楊建順

本輪深化黨和國家機構(gòu)改革于2018年全面展開，中央層面已基本結(jié)束，在地方層面也已接近尾聲，從中央到地方，產(chǎn)生了廣泛而深刻的反響。此次改革具有鮮明的新時代特征：其一，形式上最初以《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱“《深化黨和國家機構(gòu)改革決定》”）提出；其二，改革方案的全貌也是由中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《習(xí)近平關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》（以下簡稱“《習(xí)近平兩稿的說明》”）所揭示；其三，由黨中央直接提出，將“黨和國家”的機構(gòu)改革融為一體統(tǒng)籌設(shè)置，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于突出位置。這一系列的改革，無論在理念和方式上，還是在力度和范圍上，均遠遠超越了以往歷次機構(gòu)改革。這種體現(xiàn)了鮮明新時代特征的改革，尤其是黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公為內(nèi)容的改革，在行政主體、行政法的法源乃至行政行為、行政復(fù)議管轄和行政訴訟被告等方面，全方位地給行政法治實踐和行政法學(xué)理論研究提出了一系列重大課題。②參見楊建順：《黨和國家機構(gòu)改革與行政法學(xué)新課題》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?53927.html，中國人民大學(xué)法學(xué)院網(wǎng)，2019年4月19日訪問；《比較行政法研究所“黨和國家機構(gòu)改革與行政法基本問題研討會”綜述》， http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12967，中國憲治網(wǎng)，2019年4月19日訪問。

對黨和國家機構(gòu)改革這樣大手筆的一種架構(gòu)，我們需要以全方位、全過程和立體、動態(tài)的視角去進行觀察和分析。當然，這不僅是行政法學(xué)的課題，而且也是憲法學(xué)的課題，可能也是我們整個改革開放進一步深入發(fā)展所面臨的課題。應(yīng)對這種具有極其重大意義的改革，需要在制度建構(gòu)、理論探索和觀念更新上下工夫，做到理論與實踐緊密結(jié)合，因應(yīng)時代要求完成制度、理論和觀念的創(chuàng)新發(fā)展。新時代，黨和國家機構(gòu)改革，創(chuàng)新發(fā)展當然是重要價值。但是，即便在這種背景下來考慮行政法學(xué)的使命，也需要確認這樣一種價值追求或曰方法論——確認、承繼和發(fā)展。

20世紀以來，確保公民的生活和安全，成為國家的目標和任務(wù)。然而，隨著時間的推移，這種目標和任務(wù)被認為明顯地超出了國家所能夠保障的范圍。于是，包括中國在內(nèi)的許多國家相繼推行改革，重新確立政府職能，使得國家和公民之間的關(guān)系也不得不隨之進行重新定義和架構(gòu)。如果依然固執(zhí)于“全能政府觀念”或者“保護的邏輯”，那么，面對來自公民的越來越多樣化和多元化的意思表示及需求，國家將無法應(yīng)對，不僅無法將公民的訴求予以正當化，而且還將不得不自上而下、整齊劃一地實行一元化。①參見[日]西原博史：《交流型法治國家的人權(quán)制約理論》，載《早稻田社會科學(xué)綜合研究》第1卷第1號，2000年7月，第1頁。很顯然，如果著眼于“有限政府論”或者“規(guī)制的觀念”，則可以確立法律保留主義在相關(guān)領(lǐng)域的支配性地位，并可以確立如下規(guī)制的總原則：“應(yīng)當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！雹凇吨腥A人民共和國行政許可法》第11條。如是，則可以實現(xiàn)法治行政，讓規(guī)制成為給付的支撐和保障，讓供給和整序成為服務(wù)的主要職能，讓合法規(guī)范運營機制來支撐各級各類行政主體依法全面履行政府職能③一般而言，政府的職能包括秩序行政作用、整序行政作用和給付行政作用。參見[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第3章“行政作用”。，從而依法有效保障人權(quán)的實現(xiàn)，推進政治文明。在這里，行政法學(xué)的使命主要體現(xiàn)為對如下判斷命題的證成：遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，就是政治文明的體現(xiàn)和目標；實現(xiàn)了法治行政，則人權(quán)保障的問題也就迎刃而解；堅持積極提供規(guī)范但不忘補充性原則，則法治行政和政治文明也就水到渠成。不僅對上述判斷命題的證成，而且可以說，新時代行政法學(xué)的使命還體現(xiàn)在直接促進人權(quán)保障、法治行政和政治文明這三個方面的實現(xiàn)。每一個方面都需要論證，需要促成，亦需要持續(xù)地提供制度、機制和理論的支撐。只有持續(xù)論證和不懈追求，才能做到既知其然，亦掌握其所以然，深入理解其背后的規(guī)律和原理，并持續(xù)地提供相應(yīng)制度、機制和理論的支撐，確保良法善治目標的實現(xiàn)，也不浪費制度設(shè)計者和理論研究者那些深藏心底的寶貴善意和與生俱來的創(chuàng)造力。

一、尊重和保障人權(quán)是建設(shè)政治文明的基礎(chǔ)性保障

（一）政治文明建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民追求的目標

不同的國家，在不同的歷史時期和發(fā)展階段，對政治的理解認識、價值判斷和推進方式等皆呈現(xiàn)出不同的特色。一個國家的政治文明，取決于該國所面臨的國際國內(nèi)不斷發(fā)展變化的客觀情勢，也與政黨、政治精英、知識精英乃至大眾的主觀認識密切相關(guān)。中國共產(chǎn)黨是一個有紀律的，有馬克思列寧主義、毛澤東思想的理論武裝的，采取自我批評方法的，聯(lián)系人民群眾的政黨。④參見毛澤東：《論人民民主專政——紀念中國共產(chǎn)黨二十八周年》（1949年6月30日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第1369頁。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻，取得了新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，形成了建設(shè)中國特色社會主義國家的政治文明。①參見《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）“序言”第7段。

從革命時期到建設(shè)時期，從計劃經(jīng)濟時期到商品經(jīng)濟乃至市場經(jīng)濟時期，伴隨著歷史時期的變遷和改革開放的推進，要求解放思想，實事求是，不斷推動理論上的與時俱進，建設(shè)中國特色社會主義國家的政治文明也被賦予了新時代的內(nèi)涵——“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！雹诮瓭擅瘢骸度娼ㄔO(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面――在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》（2002年11月8日）。

自2002年黨的十六大報告提出建設(shè)社會主義政治文明這一重要目標以來，在政治學(xué)、法學(xué)和黨建等社會科學(xué)領(lǐng)域，人們圍繞“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的相互關(guān)系，以及“堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”這一命題，展開全面系統(tǒng)的研究，形成了許多研究熱點和成果，為依法治國的宏觀體制設(shè)計和理念塑造提供了理論支持。如黨的十六大報告精辟揭示：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！雹弁。法治成為“治理國家的基本方略”，從而揭開了通向以良法求善治的改革探索之序幕。

圍繞法治的定義，理論界有諸多觀點，可謂仁者見仁，智者見智。較多被引證的法治定義，當數(shù)古希臘哲學(xué)家亞里士多德的“兩重意義論”——“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律。”④[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。然而，對于轉(zhuǎn)軌期的中國來說，對法治的認識有一個發(fā)展過程，要獲得“制定良好的法律”則必須推進一系列改革。正如黨的十八大報告所指出：“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！员ＷC人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明?！边@就必然要求“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！奔纫龅健俺浞职l(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果”，包括法治的制度經(jīng)驗和理論研究成果，同時又要做到“絕不照搬西方政治制度模式”⑤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤同志代表第十七屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2012年11月9日。，堅持走良法善治的中國特色社會主義道路。

黨的十九大報告更加明確地詮釋了法治與中國特色社會主義的關(guān)系，在確認“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”的基礎(chǔ)上，強調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)對依法治國全過程和各方面的重要作用，確認了中國特色社會主義法治道路、法律體系和法治體系，確立了建設(shè)社會主義法治國家和發(fā)展中國特色社會主義法治理論的三位一體的方法論，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民對政治文明的一貫追求和崇高目標。

（二）人權(quán)保障和法治行政是政治文明的組成部分

在中國，伴隨著改革開放的推進，尊重和保障“人權(quán)”的觀念逐漸成為理論界和實務(wù)界進而成為頂層政治設(shè)計者的共識，并最終形成了憲法上人權(quán)保障條款——“國家尊重和保障人權(quán)”。①《憲法》第33條第3款。作為支撐人權(quán)理論的主要法原理，既有勞動基本權(quán)原理，亦有受教育的權(quán)利之訴求，還有生存權(quán)本身的實踐和理論詮釋，乃至近年來受到社會普遍關(guān)注的追求幸福生活的樸素愿望，亦即“人民對美好生活的向往”?；貞?yīng)人民對美好生活的向往，是中國共產(chǎn)黨一直以來所堅持的理念和追求。

毛澤東一貫強調(diào)要代表廣大群眾的利益，要做到和他們呼吸相通，對一切群眾的實際生活問題，都應(yīng)當注意、解決，滿足群眾的需要，要關(guān)心群眾生活，真正成為群眾生活的組織者，真正獲得群眾的熱烈擁護。毛澤東指出：“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風(fēng)，都是和當時當?shù)氐娜罕娨笙噙m合，都是聯(lián)系群眾的；凡屬錯誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng)，都是和當時當?shù)氐娜罕娨蟛幌噙m合，都是脫離群眾的。”②毛澤東：《論聯(lián)合政府》（1945年4月24日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第996頁?！翱傊瑧?yīng)該使每個同志明了，共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。應(yīng)該使每一個同志懂得，只要我們依靠人民，堅決地相信人民群眾的創(chuàng)造力是無窮無盡的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困難也能克服，任何敵人也不能壓倒我們，而只會被我們所壓倒。”③同注b，第997頁。

進入新時代，習(xí)近平強調(diào)指出：“全黨同志一定要永遠與人民同呼吸、共命運、心連心，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，以永不懈怠的精神狀態(tài)和一往無前的奮斗姿態(tài)，繼續(xù)朝著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標奮勇前進?！雹芰?xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。

“以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準”，“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”，這就是中國共產(chǎn)黨的人權(quán)觀，這就是尊重和保障人權(quán)的重要理念內(nèi)容。為了實現(xiàn)這些理念，離不開對各種手段、途徑和條件的確保。于是，落實《憲法》所規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”，貫徹法治行政原理、依法行政原則以及推進法治政府建設(shè)等，都可以歸為政治文明的重要組成部分，或者說是政治文明的階段性體現(xiàn)乃至政治文明的核心內(nèi)容。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義政治文明，為法治行政提供了精髓和靈魂，而政治文明目標的實現(xiàn)，則應(yīng)當建基于人權(quán)保障和法治行政。

在法治發(fā)達國家，憲法上確立了追求幸福生活的權(quán)利。例如，《日本國憲法》第13條規(guī)定：“所有國民，作為個人受到尊重。關(guān)于對生命、自由及幸福追求的國民的權(quán)利，只要不違反公共福祉，就有必要在立法及其他國政上予以最大的尊重?！边@種“對生命、自由及幸福追求的權(quán)利”，簡稱幸福追求權(quán)，起初被理解為對全部權(quán)利和自由的宣言，如美濃部達吉指出：“這是作為國政的基本原則來宣示，對應(yīng)當成為全部的權(quán)利及自由之基礎(chǔ)的每個人的人格予以尊重?！雹輀日]美濃部達吉：《日本國憲法原論》，有斐閣1948年版，第167頁。而在現(xiàn)代日本，幸福追求權(quán)被理解為總括地對“個人的尊重”所必要的權(quán)利予以保障，補充性地對個別的權(quán)利保障發(fā)揮作用。也就是說，個別的權(quán)利條款與幸福追求權(quán)的保障，兩者屬于特別法和一般法的關(guān)系，即便是個別的權(quán)利條款中沒有被保障的權(quán)利、自由，只要其對于“個人的尊重”是必要的，就可以根據(jù)幸福追求權(quán)的保障條款而得以保障。⑥[日]木下智史、只野雅人：《新逐條解釋憲法》，日本評論社2015年版，第146頁。從比較法的角度來說，我國圍繞人權(quán)保障和法治行政的研究尚待進一步深入推進。

《深化黨和國家機構(gòu)改革決定》及《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》所揭示的鮮明的新時代特征——將“黨和國家”的機構(gòu)改革融為一體同時并行，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于突出位置，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)?！读?xí)近平兩稿的說明》進一步闡明了這次深化黨和國家機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、目標原則、總體部署，強調(diào)要緊扣加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)，以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點?！读?xí)近平兩稿的說明》進一步指出：“全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)同堅持以人民為中心是高度統(tǒng)一的。深化黨和國家機構(gòu)改革的目的是更好推進黨和國家事業(yè)發(fā)展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步、人民共同富裕?！焙茱@然，這些判斷命題有待相應(yīng)的制度、機制和理論支撐。

為了貫徹這種指導(dǎo)思想，助推人民追求美好生活，或許應(yīng)當從“社會法治國家論”入手來研究國家論和政黨論①參見楊建順：《比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第12-14頁。，對相關(guān)制度、機制和理論展開深入、全面而準確的把握。當然，本文只限于確認行政法學(xué)研究的這種崇高使命，并強調(diào)須堅持確認、承繼和發(fā)展的方法論。希望日后有機會圍繞該任務(wù)展開全面系統(tǒng)而深入的內(nèi)容探討。這里需要特別強調(diào)指出的是，對于轉(zhuǎn)軌期的中國來說，尤其需要在“社會法治國家論”中注入并突出鑄造新時代的中國特色，既注重有限政府的職能定位，亦需要著重落實積極能動行政。

（三）推進政治文明是憲法學(xué)和行政法學(xué)的使命

在推進政治文明的進程中，憲法學(xué)和行政法學(xué)尤其應(yīng)當肩負起歷史賦予的使命，應(yīng)當正面回答如何把握國家、社會和個人定位的問題，而其關(guān)鍵的內(nèi)容，則是全面推進依法行政，建設(shè)法治政府。而要正確把握政府定位，使各級各類行政主體都能夠依法全面履行政府職能，需要強調(diào)的有3個目標：不缺位（該政府管的一定要管好）；不越位（不該政府管的一定不要管）；不擾民（該政府管的，一定要通過最為科學(xué)合理且簡便易行的方法和方式來進行管理）。②參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第342-343頁。那么，如何才能實現(xiàn)這3個目標呢？這無疑是一個重大課題。

中國的改革開放走過40多年的歷程，完成了許多發(fā)達國家上百年甚至數(shù)百年才能完成的發(fā)展任務(wù)。同時，快速的發(fā)展，使得諸多轉(zhuǎn)型期的矛盾積壓下來，沒有得到及時消解，構(gòu)成了困難和挑戰(zhàn)。正如黨的十九大報告所指出：“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強，實體經(jīng)濟水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠；民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題；社會文明水平尚需提高；社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強；意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭依然復(fù)雜，國家安全面臨新情況；一些改革部署和重大政策措施需要進一步落實；黨的建設(shè)方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。這些問題，必須著力加以解決?！雹哿?xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。伴隨著改革開放進入“深水區(qū)”，各種矛盾和糾紛頻發(fā)，對建設(shè)過程中的政治文明提出了更大的挑戰(zhàn)，而且，這種挑戰(zhàn)大有不斷蔓延之勢。如何應(yīng)對轉(zhuǎn)型期的各種矛盾和紛爭，這本身又將成為政治文明建設(shè)的一個重要課題。

當然，應(yīng)對的方法和途徑有很多種，而其中最為重要的方法和途徑，便是全面推進依法行政，建設(shè)法治政府，很好地運用法治思維和法治方式來有效化解各式各類的紛爭和矛盾。正如黨的十八大報告所指出，法治是治國理政的基本方式，應(yīng)當弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。①參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日）。要讓人們充分認識到，“只有在秩序中享受自由，在規(guī)則下追求幸福，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的自由和幸福，無視秩序或者規(guī)則，便要受到相應(yīng)的‘強制’，這是現(xiàn)代國家的普遍規(guī)律”②楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第122頁。。當然，行政法學(xué)的使命還體現(xiàn)在確立強制的明確條件標準和程序規(guī)范，確立正當強制程序。

二、推進法治行政是政治文明建設(shè)的重要支撐

（一）《憲法》上保障人權(quán)條款需要在立法和行政層面落實

在經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展期，如前所述，“國家尊重和保障人權(quán)”作為憲法規(guī)范得以確立。對于作為憲法規(guī)范的該條款，無論展開怎樣的解釋，都難以擺脫大綱規(guī)定意義上的宣示條款定位，即便用抽象的權(quán)利概念來加以說明，也無法由該保障人權(quán)條款直接導(dǎo)出公民在法律上的權(quán)利。要作為公民在法律上可以主張的權(quán)利，則需要進一步在立法和行政層面將“人權(quán)”的內(nèi)容予以具體規(guī)定，尤其是需要將“尊重和保障”作為具體的責(zé)任和義務(wù)加以明確規(guī)定。唯有以法規(guī)范的形式明確規(guī)定，才能使得公民所享有的權(quán)利獲得具體的內(nèi)容和實現(xiàn)途徑。鑒于此，應(yīng)當對行政法學(xué)之父奧特·瑪雅（Otto Mayer）提出的“憲法消亡，行政法依然存在”（Verfassungsrechtvergeht, Verwaltungsrechtbesteht）這個命題加以修正③參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第70頁。，使行政法與憲法相輝映，共同支撐人權(quán)保障、法治行政與政治文明建設(shè)。

（二）需要賦予大綱規(guī)定層面的人權(quán)條款以權(quán)利性

“人權(quán)”，雖然人們可以籠統(tǒng)地將其視為“普世性價值”，但是，這個概念自身的內(nèi)容具有極其豐富的多樣性，往往因為時代不同、國度不同和詮釋者不同，而呈現(xiàn)出千姿百態(tài)。即使是其中最容易把握的“生存權(quán)”，對其進行界分也同樣難以一概而論。所以，對于大綱規(guī)定層面的人權(quán)條款，皆有必要以法律乃至其他法規(guī)范的形式來確保其權(quán)利性。

賦予人權(quán)條款以權(quán)利性，在內(nèi)容界定上存在兩種不同的視角：其一是盡量拓展的積極視角；其二是盡量予以精準化把握的消極視角。

概言之，作為理念和追求，應(yīng)當采取積極視角，為不斷拓展權(quán)利而努力；作為務(wù)實的實踐指引，則宜選擇消極視角。這是因為，脫離開個人的利益，籠統(tǒng)地架構(gòu)生存權(quán)乃至人權(quán)的理念，雖然在價值導(dǎo)向上不能否認其具有一定的意義，但是，從建設(shè)法治政府和貫徹法治行政原理的角度來看，抽象的概念描述似乎較為遙遠，唯有具體化、精細化的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定，才能夠為相關(guān)秩序的確立提供堅實的進階石，并最終推動法治行政和政治文明進步。

（三）實現(xiàn)和保障基本人權(quán)是法治行政的目標

作為政治文明重要組成部分的法治行政，應(yīng)當以實現(xiàn)和保障憲法上的基本人權(quán)為目標。推進法治政府建設(shè)，應(yīng)當致力于將憲法上的基本人權(quán)作為一個個權(quán)利主體的個體權(quán)利，扎扎實實地推進制度建設(shè)，實現(xiàn)個別、具體的權(quán)利，而不應(yīng)當滿足于依然停留在宣示權(quán)利的粗放處理階段。當然，如果采用立改廢釋并舉的方法論，將《憲法》上“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定解釋為“補充性地對個別的權(quán)利保障發(fā)揮作用”的“一般法”①參見[日]木下智史、只野雅人：《新逐條解釋憲法》，日本評論社2015年版，第146頁。，那么，對于法治行政的原則來說，無疑也將產(chǎn)生重要的助推作用。

三、“依照法律規(guī)定”為實現(xiàn)權(quán)利和行使權(quán)力確立秩序② 參見楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，“序：行政強制權(quán)的正當性基礎(chǔ)”第1-4頁。

（一）人民是權(quán)力之源

人民主權(quán)，或曰國民主權(quán)、主權(quán)在民，意味著最終決定國家政治之存在方式的權(quán)力由人民自己行使，而國家機關(guān)及其工作人員行使國家權(quán)力獲得正當性的終極權(quán)威存在于人民?！靶姓?quán)的歸屬者，稱為行政主體。在憲法所規(guī)定的國民主權(quán)之下，行政權(quán)的本來的歸屬者是國民，而基于國民的莊重委托，行政歸屬于國家或者公共團體，并由歸屬于國家或者公共團體的行政機關(guān)（行政部門）來行使行政權(quán)?！雹踇日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第11頁。正如我國《憲法》所規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”。人民是我國唯一的權(quán)力之源，是權(quán)力的終極來源，是國家和社會的主人。然而，現(xiàn)實中人民不可能人人都去執(zhí)掌政權(quán)，只能通過選舉產(chǎn)生自己的代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，由其來行使國家權(quán)力，制定法律和法規(guī)，形成全體國民的總體意思表示，進而授權(quán)行政機關(guān)、司法機關(guān)等依法行使國家行政權(quán)力和司法權(quán)力等。人民管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，可以也應(yīng)當依照法律規(guī)定來推進。④參見《憲法》第2條。“依照法律規(guī)定”是人民實現(xiàn)自身權(quán)利并實現(xiàn)國家治理的基本路徑和手段，故而，法律所規(guī)定的各種權(quán)利義務(wù)是人民中的每一成員應(yīng)當尊重和遵守的。⑤參見楊建順：《權(quán)力和權(quán)利都應(yīng)尊重秩序》，載《權(quán)力的規(guī)則——建順微思錄（一）》，北京大學(xué)出版社2017年版，第11頁。

新時代行政法學(xué)需要回答法律保留原則與廣泛的行政立法之間的關(guān)系，要解決計劃行政中的法治原理、法治行政中的裁量論、反射性利益論與合法性審查和權(quán)利救濟的實效性等課題，尤其需要回應(yīng)黨和國家機構(gòu)改革，確立行政組織法基本原理，建構(gòu)行政組織法體系，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的關(guān)系，正確處理黨紀和國法的關(guān)系。

人民是權(quán)力之源，貫徹依法律行政的原則，是行政法學(xué)研究不變的課題。

（二）行政主體的優(yōu)越性與利益均衡裁量

為確保行政主體切實完成行政任務(wù)，近現(xiàn)代國家一般通過行政法對行政主體行使行政權(quán)予以嚴格的規(guī)范和制約，禁止其獨斷專行，同時對行政主體行使行政權(quán)的行為(行政行為)，承認其具有不同于對等的私人相互間的行為的優(yōu)越效力。行政法賦予行政主體的這種優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在行政主體的單方性命令強制權(quán)、單方面法律關(guān)系形成權(quán)、行政行為的公定力、行政主體的自行執(zhí)行力等方面。⑥參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第146-147頁。對于此類權(quán)力行為，公民必須遵從，不得以原有權(quán)利為抗辯而拒絕服從或者妨礙、阻撓行使行政權(quán)力，否則就會導(dǎo)致行政處罰或者行政強制（執(zhí)行）。①例如，《行政處罰法》第51條規(guī)定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執(zhí)行?！毙姓ǔ姓J行政主體依法享有這種優(yōu)越性，目的是通過行政權(quán)來實現(xiàn)和保障公共利益，并尊重和保障公民個人的權(quán)利。②參見胡錦光、楊建順、李元起：《行政法專題研究》，中國人民大學(xué)出版社1998年版，第15-16頁。不過，值得注意的是，在現(xiàn)代文明國家，私人的權(quán)利和公共利益的取舍規(guī)則出現(xiàn)了轉(zhuǎn)化。例如，我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第64條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當承擔民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財產(chǎn)不足以同時支付時，先承擔民事賠償責(zé)任。”這里確立了民事債權(quán)優(yōu)先的原則，而并未籠統(tǒng)地采取公共利益優(yōu)先的原則。所以，在確認行政主體的優(yōu)越性和公共利益優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，做好各方利益均衡裁量，當是新時代行政法學(xué)研究需要特別關(guān)注的課題。

（三）行政行為的公定力與秩序價值

在現(xiàn)代法治國家，通過行政法承認行政主體作出的行政行為具有公定力，成為確立和維持一般社會經(jīng)濟秩序的重要支撐。行政主體依照法律并對照現(xiàn)實生活作出的行政行為，體現(xiàn)為法律的執(zhí)行，是人民所委托的國家行政權(quán)力的行使，故而被依法賦予了公定力。行政行為一經(jīng)作出便被推定為合法有效，除了其成立時具有重大且明顯的瑕疵，因而被認為絕對無效的情形以外，在有權(quán)機關(guān)依法予以撤銷、廢止或者變更之前，任何人都必須將其看做是合法、有效的行為而加以尊重和服從。③參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第308頁；楊建順：《行政法總論》（第2版），北京大學(xué)出版社2016年版，第183頁。換言之，行政行為所具有的這種被推定合法的公定力，是人民通過法律賦予行政主體的優(yōu)越地位。那么，在黨和國家機構(gòu)改革的背景下，在相關(guān)法律尚未修改的情況下，乃至在修改制定相應(yīng)的法律規(guī)范之際，該如何理解和把握這種優(yōu)越地位的享受主體及適用事項范圍？毋庸置疑，這是行政法學(xué)理論研究的重大課題，亦是行政法治建設(shè)實踐中必須認真應(yīng)對的關(guān)鍵性課題，尤其是立法政策層面亟待明確的方向性課題。

為了切實回應(yīng)上述課題，有必要圍繞行政行為公定力的理論基礎(chǔ)展開深入研究。人們對行政行為公定力的理論基礎(chǔ)存在不同的理解，甚至有人試圖否認行政行為的公定力。眾所周知，關(guān)于行政行為公定力的理論基礎(chǔ)，具有較強說服力的觀點是法秩序安定說。④參見[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第51頁。在現(xiàn)代法治國家，行政行為的公定力是一種客觀存在，是一種普遍的法現(xiàn)象，并且，它已不再僅是“官”的優(yōu)位，而且亦是“民”的權(quán)利保障。一方面，通過承認行政行為的公定力，形成當事人雙方乃至整個社會各有關(guān)方面對行政行為的尊重和服從，以確保行政目的順利實現(xiàn)；另一方面，通過征求意見、告知、陳述、申辯、聽證和說明理由等事前和事中程序，以及行政復(fù)議、行政訴訟乃至行政賠償和行政補償?shù)仁潞缶葷绦颍瑸槌C正這種推定可能存在的不合法不合理狀態(tài)提供路徑和方法，形成對法秩序的修正、維護和發(fā)展。這樣，通過行政法規(guī)范為社會經(jīng)濟發(fā)展提供廣泛的秩序支撐，使得各行各業(yè)維系一種常態(tài)的存在，并能夠依法、有序且有效地排除對這種常態(tài)的干擾和破壞，根據(jù)需要而修正既有法規(guī)范，形成和發(fā)展新的法規(guī)范，切實回應(yīng)人民對美好生活的向往。

這種常態(tài)的存續(xù)，應(yīng)當是包括秩序行政作用、整序行政作用和給付行政作用在內(nèi)的所有行政作用所追求的共通價值⑤同注d，第25頁以下。，是保護和實現(xiàn)私人的合法權(quán)益，實現(xiàn)行政目的或曰謀求公共利益的目的價值。這種目的價值的追求，需要有合法規(guī)范運營機制的支撐①關(guān)于合法規(guī)范運營機制，參見楊建順：《論食品安全風(fēng)險交流與生產(chǎn)經(jīng)營者合法規(guī)范運營》，《法學(xué)家》2014年第1期。。行政行為的公定力就是在這樣的理念指導(dǎo)下建構(gòu)起來的一種制度安排——行政行為的執(zhí)行力并不因為有異議而當然地直接受到影響。

無論是維系社會經(jīng)濟發(fā)展，還是解決各種矛盾紛爭，都要求行政主體依法、合理而有效地履行職能。行政行為是行政主體依法全面履行職能的重要方式，其受到尊重、遵守、維護和實現(xiàn)，從而促成各類權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的“秩序”，支撐著人們“日?！钡纳詈凸ぷ?，相互之間不會產(chǎn)生摩擦；即使產(chǎn)生了摩擦，出現(xiàn)了“異?！钡臓顩r，也應(yīng)當以法治思維和法治方式來解決，而不允許無視“秩序”或者超越“秩序”的違法解決方法。②參見楊建順：《權(quán)力和權(quán)利都須尊重秩序》，《檢察日報》2013年1月16日。

需要注意的是，強調(diào)“秩序”固然重要，但是，若以此為理由而從立法政策層面乃至觀念上采取拒絕權(quán)利保障和權(quán)利救濟的立場，那么，無論引用何種所謂理論作為支撐，也不應(yīng)當是行政行為的公定力理論所內(nèi)含的價值取向。換言之，行政行為的公定力并不是意味著對違法或者不當?shù)男姓袨椴豢梢猿蜂N或者變更，而是強調(diào)要由有權(quán)機關(guān)依法予以撤銷或者變更，只有在法規(guī)范有明確授權(quán)的情況下，公民、法人和其他組織才可以對行政行為行使所謂“抵抗權(quán)”③例如，《行政處罰法》第49條規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！?。于是，從立法政策、行政過程以及權(quán)利救濟等層面來理解和把握行政行為的公定力，在對權(quán)威、制度和秩序等傳統(tǒng)行政法價值進行確認和承繼的基礎(chǔ)上，盡可能將民主、參與和自由等現(xiàn)代行政法價值融入其中，構(gòu)建新時代行政法和行政法學(xué)體系，乃是擺在實務(wù)界和理論界面前的共同課題。

（四）公共利益與私人利益的均衡論

公共利益和私人利益是一對互為依存的概念，兩者的均衡論并非建基于一般抽象的概念。在一般抽象的層面，正如行政法上著名的“公共利益優(yōu)先”原則④參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第164頁以下。和私人權(quán)利界限論所揭示的那樣，公民個人都有自己的權(quán)利，其權(quán)利的行使不得與公共利益相抵觸，不得以侵犯他人的利益為基礎(chǔ)。很顯然，在這層意義上難以建構(gòu)所謂利益均衡論。所以，新時代行政法學(xué)既要重視行政行為的本質(zhì)論及性格論，堅持公共利益優(yōu)先原則，又要將行政行為置于具體的法律關(guān)系中，重視具體性的利益狀況及應(yīng)對該狀況的判斷。

一般而言，利益衡量性的思考注重在立法政策層面對各種利害調(diào)整機制或者費用負擔調(diào)整機制的建設(shè)和完善，強調(diào)在執(zhí)行階段對各種各樣的人力物力財力的綜合調(diào)配和有效利用，重視事后的損害或者損失的填補。故而在法規(guī)范解釋和適用上，利益衡量性的思考立足于行政過程論的視角，既承認資源分配等預(yù)算制約論，又強調(diào)將行政行為置于具體的法律關(guān)系之中，比照具體案件的情況對相關(guān)權(quán)利和利益進行綜合性檢討，排除反射性利益論的局限性，盡量解釋為法律保護的利益。⑤參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第201頁。每個案件的考慮事項不同，受害法益的判斷要素各異，財政的制約及其他特殊情況的存在與否乃至情形如何，以及與其他案件的比較檢討等，都會對個案中追求正義帶來影響，都會對“公共利益大于個體利益”故而理所當然應(yīng)當堅持“公共利益優(yōu)先原則”的抽象論斷帶來一定的沖擊甚至挑戰(zhàn)。

現(xiàn)實社會是復(fù)雜多樣、豐富多彩的，各種利益和訴求交錯，僅考察每個行政行為及單一的行政行為效力是不夠的，有必要對行政活動的全部過程進行考察，確立其常態(tài)運作的判斷基準。即使在常態(tài)的運作過程中，有時候也難免會遇到“最牛的釘子戶”之類的現(xiàn)象①參見《重慶最牛釘子戶》， http://news.sohu.com/s2007/dingzihu/ ，搜狐新聞，2019年4月19日訪問；《組圖：“日本最牛釘子戶”跟飛機較勁》， http://world.people.com.cn/GB/1031/5567716.html ，人民網(wǎng)，2019年4月19日訪問。，這就會出現(xiàn)是否采取行政強制的問題。不能說采取強制措施，實現(xiàn)了某行政行為確定的義務(wù)，就是實現(xiàn)了公共利益，就是符合公平、公正和正義之價值的抉擇。盡管公共利益優(yōu)先原則是基于大量實踐和理論研究的成果，經(jīng)過反復(fù)演繹歸納和剖析論證，并經(jīng)相應(yīng)的行政實定法明確規(guī)定，但是，是否采取行政強制，如何采取行政強制，以及何時采取行政強制等問題的探討，對于行政過程中相對人及相關(guān)人的利益保護和實現(xiàn)來說，往往具有非常重要的意義和價值。有原則就有例外，有時個體利益會大于某公共利益，這時就要運用利益衡量原則。②參見《產(chǎn)品質(zhì)量法》第64條規(guī)定。毋庸置疑的是，如何確保公共利益和個體利益都會得以較好的實現(xiàn)，是新時代行政法學(xué)研究的重要課題。

四、依法強制和協(xié)調(diào)助推法治和政治文明③ 參見楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，“序：行政強制權(quán)的正當性基礎(chǔ)”第5－6頁。

（一）強制性、懲處性手段應(yīng)當依法成為共同準則

民主的政府，要反映民意，就必須盡可能地聽取人民的意見，吸收人民參與公共事業(yè)和公益事業(yè)等的判斷和決策。如前所述，中國共產(chǎn)黨“以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準”④毛澤東：《論聯(lián)合政府》（1945年4月24日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第997頁。。這就要求全面、準確、及時把握人民的呼聲，需要建構(gòu)一系列的制度、機制、程序和標準。

行政法學(xué)的任務(wù)就在于從無數(shù)散在的行政法規(guī)范之中，以行政所特殊固有的法之存在為前提，發(fā)現(xiàn)通用于行政全體的法則，并予以統(tǒng)一把握和認識。傳統(tǒng)的行政法學(xué)是以秩序行政作用（尤其是警察行政）為中心所構(gòu)成的，所以，構(gòu)成其核心的內(nèi)容是法律保留的原則、行政行為論（特別是裁量論）、行政爭訟制度等，體現(xiàn)了以消極的規(guī)制為目的的警察行政法的特色。只要行政的主要作用是秩序行政作用，那么，傳統(tǒng)的行政法學(xué)之基礎(chǔ)就是不可動搖的。然而，隨著行政作用的不斷拓展，傳統(tǒng)的行政法學(xué)已難以應(yīng)對整序行政和給付行政等領(lǐng)域中的新課題，甚至在秩序行政的領(lǐng)域中也出現(xiàn)了相關(guān)理論的動搖。于是，重新構(gòu)筑行政法學(xué)的必要性成為各方面的共識。⑤參見[日]南博方：《紛爭的行政解決手法》，有斐閣1993年版，第33頁。

如前所述，現(xiàn)代行政法學(xué)的任務(wù)包括兩大部分，其一是確認和承繼傳統(tǒng)行政法的權(quán)威、制度和秩序等價值，其二是確立和發(fā)展民主、參與和自由等價值，實現(xiàn)參與型行政的理念⑥參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第171頁。，確保行政行為具有可接受性和自愿接受性。換言之，強制性、懲處性的手段和協(xié)商型、參與型的行為方式都是現(xiàn)代行政法規(guī)范的重要內(nèi)容，二者不是非此即彼的選擇關(guān)系，也不是后者代替前者的關(guān)系。在這層意義上說，確保行政實效性的制度不應(yīng)當僅限于處罰、強制等，也應(yīng)當包括計劃、指導(dǎo)和契約等。問題的關(guān)鍵在于，必須制定共同認可的規(guī)則，必須擁有足夠的力量，必須保證必要時能夠使用物理性強制力等具有威懾性的手段，迫使那些無視他人的生命、健康、個人自由和私有財產(chǎn)的人遵守社會生活的共同準則。①參見楊建順：《行政強制與公共利益的實現(xiàn)》，載王崇敏、陳立風(fēng)主編：《法學(xué)經(jīng)緯》（第2卷），法律出版社2010年版，第58頁。換言之，相關(guān)處罰和強制等的設(shè)置和實施都需要遵循合法性原則②參見我國《行政處罰法》第3條第2款：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！薄缎姓娭品ā返?條：“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。，亦即相關(guān)規(guī)則以及物理性強制力等具有威懾性的手段都應(yīng)當是法律規(guī)范的組成部分，是全體國民總體意志表現(xiàn)的一致，是社會生活的共同準則，因而應(yīng)當?shù)玫阶鹬睾妥袷亍＂蹍⒁姉罱槪骸缎姓?guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第122－123頁。而發(fā)現(xiàn)這種共同準則并予以統(tǒng)一把握和認識，確立相關(guān)制度、機制、程序和標準，當是行政法學(xué)研究需要認真應(yīng)對的重要課題。

（二）正確適用法規(guī)范是秩序價值的支撐

成為共同準則的法規(guī)范應(yīng)當?shù)玫秸_解釋和適用，否則，法規(guī)范所確立的秩序價值或?qū)⑹艿經(jīng)_擊。例如，在“高鐵霸座男”事件中④參見楊建順、王敬波、杜曉、胡明楊對話：《“高鐵霸座”事件引發(fā)社會持續(xù)關(guān)注業(yè)內(nèi)專家剖析背后法律深意對小惡零容忍利于提升公眾法治素養(yǎng)》，《法制日報》2018年8月29日。，相關(guān)懲處舉措值得商榷。適用《治安管理處罰法》第23條規(guī)定，在具體情節(jié)檔次的判斷上欠精準把握。該事件處理的承擔者似乎認為其程度尚未達至“情節(jié)較重的”這一檔，故而適用了前一檔（處警告或者200元以下罰款）。然而，該事件是比較嚴重的，鐵路客運部門也認識到這一點才作出進一步懲處決定——依據(jù)《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設(shè)的意見》（發(fā)改財金〔2018〕384號）和《限制鐵路旅客運輸領(lǐng)域嚴重失信人購買車票的管理辦法》（鐵總客〔2018〕59號）,將當事男子信息記入征信體系,并在一定期限內(nèi)限制其購票乘坐火車。

這種“黑名單”很好用，故而備受青睞，在很多領(lǐng)域和地區(qū)得以廣泛運用。然而，這種“黑名單”也需要法律規(guī)制。這里值得商榷的有兩點，其一是“高鐵霸座”程度確認和法規(guī)范適用問題。如果認為其應(yīng)當歸入“情節(jié)較重的”一類，則應(yīng)當處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；如果認為其不構(gòu)成“情節(jié)較重的”，則只能適用前一檔罰則，而不應(yīng)當適用后一檔；如果認為前一檔規(guī)定的處罰太輕，不足以使當事人引以為誡，則應(yīng)當盡可能往適用后一檔上靠；只有在該兩檔罰則都無法適用，或者適用該相關(guān)罰則也無法達成法目的之時，尋求其他依據(jù)進行懲處才具有正當性。并且，既然該罰則難以達成法目的，就應(yīng)當努力以此事件為契機來推動修改該條款。其二是所適用的法規(guī)范之間銜接和協(xié)調(diào)的問題?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定：違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法；治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。所以，在《治安管理處罰法》和《行政處罰法》之外尋找針對違反治安管理行為的懲處手段和依據(jù)，這本身是違法的，更不應(yīng)當依據(jù)不具有“法的依據(jù)”屬性的《意見》和《辦法》將當事男子信息記入征信體系,并在一定期限內(nèi)限制其購票乘坐火車。這種限制權(quán)利的舉措應(yīng)當有明確的法律依據(jù)。

適用哪個法條款的討論屬于法規(guī)范適用的技術(shù)性問題，而在法外尋找損益性手段和依據(jù)的做法，則涉及是否具備運用法治思維和法治方式解決問題的能力。可以說，正確適用法規(guī)范的首要任務(wù)是確立法規(guī)范依據(jù)的底線思維——依據(jù)合法，付諸實施；依據(jù)不合法，修改后再實施；沒有依據(jù)，提供依據(jù)后再實施；無法提供依據(jù)，不付諸實施。

需要強調(diào)確認的是，“高鐵霸座男”受罰后竟成了“網(wǎng)紅”，接下來又出現(xiàn)了“高鐵霸座女”和“動車霸座大媽”之類的新聞，這都反證了行政法僅重視外觀和形式的局限性。但是，不能因為出現(xiàn)這些不良現(xiàn)象而情感化地在法外尋找對其進行懲處的手段，而應(yīng)當在法內(nèi)尋找對策。當現(xiàn)行法中難以找到具有實效性的對策和手段時，則應(yīng)當展開深入的學(xué)術(shù)研究，為將這種囂張、逆反等主觀因素納入行政懲戒法制提供堅實的理論支撐。

值得強調(diào)指出的是，對于那些主張所謂“亂世用重典”，動輒要讓違法違規(guī)者“傾家蕩產(chǎn)”的觀點，在適用法規(guī)范的過程中要特別注意避免。毛澤東早就指出：“任何犯錯誤的人，只要他不諱疾忌醫(yī)，不固執(zhí)錯誤，以至于達到不可救藥的地步，而是老老實實，真正愿意醫(yī)治，愿意改正，我們就要歡迎他，把他的毛病治好，使他變?yōu)橐粋€好同志。這個工作決不是痛快一時，亂打一頓，所能奏效的。對待思想上的毛病和政治上的毛病，決不能采用魯莽的態(tài)度，必須采用‘治病救人’的態(tài)度，才是正確有效的方法?！雹倜珴蓶|：《整頓黨的作風(fēng)》（1942年2月1日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第786頁。在立法政策的取舍上應(yīng)當堅持“治病救人”這種正確有效的方法論，即便在法規(guī)范的執(zhí)行層面，也不宜僅憑情感化的判斷，擅自進行“從重”乃至“頂格”等懲處規(guī)范的適用。如果某種懲處手段被認為確實具有合理性和實效性，那么，就應(yīng)當使其成為明確的法規(guī)范。畢竟，手段合法性與合理性是所有秩序價值得以普遍遵循并可持續(xù)的基本依托。行政法學(xué)研究應(yīng)當在合法規(guī)范運營機制的建構(gòu)和完善上多下工夫，切實提升法規(guī)范解釋的能力，推動法規(guī)范解釋學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）須將“依法”確立為各方主體的共同遵循

伴隨著價值的多元化和利益的多樣性，現(xiàn)代社會中需要制度和非制度、原則和例外等諸多維度的秩序、規(guī)則、規(guī)范設(shè)置。人們主張自由，爭取權(quán)利，歸根結(jié)底，所追求的是分享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展成果的權(quán)利，是對經(jīng)濟生活水準持續(xù)提升的追求，是對政治活動和思想自由空間拓展的追求。不過，人們所主張的“自由”，有時候并非意味著實施具有價值的行為或者主張具有價值的思想；人們所爭取的“權(quán)利”，有時候并不具有法律保護的依據(jù)，或者是不具有值得法律保護的價值。②利益有很多種類和位階，比如說，事實上的利益，反射性利益，法律上的利益，法律保護的利益，法律上保護的利益，審判中值得保護的利益，獨占性利益，共享性利益，等等。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第198頁以下。“在一個國家里，也就是說，在一個有法律的社會里，自由僅僅是：一個人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強迫去做他不應(yīng)該做的事情?！雹踇法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。如果因為某（些）人主張自由和爭取權(quán)利，而給國家、社會或者他人的自由和權(quán)利帶來沖擊，如同“霸座”之類的行為，便需要基于利益均衡論進行處理。但是，如前所述，處理違法行為同樣需要強調(diào)依法進行，而不應(yīng)當濫用情感化的法外的所謂“有效”措施。

推進“黑名單”制度，不僅應(yīng)當注重其“有效性”，而且還應(yīng)當高度重視其合法性和科學(xué)合理性。實踐中，“黑名單”的認定標準、認定程序、共享發(fā)布、聯(lián)合獎懲、信用修復(fù)、名單退出等內(nèi)容體現(xiàn)在一系列規(guī)范性文件之中，總體上其合法性存疑?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（國發(fā)〔2014〕21號）提出加強交通運輸領(lǐng)域信用建設(shè)；《關(guān)于加強交通運輸行業(yè)信用體系建設(shè)的若干意見》(交政研發(fā)〔2015〕75號) 鼓勵交通運輸企業(yè)建立客戶誠信檔案；《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）提出構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機制；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕98號）要求在交通安全等領(lǐng)域建立個人誠信記錄；《關(guān)于加強交通出行領(lǐng)域信用建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運行〔2017〕10號）要求鐵路運輸企業(yè)記錄旅客的違法失信行為；進而是《鐵路旅客信用記錄管理辦法（試行）》（鐵總運〔2017〕16號）和《關(guān)于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改財金規(guī)〔2017〕1798號），連同前述被適用于懲處霸座男的《意見》和《辦法》，等等，上述一系列文件相繼制發(fā)，這本身意味著聯(lián)合懲戒等信用體系建設(shè)具有必要性，同時也凸顯了該領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)范的嚴重闕如。唯有建立健全對“黑名單”等征信制度的法律規(guī)制，堅持真實性原則、全面性原則、及時性原則、隱私保護原則及合法性原則，才能確保“黑名單”等征信制度成為科學(xué)的行政調(diào)查和信息管理制度的有機組成部分，成為確保行政實效性制度的有機組成部分，充分發(fā)揮其在推進法治政府建設(shè)過程中應(yīng)有的正面作用。①參見楊建順：《“黑名單”·亟待法律規(guī)制》，《檢察日報》2018年9月19日。例如，最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》為對失信被執(zhí)行人給予信用懲戒以促使其履行法律文書提供了依據(jù)。

簡而言之，法治，不是機械地履行法律條文，但必須以法律條文的解釋適用為基本依歸，同時還必須是積極、能動地理解和實現(xiàn)法律精神，追求和實現(xiàn)公共利益及私人利益。上述一系列文件相繼制發(fā)，也可以理解為現(xiàn)代行政的行為方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，尤其是“綱要”和“指導(dǎo)意見”等得以廣泛使用，或可提升參與型行政理念的實現(xiàn)。但是，必須強調(diào)依法對相關(guān)利益進行調(diào)整，對相關(guān)紛爭予以解決，切不可過分強調(diào)和夸大“協(xié)調(diào)”乃至“黑名單”的作用。尤其是“黑名單”與懲戒乃至聯(lián)合懲戒相關(guān)聯(lián)，涉及“影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)”，有必要強調(diào)并切實貫徹法治行政原理。培養(yǎng)以法治思維和法治方式解決問題的觀念和意識，提升依法全面履行政府職能的能力，應(yīng)當是新時代行政法學(xué)不容推辭的使命。

（四）完善全過程的程序性規(guī)制與多元糾紛解決機制

對行政的違法或者不當進行統(tǒng)制，包括立法的統(tǒng)制、行政的統(tǒng)制和司法的統(tǒng)制三種類型。然而，隨著行政作用的擴展，對行政的立法統(tǒng)制出現(xiàn)弛緩，行政統(tǒng)制有力不從心之感，而司法統(tǒng)制呈現(xiàn)出萎縮的傾向，所有這一切都呼喚新的行政責(zé)任體制的確立。②參見[日]南博方：《紛爭的行政解決手法》，有斐閣1993年版，第34-39頁。為了真正用好行政權(quán)力這把雙刃劍，確保行政權(quán)力充分發(fā)揮其對公共利益和個人權(quán)益的保護作用，抑制乃至防止其被濫用或者非法侵害私人的合法權(quán)益、損害公共利益，便需要強調(diào)貫徹法治主義原理，建立和完善事前、事中的程序性規(guī)制乃至事后一系列權(quán)利救濟機制。③參見楊建順：《行政強制與公共利益的實現(xiàn)》，載王崇敏、陳立風(fēng)主編：《法學(xué)經(jīng)緯》（第2卷），法律出版社2010年版，第59頁。

事前、事中的程序性規(guī)制，有助于客觀公正而全面準確地反映各方面的意見于抽象的法規(guī)范之中，貫徹保護利害關(guān)系人的權(quán)利、保障參與和形成公正的公共利益性判斷于整個實施過程中的具體階段，而暢通的權(quán)利救濟途徑和充分有效的權(quán)利救濟制度，將有助于人們樹立對行政強制權(quán)的公共利益性期待，有助于國家和社會公共秩序規(guī)則的建立和完善。④參見楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第238頁。

事后的權(quán)利救濟機制，無論是正式的程序，如行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償和行政補償?shù)龋€是非正式的程序，如信訪、和解、調(diào)解和仲裁等，都是實現(xiàn)人權(quán)保障和法治行政所不可或缺的，是政治文明的重要內(nèi)容。有權(quán)利，就有救濟；有懲處，就有救濟。這是現(xiàn)代法治國家政治文明中最具共識性的一條準則。對于克服法至上主義、零和型解決、形式過剩主義、人間關(guān)系輕視、花費太多的時間和巨大的費用等傳統(tǒng)性的訴訟程序所具有的弊端，替代性紛爭解決制度（Alternative Dispute Resolution, ADR）發(fā)揮了并且繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。⑤參見[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第152-153頁。但是，如果和解等所謂大協(xié)調(diào)被無限制地推廣，則相關(guān)規(guī)制將面臨挑戰(zhàn)。

近年來，伴隨著社會利益和群眾需求呈現(xiàn)多元化趨勢，各類社會矛盾也呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化的特點，建立健全多元化的糾紛解決機制，提高化解矛盾糾紛的能力，成為許多部門和地方推進法治政府的一項重要內(nèi)容。早在2004年3月，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）明確指出：要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，積極探索預(yù)防和解決社會矛盾的新路子，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會矛盾中的作用，切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題。2015年12月，中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》進一步系統(tǒng)提出依法有效化解社會矛盾糾紛的命題，并列出如下措施：健全依法化解糾紛機制，加強行政復(fù)議工作，完善行政調(diào)解、行政裁決、仲裁制度，加強人民調(diào)解工作，改革信訪工作制度。黨的十九大報告明確提出要堅持全面依法治國，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，要“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。

可見，加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，既要完善正式的制度，又要健全非正式的制度，而且必須強調(diào)以法治思維和法治方式來推進。如果脫離開法治軌道，過分推行和解等所謂大協(xié)調(diào)，在某些個案中似乎維護了行政相對人的利益，但是，對于整個社會來講，或許就意味著對秩序的踐踏、對規(guī)則的破壞，整個社會就要為此付出高昂的成本。于是，法治行政原理的制度、規(guī)則和標準，依托于完善的程序支撐，便成為多元紛爭解決機制中需要始終強調(diào)和貫徹落實的價值指引。我們強調(diào)增強權(quán)利救濟的實效性，須強調(diào)在秩序中享受自由，在規(guī)則下追求幸福。②參見楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第250頁、第252頁。對其中相關(guān)秩序和規(guī)則的探究，乃至對自由和幸福的理解和把握，都是新時代行政法學(xué)的使命所在，義不容辭。

無論是強制還是協(xié)調(diào)，唯有堅持法治行政的原理，才能實現(xiàn)黨的十九大報告提出的“加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”的目標，才能將《憲法》上“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定落到實處，才能真正實現(xiàn)建設(shè)和諧社會的政治文明目標。

五、結(jié) 語

無論是我們尚處在轉(zhuǎn)軌時期，還是我們將來進入了平穩(wěn)快速發(fā)展時期，乃至更久遠的未來我們達至高度發(fā)達的時期，只要有人類就需要建構(gòu)相應(yīng)的制約機制。而在轉(zhuǎn)軌時期，尤其需要強調(diào)法律規(guī)范必須使得人們“都不得從其錯誤行為中得利”。只有形成為人們所普遍遵循的秩序，確立秩序之治、規(guī)則之治的權(quán)威，才能夠給人們帶來更多的生活便利和實惠。③同注b，第180頁。

建設(shè)法治國家，發(fā)展政治文明，在確認過程論、利益均衡論和動態(tài)發(fā)展論的基礎(chǔ)上，需要再三確認的是：在立法政策層面，必須確立復(fù)數(shù)的、多維的視角，要充分認識到，“強制”并不僅僅意味著權(quán)利的限制或者剝奪，義務(wù)的設(shè)定或者增加，負擔的要求或者賦課，它還意味著對權(quán)利的實現(xiàn)或者張揚，義務(wù)或者負擔的合理化，從而有利于構(gòu)建和諧社會，發(fā)展政治文明。問題的關(guān)鍵在于要確立強制的依據(jù)和適用條件，明確強制的評判標準，完善強制的程序規(guī)范，確保強制的監(jiān)督制約和權(quán)利救濟機制。①參見楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第281頁。這就需要建立并不斷完善相關(guān)評價機制，建立健全政策（決定）的形成（計劃）、實施（執(zhí)行）、評價和改善的良性循環(huán)制度。②參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第177-178頁。

“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！雹哿?xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。新時代，新起色，新目標，新追求。這些都是需要倡導(dǎo)的價值要素。黨的十九大報告明確指出：“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。”對于行政法學(xué)研究來說，最為重要的還是確認、承繼和發(fā)展。只有確認了經(jīng)典，夯實了基礎(chǔ)，找準了問題，確定了方向和目標，才能扎實推進行政法學(xué)研究適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，在更高層次、更高水平、更高質(zhì)量上建構(gòu)中國特色社會主義行政法學(xué)理論，與憲法學(xué)、人權(quán)學(xué)及黨建理論等相輝映，共同支撐人權(quán)保障、法治行政與政治文明建設(shè)。