場(chǎng)運(yùn)行,破壞市場(chǎng)公平。參見(jiàn)邱炯繪:《貴州德江“紅頭文件”讓干部公款游 扶持“扶陽(yáng)古城”?》,人民日?qǐng)?bào)2008年10月31日。、不當(dāng)增減黨員的公民權(quán)利義務(wù)[注]2003年,江蘇省射陽(yáng)縣委出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)“雙強(qiáng)”村干部隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》,規(guī)定家庭年收入10萬(wàn)元以上的村民,才有資格當(dāng)選村干部。參見(jiàn)張根生:《江蘇省射陽(yáng)縣紅頭文件 年收入達(dá)10萬(wàn)才能當(dāng)村官》,《北京娛樂(lè)信報(bào)》2003年9月10日。這一規(guī)定涉嫌違反憲法有關(guān)公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定。等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)還提出,一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正[注]同上。。鑒于黨內(nèi)法規(guī)制度在我國(guó)國(guó)家生活和社會(huì)生活中的重要地位及其違反憲法規(guī)定的可能性,為維護(hù)憲法權(quán)威,維護(hù)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系統(tǒng)一,有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查。

四、黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查中存在的主要問(wèn)題

從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的合憲性審查工作就已展開(kāi)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,黨委辦公廳(室)校核黨委制發(fā)的文件,需要審查文件的合憲性[注]1989年4月25日,中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例(試行)》,規(guī)定了文件校核制度,文件校核的重點(diǎn)之一是是否符合憲法法律。參見(jiàn)王云奇:《淺談文件校核(二)》,《秘書(shū)之友》1990年第11期,第29頁(yè)。。2012年6月4日中央辦公廳印發(fā)的《備案規(guī)定》,對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在同憲法和法律不一致等問(wèn)題的情形,規(guī)定了相應(yīng)的處理程序[注]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第七條第二項(xiàng)規(guī)定,中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查,審查的主要內(nèi)容之一是是否同憲法和法律不一致。第十條規(guī)定,審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在第七條所列問(wèn)題的,中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況,逾期不作出處理的,中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷(xiāo)的建議,報(bào)請(qǐng)中央決定。第14條規(guī)定,建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。。同年4月16日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》,要求對(duì)公文文稿進(jìn)行前置審核[注]《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第20條第一款第二項(xiàng)規(guī)定,公文文稿簽發(fā)前,應(yīng)當(dāng)由發(fā)文機(jī)關(guān)辦公廳(室)進(jìn)行審核,審核的重點(diǎn)之一是,內(nèi)容是否符合國(guó)家法律法規(guī)和黨的路線(xiàn)方針政策。由此確立了公文前置審核制度。、印發(fā)前審核。這些規(guī)定,為黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作提供了制度依據(jù),有力維護(hù)了憲法權(quán)威。需要指出的是,這里所說(shuō)的合憲性審查,不是專(zhuān)門(mén)的合憲性審查,而是法規(guī)文件制定和備案工作中的一道程序。

實(shí)踐中, 由于各方面原因, 黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作仍存在一些問(wèn)題。 主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，思想認(rèn)識(shí)模糊不清。一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查對(duì)于依法治國(guó)、維護(hù)憲法權(quán)威、確保黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要意義,沒(méi)有把這項(xiàng)工作擺上重要位置,不重視在法規(guī)文件制定和備案工作中依照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展合憲性審查工作,造成一些可能含有違憲成分的黨內(nèi)法規(guī)制度“帶病”上崗。一些人認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)一切,黨內(nèi)法規(guī)制度作為黨治國(guó)理政的重要工具,可以任意對(duì)憲法法律作出調(diào)整,黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo),不利于維護(hù)黨的權(quán)威。一些人則對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度跨越“黨內(nèi)”邊界、規(guī)范國(guó)家事務(wù)想不通、不理解,認(rèn)為違反了法治原則。這些觀點(diǎn)都不利于黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作的正常開(kāi)展。

第二，制定工作有待改進(jìn)。有關(guān)規(guī)范性文件制定的規(guī)定,尚未正式確立合憲性審查制度。比如,《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第20條第一款第二項(xiàng)規(guī)定,公文簽發(fā)前,發(fā)文機(jī)關(guān)辦公廳(室)的審核重點(diǎn)之一是,內(nèi)容是否符合國(guó)家法律法規(guī)和黨的路線(xiàn)方針政策。這里的國(guó)家法律法規(guī)是否包括憲法,并不明確。同條第二款規(guī)定,需要發(fā)文機(jī)關(guān)審議的重要公文文稿,審議前由發(fā)文機(jī)關(guān)辦公廳(室)進(jìn)行初核。但這一規(guī)定沒(méi)有明確初核是否包含合憲性審查。實(shí)踐中,黨內(nèi)法規(guī)制度多數(shù)由黨的機(jī)關(guān)工作人員起草,法律專(zhuān)家參與較少,不利于從源頭上化解合憲性問(wèn)題。

第三，備案工作不夠嚴(yán)密。一是未實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋。根據(jù)《備案規(guī)定》的要求,各級(jí)黨委按照下備一級(jí)的原則開(kāi)展備案工作,中央辦公廳對(duì)中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行備案,中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件無(wú)需備案。之所以作這樣的規(guī)定,是因?yàn)橹醒朦h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是由中央辦公廳審核印發(fā)的,法規(guī)文件印發(fā)前,中央辦公廳已進(jìn)行了合法性、合規(guī)性、合理性審核,法規(guī)文件印發(fā)后沒(méi)有必要再進(jìn)行備案審查。但如何保證中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性,是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。二是未規(guī)定被動(dòng)審查。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查,是加強(qiáng)法規(guī)文件監(jiān)督、提高法規(guī)文件質(zhì)量的一種有效方式。但從實(shí)際情況看,法規(guī)文件更多的是在實(shí)施過(guò)程中同具體情況相結(jié)合,才發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題。因此,有必要賦予黨組織和黨員對(duì)于生效法規(guī)文件提出合憲性、合法性、合規(guī)性、合理性審查的要求和建議的權(quán)利?！秱浒敢?guī)定》之所以未作此項(xiàng)規(guī)定,是因?yàn)楫?dāng)時(shí)考慮到黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)還不健全,工作力量比較薄弱,尚無(wú)力承擔(dān)這項(xiàng)職能。三是審查焦點(diǎn)不集中。備案工作中,備案機(jī)關(guān)大多依據(jù)中央文件和上位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行合規(guī)性審查,有針對(duì)性的合法性審查較少,合憲性審查就更少,合憲性審查的效果不顯著。四是審查標(biāo)準(zhǔn)不明確。憲法比較原則概括,對(duì)于特定的黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)說(shuō),什么情況下合憲,什么情況下違憲,是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的問(wèn)題。雖然《備案規(guī)定》提出,備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,主要審查其是否同憲法和法律不一致,但沒(méi)有提供具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn),審查工作舉步維艱。

第四，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠有力。為加強(qiáng)黨和國(guó)家備案工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合,推進(jìn)備案審查工作深入開(kāi)展,《備案規(guī)定》提出,在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)之間建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)踐中,黨政機(jī)關(guān)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通聯(lián)系和經(jīng)驗(yàn)交流,備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮的作用不夠理想。作為合憲性審查主管機(jī)關(guān),全國(guó)人大統(tǒng)籌黨政機(jī)關(guān)合憲性審查工作的力度有待加強(qiáng),未給予黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)充分的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

第五，審查力量嚴(yán)重不足。黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)是從2012年《制定條例》頒布后逐步建立起來(lái)的。目前,省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)已全部設(shè)立,人員基本到位,但市、縣級(jí)缺機(jī)構(gòu)、缺編制、缺人才的問(wèn)題比較突出;黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)普遍頭緒多、任務(wù)重、人員少,懂憲法、懂法律的專(zhuān)門(mén)人才缺口較大,不適應(yīng)現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作的需要。

第六，理論研究不夠深入。這是目前困擾黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作的大問(wèn)題。近年來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),黨內(nèi)法規(guī)研究逐步興起,取得了較大成績(jī),但對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查問(wèn)題關(guān)注不夠,一些基本問(wèn)題,比如,黨章能否突破憲法法律規(guī)定,如果能,與憲法具有最高的法律效力是否抵觸;準(zhǔn)則、條例,或部門(mén)、地方黨內(nèi)法規(guī)能否突破憲法法律的規(guī)定;黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減,是否違反了憲法有關(guān)公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,是否符合憲法規(guī)定的公民在法律面前人人平等原則;黨內(nèi)法規(guī)制度增減黨員的公民權(quán)利義務(wù)的界限、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)是什么;如果黨內(nèi)法規(guī)制度剝奪了黨員不應(yīng)被剝奪的公民權(quán)利,有沒(méi)有救濟(jì)的途徑和措施;黨內(nèi)法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文能否對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人直接發(fā)生效力,等等,研究不夠,缺乏共識(shí),制約了合憲性審查工作的開(kāi)展。

五、加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的合憲性審查

目前,黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查的機(jī)構(gòu)和制度已基本建立,并隨著備案工作的深入推進(jìn)和黨委法律顧問(wèn)制度的逐步健全,合憲性審查工作的成效將日益顯現(xiàn),總體上是適應(yīng)黨依法執(zhí)政需要的。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的合憲性審查工作中存在的問(wèn)題,當(dāng)務(wù)之急是采取有效措施,切實(shí)加以改進(jìn)和完善。

第一,提高思想認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委要充分認(rèn)識(shí)到合憲性審查工作的重要意義,把黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查擺上重要位置,在黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、備案等工作中加強(qiáng)對(duì)法規(guī)文件的合憲性審查。要引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到,依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),黨內(nèi)法規(guī)制度是黨治國(guó)理政的重要工具,對(duì)其進(jìn)行合憲性審查,不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),而是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要積極支持黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作,建立健全有關(guān)制度機(jī)制,為這項(xiàng)工作的開(kāi)展提供基本保障。

第二,強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度制定環(huán)節(jié)的合憲性審查。把合憲性問(wèn)題解決在黨內(nèi)法規(guī)制度出臺(tái)之前,是合憲性審查的治本之策。尤其是黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,按照現(xiàn)行規(guī)定,不接受備案審查,加大法規(guī)文件制定環(huán)節(jié)的合憲性審查力度,意義更加重大。一是起草重要黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí),建議起草組吸收人大、政府法制機(jī)構(gòu)的人員參加,征求他們對(duì)法規(guī)文件合憲性、合法性的意見(jiàn)。二是把合憲性審查作為前置審核和印發(fā)前審核的重點(diǎn)內(nèi)容,盡可能將合憲性問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)。適時(shí)修訂《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》,將此做法寫(xiě)入條例。三是建立重要法規(guī)文件審議環(huán)節(jié)法律顧問(wèn)、審核機(jī)構(gòu)人員列席會(huì)議制度,法律顧問(wèn)可以對(duì)法規(guī)文件的合憲性問(wèn)題提出意見(jiàn),審核機(jī)構(gòu)人員可以了解文件的來(lái)龍去脈,把握文件的主要內(nèi)容,為文件印發(fā)前的合憲性審查提供基礎(chǔ)。

第三,完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案制度。一是適時(shí)修訂《備案規(guī)定》,增寫(xiě)被動(dòng)審查的內(nèi)容,賦予黨組織和黨員對(duì)生效法規(guī)文件提出合憲性審查要求和建議的權(quán)利,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)踐中出現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性問(wèn)題。二是聚焦審查重點(diǎn)。在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合法性、合規(guī)性、合理性審查的過(guò)程中,將合憲性審查作為重點(diǎn),主要內(nèi)容包括:黨內(nèi)法規(guī)制度是否遵守憲法確立的指導(dǎo)思想和基本原則,是否違反憲法規(guī)定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)制度,是否克減憲法賦予公民的基本權(quán)利,是否增加或免除憲法設(shè)定的公民的基本義務(wù),是否僭越憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)特別是立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限,是否調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作和國(guó)家權(quán)力的行使,是否與憲法的規(guī)定銜接協(xié)調(diào),等等,并在審查結(jié)論部分標(biāo)注法規(guī)文件是否符合憲法。三是建立憲法保留制度。為增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作的操作性,建議仿照立法法的做法,建立憲法保留制度,明確規(guī)定,憲法某些原則和條款,即便是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì),也不能修改,為審查機(jī)關(guān)開(kāi)展合憲性審查工作提供基本依據(jù)。這些憲法條款可包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、社會(huì)主義制度、人民代表大會(huì)制度、民族平等團(tuán)結(jié)、依法治國(guó)、尊重和保障人權(quán)等。對(duì)于黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制度涉及憲法規(guī)定的,只要不違反憲法保留制度,原則上推定為合憲;對(duì)于其他黨內(nèi)法規(guī)制度涉及憲法規(guī)定的,主要根據(jù)是否違反憲法保留制度及權(quán)威部門(mén)和專(zhuān)家意見(jiàn)處理。四是建立合憲性審查案例指導(dǎo)制度。建議全國(guó)人大及其常委會(huì)總結(jié)審查經(jīng)驗(yàn),建立合憲性審查案例指導(dǎo)制度,提煉憲法規(guī)則,統(tǒng)一憲法適用,為黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查提供指引。五是建立合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。建議全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)憲法解釋,細(xì)化憲法術(shù)語(yǔ)、條款、原則的含義,逐步建立具體明確的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn),為黨的機(jī)關(guān)開(kāi)展合憲性審查工作提供統(tǒng)一權(quán)威的審查依據(jù)。

第四,加大統(tǒng)籌力度。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是做好黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作的重要保證。充分發(fā)揮備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用,黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在備案工作中遇到憲法疑難問(wèn)題時(shí),要及時(shí)轉(zhuǎn)送全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究,并尊重其提出的意見(jiàn)。建立合憲性審查教育培訓(xùn)制度,全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)要對(duì)黨委、人大、政府、軍隊(duì)從事合憲性審查工作的人員進(jìn)行教育培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo),不斷提高他們開(kāi)展合憲性審查工作的能力和水平。

第五,加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)人才建設(shè)。針對(duì)合憲性審查力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題,要充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)工作人員力量,優(yōu)化專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu),重點(diǎn)引進(jìn)憲法法律專(zhuān)門(mén)人才,切實(shí)解決人員素質(zhì)能力不適應(yīng)的問(wèn)題?？紤]到合憲性審查工作的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng),建議建立憲法專(zhuān)家?guī)?發(fā)揮黨委法律顧問(wèn)作用,為黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查工作的開(kāi)展提供智力支持。

第六,深化理論研究。建議加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查研究工作的支持,把相關(guān)重點(diǎn)課題、重要調(diào)研納入國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目,加大資助力度。鼓勵(lì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)務(wù)部門(mén)、國(guó)家立法機(jī)關(guān)同高校研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作,通過(guò)課題委托、聯(lián)合調(diào)研等方式,深化黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查理論研究。