陳 柯

(西北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 陜西 西安 710127)

全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)下,中共中央堅(jiān)持把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的核心和基礎(chǔ)工作,站在新的歷史高度進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和安排部署,經(jīng)過幾年的快速發(fā)展,黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷豐富和完善,為全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。黨的十九大報(bào)告正式提出了新時(shí)代黨的建設(shè)總要求和八個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù),把黨的制度建設(shè)提升到了新的戰(zhàn)略高度,明確提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1](P67),增強(qiáng)黨依法執(zhí)政的本領(lǐng),突出強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于管黨、治黨、興黨、強(qiáng)黨的重大作用,為新的歷史條件下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明了方向。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),不僅是加強(qiáng)黨自身建設(shè)、提升執(zhí)政能力的堅(jiān)實(shí)保障,也是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu),改進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的基本前提。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障

“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、治本之策”[2]，是全面提升黨“管黨治黨興黨強(qiáng)黨”、提高治國(guó)理政綜合能力的基礎(chǔ)性工程，為黨統(tǒng)攬偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想提供根本保證。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是規(guī)范政黨行為、推進(jìn)依法治國(guó)方略的必然要求

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是馬克思主義政黨加強(qiáng)自身建設(shè),用黨的紀(jì)律和規(guī)矩約束黨的組織和黨員,規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員干部行為,維護(hù)黨的肌體健康,保持無產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的內(nèi)在要求,也是政黨發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志?！包h內(nèi)法規(guī)管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn),其完備與否在一定程度上甚至折射出政黨發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平的高低,而只有形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系才能行之有矩?！盵3](P6)1921年7月中國(guó)共產(chǎn)黨宣告成立,伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)的誕生,黨內(nèi)法規(guī)制度也開始了其不斷發(fā)展的歷史進(jìn)程。毛澤東同志最早提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的科學(xué)概念,他在黨的六屆六中全會(huì)上強(qiáng)調(diào),在黨的紀(jì)律教育之外,還必須發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用,“制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[4](P528)，將黨內(nèi)法規(guī)制度作為統(tǒng)一黨組織和黨員行為的基本方式。鄧小平同志對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和法制建設(shè)有著深刻的認(rèn)識(shí),強(qiáng)調(diào):“國(guó)要有國(guó)法,黨要有黨規(guī)黨法?！薄皼]有黨規(guī)黨法,國(guó)法就很難保障?！盵5](P147)深刻闡明了黨紀(jì)與國(guó)法之間的密切關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)深入研究部署了推進(jìn)全面依法治國(guó)重大戰(zhàn)略,首次將黨內(nèi)法規(guī)制度納入社會(huì)主義法治建設(shè)體系的范疇,進(jìn)一步深化和拓展了法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)涵和外延。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),為黨的自身建設(shè)提供規(guī)范依據(jù)和制度保障,實(shí)現(xiàn)黨自身治理的規(guī)范化和法治化,使黨的各項(xiàng)工作有規(guī)可依、有法可循,為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供保證。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的根本措施

政黨是根據(jù)一定的組織原則和制度規(guī)范、為實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)建立的社會(huì)組織,其內(nèi)部各組織和成員首先必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng),要受其組織內(nèi)部相關(guān)規(guī)章制度和行為規(guī)范的制約。馬克思曾經(jīng)指出:“必須絕對(duì)保持黨的紀(jì)律,否則將一事無成?！盵6](P413)黨內(nèi)法規(guī)制度是黨紀(jì)黨規(guī)的載體和表現(xiàn)形式,是規(guī)范黨的行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)黨的意志的根本舉措。劉少奇同志也非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),曾經(jīng)在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中闡明了黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的重要作用,認(rèn)為“黨章,黨的法規(guī),不僅是要規(guī)定黨的基本原則,而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法,規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”[7](P400)。研究黨的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn),黨內(nèi)法規(guī)制度“在黨的不同歷史時(shí)期、特別是關(guān)鍵時(shí)期,始終發(fā)揮著維護(hù)黨內(nèi)秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、推進(jìn)黨的建設(shè)、確保團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和事業(yè)發(fā)展的重大作用”[8]。在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，只有加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),為規(guī)范和行使權(quán)力提供“硬約束”,從嚴(yán)管黨治黨,才能始終保持先進(jìn)性和純潔性,使黨始終成為具有創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的馬克思主義執(zhí)政黨。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力、實(shí)現(xiàn)歷史使命的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐、廣泛的社會(huì)認(rèn)同和法定的政治體制,賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)角色。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理的前提,而管黨治黨則是黨治國(guó)理政的關(guān)鍵。“國(guó)家治理現(xiàn)代化必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的治理現(xiàn)代化引領(lǐng)國(guó)家治理實(shí)踐,提升國(guó)家治理能力,推進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的建構(gòu)。”[9](P5)黨內(nèi)法規(guī)制度既是管黨治黨的重要依據(jù),也是黨依法執(zhí)政、執(zhí)政興國(guó)的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來,習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)要以法治思維和法治方式加強(qiáng)黨的制度建設(shè),提出要“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”[10](P188),發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨中的基礎(chǔ)性作用,不斷提高黨應(yīng)對(duì)考驗(yàn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。一定意義上講,黨的執(zhí)政能力直接關(guān)系著黨治國(guó)理政的效果和社會(huì)主義事業(yè)的成敗。中國(guó)共產(chǎn)黨“為實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)使命,必須全面領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的各個(gè)方面,進(jìn)行一體聯(lián)動(dòng)的高效統(tǒng)籌。由此必然使政黨活動(dòng)細(xì)節(jié)化、體系化,進(jìn)而使調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系與行為的規(guī)章制度隨之體系化”[11]。因此,必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,確保黨組織和黨員干部按照黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序、要求規(guī)范自身行為,發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨內(nèi)政治生活和黨員行為的約束作用,提升黨管理自身事務(wù)的現(xiàn)代化水平，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷取得更大成績(jī)。

二、黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐成果

黨的十八大之后，中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌安排和整體布局，推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的常態(tài)化,并逐步形成了比較完善的、涵蓋黨的各個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不斷優(yōu)化

建立科學(xué)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是全面從嚴(yán)治黨的必然要求,對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。黨的十八大召開,首先就根據(jù)黨的建設(shè)面臨的新形勢(shì)和新要求,對(duì)黨的根本大法進(jìn)行了重新修訂,從多方面進(jìn)行了更新和完善,為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了根本遵循。2013年11月12日,黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了全面部署,審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,聚焦健全發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,進(jìn)一步明確了全面深化改革的整體思路,提出要“完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制,堅(jiān)持民主集中制,充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[12](P531)。2013年12月11日,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》,對(duì)培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀,凝聚全黨全社會(huì)價(jià)值共識(shí)作出了安排。2015年6月11日,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》頒布實(shí)施,開啟了加強(qiáng)黨的建設(shè)法規(guī)制度的新篇章。2015年12月25日,中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，明確了地方黨委工作的原則、組織構(gòu)成、基本職責(zé)、組織原則、責(zé)任追究等內(nèi)容。黨的十八大以來,中共中央相繼出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》等法規(guī)制度,對(duì)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、企事業(yè)單位和社會(huì)組織工作、人才建設(shè)、法制建設(shè)、社會(huì)治理等方面的法規(guī)制度進(jìn)行了豐富和發(fā)展,進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到治國(guó)理政的各方面,突出了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

(二)思想政治教育法規(guī)不斷豐富

強(qiáng)化黨員干部宗旨教育、黨性教育,推動(dòng)思想建設(shè)工作制度化、常態(tài)化,是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大召開之后,中共中央即印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神的通知》《科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)綱要》,深化黨的十八大精神的學(xué)習(xí)宣傳貫徹。2013年9月,中共中央印發(fā)《2013—2017年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》,對(duì)干部教育培訓(xùn)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、培訓(xùn)內(nèi)容、方法措施等進(jìn)行了明確規(guī)定,要求進(jìn)一步深化干部教育培訓(xùn)改革,提升干部教育培訓(xùn)質(zhì)量,突出馬克思主義基本原理、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系以及社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育。2015年10月,中共中央印發(fā)了《干部培訓(xùn)教育工作條例》,對(duì)干部培訓(xùn)工作進(jìn)行了規(guī)定,明確了干部培訓(xùn)的對(duì)象、內(nèi)容、方式方法、考核評(píng)估等內(nèi)容,推進(jìn)了干部教育培訓(xùn)工作科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。2016年2月和2017年3月,中共中央分別就開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育作出安排,先后印發(fā)了《開展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話,做合格黨員”學(xué)習(xí)教育方案》《關(guān)于推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》,全面開展黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育,堅(jiān)持把黨的思想建設(shè)放在首位,教育引導(dǎo)黨員尊崇黨章、遵守黨規(guī),進(jìn)一步推進(jìn)黨員學(xué)習(xí)教育的制度化常態(tài)化,實(shí)現(xiàn)思想政治教育制度的與時(shí)俱進(jìn)。

(三)干部隊(duì)伍建設(shè)法規(guī)不斷完善

“從嚴(yán)治黨,重在從嚴(yán)管理干部?！盵1](P97)黨的十八大以來,黨中央堅(jiān)持“用制度管人”的理念,以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的措施、嚴(yán)格的紀(jì)律,要求干部、管理干部、約束干部,不斷豐富干部管理法規(guī)制度。2013年12月,中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》,突出體現(xiàn)了“從嚴(yán)治吏”的特點(diǎn),對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人、配偶及共同生活的子女有關(guān)情況的報(bào)告事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定,嚴(yán)格了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人及家屬有關(guān)情況的監(jiān)督。2014年1月,中共中央制定印發(fā)了新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,根據(jù)新形勢(shì)新要求,建立了科學(xué)規(guī)范的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度。2014年2月，中共中央組織部印發(fā)《配偶已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員任職崗位管理辦法》,從制度上加強(qiáng)了對(duì)“裸官”的監(jiān)督管理,規(guī)定包括黨委、人大、政府、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)成員崗位在內(nèi)的5類崗位,不得由“裸官”擔(dān)任。2015年6月，中共中央政治局審議通過了《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》,通過激勵(lì)、獎(jiǎng)懲、問責(zé)等機(jī)制,形成良好的用人導(dǎo)向和制度環(huán)境。此后，中共中央先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》等多項(xiàng)制度規(guī)定,聚焦黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,不斷加強(qiáng)干部使用、管理和監(jiān)督工作,為建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊(duì)伍奠定了制度基礎(chǔ)。

(四)作風(fēng)建設(shè)法規(guī)不斷健全

黨員干部的作風(fēng)是黨的形象最直觀的體現(xiàn),是觀察黨和群眾關(guān)系的晴雨表。黨的十八屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新伊始,中央政治局即于2012年12月4日審議通過了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》,體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的指導(dǎo)思想,強(qiáng)調(diào)作風(fēng)建設(shè)首先要從中央政治局做起,突出了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的模范和表率作用,以作風(fēng)建設(shè)成效帶動(dòng)政風(fēng)民風(fēng)的明顯好轉(zhuǎn)。2013年5月,中共中央印發(fā)了《關(guān)于在全黨開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的意見》,進(jìn)一步突出黨的作風(fēng)建設(shè),以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn),圍繞保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性和純潔性,聚焦“四風(fēng)”問題,切實(shí)加強(qiáng)黨員馬克思主義群眾觀點(diǎn)和黨的群眾路線教育,下大力氣解決黨自身存在的突出問題。此后,中共中央先后出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》《關(guān)于禁止黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)的通知》等一系列法規(guī)制度和規(guī)范性文件,從辦公用房、公務(wù)用車、公務(wù)接待、公款消費(fèi)、會(huì)議管理等方面加強(qiáng)統(tǒng)一管理,體現(xiàn)了黨中央切實(shí)解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的堅(jiān)定決心,為切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng),踐行為民、務(wù)實(shí)、清廉要求,維護(hù)黨在群眾心目中的良好形象,提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(五)反腐倡廉建設(shè)及監(jiān)督法規(guī)不斷充實(shí)

加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè),構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制,是黨的十八大以來加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的鮮明特征。2013年12月20日,中共中央為進(jìn)一步加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗工作,印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》,對(duì)深化反腐敗斗爭(zhēng)和推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)提出了總體要求,進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃。2014年12月11日,中共中央政治局審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》,制定出臺(tái)了《中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》,豐富完善了派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)制度。與此同時(shí),中央加強(qiáng)了對(duì)巡視工作的制度規(guī)范。2013年6月,中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委 中央組織部關(guān)于加強(qiáng)巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》,對(duì)巡視工作提出了新要求。2017年7月,中共中央發(fā)布新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》。這些制度的頒布實(shí)施,有效推進(jìn)了黨內(nèi)巡視制度的不斷完善。2014年6月,中共中央政治局集體研究了黨的紀(jì)律檢查體制工作,審議通過了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則(試行)》,立足紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)際,提出了黨的紀(jì)律檢查體制改革的整體思路和基本路徑,細(xì)化了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的工作規(guī)范和要求,明確了黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)施要求,為新時(shí)代推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作提供了基本依據(jù)。2015年10月18日,中共中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》,新修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，堅(jiān)持正面倡導(dǎo)和開列負(fù)面清單兩個(gè)方面相結(jié)合,為黨員干部樹立了高標(biāo)準(zhǔn)、劃出了紀(jì)律底線,實(shí)現(xiàn)了依規(guī)治黨和以德治黨的有效結(jié)合。2016年7月8日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》,并于隨后召開的黨的十八屆六中全會(huì)上,修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,進(jìn)一步促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系的完善,也為黨內(nèi)監(jiān)督工作的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三、黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和啟示

黨的十八大以來，黨中央立足黨的建設(shè)形勢(shì)要求,堅(jiān)持從管黨治黨和治國(guó)理政的全局出發(fā),對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃，積累了豐富的新鮮經(jīng)驗(yàn)。

(一)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度不斷完善

2013年5月27日,中共中央制定出臺(tái)了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》,第一次使黨擁有了“黨內(nèi)立法法”,第一次提出編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃要求,第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案和清理進(jìn)行了規(guī)定,細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案審查、質(zhì)量評(píng)估等工作要求,推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范化、程序化和制度化。2013年8月、2014年11月,中共中央在全黨分批次開展法規(guī)制度和規(guī)范性文件的清理工作,摸清了制度底數(shù)、明晰了制度現(xiàn)狀,推動(dòng)建立了黨內(nèi)法規(guī)制度的淘汰和更新機(jī)制,為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。為貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要求,2013年11月,《中央黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》印發(fā),統(tǒng)籌安排和整體布局了五年間黨內(nèi)法規(guī)制定工作。2016 年12 月,為進(jìn)一步落實(shí)“依紀(jì)依規(guī)治黨”要求,中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》,首次明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總目標(biāo),對(duì)推進(jìn)建立完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排。黨的十八大之后,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)明顯加快,系統(tǒng)化程度不斷提高。

(二)問題導(dǎo)向、目標(biāo)牽引,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度不斷更新

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的終極目標(biāo),就是為了規(guī)范和約束黨組織和黨員的行為,解決黨自身存在的突出問題,推進(jìn)黨的建設(shè)的全面發(fā)展。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)制度建設(shè),不斷健全黨內(nèi)規(guī)則體系,扎緊織密“黨紀(jì)黨規(guī)的籠子”,堅(jiān)持用制度管人管事管物管權(quán),防止“牛欄關(guān)貓”。黨的十八大之后,黨中央抓住全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中存在的主要問題和矛盾,有針對(duì)性地提供了制度性的解決措施。比如:針對(duì)人民群眾深惡痛絕的作風(fēng)問題和腐敗現(xiàn)象,中共中央先后修訂出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一系列旨在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的法規(guī)制度;針對(duì)黨員干部中的“裸官”現(xiàn)象,中共中央先后修訂印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《配偶已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員任職崗位管理辦法》,進(jìn)一步拓展了干部監(jiān)督管理的輻射范圍,全面加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和監(jiān)督管理工作;針對(duì)黨員干部不作為、慢作為、亂作為等現(xiàn)象,出臺(tái)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，使領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)能上能下成為新常態(tài)。黨的十八大以來,黨中央堅(jiān)持目標(biāo)牽引、問題導(dǎo)向,針對(duì)黨的建設(shè)中存在的突出問題和出現(xiàn)的新情況,不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),形成了“存在問題——提出要求——實(shí)踐探索——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——建章立制——貫徹實(shí)施——再提出要求”[13]的法規(guī)制度建設(shè)機(jī)制,為全面從嚴(yán)治黨提供了制度遵循。

(三)紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律的有效銜接

黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律,是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。黨組織相對(duì)于其他社會(huì)組織更具有先進(jìn)性,黨員相對(duì)于普通群眾更具有理想和追求。如果黨員都退守到普通公民的底線上,就降低了黨員的標(biāo)準(zhǔn),黨的先進(jìn)性就無從體現(xiàn),全面從嚴(yán)治黨也就無從談起。法律是對(duì)全體公民的要求,黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求,黨組織和黨員不僅僅要在國(guó)家憲法和法律的規(guī)范下活動(dòng),更要接受相較于國(guó)家憲法和法律更為嚴(yán)格的黨內(nèi)紀(jì)律和規(guī)矩的約束。在現(xiàn)實(shí)生活中,黨員干部走向違法犯罪的道路,無不是從違紀(jì)開始,最終滑向腐敗的深淵。堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法,就是要把黨的紀(jì)律和規(guī)矩放在法律前面,在法律前面多一道屏障,防止和遏制黨員由違紀(jì)違規(guī)繼續(xù)滑向違法犯罪,體現(xiàn)了“嚴(yán)管厚愛”的治黨理念。2015年10月,中共中央對(duì)施行多年的原2003年版《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進(jìn)行了修訂,令社會(huì)各界耳目一新,被稱為黨的法規(guī)制度建設(shè)歷史上的重要里程碑。這部法規(guī)改變了過去存在的紀(jì)法不分的問題,將黨紀(jì)和國(guó)法相區(qū)別,堅(jiān)持紀(jì)法分開，凡是國(guó)家法律已經(jīng)明確的內(nèi)容,黨內(nèi)法規(guī)不再重復(fù)規(guī)定,體現(xiàn)了黨紀(jì)與國(guó)法的相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一,成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新理念和新常態(tài)。

(四)有紀(jì)必依、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán),強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的意志的集中體現(xiàn),是落實(shí)黨的思想、政治、組織路線的基本規(guī)范,具有強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性,一旦制定實(shí)施,全黨必須嚴(yán)格遵守。如果制定的黨內(nèi)法規(guī)形同虛設(shè),只是寫在紙上、貼在墻上、束之高閣,或者執(zhí)行起來搞選擇、落實(shí)起來搞變通,再多的制度也會(huì)流于形式,不僅起不到應(yīng)有的作用,反而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度本身的公信力造成負(fù)面影響。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào),要抓好黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)與執(zhí)行,強(qiáng)化監(jiān)督檢查的力度和頻率,對(duì)于隨意變通、惡意規(guī)避、無視制度等行為要堅(jiān)決予以查處,防止制度成為“稻草人”“紙老虎”,防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。黨的十八大以來,黨中央不斷強(qiáng)化管黨治黨的政治責(zé)任,加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè),嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩,不斷強(qiáng)化黨員干部的制度意識(shí),在思想上劃出紅線、筑牢底線,切實(shí)增強(qiáng)遵守制度、執(zhí)行制度的思想自覺和行動(dòng)自覺。同時(shí),進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,發(fā)揮黨內(nèi)巡視的利劍作用,用黨紀(jì)黨規(guī)的尺子丈量黨員的言行,堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為,讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。先后嚴(yán)厲查處了周永康、徐才厚、令計(jì)劃、薄熙來、蘇榮等嚴(yán)重違紀(jì)違法案件,查處了一大批發(fā)生在群眾身邊的“微腐敗”問題,充分表明了黨中央“有紀(jì)必依、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)”的堅(jiān)決態(tài)度,有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

四、新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)和完善

全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。新時(shí)代,要繼承和發(fā)揚(yáng)黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本理念和優(yōu)秀成果,促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善。

(一)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度的整體性和重點(diǎn)性的統(tǒng)一

健全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不是各類法規(guī)制度的簡(jiǎn)單疊加,而是有效銜接、相互支撐、有機(jī)聯(lián)系、互為一體的科學(xué)體系。黨的十八大以來,中央著眼于黨的建設(shè)全局,更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃,基本形成了比較全面的、涵蓋黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等各方面的法規(guī)制度規(guī)范,為全面從嚴(yán)治黨奠定了良好的制度基礎(chǔ)和保障。但黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)展還不平衡,特別是在如何強(qiáng)化對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督管理,推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開,保障黨員民主權(quán)利等方面還存在薄弱環(huán)節(jié),還需要重點(diǎn)突破。因此,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍須從全局性和整體性出發(fā),加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),堅(jiān)持以黨章作為根本統(tǒng)領(lǐng),全方位完善各類準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定,積極構(gòu)建“立體式”的黨內(nèi)法規(guī)制度。同時(shí),還要從全面從嚴(yán)治黨階段性任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā),抓住黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題,以強(qiáng)化黨的政治建設(shè)、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為、保護(hù)黨員民主權(quán)利、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督等方面為重點(diǎn),有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性建設(shè),避免出現(xiàn)法規(guī)制度供給過剩與短缺的矛盾。

(二)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和民主性的統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的紀(jì)律的載體和表現(xiàn)形式,是由特定的權(quán)威機(jī)構(gòu)制定并強(qiáng)制實(shí)行的規(guī)則體系,其本身就具有組織賦予的強(qiáng)制性和內(nèi)在的權(quán)威性,要求黨的任何組織和個(gè)人都必須無條件地遵守和執(zhí)行,并貫穿于全面從嚴(yán)治黨各個(gè)方面。權(quán)威性是黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮規(guī)范性和約束力的前提和基礎(chǔ),是決定其執(zhí)行力和效用大小的內(nèi)在決定因素。“黨內(nèi)共識(shí)能夠帶來的強(qiáng)制力設(shè)定及其實(shí)現(xiàn)是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)的支撐力量所在?！盵11](P124)簡(jiǎn)單依靠外在力量賦予的強(qiáng)制性權(quán)威是不能長(zhǎng)久的。黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)在權(quán)威必須通過黨的組織和黨員的認(rèn)可度來提升和強(qiáng)化。黨內(nèi)法規(guī)制度的對(duì)象是黨的組織和黨員,黨內(nèi)法規(guī)制度有沒有權(quán)威性和約束力,黨組織和黨員干部特別是普通黨員最有發(fā)言權(quán)。因此,制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,注重征求基層組織和黨員的意見建議,發(fā)揮基層黨組織和普通黨員的積極性和創(chuàng)造性,確保黨內(nèi)法規(guī)制度充分反映廣大黨員和干部的意愿,提高黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)同度;同時(shí),也要廣泛征求社會(huì)各界的意見,重視專家學(xué)者、法律工作者、民主人士、普通群眾的意見,保障普通民眾的政治熱情,切實(shí)做到集思廣益、凝聚共識(shí)。

(三)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范性和執(zhí)行力的統(tǒng)一

規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)制度的根本特征和本質(zhì)要求?！叭魏沃贫鹊倪\(yùn)行既要有實(shí)體性規(guī)范,又要有程序性規(guī)范,前者對(duì)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象提出規(guī)范要求,后者就制度自身的運(yùn)行和實(shí)施做出保障?！盵14](P29)在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中,“程序規(guī)范在黨內(nèi)法規(guī)中所占的比重較低,實(shí)體規(guī)范所規(guī)定的具體內(nèi)容、目標(biāo)以及所體現(xiàn)的價(jià)值,缺乏具有操作意義的程序規(guī)范的保障”[15](P44)。有鑒于此,要特別注重加強(qiáng)基本的法規(guī)制度與具體的實(shí)施細(xì)則的配套建設(shè),使基本制度與具體制度、實(shí)體性制度與程序性制度相互支撐配合,提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力?，F(xiàn)實(shí)中,一些實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)制度過于重視形式上的規(guī)范化和邏輯上的完整性,看似內(nèi)容完備、科學(xué)合理,許多內(nèi)容過于原則化,籠統(tǒng)性的表述較多,定性較多而定量較少,特別是一些法規(guī)制度對(duì)于如何執(zhí)行以及如何監(jiān)督和追責(zé),缺少實(shí)際的可量化標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行措施,在實(shí)際執(zhí)行中的規(guī)范約束作用并不顯著,需要以程序性法規(guī)的配合來提高法規(guī)制度的針對(duì)性和可操作性。具體來講,要重點(diǎn)加強(qiáng)實(shí)體性法規(guī)制度相關(guān)的程序性規(guī)范和具體的操作細(xì)則,細(xì)化法規(guī)內(nèi)容、工作程序、責(zé)任主體、追責(zé)方式等內(nèi)容,明確規(guī)定應(yīng)該怎么樣去做,如果不做或者做錯(cuò)應(yīng)該如何處理等問題,減少自由裁量權(quán),提高制度的剛性,進(jìn)而發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度的積極作用。

(四)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度的繼承性與發(fā)展性的統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)有機(jī)的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新時(shí)代新要求,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),必須深入思考法規(guī)制度建設(shè)的延續(xù)性與時(shí)代性,堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的有機(jī)統(tǒng)一,循序漸進(jìn)、有序推進(jìn)。不僅要著眼歷史、立足當(dāng)下,還要著眼未來,既要堅(jiān)持過去行之有效的制度和規(guī)定,還要與黨的建設(shè)的實(shí)際相結(jié)合,與時(shí)俱進(jìn)地建立新的法規(guī)制度。長(zhǎng)期以來,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)形成了基本符合黨的建設(shè)需要的制度體系,為全面從嚴(yán)治黨奠定了良好的制度基礎(chǔ)。我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例,都是黨內(nèi)法規(guī)制度的豐富資源,要充分利用現(xiàn)有制度資源,堅(jiān)持現(xiàn)有制度體系中適應(yīng)實(shí)踐需要的制度內(nèi)容,把在黨建實(shí)踐中形成的、被證明是行之有效的好經(jīng)驗(yàn)、好做法,用黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來,促使其在管黨治黨中持續(xù)發(fā)揮效用。任何事物都不是一成不變的,任何制度都存在一定的局限性,隨著黨面臨形勢(shì)的不斷變化以及管黨治黨實(shí)踐的深入推進(jìn),原本適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的黨內(nèi)法規(guī)制度可能會(huì)遇到內(nèi)容不合時(shí)宜、不相適應(yīng)等問題,必須建立科學(xué)的評(píng)估、備案審查和動(dòng)態(tài)的清理機(jī)制[16],加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行實(shí)際效果的評(píng)估研判,及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題、新情況,結(jié)合新時(shí)代黨的建設(shè)的規(guī)律和全面從嚴(yán)治黨面臨的新形勢(shì),堅(jiān)持問題導(dǎo)向,在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下不斷建立適應(yīng)黨的建設(shè)發(fā)展的制度安排。同時(shí),按照“保留適用的、廢止無效的、修訂欠缺的、補(bǔ)充不足的”的總要求，遵循“誰主辦、誰負(fù)責(zé)，誰主管、誰清理”的原則,不斷廢止、修訂、建立新的黨內(nèi)法規(guī)制度,使黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)發(fā)展需求相契合,始終服務(wù)于管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的客觀需要。

(五)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與文化培養(yǎng)的統(tǒng)一

制度文化是人們基于對(duì)制度的高度認(rèn)同,在潛移默化中形成自覺尊崇制度、執(zhí)行制度、維護(hù)制度的一種行為自覺和行為習(xí)慣，是制度規(guī)范得以貫徹執(zhí)行的深層次因素,能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行提供強(qiáng)力支撐。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不能片面強(qiáng)調(diào)法規(guī)制度數(shù)量的增加,也不能簡(jiǎn)單以強(qiáng)制要求來提升執(zhí)行效力,而要以培養(yǎng)良好的黨內(nèi)法規(guī)制度文化為基礎(chǔ),最大限度發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨中的積極作用。因此,首先要夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的思想基礎(chǔ)。堅(jiān)持把黨的各項(xiàng)法規(guī)制度作為必修課,納入干部培訓(xùn)、黨校學(xué)習(xí)、日常教育中去,增強(qiáng)全黨的法規(guī)制度意識(shí),自覺按原則、按規(guī)矩辦事。其次要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳解釋工作,建立統(tǒng)一、規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布平臺(tái),利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息傳媒手段,豐富宣傳形式,不斷拓展宣傳教育覆蓋面,使廣大黨員能夠準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì),提高黨內(nèi)法規(guī)制度的社會(huì)影響力。再次要突出黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)、宣講解讀黨內(nèi)法規(guī)制度,推行領(lǐng)導(dǎo)干部任前法規(guī)考試制度,提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識(shí)和法制觀念,成為學(xué)習(xí)貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的表率。最后要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,不斷匡正遵守執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的行為規(guī)范,形成執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度沒有例外,黨規(guī)黨紀(jì)面前人人平等的價(jià)值理念,發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度的導(dǎo)向與激勵(lì)作用,推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度由硬約束轉(zhuǎn)變?yōu)辄h員的自覺行為,發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨中的基礎(chǔ)性作用。