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改革開放以來中國(guó)區(qū)域管理模式的變遷與創(chuàng)新方向

2019-02-21 09:56:55張可云何大梽
思想戰(zhàn)線 2019年5期
關(guān)鍵詞:非政府主體區(qū)域

張可云,何大梽

一、引 言

改革開放的前30年,中國(guó)實(shí)行的是中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,地方政府只不過是“全國(guó)一盤棋”中的棋子,地方、企業(yè)與個(gè)人都不是真正意義上的利益主體,因而,不存在按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行的真正意義上的區(qū)域合作。在這30年中,中央政府力圖通過實(shí)施嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的區(qū)域戰(zhàn)略,用行政手段實(shí)現(xiàn)全國(guó)的“均衡布局”,但始終未能如愿。隨著針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的改革不斷深入,“區(qū)域一體化”逐步受到關(guān)注,雖然各級(jí)政府在促進(jìn)和完善區(qū)域合作的過程中依然發(fā)揮著突出的作用,但市場(chǎng)力量與治理理念已逐步融入?yún)^(qū)域管理之中。這一過程同時(shí)伴隨著以政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣鞯膮^(qū)域管理模式的變遷。因此,加深對(duì)政府行為轉(zhuǎn)變的理解,有助于厘清中國(guó)區(qū)域管理的發(fā)展脈絡(luò)。此外,國(guó)外區(qū)域管理的經(jīng)驗(yàn)也在一定程度上影響了中國(guó)區(qū)域管理模式的變遷方向,20世紀(jì)90年代在西方興起的、以“由區(qū)域統(tǒng)治向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變”為特征的新區(qū)域主義,同中國(guó)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的新論斷,有著異曲同工之妙。

新時(shí)代賦予了區(qū)域一體化新的內(nèi)涵,同時(shí)對(duì)于中國(guó)政府在區(qū)域管理方面也提出了新的要求,這意味著政府的角色又將產(chǎn)生新的變化。那么,在新一輪的區(qū)域一體化進(jìn)程中,區(qū)域管理模式會(huì)發(fā)生何種變化?政府將扮演何種角色、發(fā)揮何種作用?本文聚焦改革開放以來中國(guó)區(qū)域管理模式的變遷,梳理政府在不同歷史時(shí)期的職能定位,同時(shí)借鑒新區(qū)域主義在區(qū)域治理方面的主張,結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況探討中國(guó)區(qū)域管理模式的創(chuàng)新和政府的新定位。

二、新區(qū)域主義與區(qū)域治理

新區(qū)域主義是在以美國(guó)為主的西方國(guó)家大都市管理模式變遷過程中逐步形成的。美國(guó)的大都市管理大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:大都市政府(舊區(qū)域主義)、公共選擇、新區(qū)域主義。Wallis根據(jù)這三個(gè)階段的特點(diǎn),將其形象地比喻為區(qū)域管理的三大浪潮:第一波浪潮在很大程度上聚焦于結(jié)構(gòu)安排上的變革,旨在強(qiáng)化中心城市的支配權(quán);第二波浪潮使中心城市的主導(dǎo)讓步于多中心城市的發(fā)展;第三波浪潮形成了政府與非政府主體間處理區(qū)域問題時(shí)的合作機(jī)制。①Allan D.Wallis,“Inventing Regionalism:The First Two Waves”,National Civic Review,vol.83,no.2(Spring/Summer 1994),pp.159~175.②Allan D.Wallis,“The Third Wave: Current Trends in Regional Governance”,National Civic Review, vol.83,no.3( Summer/Autumn (Fall) 1994),pp.290~310.

“大都市政府”模式是指通過對(duì)大都市區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的合并來調(diào)整行政區(qū)劃邊界,從而建立“單中心政府—多地方政府”的分層治理結(jié)構(gòu)。③David B. Walker,“Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance” National Civic Review, vol.76, no.1(January/February 1987),pp.14~28.“單中心—分層治理”模式,使大都市的管理在區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施分布的均等性和政府管理水平的有效性方面都有所提高。④Larry C.Ledebur and William R. Barnes,City Distress, Metropolitan Disparities and Economic Growth: City Distress and the Need for a Federal Local Growth Package,Washington, DC: National League of Cities, 1992.一方面,中心政府的統(tǒng)籌能夠有效地減少地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng),尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面,不再是以地方的福利最大化為原則,而是要兼顧整個(gè)區(qū)域的總體福利水平,這會(huì)導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施在空間的分布趨于均衡;另一方面,分層治理的方式更為靈活:本地問題由地方政府解決,區(qū)域性問題則由中心政府解決。這極大地提高了政府管理的水平與效率。該模式的形成原因,主要是由于大都市區(qū)域地方政府的“碎片化”造成了一系列區(qū)域公共問題。具體而言,這種“碎片化”既導(dǎo)致了生產(chǎn)總體無效、公共基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和分配不均,又?jǐn)U大了大都市區(qū)域內(nèi)部不同地方在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差距,抑制了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系與合作,不利于區(qū)域公共問題的解決。

“公共選擇”模式與“大都市政府”模式是針鋒相對(duì)的,其主張大都市區(qū)域“分而自治”,認(rèn)為地方政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)才是最有效的區(qū)域管理方式。主張“公共選擇”模式的學(xué)者根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)原理指出,碎片化系統(tǒng)在大都市治理方面比單一聯(lián)合政府更具優(yōu)越性,因?yàn)榍罢吒用裰髑夜芾砀佑行?。更加民主是因?yàn)?,這種系統(tǒng)允許城市居民可以在不同的社區(qū)之間,根據(jù)地區(qū)服務(wù)設(shè)施和稅收水平等,選擇自己的居住地。更加有效是因?yàn)椋试S單個(gè)行政區(qū)政府靈活調(diào)整稅收總量和公共服務(wù)的供給,使其不再因?yàn)闄C(jī)械的“科層制”結(jié)構(gòu)而付出高額成本?!肮策x擇”觀點(diǎn)對(duì)解決區(qū)域問題的重要性體現(xiàn)在兩方面:第一,對(duì)地方政府的功能和角色進(jìn)行了重新調(diào)整與定位;第二,向舊區(qū)域主義提出了挑戰(zhàn),特別是在其降低城市服務(wù)成本方面。⑤Frances Frisken & Donald F. Norris,“Regionalism Reconsidered”,Journal of Urban Affairs,vol.23,no.5(May 2001),pp.467~478.針對(duì)兩種模式進(jìn)行的大量研究,對(duì)完善大都市區(qū)域治理具有重要的意義。但是,作為區(qū)間關(guān)系經(jīng)驗(yàn)研究的框架,這些模式在反映現(xiàn)實(shí)問題時(shí)依然不夠充分和完整。這些模式既沒有強(qiáng)調(diào)潛在的區(qū)間關(guān)系的動(dòng)態(tài)性,也沒有說明地方政府在公共物品和服務(wù)的供給方式選擇上,到底是傾向于合作還是競(jìng)爭(zhēng)。⑥James A. Visser,“Understanding Local Government Cooperation in Urban Regions:toward a Cultural Model of Interlocal Relations”,The American Review of Public Administration,vol.32, no.1( March 2002), pp.40~66.諸多爭(zhēng)論為新區(qū)域主義的誕生奠定了基礎(chǔ)。

政府和非政府部門都不能單獨(dú)解決區(qū)域管理中存在的問題。然而,通過公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的建立及合作,就能有效解決區(qū)域公共問題,這種形式的區(qū)域主義被稱為新區(qū)域主義。⑦Neil Brenner,“Decoding the Newest‘Metropolitan Regionalism’ in the USA:A Critical Overview”, Cities,vol.19, no.1( January 2002), pp.3~21.也就是說,區(qū)域治理需要私人、非營(yíng)利組織和公共部門在超出區(qū)域行政邊界的公共政策問題上合作。新區(qū)域主義明確將管理區(qū)分為“統(tǒng)治”(government)和“治理”(governance):“統(tǒng)治”是指以政府為主導(dǎo)自上而下地解決區(qū)域公共事務(wù)問題,這一管理方式缺少了其他主體如非政府組織、企業(yè)、居民等之間的公平交流、協(xié)商的過程;“治理”則是指所有主體都有平等地參與管理區(qū)域的機(jī)會(huì),最好的區(qū)域管理就是一個(gè)各主體之間相互協(xié)商、交流、合作的過程。

可以發(fā)現(xiàn),之前區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究聚焦于政府結(jié)構(gòu)的改變,并以此來反映對(duì)區(qū)域公共事務(wù)管理的不同形式;新區(qū)域主義則強(qiáng)調(diào)各主體之間通過協(xié)商互動(dòng)進(jìn)行聯(lián)合治理。因此前兩種模式可以稱為“區(qū)域統(tǒng)治”;而新區(qū)域主義模式可以稱為“區(qū)域治理”?!皡^(qū)域治理”作為一個(gè)外來概念,它建基于西方社會(huì)的土壤和客觀事實(shí),強(qiáng)調(diào)多元主體和多中心共治區(qū)域公共事務(wù),政府和非政府組織、公民之間是一種較為平等、協(xié)商的關(guān)系。①陳瑞蓮,楊愛平:《從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究:歷史的轉(zhuǎn)型》,《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第2期。

三、改革開放以來中國(guó)區(qū)域管理模式的變遷歷程

與西方國(guó)家類似,中國(guó)的區(qū)域管理也經(jīng)歷了一個(gè)變遷過程,不同的是,中國(guó)的區(qū)域管理模式變遷是在經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)式改革框架下進(jìn)行的。改革開放以來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛離不開經(jīng)濟(jì)體制的變革,即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)本身經(jīng)歷了由最初的“摸著石頭過河”,到后來的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)體系的構(gòu)建,再到現(xiàn)在“中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式”的推廣。而在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的不同階段,地方政府在區(qū)域管理中扮演的角色變化深深地影響了地方、區(qū)域與整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。改革開放以來,中國(guó)的區(qū)域管理模式可以分為四個(gè)階段:行政區(qū)管理模式(1978~1992年)、經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式(1993~2005年)、新區(qū)域主義興起模式(2006~2013年),以及邁向區(qū)域治理模式(2014~至今)。

行政區(qū)管理模式主要實(shí)施于中國(guó)的“五五計(jì)劃”到“七五計(jì)劃”期間,可以理解為地方政府在中央行政區(qū)域規(guī)劃所確定的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行的、以本地區(qū)利益最大化為目標(biāo)的政府行為。在這種模式下,地方政府在處理轄區(qū)事務(wù)的過程中擁有自主決定權(quán),同時(shí)改革也賦予了地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并獲取最大利益的動(dòng)力。由于行政區(qū)劃范圍的限制,以及地方政府直接干預(yù)企業(yè)的跨區(qū)域活動(dòng),經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化尚未進(jìn)入各級(jí)政府的視野,市場(chǎng)力量被行政力量壓制。具體表現(xiàn)為,政府試圖在建立橫向經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí),又各自封鎖且相互對(duì)立,并引發(fā)了以“重復(fù)建設(shè)→原料大戰(zhàn)→市場(chǎng)封鎖→價(jià)格大戰(zhàn)”②張可云:《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》,北京:民主與建設(shè)出版社,2001年,第2頁。為基本特征的第一輪區(qū)域大戰(zhàn)。雖然這一時(shí)期在全國(guó)出現(xiàn)了許多區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織與網(wǎng)絡(luò),③張萬清:《區(qū)域合作與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)》,北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,1987年,第271~281頁。但由于市場(chǎng)力量的微不足道而導(dǎo)致了這些組織與網(wǎng)絡(luò)大都流于形式,這也正是地方政府主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在20世紀(jì)90年代陷入低潮的根本原因。事實(shí)上,行政區(qū)管理模式在實(shí)際的操作過程中存在很多弊端,其中最大的問題在于其逆區(qū)域一體化的屬性,即地方政府“各自為政”。為了進(jìn)一步?jīng)_破阻撓地方政府橫向關(guān)系發(fā)展的行政區(qū)劃力量,在“八五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”期間,中央采用了經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式。

經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式是植根于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的政府管理方式,是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)展沖動(dòng)不斷被民族國(guó)家或行政區(qū)劃的法定邊界限制、被政府干預(yù)行為挫傷的背景下,政府間為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而進(jìn)行的合理化的關(guān)系構(gòu)建與行為調(diào)整。④陳瑞蓮,張緊跟:《試論區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)》,《中國(guó)行政管理》 2002年第12期。該模式代表了區(qū)域管理經(jīng)歷了從單個(gè)地方政府的“獨(dú)角戲”到多個(gè)地方政府間的合作、從行政區(qū)行政的思維窠臼到區(qū)域間公共事務(wù)的處理的轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變使得市場(chǎng)力量和行政力量之間的博弈進(jìn)入了一個(gè)新的階段,市場(chǎng)規(guī)律開始發(fā)揮作用,逐步形成了地方政府指導(dǎo)下,以企業(yè)為主體的區(qū)域合作新格局。然而,經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式并沒有從本質(zhì)上改變行政力量對(duì)市場(chǎng)力量壓制的現(xiàn)實(shí)。以政府為主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在很大程度上只反映了政府部門的利益,而政府的利益并不能完全代表區(qū)域的總體利益,這就必然造成了區(qū)域發(fā)展機(jī)制的不完善。在這一時(shí)期,不僅第一輪“區(qū)域大戰(zhàn)”所導(dǎo)致的惡果沒有得到有效改善,而且地方政府之間的博弈引發(fā)了表現(xiàn)相同且后果更加嚴(yán)重的第二輪 “區(qū)域大戰(zhàn)”。

由上可以看出,行政區(qū)管理模式和經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式雖有所差異,但就本質(zhì)上講,二者都是以地方政府為主體來處理地方與區(qū)域發(fā)展問題,并且由此產(chǎn)生了相似的區(qū)域管理問題。具體而言,經(jīng)濟(jì)體制改革讓地方政府在處理區(qū)域事務(wù)時(shí)擁有兩種角色,一方面是中央政府在該行政區(qū)域的代理人,另一方面則作為該區(qū)域的實(shí)際利益代表,擁有處理地方事務(wù)的自主決策權(quán)。這使得地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體所擁有的趨利性本質(zhì)得以顯現(xiàn)。但是,由于存在不完全理性和不完全市場(chǎng)信息等缺陷,地方政府在考慮到自身收益最大化的同時(shí),往往不能兼顧區(qū)域發(fā)展的整體收益最大化,會(huì)落入地方政府之間博弈的“囚徒困境”。這兩種管理模式都催生出了反映地方保護(hù)主義的“諸侯經(jīng)濟(jì)”,各大行政區(qū)關(guān)起門來搞發(fā)展,使得企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)困難重重,嚴(yán)重地阻礙了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作,更阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此,單純政府“單元”的管理模式是行不通的,還必須充分調(diào)動(dòng)非政府組織、企業(yè)和居民等其他主體參與區(qū)域管理的積極性,進(jìn)而形成以地方政府為主體,各非政府主體積極參與的多元管理模式,即新區(qū)域主義興起模式。

新區(qū)域主義興起模式可以理解為“以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門,為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)”。①陳瑞蓮,楊愛平:《從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究:歷史的轉(zhuǎn)型》,《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第2期。進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著全球化、區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn),區(qū)域之間的聯(lián)系、交流與合作已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),公共問題也呈現(xiàn)出了“區(qū)域化”的特征。中國(guó)加入WTO后,地方政府的職能和角色也發(fā)生了相應(yīng)的改變,行政區(qū)劃的剛性約束逐漸變?nèi)?,這為非政府組織、企業(yè)和居民等主體參與區(qū)域管理創(chuàng)造了空間,區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步深化。從“十一五”時(shí)期開始,“五年計(jì)劃”變?yōu)椤拔迥暌?guī)劃”,這在一定程度上反映了中央在區(qū)域管理方式上的轉(zhuǎn)變:首先,反映了政府宏觀調(diào)控理念的轉(zhuǎn)變;其次,反映了自上而下與自下而上相結(jié)合的先進(jìn)管理方式;最后,體現(xiàn)了政府管理的空間觀念和可操作性。然而,在體制并未完全定型且需要全面深化改革的背景下,中國(guó)的非政府主體參與區(qū)域管理的積極性并不高,且并沒有形成一個(gè)非政府組織、企業(yè)以及居民與政府之間協(xié)商、交流的正式制度安排,區(qū)域管理基本上仍以政府為主導(dǎo)。

邁向區(qū)域治理模式是指在全面深化改革的過程中,逐步實(shí)現(xiàn)政府(中央和地方)與非政府主體之間積極有效的規(guī)范合作,以應(yīng)對(duì)和處理區(qū)域公共問題。在該模式下,各主體之間已經(jīng)形成了較為健全的協(xié)商、交流制度,政府和市場(chǎng)之間的博弈達(dá)到了一個(gè)相對(duì)和諧的理想狀態(tài),基本實(shí)現(xiàn)了區(qū)域共治。中國(guó)的“邁向區(qū)域治理模式”起始于全面深化改革總體目標(biāo),即“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出,以及“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的新論斷,標(biāo)志著中國(guó)區(qū)域管理開始從“統(tǒng)治”全面轉(zhuǎn)向“治理”。這一模式并不是完全否定之前的三種模式,而是在規(guī)范各級(jí)政府作用的基礎(chǔ)上,充分調(diào)動(dòng)不同利益主體在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)與協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的主動(dòng)性與積極性,并形成一個(gè)協(xié)商合作網(wǎng)絡(luò)。與之前的模式相比較,其最大的特點(diǎn)是區(qū)域管理模式與成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。雖然西方國(guó)家早已在20世紀(jì)90年代就已邁向了區(qū)域治理階段,為我國(guó)的區(qū)域管理提供了豐富的經(jīng)驗(yàn),但是治理 這一概念畢竟根植于西方國(guó)家對(duì)于大都市區(qū)域治理路徑的探討。中國(guó)與西方國(guó)家在發(fā)展路徑、文化背景、制度設(shè)計(jì)等方面存在明顯差異,絕不能將中國(guó)區(qū)域管理問題的解決寄希望于生搬硬套西方的治理概念,而應(yīng)當(dāng)針對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況“取其精華,棄其糟粕”。

迄今為止,中國(guó)區(qū)域管理模式變遷大致經(jīng)歷了一個(gè)“行政區(qū)管理模式→經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式→新區(qū)域主義興起模式→邁向區(qū)域治理模式”的過程。地方政府的主體角色沒有改變,非政府組織、企業(yè)和居民等其他主體的積極性得到了有效調(diào)動(dòng),區(qū)域一體化進(jìn)程在有序推進(jìn)。明確區(qū)域管理的未來方向,還必須弄清區(qū)域一體化的本質(zhì)。

四、區(qū)域一體化的本質(zhì)是區(qū)域管理方式的完善

區(qū)域一體化是指一個(gè)國(guó)家或區(qū)域發(fā)展到一定階段后,通過與其他國(guó)家或區(qū)域合作,以尋求更大發(fā)展空間的過程或所追求的理想空間發(fā)展格局。①?gòu)埧稍疲骸秴^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化:追求理想的共贏格局》,《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6期。實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化,至少需滿足兩方面要求。

一方面,需要區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到較高的水平。中國(guó)國(guó)土遼闊,各地區(qū)在資源稟賦、地理?xiàng)l件、風(fēng)俗文化以及政策條件等方面具有較大的差異,從而導(dǎo)致了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分化。其中,政策條件主要是指中央政府依據(jù)國(guó)家整體發(fā)展目標(biāo),對(duì)部分地區(qū)實(shí)施的以“利益傾斜”為特征的政策安排,這種政策安排會(huì)隨著國(guó)家發(fā)展階段性變化做出調(diào)整。例如改革開放初期,東部沿海地區(qū)利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、地理優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì),以及國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展,與內(nèi)陸地區(qū)的差距迅速擴(kuò)大,也由此在空間上形成了東部沿海與內(nèi)地的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)?!捌呶濉逼陂g,隨著沿海與內(nèi)地的差距進(jìn)一步拉大,中央政府將國(guó)土空間大致劃分為西部、中部與東部三大地帶,旨在通過有針對(duì)性的區(qū)域管理來緩解區(qū)域發(fā)展不平衡問題?!熬盼濉逼陂g,中央正式提出“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”,之后的“十五”和“十一五”期間,陸續(xù)推出西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部崛起,以及區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在這一期間,空間板塊進(jìn)一步細(xì)化,有針對(duì)性的發(fā)展戰(zhàn)略相繼推出,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略得到了眾多區(qū)域規(guī)劃與政策的支持?!笆晃濉焙汀笆濉逼陂g,“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的提出進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)土開發(fā)秩序。國(guó)家試圖控制開發(fā)強(qiáng)度,逐步形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局,并陸續(xù)形成了以“四大板塊”加“四大戰(zhàn)略”(京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè))為特征的新空間格局,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被賦予了更加豐富的內(nèi)涵。時(shí)至今日,越來越多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)達(dá)到或即將達(dá)到區(qū)域一體化的要求。

另一方面,需要成熟的各區(qū)域主體間的合作機(jī)制??疾爝^往的區(qū)域管理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn),區(qū)域合作的最大阻礙是地方政府構(gòu)建的行政壁壘,而僅僅依靠市場(chǎng)力量是無法突破行政區(qū)利益藩籬的。因此,區(qū)域間的合作空間取決于政府的區(qū)域管理模式。如前所述,改革開放初期實(shí)行的行政區(qū)管理模式是一種逆區(qū)域一體化的行為。行政區(qū)域的封閉性阻礙了微觀經(jīng)濟(jì)主體的自由發(fā)展,主要反映在要素的流動(dòng)不充分、資源的配置不合理、政府權(quán)力過大導(dǎo)致的企業(yè)尋租,以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等方面。此外,地方政府出于自身利益追求而對(duì)地區(qū)事務(wù)的過多干預(yù),使得行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的利益取向不一致,甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的沖突。顯然,受到行政力量壓制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是與區(qū)域一體化背道而馳的。經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式旨在突破行政區(qū)域的剛性約束,促進(jìn)地方政府間的合作。在這種管理模式下,中國(guó)部分發(fā)達(dá)地區(qū),如長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲,在區(qū)域一體化進(jìn)程中取得了較大的進(jìn)展。具體表現(xiàn)在:首先,區(qū)域合作意識(shí)加強(qiáng);其次,區(qū)域合作的制度性文件陸續(xù)頒布,如區(qū)域合作發(fā)展的《綱要》、城市群規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等;最后,行政區(qū)劃改革在有序推進(jìn),主要解決行政區(qū)碎片化問題。盡管如此,經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式并沒有從根本上解決地方政府在處理區(qū)域公共事務(wù)中權(quán)力過大的問題。在官員晉升與業(yè)績(jī)考核的激勵(lì)下,地方政府往往會(huì)更加看重區(qū)域合作給本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的威脅和挑戰(zhàn),進(jìn)而有意識(shí)地加強(qiáng)地區(qū)封鎖,造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等亂象。此外,地方政府的過于強(qiáng)勢(shì),也減弱了其他非政府組織、企業(yè)和居民在區(qū)域合作中應(yīng)有的作用。需要注意的是,區(qū)域合作不等于地方政府之間的合作,僅僅依靠政府的力量很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化,還需要充分調(diào)動(dòng)非政府組織、企業(yè)和居民的積極性,邁向區(qū)域治理模式就是一個(gè)必然的選擇。地方政府要在區(qū)域合作中找準(zhǔn)自己的定位,需要摒棄在地區(qū)公共事務(wù)處理中“全知全能”的固定思維,要將一部分權(quán)利和義務(wù)分配給非政府組織、企業(yè)和居民等其他主體,尤其要為企業(yè)組織提供良好的營(yíng)商環(huán)境,建立合作機(jī)制和保障機(jī)制等。換言之,在理想的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府的作用領(lǐng)域應(yīng)該是有限的,即地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)要適度,從“謀利型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”,促進(jìn)和健全區(qū)域合作的相關(guān)立法,形成區(qū)域合作在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的耦合。在全面深化改革的戰(zhàn)略布局下,邁向區(qū)域治理模式正在朝著區(qū)域一體化的方向不斷完善。

從行政區(qū)管理模式到邁向區(qū)域治理模式的轉(zhuǎn)變,可以看作是中國(guó)政府對(duì)區(qū)域一體化認(rèn)識(shí)不斷加深的過程。一方面要深刻認(rèn)識(shí)到政府的單獨(dú)行為在區(qū)域管理中的低效;另一方面也要注意市場(chǎng)在資源配置中的失靈。因此,僅僅依靠政府或市場(chǎng)都不能達(dá)到區(qū)域一體化,需要行政力量和市場(chǎng)力量的有效結(jié)合:包括地方政府在區(qū)域合作中發(fā)揮著引導(dǎo)作用,地區(qū)間政府的有效協(xié)商是區(qū)域合作的基礎(chǔ),是部門間交流、企業(yè)間合作的前提條件;行政區(qū)內(nèi)部政府、非政府組織、企業(yè)與居民之間的協(xié)商與互動(dòng),以及行政區(qū)域間政府、非政府組織、企業(yè)與居民之間的協(xié)商與互動(dòng)。

五、中國(guó)區(qū)域管理模式的未來創(chuàng)新

中國(guó)從改革開放以來的區(qū)域管理經(jīng)歷了一個(gè)“行政區(qū)管理模式→經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式→新區(qū)域主義興起模式→邁向區(qū)域治理模式”的過程,它們之間有共性,也有差異。在區(qū)域管理模式的調(diào)整過程中,中國(guó)的區(qū)域管理成效得到了明顯提升,有效地推動(dòng)了區(qū)域一體化進(jìn)程。到目前為止,這種區(qū)域管理模式變遷的過程可以描述為:政府在維持自身對(duì)區(qū)域公共事務(wù)處理的主導(dǎo)地位不變的前提下,逐步放權(quán)給非政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、居民等其它主體。伴隨著政府的每一次放權(quán),市場(chǎng)力量會(huì)得到進(jìn)一步釋放,其它主體的活力逐步提高,區(qū)域管理也會(huì)得到進(jìn)一步改進(jìn)。

結(jié)合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),按照“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這一中國(guó)“全面深化改革”的總體目標(biāo),可以作出一個(gè)基本判斷,即從“統(tǒng)治”到“治理”可以作為中國(guó)區(qū)域管理的未來大方向。然而,考慮到中國(guó)政府長(zhǎng)期以來在區(qū)域公共事務(wù)處理中的主導(dǎo)地位,以及在其中發(fā)揮著的不可替代作用,需要對(duì)這一轉(zhuǎn)變過程進(jìn)行必要的揚(yáng)棄。黨的十九大明確提出了“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”,2018年底發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》(下稱《意見》)明確提出加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機(jī)制,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。結(jié)合國(guó)外區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)的實(shí)際情況,中國(guó)區(qū)域管理模式的創(chuàng)新方向可以歸納為如下三個(gè)方面。

第一,進(jìn)一步加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力,針對(duì)區(qū)域間的差別和區(qū)域格局的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行精準(zhǔn)施策。毫無疑問,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是中央政府的職責(zé)之一。統(tǒng)籌能力的提升,一方面能夠滿足“新機(jī)制”的要求,另一方面也有助于實(shí)現(xiàn)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)。中央政府在統(tǒng)籌社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中發(fā)揮著不可或缺的作用,尤其是在處理一些跨區(qū)域合作事務(wù)時(shí),能夠快速有效地促進(jìn)地方政府之間的合作,打破行政壁壘。例如,“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”成立后,促使北京、天津、河北三?。ㄊ校┖炗喠舜罅亢献鲄f(xié)議,京津冀協(xié)同發(fā)展取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。然而,中國(guó)地域遼闊、各地區(qū)發(fā)展水平各不相同的現(xiàn)實(shí)情況,決定了中央政府層面的區(qū)域一體化絕不僅僅限于京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)域,而應(yīng)面向全國(guó)各個(gè)層面。在處理各個(gè)層面的具體問題時(shí),要考慮到區(qū)域間差別和區(qū)域格局的動(dòng)態(tài)變化。所謂區(qū)域差別,是指不同類型區(qū)域的問題不同,發(fā)展階段不同,模式也不盡相同;所謂動(dòng)態(tài)變化,是指發(fā)展模式會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而調(diào)整。因此,需要在進(jìn)一步加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力的基礎(chǔ)上,根據(jù)不同區(qū)域的具體情況進(jìn)行精準(zhǔn)施策?!笆濉币詠恚袊?guó)已經(jīng)形成了“4+4”的空間發(fā)展格局,一系列區(qū)域政策和規(guī)劃的出臺(tái)進(jìn)一步健全了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,中國(guó)的區(qū)域一體化進(jìn)程迎來了歷史最好的時(shí)期。然而,中國(guó)區(qū)域管理的制度基礎(chǔ)還很不完善,例如,中央政府尚沒有一個(gè)職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu),空間板塊劃分還需進(jìn)一步細(xì)化,區(qū)域政策和規(guī)劃還需規(guī)范化甚至是法律化,對(duì)政策和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制還需完善。①?gòu)埧稍疲骸缎聲r(shí)代的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。因此,加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力,就需要完善中央政府的職能部門設(shè)置。針對(duì)區(qū)域管理,首先,可以嘗試在中央政府設(shè)定一個(gè)統(tǒng)籌全國(guó)區(qū)域管理的權(quán)威機(jī)構(gòu),明確管理的主體;其次,加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分和加強(qiáng)問題區(qū)域的識(shí)別,明確管理的對(duì)象;再者,確定合理的政策工具,規(guī)范區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策程序,明確管理的方法;最后,制定規(guī)范且透明的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的監(jiān)督與評(píng)價(jià)流程,明確管理的效果。

第二,強(qiáng)化和規(guī)范地方政府間橫向關(guān)系的發(fā)展,形成企業(yè)之間有序競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),推動(dòng)地方間橫向合作的方法是“自上而下”的經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式,通過中央政府的絕對(duì)權(quán)威制定區(qū)域管理的框架,地方政府在此框架下制定統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。通過這種方式形成的地方政府之間的“被動(dòng)”合作,雖然在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域一體化發(fā)展,但容易造成“行政性依賴”,即一旦中央政府“松綁”,地方政府之間的合作將很難進(jìn)行。此外,如果全國(guó)的地方政府合作都采用“自上而下”的方式,會(huì)給中央政府造成過重的負(fù)擔(dān),同時(shí)也無法解決各級(jí)官僚的激勵(lì)機(jī)制問題,①許成鋼:《官僚體制中的激勵(lì)機(jī)制問題》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》2017年第2期。而激勵(lì)機(jī)制問題是影響地方政府間合作的關(guān)鍵因素。因此,強(qiáng)化地方政府間橫向關(guān)系的發(fā)展,就要變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”,即采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的區(qū)域管理方式。一方面,地方政府要改變傳統(tǒng)的發(fā)展理念,摒棄“地方保護(hù)主義”;另一方面,行政區(qū)域的劃分不代表經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分,不能使相對(duì)固定的行政區(qū)地理邊界制約經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的自由發(fā)展。地方政府的合作是促進(jìn)中國(guó)區(qū)域管理最重要的前提條件,中國(guó)現(xiàn)有的以城市群為主體的空間單元都是依托于由多個(gè)行政區(qū)組成的區(qū)域,有效地加強(qiáng)地方政府之間的合作,對(duì)于城市群的發(fā)展以及國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施具有重大意義。地方政府間橫向關(guān)系的強(qiáng)化和規(guī)范是引導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序的基礎(chǔ)。所謂競(jìng)爭(zhēng)有序,即是要保證非政府主體在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)時(shí)減少或避免沖突,強(qiáng)化合作,以免重演“重復(fù)建設(shè)→原料大戰(zhàn)→市場(chǎng)封鎖→價(jià)格大戰(zhàn)”的悲劇。競(jìng)爭(zhēng)有序的主體是企業(yè),企業(yè)也是非政府主體之中最具活力、占比最重的一部分。因此,競(jìng)爭(zhēng)有序的重中之重便是企業(yè)之間的有序競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)的區(qū)內(nèi)(區(qū)間)活動(dòng)旨在追逐高額利潤(rùn),但企業(yè)的利益最大化很難與區(qū)域利益最大化實(shí)現(xiàn)雙贏的匹配,一旦不相吻合,便會(huì)造成無序競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)關(guān)系混亂??梢哉f,有效處理企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的問題就是實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)有序”目標(biāo)的“牛鼻子”。因此,地方政府要充分充當(dāng)企業(yè)之間利益關(guān)系的“調(diào)和劑”,通過規(guī)范的方式,健全的機(jī)制來引導(dǎo)企業(yè)的區(qū)域行為。

第三,有效促進(jìn)區(qū)域非政府主體之間的交流、協(xié)商與合作。《決定》中提出的“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”重新定義了中國(guó)的政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。這需要市場(chǎng)和政府二者同時(shí)作出相應(yīng)改變。其中,要使市場(chǎng)在資源配置中能夠發(fā)揮決定性作用,除了政府的配合之外,還需要明確非政府主體的構(gòu)成、利益訴求、目標(biāo)定位、各自的特點(diǎn),以及在社會(huì)中所扮演的角色等。如此方能有效促進(jìn)非政府主體之間的交流、協(xié)商與合作,從而真正使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同樣,地方政府和區(qū)域非政府主體之間的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整。長(zhǎng)期以來,地方政府在區(qū)域管理中占據(jù)著主導(dǎo)地位,區(qū)域非政府主體在市場(chǎng)中并未很好地發(fā)揮出相應(yīng)的作用,地方政府的強(qiáng)勢(shì)忽視或弱化了非政府主體在區(qū)域發(fā)展中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。事實(shí)上,從區(qū)域治理的角度看,區(qū)域公共事務(wù)的管治是一個(gè)多元主體協(xié)商、合作的過程,其主張政府通過和非政府組織、企業(yè)、居民建立合作、協(xié)商的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來解決區(qū)域公共問題。多元主體協(xié)商治理的提出,旨在避免以政府為單一主體來解決區(qū)域公共問題的局限性,改革開放以來區(qū)域管理的變遷體現(xiàn)了主體多元化導(dǎo)向。近年來,非政府主體在區(qū)域管理方面發(fā)揮了明顯作用。例如,長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)成立了一些民間組織和社會(huì)組織,部分區(qū)域合作協(xié)議就是由這類組織簽訂的。但是與政府間的合作相比,民間與社會(huì)合作在數(shù)量上仍然顯得過少。地方政府應(yīng)當(dāng)給與非政府主體更大的參與區(qū)域管理的空間,加強(qiáng)非政府組織、企業(yè)和居民之間的區(qū)內(nèi)與區(qū)間交流,營(yíng)造協(xié)商合作的環(huán)境,通過相關(guān)制度的構(gòu)建來保障他們的權(quán)益。

總之,中國(guó)區(qū)域管理模式未來的創(chuàng)新方向并不等同于西方國(guó)家的“區(qū)域治理”。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況,需要加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力,促進(jìn)全國(guó)區(qū)域一體化要有更加細(xì)化、更強(qiáng)針對(duì)性的抓手;地方政府依然要在區(qū)域公共管理事務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位,但要區(qū)別于以往的“全能政府”的角色,強(qiáng)化政府間的合作;非政府主體之間的協(xié)商與合作要加強(qiáng),最終形成中央統(tǒng)籌,地方為主,非政府主體積極參與的多元化區(qū)域治理格局。

六、總 結(jié)

區(qū)域治理源于西方區(qū)域管理的變革,西方國(guó)家在大都市治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上提出了“新區(qū)域主義”和“區(qū)域治理”,這為中國(guó)區(qū)域管理創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)參考。梳理改革開放以來中國(guó)區(qū)域管理模式的變遷過程,本文提出了中國(guó)區(qū)域管理模式變遷的四階段劃分,這四個(gè)階段依次為:以“改革開放”的提出為標(biāo)志的行政區(qū)管理模式(1978~1992年)、以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的提出為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式(1993~2005年)、以“五年計(jì)劃變五年規(guī)劃”為標(biāo)志的新區(qū)域主義興起模式(2006~2013年)和以“全面深化改革”的提出為標(biāo)志的邁向區(qū)域治理模式(2014年至今)。區(qū)域管理模式的轉(zhuǎn)變對(duì)區(qū)域一體化進(jìn)程產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。在明確中國(guó)區(qū)域管理模式的未來創(chuàng)新方向時(shí),需要結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情,由“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)變可以作為中國(guó)區(qū)域管理的一個(gè)大方向,但同時(shí)要注意西方的“區(qū)域治理”理念根植于西方國(guó)家政治制度,以及以“政府為主導(dǎo)”的中國(guó)區(qū)域管理的特殊性,中國(guó)的區(qū)域管理必須是有中國(guó)特色的區(qū)域治理。

中國(guó)區(qū)域管理模式由“統(tǒng)治”全面向“治理”轉(zhuǎn)變,不僅體現(xiàn)了改革開放過去40年對(duì)國(guó)內(nèi)外區(qū)域管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒和總結(jié),而且是中國(guó)邁向區(qū)域一體化進(jìn)程的新舉措,這將為新時(shí)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。創(chuàng)新中國(guó)區(qū)域管理模式,需要增強(qiáng)中央政府的精準(zhǔn)調(diào)控能力,促進(jìn)地方之間的橫向合作,加強(qiáng)政府與非政府主體、企業(yè)與居民間的交流與合作。此外,還需要一系列其他方面的改革配合,主要包括:改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,成立職能明確的區(qū)域管理委員會(huì);劃分權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域框架與問題區(qū)域框架,明確區(qū)域管理的對(duì)象;完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,將區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策這兩個(gè)主要機(jī)制法制化。

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