徐 紅

(湖南科技大學(xué) 人文學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

中央(皇帝)遣使巡行地方是中國古代政治制度的特點(diǎn)之一，最早可以追溯到西周時(shí)期。建立中央集權(quán)專制政權(quán)的秦漢及后續(xù)王朝基本延續(xù)了遣使巡行地方的制度，其方式有臨時(shí)遣使、專職常態(tài)遣使、地方官受命巡察屬地等；巡行的內(nèi)容亦更加豐富，除了代傳皇帝旨意、宣揚(yáng)皇帝恩澤外，還有撫恤百姓、推行教化、監(jiān)察官員等作用。其中，最值得關(guān)注的是臨時(shí)派遣使臣對(duì)地方進(jìn)行巡察，這是一種以非常規(guī)手段快速解決問題的方式，目的在于使皇帝的旨意越過官僚政治體制多個(gè)層級(jí)和部門，直達(dá)地方。同時(shí)，此方式的臨時(shí)性、不確定性等特點(diǎn)，亦使其隨著不同時(shí)期政治環(huán)境的變化而有不同的表現(xiàn)，在一定程度上能夠體現(xiàn)出某一時(shí)期政治制度的獨(dú)特之處。北宋是中國古代官僚政治體制逐漸成熟的重要時(shí)期，在一統(tǒng)天下的前提下，朝廷特別強(qiáng)調(diào)對(duì)地方的監(jiān)督和控制，因此制定了較為規(guī)范的制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的監(jiān)控，其中就包括對(duì)地方的制度性巡察，對(duì)此學(xué)者已有研究。但是百密總有一疏，由于地方事務(wù)的繁雜性，往往會(huì)有地方官無法預(yù)見、無法解決的突發(fā)事件發(fā)生，而臨時(shí)遣使出巡恰好能夠解決這些問題，從而使得此一應(yīng)對(duì)措施成為當(dāng)時(shí)官僚政治體制的一種補(bǔ)充(1)由于北宋時(shí)期特殊的邊疆環(huán)境，皇帝臨時(shí)遣使還包括對(duì)邊地軍事事務(wù)及武將進(jìn)行巡察，此一問題較為復(fù)雜，內(nèi)涵豐富，與本文所論遣使地方的現(xiàn)象不同，故筆者將另著文進(jìn)行探討。。

一、臨時(shí)派遣使臣的原因

北宋時(shí)期，官僚政治體制逐漸完備，形成了一套從中央到地方的管理系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)，維持著朝廷各個(gè)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管如此，為了加強(qiáng)對(duì)地方民情、地方官員為政情況的了解，趙宋君主仍不時(shí)遣使按察地方，如宋太宗太平興國九年(984)六月，曾“遣使按察兩浙、淮南、西川、廣南獄訟”[1]72，這次遣使是否臨時(shí)起意，由于史料不足，已不得而知。不過同樣是宋太宗時(shí)期發(fā)生的另一件事，或能提供一些線索。淳化元年(990)十二月，“會(huì)遣使提總諸道茶、鹽、酒稅，且察訪民間利病及吏治能否”。外出察訪是一項(xiàng)苦差事，皇帝給予的權(quán)力有限，并且得到的政治或經(jīng)濟(jì)上的實(shí)際利益亦不多，朝中官員一般不太愿意承擔(dān)，太宗要求派遣刑部“好言事者”，即喜好議論時(shí)事之人，于是有人推薦了“屢上封事”的刑部詳覆官王濟(jì)[2]708。記載中的“會(huì)遣使”的“會(huì)”為“恰巧”“適逢”之意，指恰好遇到遣使察訪地方，即這次遣使很可能是對(duì)地方定期的、常規(guī)的巡行。這說明北宋時(shí)期某些遣使地方的政治行為與前朝一樣，已形成固定的制度，所以才會(huì)出現(xiàn)“會(huì)遣使”的情形。從制度層面看，定期遣使巡行地方可視為古代官僚政治體制的正式組成部分，而作為官僚政治體制補(bǔ)充措施的臨時(shí)遣使則與之不同。

皇帝臨時(shí)派遣使臣巡行地方，一般是朝廷面對(duì)地方出現(xiàn)突發(fā)事件或難以解決的問題時(shí)采取的一項(xiàng)緊急應(yīng)對(duì)措施。中國古代的統(tǒng)一王朝往往統(tǒng)治區(qū)域廣袤，各地距離王朝政治中心——都城的遠(yuǎn)近不同，政治地位、軍事地位和經(jīng)濟(jì)地位亦有差別，古代中央與地方的信息溝通不如現(xiàn)代便捷，故當(dāng)與都城相距一定路程，且可能會(huì)影響朝廷政治、軍事或經(jīng)濟(jì)局勢的地區(qū)突發(fā)重要事件時(shí)，皇帝只能臨時(shí)派遣使臣到地方，宣諭圣旨，解決具體問題，并將地方民情、政情上奏皇帝。

就北宋時(shí)期而言，地方發(fā)生較大的自然災(zāi)害是皇帝臨時(shí)遣使的主要原因。由于統(tǒng)一王朝轄區(qū)內(nèi)自然條件千差萬別，自然界又瞬息萬變，人類活動(dòng)或者天氣變化都有可能導(dǎo)致水、旱、蝗、地震等自然災(zāi)害。有的災(zāi)害較為輕微，地方官府可以自行應(yīng)對(duì)；但是有的自然災(zāi)害可能會(huì)嚴(yán)重影響百姓生活，甚至危害生命。對(duì)于古代王朝的統(tǒng)治者而言，他們更擔(dān)心的是自然災(zāi)害會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，進(jìn)而威脅朝廷安危。面對(duì)這樣的突發(fā)災(zāi)害，皇帝一般會(huì)臨時(shí)派遣使臣，巡行受災(zāi)地區(qū)。天禧元年(1017)，京東路、河北路、兩浙路、江南路、淮南路等地發(fā)生蝗旱災(zāi)害，“穡事靡登，流民相屬”，君主“臨遣使車，循行方郡”，派遣朝中官員“體量安撫”，以“式宣寬大之恩，副茲勤恤之意”[3]565。京東路、河北路靠近都城，河北路又毗鄰遼朝，有著重要的政治和戰(zhàn)略地位；兩浙、江南、淮南各路則是北宋王朝稅賦的主要來源地，關(guān)系到朝廷的財(cái)政收入，而蝗旱災(zāi)害直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，故朝廷臨時(shí)遣使巡行的行為體現(xiàn)出對(duì)這些地區(qū)的重視。天圣六年(1028)夏秋霖雨不絕，導(dǎo)致江水四溢，“壞官私廬舍”，朝廷遣使對(duì)受災(zāi)地區(qū)“體量安撫”，予以救濟(jì)[2]2477。

當(dāng)然，君主在地方發(fā)生自然災(zāi)害之時(shí)遣使出巡，也有傳統(tǒng)的災(zāi)異譴告思想的影響。自西漢董仲舒闡明自然災(zāi)害與君主或官員個(gè)人政治行為的密切聯(lián)系之后，歷代統(tǒng)治集團(tuán)基本皆認(rèn)可這一理論，并視之為警誡君主與官員、安撫民心、穩(wěn)定社會(huì)的重要思想，趙宋王朝亦不例外[4]。因此，當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)，除君主在皇宮中實(shí)行避殿、減膳等禳災(zāi)之舉外，臨時(shí)派遣使臣巡行地方也有了思想上的合理性。

地方官忿爭導(dǎo)致朝堂之上議論紛紛，影響地方行政體制的正常運(yùn)行，亦是皇帝臨時(shí)派遣使臣的原因之一。北宋時(shí)期地方行政制度逐漸成熟，形成路、府(州、軍、監(jiān))、縣三級(jí)行政制，而且增加了地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致地方官人數(shù)增加，權(quán)力縮小，各部門互相牽制，主官權(quán)力受到較大約束。如路級(jí)行政機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等監(jiān)司部門，且“監(jiān)司各自有建臺(tái)之所，每司專有長官，專有掾佐”[5]1843，這就要求各位地方官必須通力合作，協(xié)調(diào)處理政事。但是由于政治理念的差異或者其他原因，地方官之間有可能會(huì)產(chǎn)生矛盾，矛盾不可調(diào)和之時(shí)就有可能互相告發(fā)、攻訐，置地方事務(wù)于不顧，乃至引起官場較大的反響。北宋初期對(duì)于此類事件的處理一般仍然沿襲舊制，“例止移任”，但是地方行政制度的改變使得地方官忿爭的現(xiàn)象日益頻繁，僅僅移任已不能解決問題，于是宋真宗景德三年(1006)下詔，“自今并遣使按劾，區(qū)辨枉直，以行懲戒”[2]1427，即以臨時(shí)派遣使臣的方式進(jìn)行調(diào)查，辨明是非，對(duì)犯錯(cuò)官員予以懲處。天圣三年(1025)，知福州陳絳與福建路提點(diǎn)刑獄勸農(nóng)使王耿互相揭發(fā)對(duì)方不法事，由于事涉官員聲名，朝廷派遣監(jiān)察御史朱諫前去查實(shí)。朱諫經(jīng)過細(xì)致察訪，上奏言陳絳“嘗受民通犀帶”以及“受民真珠及僧銀”，因此皇帝對(duì)陳絳及相關(guān)人員予以降職的處分[2]2382，而王耿亦因妄信福建路衙校不實(shí)之言及其子收受賄賂被貶官[6]88—89。

北宋皇帝臨時(shí)派遣使臣，還有防止下情壅遏、便于準(zhǔn)確掌握地方信息的因素。在古代官僚政治體制逐漸成熟的北宋時(shí)期，身處事件中的地方官，出于明哲保身或維護(hù)官僚體系運(yùn)作等復(fù)雜原因，不一定會(huì)如實(shí)反映現(xiàn)實(shí)情況，他們一般基于個(gè)人利益和政治需要的考慮，選擇性地向皇帝上奏地方情況。但是皇帝總是想要全面掌握各地政情和輿情，尤其是地方發(fā)生突發(fā)事件之時(shí)，皇帝更是急于了解具體的實(shí)際情況，為此，臨時(shí)派遣使臣“導(dǎo)揚(yáng)壅遏，使得上聞”[3]684。

宋神宗熙豐變法時(shí)期，為了保證變法措施的順利實(shí)施，朝廷曾多次臨時(shí)派遣使臣到各地督察地方官踐行新法的情況，了解新法舉措的利弊得失。此時(shí)的遣使雖多有察訪使之名，但一年數(shù)次的察訪已與定期常規(guī)察訪完全不同，表現(xiàn)出明顯的暫時(shí)性和隨意性。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》記載，熙寧四年(1071)由皇帝從中央官員中選派至地方、名曰“察訪”的使臣僅1人次，即十月“命太常丞、檢正中書刑房公事李承之察訪淮南、兩浙路常平及農(nóng)田水利、差役事，因便體量近降鹽法發(fā)運(yùn)監(jiān)司及州縣施行次第，有無未盡利害以聞”[2]5533；到熙寧五年(1072)“察訪”地方增加到3人次，熙寧六年(1073)為5人次，熙寧七年(1074)更是增加到8人次(其中1人次未成行)(2)據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》卷二三○至卷二五七相關(guān)記載進(jìn)行統(tǒng)計(jì)而得。。此外，變法期間還多有無“察訪”之名的臨時(shí)派遣使臣，如熙寧四年(1071)三月，宋神宗遣使“相度廣南東路均納丁米，所過州縣，有奉行新法不職者，體量以聞”[2]5373。類似與推行新法有關(guān)的遣使大概持續(xù)到王安石辭去宰相職位的熙寧九年(1076)。

此外，臨時(shí)派遣使臣還有其他一些較為少見的原因，如宋太宗曾“遣使于諸道，求募古書、奇畫及先賢墨跡，小償以金帛，大授以官”，且“數(shù)年間，獻(xiàn)書者不可勝計(jì)，諸道募得者數(shù)倍”[7]533。臨時(shí)派遣使臣購募圖籍主要發(fā)生在北宋初期，之后此類現(xiàn)象見諸史籍記載者逐漸減少。

可見，北宋時(shí)期，作為官僚政治體制的應(yīng)急措施，皇帝臨時(shí)遣使巡察地方主要是應(yīng)對(duì)地方發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害、地方官忿爭影響地方事務(wù)、下情壅遏之類的緊急和復(fù)雜狀況，或者如熙豐變法般是由于中央采取新的政治舉措，必須經(jīng)常派遣使臣到地方察訪執(zhí)行新法的情況。

二、使臣的選派

臨時(shí)派遣使臣巡行地方是應(yīng)對(duì)地方緊急事務(wù)或者呼應(yīng)中央政策的舉措，因此北宋君主非常重視使臣的選擇。遺憾的是，有的史料僅簡單提及“使臣”“遣使”等，未能載明所遣使臣的官職。不過從現(xiàn)有的記載了使臣官職的史料看，隨著北宋官僚政治體制的逐漸成熟，被選派的官員在北宋的不同時(shí)期各有側(cè)重，總的趨勢是向中央相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的官員轉(zhuǎn)移，即皇帝越來越趨向于選擇專業(yè)官員，即具備與臨時(shí)派遣事務(wù)相關(guān)的行政經(jīng)驗(yàn)的官員巡察地方。

趙宋建立之初，朝廷關(guān)注的重心在于一統(tǒng)天下，因此從文獻(xiàn)記載看，宋太祖時(shí)期臨時(shí)派遣使臣的次數(shù)較少，派出的使臣亦有較大的隨機(jī)性。如建隆三年(962)河北各地發(fā)生旱災(zāi)，宋太祖“遣中使視之，又命司勛郎中何幼沖等六人，乘傳檢旱苗”[2]67。畢竟天下未定，暫時(shí)沒有更多的精力應(yīng)對(duì)地方出現(xiàn)的緊急事務(wù)。

從宋太宗朝開始，遣使出巡地方的現(xiàn)象逐漸增加。當(dāng)時(shí)選派的使臣以文臣為多，如秘書丞、員外郎、右補(bǔ)闕等，雍熙二年(985)江南發(fā)生旱災(zāi)，宋太宗下詔“今遣秘書丞崔惟翰等分路按問”[3]741。史籍中還有更為寬泛的說法，如至道元年(995)大旱引起飛蝗蔽日，君主遣“常參官十六人，乘傳分詣諸路”[3]818，“常參官”在唐代指中央“文官五品以上及兩省供奉官、監(jiān)察御史、員外郎、太常博士”[8]1236。宋初距唐不遠(yuǎn)，政治制度上又多有因襲，故“常參官”的含義應(yīng)該差別不大。值得注意的是，這些中央機(jī)構(gòu)的文臣大部分是與出巡地方、應(yīng)對(duì)具體的緊急事務(wù)無關(guān)或者關(guān)聯(lián)不大的人員。一般說來，出于穩(wěn)定社會(huì)秩序的考量，地方發(fā)生緊急事件時(shí)，君主遣使地方主要解決的是以下三方面與具體事務(wù)有關(guān)的問題(3)這些具體事務(wù)是對(duì)于百姓、地方官而言的，此外還有對(duì)于神靈的祭祀行為。在中國古代社會(huì)中，只要地方發(fā)生自然災(zāi)害之類的突發(fā)事件，祭祀神靈仍然是化解災(zāi)害的手段之一，不過此項(xiàng)工作一般不需要專業(yè)官員去做，只要主持者心誠即可。：一是經(jīng)濟(jì)方面，需要使臣賑濟(jì)災(zāi)民，撫恤百姓；二是地方行政方面，即督察地方官的為政善惡；三是刑律方面，疏理刑獄，力絕冤抑。但是，無論是秘書丞、員外郎、右補(bǔ)闕，還是常參官中的供奉官、太常博士等，均與這些事務(wù)無甚關(guān)聯(lián)，意即宋太宗在派遣官員出巡地方時(shí)，還沒有更多地考慮被遣官員與地方緊急事務(wù)之間的相關(guān)度問題?！俺⒐佟敝杏嘘P(guān)聯(lián)者即是監(jiān)察御史，這是負(fù)責(zé)監(jiān)察、彈劾百官的御史臺(tái)察院的長官，其具體職掌是“分察六曹及百司之事，糾其謬誤，大事則奏劾，小事則舉正”[1]3871，與督察地方官的工作直接相關(guān)。但是“常參官”是一個(gè)寬泛的概念，無法確知派出的常參官中是否包括監(jiān)察御史。就筆者目前所查史籍看，宋太宗時(shí)期能夠確定臨時(shí)派遣的“常參官”包括監(jiān)察御史的記載僅有一條，即雍熙二年(985)江南大旱，宋太宗“遣監(jiān)察御史安國禎等乘驛至彼，與長吏察其人戶闕食者賑給之，仍以發(fā)廩減價(jià)出糶。因令訪察郡縣官吏為政善惡、民間利病以聞”[3]672，以監(jiān)察御史糾察地方官的為政得失，可謂用其所長。

宋真宗時(shí)期遣使地方仍然以文臣為主，但與太宗朝不同的是開始表現(xiàn)出任用專業(yè)機(jī)構(gòu)官員的明顯趨勢。這些官員大致來自兩個(gè)部門：一是御史臺(tái)，“掌糾察官邪，肅正綱紀(jì)。大事則廷辨，小事則奏彈”[1]3869，主管考核官員；二是三司，隸屬中書省，是中央財(cái)政機(jī)構(gòu)，“三司之職，國初沿五代之制，置使以總國計(jì)，應(yīng)四方貢賦之入，朝廷不預(yù)，一歸三司。通管鹽鐵、度支、戶部”[1]3807。宋真宗派遣的出巡使臣中，御史臺(tái)官員有侍御史、殿中侍御史、御史(御史臺(tái)官的通稱)等；三司官員有鹽鐵判官、度支判官、戶部判官、判三司鹽鐵勾院、判三司度支勾院、判三司戶部勾院、判三司都理欠憑由司等，其中以三司官員為多。派出的三司官員又可分為兩類，一類是三部判官，分掌鹽鐵、度支、戶部各部的公文賬簿，一類是三部勾院判官，“掌勾稽天下所申三部金谷百物出納賬籍，以察其差殊而關(guān)防之”[1]3808,3809，均為中央財(cái)政機(jī)構(gòu)的重要官員，又恰與遣使地方需要解決的經(jīng)濟(jì)問題相吻合。如天禧元年(1017)多地“蝗旱為災(zāi)”，真宗派遣殿中侍御史張廓和薛奎、判三司鹽鐵勾院張伸、判三司度支勾院韓庶、判三司都理欠憑由司張師德往各受災(zāi)地區(qū)“體量安撫”[3]565。從詔令可以看出，當(dāng)時(shí)受災(zāi)地域范圍較廣，既有鄰近都城的京東路、河北路，亦有作為朝廷稅賦主要來源地的兩浙路、江南路、淮南路，幾乎就是與趙宋朝廷存亡攸關(guān)的東半壁江山。因此雖然詔令對(duì)使臣的具體事宜僅以“體量安撫”四字予以概括，但事實(shí)上很可能包括能夠減災(zāi)、弭災(zāi)的所有措施，即賑濟(jì)災(zāi)民、察訪地方官、訊詳刑獄等。也即是說，面對(duì)如此波及面廣、受災(zāi)人口眾多、災(zāi)情嚴(yán)重、救災(zāi)工作千頭萬緒的情況，為避免出現(xiàn)使臣手足無措、難以應(yīng)對(duì)的窘境，君主派遣的人員基本均為具備監(jiān)察、財(cái)政方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中央官員。這些官員的專業(yè)分工背景與具體事務(wù)相對(duì)應(yīng)，如張伸、韓庶、張師德三人均為三部勾院判官，其職能主要是掌管各地的錢糧百物之出納，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和物產(chǎn)狀況較為熟悉，由他們前往受災(zāi)地區(qū)，無論是采取賑貸、賑糶，還是蠲免等措施，皆屬于他們的職責(zé)范圍，曾經(jīng)的工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)有助于他們更好地抗災(zāi)賑災(zāi)。不過，也有例外的情況，在臨時(shí)派遣使臣中，唯獨(dú)缺乏刑律方面的專業(yè)人員。從他們被遣往地方所處理的事務(wù)看，最多的就是去處理刑律方面的問題，著重點(diǎn)在于“輕典”，即不需要以刑律條款重新審理案件，只是從輕處理系囚，甚至釋放罪行較輕者，以達(dá)到優(yōu)恤百姓、宣揚(yáng)皇帝仁德的目的，這樣的工作當(dāng)然就不需要專門的刑律官員處理了。

宋真宗后期，有針對(duì)性地臨時(shí)派遣中央專業(yè)機(jī)構(gòu)的使臣出巡地方表現(xiàn)得更為突出。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》《宋大詔令集》的相關(guān)記載，天禧年間應(yīng)對(duì)地方緊急事務(wù)的遣使，一般為御史臺(tái)、三司各部的專業(yè)官員，呈現(xiàn)出北宋時(shí)期官僚政治體制的理性發(fā)展軌跡和脈絡(luò)。

當(dāng)然，理性的政治制度不是一蹴而就的，皇帝一方面派遣使臣解決地方實(shí)際問題，另一方面亦沒有完全排斥傳統(tǒng)的祀禱神祇、撫慰百姓的遣使職能。大中祥符二年(1009)，陜西旱災(zāi)導(dǎo)致農(nóng)田歉收，影響百姓生活，宋真宗在派遣鹽鐵判官楊可“馳驛往，疏決系囚，減流罪以下一等，死罪情可憫者上請(qǐng)”的同時(shí)，還令右諫議大夫陳象輿等人“詣陜西祈太平宮、后土、西岳、河瀆諸祠”[2]1608,1609，達(dá)到宣示皇帝恩澤、消除百姓恐懼、安撫人心的目的。面對(duì)未知的、變幻莫測的自然界，百姓很容易產(chǎn)生恐慌心理，如果處理不當(dāng)，可能引起恐慌的蔓延，影響基層社會(huì)的穩(wěn)定。皇帝派來的、代表朝廷的京官主持祭祀神靈的活動(dòng)，無論是現(xiàn)實(shí)層面，還是心理層面，均體現(xiàn)出主持者的權(quán)力等級(jí)越高、越能達(dá)至最佳效果的政治意蘊(yùn)和宗教意識(shí)。這對(duì)于百姓來說非常重要，他們通常相信災(zāi)害的發(fā)生是因?yàn)槿藗兊哪撤N行為觸怒了神靈，一般人無法解決，地方官亦無能為力，而來自皇帝身邊的京官主持祭祀活動(dòng)，易于使百姓相信自然災(zāi)害很快就會(huì)過去，產(chǎn)生一種自然災(zāi)害可控的錯(cuò)覺，由此消除疑懼和恐慌，安于天命。所以，皇帝派遣非專業(yè)機(jī)構(gòu)的文臣到地方進(jìn)行的此類看似無實(shí)際用處的活動(dòng)，實(shí)則包含著重要的政治意義。它以建立在君權(quán)神授基礎(chǔ)上的權(quán)力等級(jí)制為內(nèi)核，借助宗教的外在形式，樹立皇帝的仁德形象，撫慰普通百姓，安定民心。因此，這樣的行為與前述專業(yè)官員進(jìn)行的活動(dòng)結(jié)合在一起，既體現(xiàn)了中央對(duì)地方事務(wù)的重視，又能從現(xiàn)實(shí)、思想兩方面促成地方秩序的穩(wěn)定，消除任何可能威脅中央朝廷的不安定因素。

宋仁宗即位之后，延續(xù)了真宗朝主要以中央相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)人員出巡地方的做法，涉及部門仍然是御史臺(tái)和三司。天圣六年(1028)長江大水，江寧府、揚(yáng)州、真州、潤州等地被淹，“壞官私廬舍”，于是仁宗遣度支判官高饣束、西頭供奉官閣門祗候劉永證體量安撫，“其因水損失官物，悉具數(shù)以聞，被溺之家，三口以上給錢二千，不及者半之”[2]2477，由中央財(cái)政官員具體主持救災(zāi)事宜。

宋神宗實(shí)行熙豐變法期間曾頻繁遣使到地方考察新法的成效及執(zhí)行情況，便于中央的變法措施順利、及時(shí)地推行于地方，為此，所遣使臣一般皆為中央相關(guān)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員，如檢正中書各房公事、司農(nóng)寺官員等。章惇因大力支持新法而得宋神宗和王安石信任，熙寧五年(1072)閏七月以秘書丞、集賢校理、檢正中書戶房公事的身份被遣“察訪荊湖北路農(nóng)田、水利、常平等事”[2]5727。此次遣使的真正原因是朝廷欲經(jīng)營、開拓主要位于荊湖北路的南北江、梅山一帶少數(shù)民族聚居區(qū)，故派遣章惇先行實(shí)地考察，了解民情，不過名義上還是以專業(yè)機(jī)構(gòu)官員的身份察訪新法事宜。元豐二年(1079)，宋神宗“遣司農(nóng)寺都丞吳雍同兩浙路提舉官講議役法，催促結(jié)絕”[2]7281，司農(nóng)寺是實(shí)施新法的重要部門，正如判司農(nóng)寺蔡確所言：“本寺典領(lǐng)新法，事務(wù)繁重，非諸寺監(jiān)之比?！彼巨r(nóng)寺都丞為熙豐變法之時(shí)新置的官職，“都丞選于諸局丞”[9]3693，即都丞從司農(nóng)寺水利、免役、保甲三局丞中選拔，地位高于局丞，明顯是為推行農(nóng)田水利法、免役法、保甲法而設(shè)，因此宋神宗才會(huì)派遣司農(nóng)寺都丞吳雍到兩浙路解釋、推行免役法。

筆者初步統(tǒng)計(jì)了《續(xù)資治通鑒長編》《宋大詔令集》中與臨時(shí)派遣巡行有關(guān)的記載，發(fā)現(xiàn)宋真宗時(shí)期派遣中央相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)官員人次占有官職記錄的臨時(shí)派遣使臣總?cè)舜蔚?7%，到宋仁宗時(shí)期，這一比例增長到44%，宋神宗時(shí)期繼續(xù)增長，更是達(dá)到56%(4)筆者所查《續(xù)資治通鑒長編》《宋大詔令集》關(guān)于臨時(shí)派遣使臣官職的記錄肯定是不完整的，但以現(xiàn)有記錄為基礎(chǔ)得出的結(jié)論在統(tǒng)計(jì)概率上仍然具有一定的意義。，說明北宋君主及士大夫們逐漸認(rèn)識(shí)到具備相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的官員對(duì)于應(yīng)對(duì)地方緊急事務(wù)的重要意義。

從史料記載看，宋哲宗以后，君主臨時(shí)派遣使臣巡行地方的現(xiàn)象迅速減少。哲宗甫一即位，高太后掌理朝政之時(shí)，重新回到權(quán)力中心的司馬光就上疏言：“朝廷時(shí)遣使者，遍行按閱，所至犒設(shè)賞賚，靡費(fèi)金帛以巨萬計(jì)，此皆鞭撻平民銖兩丈尺而斂之，一旦用之如糞土，而鄉(xiāng)村之民，但苦勞役，不感恩澤?！盵10]卷四六《乞罷保甲狀》雖然司馬光的言論主要是針對(duì)王安石新法之弊，但頻繁遣使的危害還是引起了朝臣的議論。當(dāng)然，也有臣僚力陳遣使之便，監(jiān)察御史上官均就認(rèn)為遣使巡察地方可使君主“垂衣拱手于法宮之中，而四方之利病與夫郡縣官吏之賢愚，皆得以周知，而海隅山谷之民，皆得以蒙被德澤矣”[2]9633。上官均所言雖然是指郎官或御史的定期取旨巡察，不過也適用于臨時(shí)遣使。不管怎樣，經(jīng)過這樣的議論，臣僚們還是承認(rèn)遣使過于頻繁確實(shí)煩擾地方官府，加重百姓負(fù)擔(dān)，這是皇帝臨時(shí)派遣使臣現(xiàn)象減少的原因之一。

此外，還有一個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注，即與唐代后期相比，皇帝臨時(shí)派遣使臣中的宦官數(shù)量大大下降。北宋君主和士大夫們接受唐亡的教訓(xùn)，對(duì)宦官有著深深的戒備，因此，皇帝一般不太愿意派遣宦官出巡地方，即使不得已允許個(gè)別宦官奉旨出巡，也只給予他們處理非專業(yè)性事務(wù)的權(quán)力。如景德三年(1006)黃河決口，宋真宗除派遣專業(yè)官員備工料、塞決口以外，還“遣中使詣應(yīng)天府，開倉具舟，援救流徙，給以糧餉，收瘞溺者”[2]1408，像這樣開倉賑濟(jì)之類的撫恤活動(dòng)是被遣宦官最主要的任務(wù)，只要忠心、遵從皇帝意愿即可，工作的技術(shù)含量不高?？梢?，北宋時(shí)期宦官地位下降，權(quán)力范圍縮小，他們臨時(shí)受皇帝之命來到地方，看似風(fēng)光、顯赫，實(shí)則僅僅是奉旨行事而已，幾乎沒有自行處置的權(quán)力。

三、使臣的職能及權(quán)力

被遣使臣的主要職能就是秉承皇帝旨意，解決地方出現(xiàn)的問題。自然災(zāi)害最易于引起地方社會(huì)的恐慌，故撫恤百姓、賑災(zāi)救災(zāi)是北宋時(shí)期被遣使臣最突出的職能。

北宋統(tǒng)治者非常重視總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，力圖以和緩的方式解決地方社會(huì)的穩(wěn)定問題，而百姓生活的安定是基層社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，因此凡是影響百姓生活的事件均會(huì)引起統(tǒng)治者的警覺。嚴(yán)重的水、旱等自然災(zāi)害壞民廬舍，害其稼穡，甚至導(dǎo)致顆粒無收的境況，百姓無以為生，很可能就會(huì)釀成危害社會(huì)秩序的民變，前代的民變很多皆與自然災(zāi)害有關(guān)。司馬光編纂的《資治通鑒》在言及唐末王仙芝領(lǐng)導(dǎo)的民變時(shí)，就有這樣的記述：自唐懿宗以來，“關(guān)東連年水旱，州縣不以實(shí)聞，上下相蒙，百姓流殍，無所控訴”[11]8174，地方發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害，中央無得而聞或者無力救災(zāi)，所以才有濮州人王仙芝聚眾揭竿而起的事發(fā)生，以至于導(dǎo)致李唐王朝的滅亡。前朝的教訓(xùn)歷歷在目，故趙宋統(tǒng)治者表現(xiàn)出對(duì)救災(zāi)事宜的極大關(guān)注。雍熙二年(985)，江南西路數(shù)州因大旱發(fā)生嚴(yán)重的饑荒，雖經(jīng)地方官府想方設(shè)法賑濟(jì)災(zāi)民，但仍不能解決問題，于是宋太宗在四月下詔遣使巡行，“更均推食之恩，以表愛人之道……與長吏察其人戶闕食者賑給之，仍以發(fā)廩減價(jià)出糶”[3]672，既體現(xiàn)了君主對(duì)百姓的仁愛之心，以來自天子的恩德和關(guān)愛對(duì)災(zāi)民進(jìn)行心理上的撫慰，又遣使與地方官一同發(fā)放賑糧，減價(jià)貸糧，解決百姓的實(shí)際生活困難。類似這樣通過遣使傳達(dá)皇帝愛民之意、實(shí)施賑濟(jì)百姓舉措的內(nèi)容，基本是此類詔令的共同特點(diǎn)。如天禧三年(1019)黃河發(fā)生水災(zāi)，河水漫溢致使京東東路、京東西路、河北路受災(zāi)嚴(yán)重，于是宋真宗頒布詔令言：“而黔黎在念，彌切于矜憐。特遣使車，往伸存撫……體量安撫人民。應(yīng)有合寬恤更改事件，與轉(zhuǎn)運(yùn)使副所長吏會(huì)議施行?！盵3]566

在北宋君主看來，突發(fā)事件的發(fā)生亦與地方吏治密切相關(guān)，因此要求使臣察訪地方官為政善惡、刑獄是否有冤屈等事宜，同時(shí)尋訪下情，導(dǎo)揚(yáng)壅遏。趙宋統(tǒng)治者鑒于唐末五代地方藩鎮(zhèn)之弊，對(duì)于地方官的重要性有著更為清醒的認(rèn)識(shí)，宋太宗曾言：“朕選用群財(cái)(才)，分領(lǐng)眾職，雖九品之賤，一命之微，未嘗專望于有司，必須召對(duì)于便殿，親與之語，以觀其能。”[3]606地方官是親民之官，對(duì)于朝廷來說亦是基層社會(huì)穩(wěn)定的重要一環(huán)，因此為了維護(hù)朝廷的根本利益，皇帝要求地方長吏應(yīng)具備體恤民情、安撫百姓的能力，以安民、養(yǎng)民為首要之務(wù)，特別是發(fā)生重大事件時(shí)，更應(yīng)遇事敏速，有臨事不亂、謀慮定策之才。但是，并非所有地方官皆擁有君主所期望的能力和見識(shí)，可能比較常見的現(xiàn)象倒是庸懦、怠政、無功無過，甚至失職瀆職、貪虐不法。因此北宋君主借臨時(shí)派遣使臣之機(jī)，巡察地方官的為政得失。大中祥符四年(1011)江淮地區(qū)水旱災(zāi)害接續(xù)不斷，于是宋真宗遣使出巡，“存問里閭，察訪官吏，訊詳犴獄，寬節(jié)財(cái)征”[3]563。“察訪官吏”，即按察地方官有無不法行為，由于被遣者承旨辦事，只要是與地方治理有關(guān)的事務(wù)，均可納入督查的范圍，故對(duì)地方官的“察訪”實(shí)際包含的內(nèi)容是比較寬泛的。“訊詳犴獄”，可以理解為疏理系囚，使刑獄無冤屈之人。北宋君主對(duì)于冤抑導(dǎo)致災(zāi)害的發(fā)生一般是這樣理解的：“朕以庶政之中，獄訟為切，欽恤之意，何嘗暫忘。蓋郡縣至廣，械系者眾，茍有冤抑，即傷至和?！盵9]8511所以要臨時(shí)派遣使臣減輕刑罰。這種帶有赦宥性質(zhì)的做法源于西漢董仲舒的“天人感應(yīng)”理論，即水、旱等災(zāi)害是天神對(duì)人們某些行為不滿的反應(yīng)，其中就有可能包括冤獄，“夫刑法者理國之準(zhǔn)繩，御世之銜勒。重輕無失，則四時(shí)之風(fēng)雨弗迷；出入有差，則兆人之手足何措”[9]5520，所以北宋君主希望以“訊詳犴獄”的方式感動(dòng)天神，消弭災(zāi)害。同時(shí)，北宋君主意欲導(dǎo)揚(yáng)的壅遏亦與地方官密切相關(guān)。所謂“壅遏”者，既有與突發(fā)事件有關(guān)聯(lián)的具體事務(wù)，亦包括地方官的為政情況及地方輿情，其中尤以后者最為重要。君主以為，之所以會(huì)有壅遏現(xiàn)象發(fā)生，除了空間距離遙遠(yuǎn)、交通不便導(dǎo)致的信息溝通不暢之外，地方官的有意蒙蔽亦是主要原因之一，故在皇帝頒布的賑災(zāi)詔令中，才會(huì)多次出現(xiàn)“訪察郡縣官吏為政善惡、民間利病以聞”[3]672“察訪巡檢使臣能否”[3]564等察訪地方官的話語?？芍彼尉鲗?duì)于地方政情、輿情較為重視，但又苦于無從得知實(shí)情，因此臨時(shí)派遣使臣的職能還包括按察地方官、尋訪下情之類直接獲取地方信息的條目，以便于皇帝及時(shí)、準(zhǔn)確掌握地方情況，實(shí)現(xiàn)天下大治的目的。

熙豐變法時(shí)期的臨時(shí)派遣使臣，最主要的職能是考核地方官能否實(shí)施新法，并促成新法的順利推行。熙寧年間，宋神宗重用王安石實(shí)行變法，自熙寧二年(1069)至熙寧六年(1073)頒布多項(xiàng)變法條例，臨時(shí)派遣使臣督行新法大概開始于熙寧四年(1071)，之后此類遣使逐漸頻繁。熙寧五年(1072)閏七月，宋神宗遣曾孝寬、趙子幾“往河?xùn)|路察訪義勇利害及體量官吏措置常平等不如法事”，重點(diǎn)是相度河?xùn)|路保甲法實(shí)施的情況[2]5745—5746。熙寧七年(1074)正月，有臣僚疑慮市易法可能招致蜀人的不滿，引起民變。王安石反駁，言蜀地王小波相聚為盜的原因是“以饑民眾，不為官司所恤”，與官府的榷買制無關(guān)，亦不影響市易法的實(shí)行。宋神宗猶豫不決，故“遣三司勾當(dāng)公事李杞相度成都府置市易務(wù)利害”[2]6072。

這些被遣使臣到達(dá)地方后，一般均能遵從皇帝的旨意行事，但是遠(yuǎn)離京城又擁有權(quán)力的使臣，極易專權(quán)擅行，僅僅依賴他們的道德自覺，還是無法保證不出現(xiàn)專權(quán)的情況，因此趙宋君主給予被遣使臣的權(quán)力是較為有限的。淳化四年(993)宋太宗頒布的一條詔令對(duì)此有明確的說明。這一年因江、淮、兩浙、陜西旱情嚴(yán)重，百姓流徙，出現(xiàn)“歲既薦饑，人則艱食”的現(xiàn)象，于是宋太宗遣使出巡，詔令使臣“勞問疲羸，申明詔旨。首詢獄犴，周訪煢嫠。招集流亡，俾安其所。導(dǎo)揚(yáng)壅遏，使得上聞。刑辟之間，哀矜為務(wù)。率從輕典，寧失不經(jīng)”，如果還是不足以應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的災(zāi)情，則允許使臣“有可以惠茲下民，悉得以便宜從事。官吏有罷軟不勝任，苛刻不撫下，上言”[3]684?！氨阋藦氖隆奔纯筛鶕?jù)實(shí)際情況斟酌處理，不需上請(qǐng)，這是皇帝給予使臣的最大權(quán)力，不過此一權(quán)力是有適用范圍的，只有“惠茲下民”之事，才可便宜從事，而與地方官為政善惡有關(guān)的諸項(xiàng)事宜，則必須“上言”，即上奏皇帝，由皇帝定奪。實(shí)際上臨時(shí)派遣使臣時(shí)，基本皆遵循此一原則，使得類似的語詞在皇帝的遣使詔令中屢次出現(xiàn)，如地方官員“有弛職者，按舉以聞”[3]564“官吏貪暴者，劾之”[2]2478，等等，表現(xiàn)出北宋君主對(duì)限制使臣權(quán)力的關(guān)注。

北宋皇帝和士大夫均致力于加強(qiáng)中央集權(quán)，防止出現(xiàn)與中央集權(quán)原則相違背的事件和思想，即使對(duì)于應(yīng)對(duì)地方突發(fā)事件的臨時(shí)派遣使臣亦是如此。這些奉旨巡察的使臣，本身就有中央大員的光環(huán)，又有高于地方各級(jí)官員的權(quán)力，且出巡地遠(yuǎn)離都城，如果再賦予他們自行罷免地方官的權(quán)力，很可能造成使臣的專權(quán)擅行，這是趙宋統(tǒng)治者絕對(duì)不允許出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此只有將使臣的“便宜從事”限制在賑濟(jì)災(zāi)民的經(jīng)濟(jì)措施方面，才能從根源上杜絕使臣的威權(quán)過重，從而解除君主對(duì)有可能造成地方割據(jù)的因素的疑懼。從制度的層面而言，隨著北宋時(shí)期官僚政治體制的逐漸成熟，中央對(duì)地方事務(wù)的管理和控制更多的是依靠制度規(guī)定，而不是強(qiáng)權(quán)。臨時(shí)派遣使臣出巡地方的主要目的是應(yīng)對(duì)緊急、非常狀況，在規(guī)范的制度體系內(nèi)，地方的行政運(yùn)行基本能夠保持平穩(wěn)態(tài)勢，不太可能出現(xiàn)較大的偏差，因此不需要給予使臣過大的權(quán)力，他們只要能夠應(yīng)對(duì)緊急事件即可，附帶的巡察地方官為政善惡、導(dǎo)揚(yáng)壅遏等職能，也僅僅是地方監(jiān)察制度的補(bǔ)充而已。

四、結(jié)語

北宋時(shí)期皇帝臨時(shí)遣使巡行，往往是為了應(yīng)對(duì)地方發(fā)生的自然災(zāi)害、地方官忿爭、下情壅遏等事件，以期解決具體問題。與前朝不同的是，隨著官僚政治體制漸趨完善，北宋皇帝派遣使臣時(shí)，逐漸傾向于選擇與應(yīng)對(duì)地方突發(fā)事件相關(guān)的中央專門機(jī)構(gòu)官員，即御史臺(tái)和三司的專業(yè)人員。他們奉旨來到地方后，一方面監(jiān)察地方官的失職和不法行為，一方面賑災(zāi)救災(zāi)，撫恤百姓。而且，被遣使臣有較為嚴(yán)格的職責(zé)權(quán)限，他們僅在賑恤災(zāi)民時(shí)可“便宜從事”，在糾察地方官時(shí)只有舉奏權(quán)，沒有自行處罰的權(quán)力。北宋官僚政治體制的成熟使得地方行政機(jī)構(gòu)能夠正常、有序運(yùn)行，即使發(fā)生緊急事件，只需皇帝有針對(duì)性地臨時(shí)派遣使臣應(yīng)對(duì)具體事務(wù)即可，不需要給予使臣更多的權(quán)力。這樣的舉措，既可防止使臣弄權(quán)，威脅皇帝權(quán)威，又表現(xiàn)出一定的靈活性，不至于干擾地方官正常的行政職能。因此，北宋時(shí)期的臨時(shí)遣使制度彌補(bǔ)了古代官僚政治體制應(yīng)對(duì)地方突發(fā)事件方面的不足，對(duì)于及時(shí)解決地方出現(xiàn)的具體問題、加強(qiáng)中央與地方的溝通有著重要的作用。但是，它畢竟是以非常規(guī)手段快速應(yīng)對(duì)地方突發(fā)事件的應(yīng)急措施，且游離于正常的官僚政治運(yùn)行機(jī)制之外，是以皇帝下詔的形式直接委派官員，缺乏制度的有效約束，很可能造成皇帝對(duì)權(quán)力的濫用，影響官僚政治體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。