張軍旗

以GATT/WTO為載體的多邊貿(mào)易體制是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，其試圖削弱政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和影響，特別是那些對(duì)貿(mào)易有明顯扭曲效果的政府干預(yù)，以促進(jìn)自由貿(mào)易和公平競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼即是多邊貿(mào)易規(guī)則規(guī)范的政府行為之一。

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一個(gè)快速發(fā)展的階段。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，即便在我國(guó)加入WTO之后，政府一直在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中居于主導(dǎo)地位。政府管理經(jīng)濟(jì)、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要手段即是在極為廣泛的范圍內(nèi)使用補(bǔ)貼措施，補(bǔ)貼在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)并存，形成補(bǔ)貼無(wú)所不在的格局。截至2017年初，僅現(xiàn)存的各種稅收優(yōu)惠政策就達(dá)到1000多項(xiàng)①參見(jiàn)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究課題組：《稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》2017年第3期。，更遑論種類多樣并同樣廣泛使用的非稅收優(yōu)惠。

2004年之前，中國(guó)基本上沒(méi)有遭受其他國(guó)家的反補(bǔ)貼調(diào)查。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)、政府和法院一致認(rèn)為，中國(guó)屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政企不分，資源的配置和商品的價(jià)格受到政府的干預(yù)和影響，不存在真正的市場(chǎng)價(jià)格，相應(yīng)地難以認(rèn)定補(bǔ)貼的數(shù)量，因此，并不將其反補(bǔ)貼法適用于中國(guó)②參見(jiàn)韓立余：《世貿(mào)規(guī)則與產(chǎn)業(yè)保護(hù)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第244頁(yè)；歐福永、熊之才：《WTO〈SCM協(xié)議〉下補(bǔ)貼問(wèn)題法律對(duì)策研究》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期。，不過(guò)之后這種狀況開(kāi)始發(fā)生變化。自2004年以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)受到來(lái)自美國(guó)、加拿大、歐盟等其他成員（特別是美國(guó)）密集的反補(bǔ)貼調(diào)查（其中大多數(shù)是與反傾銷同時(shí)進(jìn)行的所謂“雙反”調(diào)查）。在這些案件中，我國(guó)鮮有勝績(jī)，絕大多數(shù)情況下中國(guó)企業(yè)都被征收了程度不等的反補(bǔ)貼稅；被指控至WTO的爭(zhēng)端，基本上以我國(guó)調(diào)整或承諾撤銷有關(guān)政策而告終。

以上狀況的存在，一個(gè)非常重要的原因是我國(guó)廣泛采用的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼在一些方面與WTO補(bǔ)貼規(guī)則不符，因而授人以柄。補(bǔ)貼問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)在多邊貿(mào)易關(guān)系中面臨的重大問(wèn)題，其影響不亞于發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題①參見(jiàn)張軍旗：《我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。，也是中美貿(mào)易關(guān)系中所涉的所謂“結(jié)構(gòu)性問(wèn)題”的重要組成部分。這個(gè)問(wèn)題如果不能得到有效解決，我國(guó)還會(huì)繼續(xù)遭到來(lái)自WTO其他成員的反補(bǔ)貼調(diào)查或被其他成員訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

一、我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則的潛在或現(xiàn)實(shí)沖突

按照WTO貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)歷次對(duì)中國(guó)貿(mào)易政策和做法的審議，中國(guó)加入WTO之后履行WTO義務(wù)的情況總體良好。但是，在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域仍然存在較多問(wèn)題。

就整體而言，我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要涉及4方面的問(wèn)題：一是大量補(bǔ)貼政策特別是地方政府的各種補(bǔ)貼往往缺乏國(guó)內(nèi)法意義上的合法性，地方政府越權(quán)補(bǔ)貼的現(xiàn)象嚴(yán)重；二是不少補(bǔ)貼措施本身缺乏經(jīng)濟(jì)上的合理性②參見(jiàn)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究課題組：《稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》2017年第3期。，補(bǔ)貼不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至成為產(chǎn)業(yè)過(guò)剩的重要原因之一；三是補(bǔ)貼政策的實(shí)施操作不規(guī)范，不能嚴(yán)格依法實(shí)施，尋租現(xiàn)象突出；四是不少補(bǔ)貼措施存在違反WTO規(guī)則的情形。前3個(gè)方面主要是基于國(guó)內(nèi)法方面的考慮。限于本文的視角（國(guó)際法角度），以下將著重討論第4個(gè)方面的問(wèn)題，但由于前3個(gè)方面的問(wèn)題也與第4個(gè)方面的問(wèn)題具有一些內(nèi)在聯(lián)系，一些從國(guó)內(nèi)法上看不合理或不合法的做法，同時(shí)會(huì)對(duì)某些政策的國(guó)際法屬性產(chǎn)生直接影響，因此，下文的論述在相關(guān)程度上也會(huì)涉及前3個(gè)方面的內(nèi)容。

按照WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“SCM協(xié)議”）的規(guī)定，補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼（包括出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼）、可訴性補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼。禁止性補(bǔ)貼直接構(gòu)成違反義務(wù)?？稍V性補(bǔ)貼，是指那些具有專向性并對(duì)其他成員的利益造成不利影響的補(bǔ)貼。不可訴補(bǔ)貼條款已自2000年1月1日起喪失效力。因此，實(shí)質(zhì)上只有前2類補(bǔ)貼構(gòu)成違反義務(wù)。

從WTO補(bǔ)貼規(guī)則的角度來(lái)看，我國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼政策主要存在2個(gè)方面的問(wèn)題，即專向性補(bǔ)貼廣泛存在，并存在一些禁止性補(bǔ)貼。③當(dāng)然，也有其他方面的問(wèn)題，如補(bǔ)貼政策的透明度問(wèn)題，這里暫不涉及。這里要討論的主要是我國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼政策本身的合法性問(wèn)題。以下舉例中的大部分補(bǔ)貼措施仍然有效存在，有些是曾經(jīng)采取但后來(lái)已失效的措施。后一類雖然已經(jīng)失效，但也可說(shuō)明在某一階段的確存在過(guò)違規(guī)或有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

（一）專向性補(bǔ)貼廣泛存在

按照SCM協(xié)議第2.1條的規(guī)定，凡屬對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)（合并簡(jiǎn)稱為“某些企業(yè)”）④SCM協(xié)議原文就是如此簡(jiǎn)稱的，因此，本文繼續(xù)沿用這一表述。的補(bǔ)貼即屬專向性補(bǔ)貼。具體包括法律上的專向性、事實(shí)上的專向性、地區(qū)專向性和推定專向性（即禁止性補(bǔ)貼被視為具有專向性）。專向性補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是指那些僅提供給“有限范圍的企業(yè)和/或產(chǎn)業(yè)”的補(bǔ)貼。專向性標(biāo)準(zhǔn)的目的在于區(qū)分政府的正當(dāng)功能與那些不公平的或有貿(mào)易扭曲效果的功能。⑤See John H. Jackson, William J. Davey, and Alan O. Sykes, Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text, f ifth edition, Thomson West, 2008, p.880.普遍適用的補(bǔ)貼政策對(duì)正常經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)際貿(mào)易的扭曲作用很小，而針對(duì)特定企業(yè)、部門或行業(yè)的補(bǔ)貼則會(huì)干擾資源配置的合理分配，嚴(yán)重扭曲競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)導(dǎo)向以及正常的經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)際貿(mào)易中的不公平。①參見(jiàn)單一：《WTO框架下補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實(shí)務(wù)》，法律出版社2009年版，第129-130頁(yè)。專向性補(bǔ)貼并不當(dāng)然違反義務(wù)，只有在專向性補(bǔ)貼對(duì)其他成員造成不利影響時(shí)才違反義務(wù)。但由于不利影響的判斷往往是在其他成員采取反補(bǔ)貼措施或在WTO爭(zhēng)端解決程序中才會(huì)做出，因此，當(dāng)人們?cè)诳疾煲豁?xiàng)補(bǔ)貼是否符合SCM協(xié)議時(shí)，首先會(huì)考察其是否具有專向性。具有專向性，則有違反義務(wù)的可能性或者說(shuō)具有潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)；反之則不可能違反義務(wù)。另外，需要特別說(shuō)明的是，專向性是就各個(gè)單一的補(bǔ)貼政策而言的，而非就一國(guó)所有補(bǔ)貼政策而言的。就我國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼政策來(lái)說(shuō)，專向性補(bǔ)貼廣泛存在，具有潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.不少補(bǔ)貼具有法律專向性

由于我國(guó)各級(jí)政府經(jīng)常通過(guò)專項(xiàng)資金的方式提供補(bǔ)貼，各種專項(xiàng)資金往往限于范圍有限的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，因此，這些補(bǔ)貼具有法律專向性。這種補(bǔ)貼在我國(guó)的存在極為廣泛，以下僅以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔右哉f(shuō)明。另外，也仍然存在專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼，其同樣具有法律專向性。

（1）專門針對(duì)少數(shù)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼措施：以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼措施為例

自2010年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》之后，2012年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，這2個(gè)文件規(guī)定了設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金并采取一定的稅收激勵(lì)措施。不少省市的“十二五”規(guī)劃及“十二五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中也都規(guī)定了對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化財(cái)稅支持的內(nèi)容，如設(shè)立專項(xiàng)資金或給予稅收優(yōu)惠。有些省的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃還規(guī)定了保障生產(chǎn)要素等方面的內(nèi)容，甚至有些地級(jí)市也設(shè)立了新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金。

各種法律法規(guī)特別是部門規(guī)章支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的措施往往形成多層次、不斷細(xì)分的格局，既有針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體的補(bǔ)貼措施，又有針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)7大領(lǐng)域中每一領(lǐng)域的補(bǔ)貼措施，如《中華人民共和國(guó)可再生能源法》第24條規(guī)定國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，第26條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)列入可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠?！雹诳稍偕茉搭I(lǐng)域其他所涉及國(guó)家政策性文件包括國(guó)家發(fā)展改革委2006年1月5日發(fā)布的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》，以及國(guó)家發(fā)展改革委2007年8月31日發(fā)布的《中國(guó)可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》等。除此之外，還存在針對(duì)每一領(lǐng)域中各個(gè)分支領(lǐng)域的補(bǔ)貼措施，如對(duì)可再生能源之下的風(fēng)能、太陽(yáng)能、潮汐能、生物質(zhì)能等等又有不同的單項(xiàng)補(bǔ)貼措施。有中央政府的補(bǔ)貼措施，也有各級(jí)地方政府的補(bǔ)貼措施。

上述補(bǔ)貼措施都有一個(gè)共同特點(diǎn)，即上述法律及政策文件作為補(bǔ)貼計(jì)劃均規(guī)定該補(bǔ)貼是提供給戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或其中某一個(gè)具體領(lǐng)域的。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)若被放在整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系中看，總體上看屬于少數(shù)，因而上述補(bǔ)貼很容易被認(rèn)定為具有法律上的專向性。至于給予戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的某個(gè)具體領(lǐng)域，如給予民用大飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)研制的專項(xiàng)補(bǔ)貼，或給予太陽(yáng)能或新能源汽車方面的專項(xiàng)補(bǔ)貼，更明確地具有法律上的專向性。

當(dāng)然，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，具有法律專向性的補(bǔ)貼也是廣泛存在的。茲僅舉2例。（a）按照2007年3月16日修訂的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第28條的規(guī)定，對(duì)國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。而根據(jù)該法《實(shí)施條例》的規(guī)定，第28條中所稱國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)有一系列條件①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第93條規(guī)定：“企業(yè)所得稅法第二十八條第二款所稱國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，是指擁有核心自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，并同時(shí)符合下列條件的企業(yè)：（一）產(chǎn)品（服務(wù)）屬于《國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》規(guī)定的范圍；（二）研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用占銷售收入的比例不低于規(guī)定比例；（三）高新技術(shù)產(chǎn)品（服務(wù)）收入占企業(yè)總收入的比例不低于規(guī)定比例；（四）科技人員占企業(yè)職工總數(shù)的比例不低于規(guī)定比例；（五）高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法規(guī)定的其他條件。”，這些條件限制了可獲得優(yōu)惠的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的范圍，因此具有法律上的專向性。②參見(jiàn)毛杰：《我國(guó)企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則遵從性的法律探析》，《稅務(wù)研究》2014年第3期。（b）政策性貸款。在“美國(guó)——對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)某些產(chǎn)品最終反傾銷和反補(bǔ)貼稅措施案”中，專家組認(rèn)定，中國(guó)政府通過(guò)政策性貸款對(duì)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（以下簡(jiǎn)稱“《目錄》”）中鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)提供的補(bǔ)貼具有法律專向性。③Panel Report, United States – Def initive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/R, 22 October 2010, para.9.72.上訴機(jī)構(gòu)雖不完全同意專家組的理由，但仍然支持了專家組在這一問(wèn)題上的結(jié)論。④Appellate Report, United States – Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011, para.400.此后，我國(guó)政府于2011年對(duì)《目錄》進(jìn)行了修訂，但整個(gè)補(bǔ)貼計(jì)劃的結(jié)構(gòu)并未發(fā)生重大變化，新版本《目錄》中規(guī)定鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目的方式也未發(fā)生重大變化，這意味著以后所有政策性貸款都有極高可能被認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼。⑤參見(jiàn)張軍旗：《WTO“美國(guó)——雙反措施案”中我國(guó)政策性貸款的法律專向性認(rèn)定疑析》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

（2）仍然存在專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼

《中國(guó)加入議定書(shū)》已明確規(guī)定，在國(guó)有企業(yè)是某類補(bǔ)貼的主要接受者或國(guó)有企業(yè)接受此類補(bǔ)貼的數(shù)量異常之大的情況下，該補(bǔ)貼視為具有專向性。⑥參見(jiàn)《 中國(guó)加入議定書(shū)》第10條（補(bǔ)貼）第2項(xiàng)：“就實(shí)施《SCM協(xié)定》第1條第2款和第2條而言，對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專向性補(bǔ)貼，特別是在國(guó)有企業(yè)是此類補(bǔ)貼的主要接受者或國(guó)有企業(yè)接受此類補(bǔ)貼的數(shù)量異常之大的情況下。”如果只是提供給國(guó)有企業(yè)，就具有更加明確的專向性。長(zhǎng)期以來(lái)，受公有制經(jīng)濟(jì)制度的影響，有些政府補(bǔ)貼只提供給國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)無(wú)法享有。諸如此類的情況至今仍有存在，例如，按照財(cái)政部2012年11月7日發(fā)布的《國(guó)有冶金礦山企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，符合支持條件的礦山企業(yè)應(yīng)為具有獨(dú)立法人資格、主要從事鐵礦石采選業(yè)務(wù)的“地方國(guó)有中型企業(yè)”，包括國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有絕對(duì)控股公司；暫不包括國(guó)有相對(duì)控股和參股公司，以及中央企業(yè)投資興辦的冶金礦山企業(yè)。該項(xiàng)政策中包含的補(bǔ)貼不僅具有產(chǎn)業(yè)上的專向性（僅提供給冶金礦山企業(yè)），而且限于“國(guó)有企業(yè)”，更進(jìn)一步有“地方”“中型”等多重限制。因此，具有高度明確的專向性。由于此種專向性是政策文件明文規(guī)定的，因此，也可歸于法律專向性的類別。

2.潛在的事實(shí)上的專向性

某一補(bǔ)貼措施若被認(rèn)定為具有法律上的專向性，通常不必再考察其是否具有事實(shí)上的專向性。若該補(bǔ)貼措施被認(rèn)定為不具有法律專向性，則有可能需要進(jìn)一步考察其是否具有事實(shí)上的專向性。由于現(xiàn)階段我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策中最為突出的是法律專向性問(wèn)題，因此，事實(shí)專向性問(wèn)題不是非常突出，但實(shí)際上潛在的問(wèn)題是很多的。就我國(guó)現(xiàn)有補(bǔ)貼措施而言，即便上述補(bǔ)貼措施調(diào)整為不具法律專向性的補(bǔ)貼，由于以下因素的影響，這些補(bǔ)貼措施也可能具有事實(shí)上的專向性。

（1）政府補(bǔ)貼對(duì)國(guó)有企業(yè)明顯傾斜

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)中處于特殊地位。政府長(zhǎng)期對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼,補(bǔ)貼的基本方式就是低成本地給國(guó)有企業(yè)提供生產(chǎn)要素，從而導(dǎo)致要素價(jià)格扭曲。⑦參見(jiàn)黎精明、郜進(jìn)興：《財(cái)政分權(quán)、要素價(jià)格扭曲與國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。另外，國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)決定了他們與政府始終保持著某種特殊的政治聯(lián)系，這使得國(guó)有企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)能夠從政府獲得更多補(bǔ)貼。①參見(jiàn)高宏偉：《政府補(bǔ)貼對(duì)大型國(guó)有企業(yè)研發(fā)的擠出效應(yīng)研究》，《中國(guó)科技論壇》2011年第8期。有學(xué)者利用2000-2006 年46719 家工業(yè)企業(yè)平衡面板數(shù)據(jù)，從政府補(bǔ)貼程度角度對(duì)地方政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼行為進(jìn)行了實(shí)證分析，實(shí)證結(jié)果表明：在控制影響補(bǔ)貼對(duì)象決定的其他因素后，國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼的概率最大；在控制影響補(bǔ)貼程度決定的其他因素后，在獲得補(bǔ)貼的企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)獲得的補(bǔ)貼程度最大，即地方政府補(bǔ)貼對(duì)象的決定和補(bǔ)貼程度的決定均向國(guó)有企業(yè)顯著傾斜，而私營(yíng)企業(yè)的獲補(bǔ)貼概率與程度為內(nèi)資企業(yè)之中最低者。②參見(jiàn)邵敏、包群：《地方政府補(bǔ)貼企業(yè)行為分析：扶持強(qiáng)者還是保護(hù)弱者》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2011年第1期。也就是說(shuō)，在同等條件下國(guó)有企業(yè)更容易獲得補(bǔ)貼或容易獲得更多補(bǔ)貼。

如此，即便補(bǔ)貼不是明確針對(duì)國(guó)有企業(yè)而提供，不具有法律上的專向性，其也很容易被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專向性。

（2）補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)審批隨意性較大的問(wèn)題

補(bǔ)貼是對(duì)公共資源重新分配的過(guò)程，補(bǔ)貼授予能否排除政治和企業(yè)利益集團(tuán)的干擾，擺脫政治游說(shuō)以及企業(yè)非生產(chǎn)性尋租的影響，不僅在很大程度上影響補(bǔ)貼政策的有效性、合理性，而且會(huì)影響到補(bǔ)貼在WTO規(guī)則之下的合法性。補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中自由裁量權(quán)的行使?fàn)顩r會(huì)影響到事實(shí)專向性的判斷。即如果有證據(jù)顯示，政府不當(dāng)行使自由裁量權(quán)而授予或不授予補(bǔ)貼，或者不適當(dāng)?shù)卮_定補(bǔ)貼數(shù)量，都會(huì)被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)確認(rèn)具有事實(shí)上的專向性。我國(guó)地方政府在補(bǔ)貼的審批過(guò)程中具有很強(qiáng)的自由裁量權(quán)，政府官員甚至可能故意把授予補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得很模糊, 從而給地方政府官員“設(shè)租”和企業(yè)尋租提供了很大的自由空間。③參見(jiàn)余明桂、回雅甫、潘紅波：《政治聯(lián)系、尋租與地方政府財(cái)政補(bǔ)貼有效性》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第3期。這些情況的存在都使得相關(guān)補(bǔ)貼很容易被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專向性。

3.有些補(bǔ)貼具有地區(qū)專向性

按照SCM協(xié)議第2.2條的規(guī)定，若補(bǔ)貼是提供給授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)指定地理區(qū)域的某些企業(yè)，則具有地區(qū)專向性。我國(guó)的一些補(bǔ)貼可能具有這種專向性。例如，享受西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠的是位于我國(guó)西部等地區(qū)的屬于鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)外資企業(yè)④參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施企業(yè)所得稅過(guò)渡優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)[2007]29號(hào)）和《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和海關(guān)總署關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅[2001]202號(hào)）。，從SCM協(xié)議第2.2條關(guān)于地區(qū)專向性的角度看，該項(xiàng)優(yōu)惠是由國(guó)家稅法規(guī)定的，因此，“授予當(dāng)局”必然是中央政府，西部等地區(qū)是“指定地區(qū)”，屬于鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)外資企業(yè)是該指定地區(qū)內(nèi)的“某些企業(yè)”，而不是指定地區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)或廣泛企業(yè)，因此，該項(xiàng)優(yōu)惠具有高度的地區(qū)專向性。⑤參見(jiàn)毛杰：《我國(guó)企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則遵從性的法律探析》，《稅務(wù)研究》2014年第3期；梁耀文、黃永智：《我國(guó)應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查的案例研究——以廣東省為例》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第75頁(yè)。

（二）仍然存在一些禁止性補(bǔ)貼

禁止性補(bǔ)貼包括出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼，前者指“在法律或事實(shí)上視出口實(shí)績(jī)?yōu)槲ㄒ粭l件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼”⑥參見(jiàn)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第3.1條（a）。，后者指“視使用國(guó)產(chǎn)貨物而非進(jìn)口貨物的情況為唯一條件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼”⑦參見(jiàn)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第3.1條（b）。?！吨袊?guó)加入議定書(shū)》第10條第3款明文規(guī)定中國(guó)應(yīng)自加入時(shí)起取消所有禁止性補(bǔ)貼，但在實(shí)踐中，我國(guó)還是存在一些禁止性補(bǔ)貼。

1.出口補(bǔ)貼

（1）根據(jù)2002年外經(jīng)貿(mào)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《出口產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)資金管理辦法》,出口企業(yè)在一定條件下可獲得研究開(kāi)發(fā)資金。該辦法第7條規(guī)定申請(qǐng)出口研發(fā)資金的項(xiàng)目應(yīng)具備的條件之一是“產(chǎn)品有較強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和出口前景”。該辦法第8條規(guī)定，出口研發(fā)資金優(yōu)先資助以下企業(yè)或項(xiàng)目，其條件之一是“海關(guān)統(tǒng)計(jì)的上年度出口額占銷售收入總額50%以上或出口額超過(guò)1500萬(wàn)美元的企業(yè)”。

（2）商務(wù)部和財(cái)政部2006年11月24日發(fā)布的《關(guān)于申報(bào)2005年機(jī)電產(chǎn)品技術(shù)更新改造項(xiàng)目貸款貼息資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確提到重點(diǎn)支持出口效益好的行業(yè)排頭兵企業(yè)；自主創(chuàng)新能力強(qiáng)、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和自由品牌機(jī)電產(chǎn)品出口企業(yè)，而不支持無(wú)出口業(yè)績(jī)企業(yè)的項(xiàng)目。

（3）《山東省促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)若干政策措施》規(guī)定，擴(kuò)大自主品牌產(chǎn)品出口，對(duì)全省重大加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目，優(yōu)先納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金項(xiàng)目備選庫(kù)，利用省、市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本加大扶持力度。①參見(jiàn)《山東省促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)若干政策措施》，山東省人民政府辦公廳2015年7月30日。

以上補(bǔ)貼措施都是以實(shí)在或預(yù)期出口業(yè)績(jī)?yōu)闂l件而給予補(bǔ)貼，屬于SCM協(xié)議所規(guī)定的出口補(bǔ)貼。

再?gòu)钠髽I(yè)的角度試舉1例，浙江向日葵光能科技股份有限公司是生產(chǎn)銷售太陽(yáng)能光伏組件的企業(yè)，其于2010-2013年間從政府接受的“出口信用保險(xiǎn)費(fèi)贊助資金”“開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)項(xiàng)目資助資金”“企業(yè)進(jìn)出口獎(jiǎng)勵(lì)款”“中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓資助資金”等補(bǔ)貼，僅從補(bǔ)貼項(xiàng)目的名稱就能夠清楚地看到補(bǔ)貼的直接目的是刺激出口，是以出口業(yè)績(jī)?yōu)闂l件提供補(bǔ)貼，因此，構(gòu)成出口補(bǔ)貼。②參見(jiàn)呂久琴、李丁健：《我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的規(guī)范性研究》，《科技和產(chǎn)業(yè)》2016年第2期。

2.進(jìn)口替代補(bǔ)貼

對(duì)于我國(guó)中央及地方政府提供的進(jìn)口替代補(bǔ)貼，茲舉數(shù)例說(shuō)明。

（1）財(cái)政部于2008年8月11日發(fā)布的《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》對(duì)符合一定條件的風(fēng)電設(shè)備制造企業(yè)提供補(bǔ)助，其條件之一為“風(fēng)電機(jī)組配套的葉片、齒輪箱、發(fā)電機(jī)由中資或中資控股企業(yè)制造，鼓勵(lì)采用中資或中資控股企業(yè)制造的變流器和軸承”。2010 年12 月22 日，美國(guó)指控該措施構(gòu)成進(jìn)口替代補(bǔ)貼，雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，我國(guó)財(cái)政部于2011年2月21日廢止了上述《暫行辦法》。③參見(jiàn)2011年2月21日《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第11批）的決定》。

（2）2011年10月19日《杭州市人民政府關(guān)于扶持我市十大產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)首次購(gòu)置由杭州十大指定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)生產(chǎn)的重大關(guān)鍵裝備給予獎(jiǎng)勵(lì)。④參見(jiàn)《杭州市人民政府關(guān)于扶持我市十大產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)首次購(gòu)置由十大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)生產(chǎn)、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)（須有發(fā)明專利）、投資1000萬(wàn)元以上的重大關(guān)鍵裝備，按購(gòu)置價(jià)的20%給予財(cái)政補(bǔ)助，最高不超過(guò)500萬(wàn)元。其中，對(duì)首次購(gòu)置三大領(lǐng)域企業(yè)生產(chǎn)、達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平的重大關(guān)鍵裝備，按照一事一議的原則給予補(bǔ)助?！迸c之類似，上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、上海市財(cái)政局和上海市商務(wù)委員會(huì)于2013年6月印發(fā)的《上海市企業(yè)自主創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理辦法》有針對(duì)首次購(gòu)買本地重大技術(shù)裝備的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定⑤參見(jiàn)《上海市企業(yè)自主創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定：“鼓勵(lì)裝備使用單位與制造單位合作開(kāi)發(fā)或者裝備使用單位自行開(kāi)發(fā)的國(guó)際、國(guó)內(nèi)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備投入工程應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)首臺(tái)業(yè)績(jī)突破?！薄皩?duì)于納入年度重大技術(shù)裝備首臺(tái)業(yè)績(jī)突破風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼計(jì)劃的項(xiàng)目，由專項(xiàng)資金對(duì)該首臺(tái)（套）裝備的本市使用單位給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼支持，支持標(biāo)準(zhǔn)不高于所購(gòu)設(shè)備價(jià)格的10%或者保費(fèi)額的50%，金額最高不超過(guò)800萬(wàn)元?！?；上海市浦東新區(qū)臨港地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)于2015年10月發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)國(guó)際智能制造中心的若干配套政策》有針對(duì)首次購(gòu)買本地智能制造產(chǎn)品的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。①參見(jiàn)上海市浦東新區(qū)臨港地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)《關(guān)于建設(shè)國(guó)際智能制造中心的若干配套政策》規(guī)定：“支持使用臨港自主智能制造產(chǎn)品。臨港地區(qū)企業(yè)首次使用臨港自主品牌的智能制造產(chǎn)品或購(gòu)買相關(guān)服務(wù)的，按照其采購(gòu)合同金額的10%給予扶持，最高500萬(wàn)元。”

財(cái)政部的以上措施是以購(gòu)買中資或中資控股企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備為條件向購(gòu)買方提供補(bǔ)貼，以上各地方政府的措施則是以購(gòu)買當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開(kāi)發(fā)或制造的設(shè)備為條件向購(gòu)買方提供補(bǔ)貼。因此，從國(guó)際貿(mào)易關(guān)系的角度看，上述規(guī)定具有明顯的促進(jìn)進(jìn)口替代之目的，構(gòu)成了SCM協(xié)議第3條規(guī)定的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。從國(guó)內(nèi)貿(mào)易關(guān)系的角度看，以上各地方政府的措施具有替代本地區(qū)之外同類產(chǎn)品之目的，構(gòu)成了地區(qū)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)做法。

（三）我國(guó)政府之前調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的努力與波折

眾多的補(bǔ)貼措施不僅存在國(guó)際法上的風(fēng)險(xiǎn)，也有國(guó)內(nèi)法層面的問(wèn)題，即越權(quán)補(bǔ)貼問(wèn)題。中央政府曾三令五申，禁止各地區(qū)、各部門違反國(guó)家法律法規(guī)給予稅收優(yōu)惠②例如，1987 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)肅稅收法紀(jì)加強(qiáng)稅收工作的決定》、1988 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于整頓稅收秩序加強(qiáng)稅收管理的決定》、1998 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》、2000 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》反復(fù)強(qiáng)調(diào)任何地區(qū)和部門不得超越權(quán)限制定稅收優(yōu)惠政策，諸如減稅、免稅、先征后返，等等。，并部署過(guò)幾次專項(xiàng)清理，但效果并不明顯。③參見(jiàn)葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期。2014年11月27日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)），要求“堅(jiān)決取消違反法律法規(guī)的優(yōu)惠政策，做到符合世界貿(mào)易組織規(guī)則和我國(guó)對(duì)外承諾”。隨后財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策決策部署若干事項(xiàng)的通知》明文要求違法違規(guī)的優(yōu)惠政策自2014年12月1日起一律停止執(zhí)行；沒(méi)有法律法規(guī)障礙的優(yōu)惠政策，若確需保留的，可在充分說(shuō)明理由、提出政策期限建議的基礎(chǔ)上暫時(shí)繼續(xù)執(zhí)行；今后新制定稅收等優(yōu)惠政策，需按照統(tǒng)一的政策制定權(quán)限執(zhí)行，這是在中央政府層面發(fā)出的調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的最有力信號(hào)。然而，在清理工作尚未完成之時(shí)，相關(guān)政策很快發(fā)生了重大變化。2015年5月10日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)文），62號(hào)文規(guī)定的清理工作被擱置，“待今后另行部署后再進(jìn)行”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了各地區(qū)、各部門提供新優(yōu)惠的權(quán)限要求。盡管這種做法有利于保護(hù)企業(yè)的信賴?yán)姊軈⒁?jiàn)祝遠(yuǎn)石：《稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化》，《嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第12期；張現(xiàn)彬、王瑩：《地方稅收優(yōu)惠政策“路在何方”——以稅收法定和稅收管理權(quán)切入》，《地方財(cái)政研究》2017年第3期。，但眾多優(yōu)惠政策在國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法上的合法性問(wèn)題依然存在。

二、 我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與WTO規(guī)則存在沖突的原因

自中國(guó)加入WTO至今已超過(guò)17年，不能說(shuō)我國(guó)政府不了解WTO補(bǔ)貼規(guī)則，也不能說(shuō)為政府服務(wù)的法律專業(yè)人員的專業(yè)水平不夠。我國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則存在廣泛沖突，有其深刻的政治經(jīng)濟(jì)背景，而并不只是制定政策的技術(shù)問(wèn)題或是否熟悉補(bǔ)貼規(guī)則的問(wèn)題。概括地說(shuō)，主要存在以下原因。

（一）政府管理經(jīng)濟(jì)方式的慣性

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系這一重大命題。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至于社會(huì)發(fā)展中都居于絕對(duì)的控制地位。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)力量逐步得到釋放，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活的控制和干預(yù)逐漸減少，但政府傳統(tǒng)上管理經(jīng)濟(jì)方式的慣性是巨大的，政府仍在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾多領(lǐng)域積極“引導(dǎo)”，其具體表現(xiàn)之一就是補(bǔ)貼政策的廣泛運(yùn)用。

（二）傳統(tǒng)補(bǔ)貼方式對(duì)于政府的便利性

我國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策存在上述問(wèn)題的重要原因還在于上述補(bǔ)貼方式對(duì)于政府的便利性。SCM協(xié)議關(guān)于專向性的規(guī)定是以補(bǔ)貼計(jì)劃為基礎(chǔ)的，即其考慮的是每一個(gè)單獨(dú)的補(bǔ)貼計(jì)劃是否具有專向性。假如在每一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都單獨(dú)制定補(bǔ)貼計(jì)劃，那么，所有這些補(bǔ)貼都具有專向性；而如果把這些補(bǔ)貼內(nèi)容安排在一個(gè)綜合性的補(bǔ)貼計(jì)劃中，則這些補(bǔ)貼沒(méi)有專向性。在明明知道專向性補(bǔ)貼具有法律風(fēng)險(xiǎn)的情況下，為什么政府仍然熱衷于專向性補(bǔ)貼呢？簡(jiǎn)單地說(shuō)，對(duì)于政府而言，專向性補(bǔ)貼好用、操作方便，政府什么時(shí)候愿意向哪一產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼，現(xiàn)時(shí)就可制定一個(gè)相應(yīng)的補(bǔ)貼計(jì)劃，政府官員也更容易“設(shè)租”。相反，制定非專向性的補(bǔ)貼計(jì)劃則要事先全面考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，并明確補(bǔ)貼條件，政府使用起來(lái)遠(yuǎn)不如專向性補(bǔ)貼那么方便。就禁止性補(bǔ)貼而言，無(wú)論是出口補(bǔ)貼還是進(jìn)口替代補(bǔ)貼往往效果明顯，容易達(dá)到政策目的，所以，也為政府所偏愛(ài)。當(dāng)然，這種“效果明顯”從反面來(lái)說(shuō)就是扭曲貿(mào)易的效果明顯，也正因如此，這2類補(bǔ)貼被SCM協(xié)議列為禁止性補(bǔ)貼。

（三）地方政府很少考慮其補(bǔ)貼措施與國(guó)際義務(wù)的相符性問(wèn)題

從補(bǔ)貼措施的現(xiàn)狀來(lái)看，中央政府提供的補(bǔ)貼已經(jīng)不在少數(shù)，而地方政府提供的補(bǔ)貼更是種類多樣、五花八門。地方政府向本地企業(yè)提供補(bǔ)貼，常見(jiàn)的動(dòng)機(jī)是招商引資，或試圖提高當(dāng)?shù)氐腉DP數(shù)值，或維持較高的就業(yè)率，或提高本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)地位。這些動(dòng)機(jī)本來(lái)無(wú)可厚非，但地方政府為了追求政績(jī)，往往不計(jì)成本或在缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的情況下使用補(bǔ)貼，有時(shí)對(duì)于那些連年虧損、明顯沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力、沒(méi)有發(fā)展前途、應(yīng)該淘汰的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)（俗稱“僵尸企業(yè)”）及產(chǎn)能已然過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)仍然提供補(bǔ)貼。地方政府往往很少關(guān)心其補(bǔ)貼措施與WTO規(guī)則的相符性問(wèn)題，他們?nèi)狈﹃P(guān)心的這種愿望和動(dòng)力。只要違規(guī)補(bǔ)貼不會(huì)給地方政府帶來(lái)政治上的風(fēng)險(xiǎn)，即便地方政府了解WTO規(guī)則，其仍然會(huì)違規(guī)行事。

三、在WTO背景下我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策改革應(yīng)持有的基本理念

補(bǔ)貼涉及政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，因此，對(duì)于補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼機(jī)制的調(diào)整往往受制于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理體制，甚至與政治體制也有一定關(guān)聯(lián)。這一問(wèn)題的解決具有復(fù)雜性和全局性，而絕不僅僅是制定政策的技術(shù)問(wèn)題。為此，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的變革必須首先確立一些基本理念。

（一）產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制的改革應(yīng)重視國(guó)際義務(wù)的履行

從中國(guó)的情況來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常迅速，中國(guó)是經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的受益者，是經(jīng)濟(jì)全球化的受益者，也是WTO多邊貿(mào)易體制的受益者。我們有充分的理由將這種勢(shì)頭保持下去，繼續(xù)推進(jìn)多邊貿(mào)易體制的正常、健康發(fā)展，而多邊貿(mào)易體制的基礎(chǔ)是各成員權(quán)利義務(wù)的平衡，這種平衡不僅體現(xiàn)在多邊貿(mào)易協(xié)議的文本上，也體現(xiàn)在多邊貿(mào)易協(xié)議規(guī)則的履行上。違反義務(wù)的行為雖然可以獲得短期好處，但這樣不僅影響國(guó)家形象，而且也會(huì)影響本國(guó)在多邊貿(mào)易體制及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的影響力和發(fā)言權(quán)，更有可能遭受他國(guó)反補(bǔ)貼、反傾銷等貿(mào)易救濟(jì)措施，因而會(huì)損害國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這個(gè)道理對(duì)任何國(guó)家都是適用的。違規(guī)行為毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)被保護(hù)的產(chǎn)業(yè)是有利的，卻不見(jiàn)得對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展有利?，F(xiàn)今全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義有不同程度的抬頭，這種狀況對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。要維護(hù)多邊貿(mào)易體制，遏制各國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義，一方面對(duì)他國(guó)的違規(guī)行為要積極訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制或者采取貿(mào)易救濟(jì)措施，另一方面自身要盡可能少地采用違規(guī)措施，畢竟國(guó)際合作的基礎(chǔ)是忠實(shí)履行國(guó)際義務(wù)。目前，我國(guó)已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，在不少領(lǐng)域都具備了參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力，應(yīng)該比之前更加重視履行國(guó)際義務(wù)的要求。我國(guó)的補(bǔ)貼方式和機(jī)制必須做出調(diào)整，以在最大程度上契合WTO補(bǔ)貼規(guī)則。這樣，一方面減少來(lái)自外部的法律風(fēng)險(xiǎn)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性，另一方面也能夠以此為籌碼促進(jìn)WTO其他成員避免或減少使用貿(mào)易保護(hù)主義措施。

WTO并不禁止所有補(bǔ)貼，我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整應(yīng)盡可能契合SCM協(xié)議的要求。當(dāng)然，在少數(shù)情況下，補(bǔ)貼的違規(guī)使用是不得已而為之。例如，民用大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)所具有的高技術(shù)、高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，決定了政府補(bǔ)貼不可或缺，而WTO現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則不能適應(yīng)該產(chǎn)業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)的需要，這可能導(dǎo)致我們不得不暫時(shí)采取一些背離規(guī)則的措施。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，還需要在以后的多邊貿(mào)易談判中積極推動(dòng)調(diào)整多邊補(bǔ)貼規(guī)則本身。

值得注意的是，在2014年5月的APEC貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)積極推動(dòng)各成員發(fā)表了《關(guān)于“支持多邊貿(mào)易體制”的單獨(dú)聲明》，重申堅(jiān)定支持多邊貿(mào)易體制，反對(duì)各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義。2014年6月9日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》中規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門、省級(jí)政府應(yīng)在擬定貿(mào)易政策的過(guò)程中進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估，并在政策制定部門認(rèn)為有必要時(shí)就是否合乎WTO規(guī)則征求商務(wù)部的意見(jiàn)。2017年1月，習(xí)近平主席在達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上表達(dá)了力挺全球化、捍衛(wèi)自由貿(mào)易、反對(duì)各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義的決心，這些對(duì)于維護(hù)多邊貿(mào)易體制無(wú)疑是很有意義的，也為我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整指明了方向。

（二）補(bǔ)貼機(jī)制的改革應(yīng)注重公平競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)政府大范圍多種類的補(bǔ)貼，一方面在一定程度上起到了促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，但另一方面，由于補(bǔ)貼本身屬于政府干預(yù)市場(chǎng)的手段，過(guò)多的干預(yù)也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了不當(dāng)干擾，市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)受到損害。未來(lái)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制的變革從國(guó)內(nèi)角度看，必須考慮國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，重視國(guó)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)的需要；從國(guó)際角度看，公平競(jìng)爭(zhēng)也是國(guó)際義務(wù)的要求。2013年10月15日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“營(yíng)造公平環(huán)境。保障各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)?！瓐?jiān)決清理廢除地方政府在招商引資中采取土地、資源、稅收、電價(jià)等損害公平競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)惠政策，以及地方保護(hù)、市場(chǎng)分割的限制措施?！边@也說(shuō)明國(guó)務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到過(guò)多、無(wú)序的補(bǔ)貼對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)造成了嚴(yán)重影響。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，要“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”。這一決定在方向上無(wú)疑是正確的，如此才能為經(jīng)營(yíng)者提供更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。當(dāng)然，這也將同時(shí)能夠降低我國(guó)補(bǔ)貼政策被WTO其他成員反補(bǔ)貼或訴至WTO的風(fēng)險(xiǎn)。

四、我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則的協(xié)調(diào)

我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整涉及兩個(gè)大的方面，一是如何處理現(xiàn)有具有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策，二是考慮到未來(lái)補(bǔ)貼仍將是我國(guó)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具，需要研究以后新制定的補(bǔ)貼政策應(yīng)具有何種特征，以最大限度地實(shí)現(xiàn)與WTO補(bǔ)貼規(guī)則的協(xié)調(diào)。以下主要涉及補(bǔ)貼措施，也有少部分與補(bǔ)貼問(wèn)題有關(guān)的其他措施。

（一）可允許現(xiàn)有存在法律風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼合同履行完畢

前文述及，2015年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定原有各項(xiàng)優(yōu)惠政策有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒(méi)有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門設(shè)立過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。這種規(guī)定雖然沒(méi)有立即解決相關(guān)優(yōu)惠與WTO補(bǔ)貼規(guī)則的一致性問(wèn)題，但屬于一種比較符合實(shí)際的選擇：一方面，提供補(bǔ)貼的政府機(jī)關(guān)與受補(bǔ)貼企業(yè)之間形成了一種合同關(guān)系，政府不能隨意解除合同，須保護(hù)企業(yè)的信賴?yán)妫涣硪环矫?，現(xiàn)有補(bǔ)貼計(jì)劃也很難輕易地調(diào)整為非專向性補(bǔ)貼，因?yàn)檫@些補(bǔ)貼由數(shù)量眾多且具有不同級(jí)別的政府機(jī)關(guān)在不同時(shí)期制定的，即便是同一機(jī)關(guān)頒布的補(bǔ)貼計(jì)劃，一旦頒布實(shí)施后也很難輕易地重新整合成非專向性補(bǔ)貼。因此，總體上而言，對(duì)于存在法律風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼，可允許其按照該通知規(guī)定的原則適用完畢而終止①當(dāng)然，專向性補(bǔ)貼的繼續(xù)存在可能存在法律風(fēng)險(xiǎn)，即如果這些補(bǔ)貼對(duì)WTO其他成員的利益造成了SCM協(xié)議意義下的不利影響，則其可能被其他成員采取反補(bǔ)貼措施或被其他成員訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，從而使得我國(guó)政府為此承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任。在禁止性補(bǔ)貼的情形下，政府可能會(huì)陷入一種困境，一方面SCM協(xié)議第4條要求提供禁止性補(bǔ)貼的成員必須“立即”撤銷該補(bǔ)貼，另一方面國(guó)內(nèi)合同法上對(duì)企業(yè)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)使得政府不能隨意解除與企業(yè)之間的合同，否則有可能引起企業(yè)向政府索賠?！鞍拇罄麃啞嚻じ锇浮本驮?jīng)出現(xiàn)過(guò)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論。See Article 21.5 Panel Report, “Australia-Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather”, WT/DS126/RW, adopted 11 February 2000, p.6.23. 參見(jiàn)張軍旗：《WTO汽車皮革案中的國(guó)際責(zé)任范圍及其啟示》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期。，但期滿不得再延續(xù)。當(dāng)然，如果本來(lái)就屬于非專向性補(bǔ)貼，那是完全符合SCM協(xié)議要求的，可以根據(jù)需要繼續(xù)實(shí)施。

（二）嚴(yán)格避免采用新的禁止性補(bǔ)貼

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴出口和投資，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)未達(dá)到應(yīng)有的程度，因此，迫切需要通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，這種整體性的發(fā)展將同時(shí)有益于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)外市場(chǎng)的開(kāi)拓，所以無(wú)須刻意特別提供禁止性補(bǔ)貼去促進(jìn)出口或發(fā)展進(jìn)口替代。禁止性補(bǔ)貼一方面在SCM協(xié)議中僅因其行為就構(gòu)成非法，另一方面也與我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大戰(zhàn)略明顯不符，因此，應(yīng)嚴(yán)格禁止出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼措施出臺(tái)。

在以后的實(shí)踐中不排除一種可能，即各級(jí)政府違規(guī)出臺(tái)禁止性補(bǔ)貼措施，而又將國(guó)家置于不得不保護(hù)企業(yè)信賴?yán)娴臒o(wú)奈境地，中央政府應(yīng)該嚴(yán)明紀(jì)律，嚴(yán)格各級(jí)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。

（三）新制定的補(bǔ)貼計(jì)劃應(yīng)盡量遵循SCM協(xié)議的非專向性要求

1.建立不具有法律專向性的補(bǔ)貼機(jī)制

非專向性補(bǔ)貼機(jī)制可以是綜合性補(bǔ)貼機(jī)制,也可以是某種專門性補(bǔ)貼機(jī)制。前者包含多種政策目標(biāo)，后者則包含單一政策目標(biāo)，諸如技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)研究、環(huán)境保護(hù)、人力資源培訓(xùn)、新技術(shù)或新設(shè)備的應(yīng)用，等等，都可以成為備選的政策目標(biāo)，也可以在綜合性的補(bǔ)貼計(jì)劃之下建立一系列的補(bǔ)貼分支計(jì)劃。而無(wú)論是哪一種補(bǔ)貼機(jī)制，都應(yīng)該向廣泛的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)開(kāi)放。但如果只是從廣泛的產(chǎn)業(yè)中挑定部分項(xiàng)目作為補(bǔ)貼對(duì)象，就像我國(guó)政策性貸款所適用的范圍那樣，則仍無(wú)法滿足非專向性要求。對(duì)于廣泛度不存在量化的規(guī)定，在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)由專家組根據(jù)案件的具體情況加以判斷，而在制定補(bǔ)貼政策的過(guò)程中只能盡量向更為廣泛的方向靠攏。

在制定補(bǔ)貼政策的過(guò)程中，除非是適用于所有經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼措施，通常都要設(shè)定一定的補(bǔ)貼條件。為構(gòu)建非專向性的補(bǔ)貼機(jī)制，須按照SCM協(xié)議第2.1條（b）項(xiàng)之要求，明確規(guī)定獲得補(bǔ)貼資格和補(bǔ)貼數(shù)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)和條件，并且這些客觀標(biāo)準(zhǔn)和條件必須是自動(dòng)的，即任何企業(yè)只要達(dá)到補(bǔ)貼計(jì)劃規(guī)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)即可自動(dòng)獲得補(bǔ)貼。而且此類標(biāo)準(zhǔn)和條件必須得到嚴(yán)格遵守。這些要求并不妨礙在一個(gè)綜合性補(bǔ)貼計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，授予機(jī)關(guān)調(diào)整補(bǔ)貼合同的具體規(guī)定以適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。這一點(diǎn)是“歐共體及其某些成員國(guó)——影響民用大飛機(jī)貿(mào)易的措施案”（以下簡(jiǎn)稱“空客案”）專家組在分析歐洲投資銀行的貸款是否具有專向性問(wèn)題時(shí)明確表示的。①該案專家組指出：“在歐洲投資銀行向廣泛種類的項(xiàng)目提供資金的情況下，自然可以設(shè)想，適用這些一般準(zhǔn)則過(guò)程中會(huì)根據(jù)將予審查的具體項(xiàng)目建議提出和回答略有不同的問(wèn)題。當(dāng)歐洲投資銀行言稱其‘標(biāo)準(zhǔn)’評(píng)估準(zhǔn)則‘被調(diào)整以適應(yīng)每一單個(gè)項(xiàng)目’時(shí)，我們相信它指的是在考慮受審議項(xiàng)目的具體特征的情況下適用一般評(píng)估準(zhǔn)則的過(guò)程。”P(pán)anel Report, “European Communities and Certain Member States –Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”, WT/DS316/R, 30 June 2010, para.7.909.這些標(biāo)準(zhǔn)或條件必須在法律、法規(guī)或其他官方文件中明確說(shuō)明，以便能夠進(jìn)行核實(shí)。倘若在非專向性補(bǔ)貼機(jī)制中為某些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)預(yù)留一個(gè)確定的份額或數(shù)額，這仍然會(huì)被認(rèn)為具有專向性，“空客案”專家組對(duì)此也有說(shuō)明。②See Panel Report, “European Communities and Certain Member States –Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”, WT/DS316/R, 30 June 2010, para.7.1566.

由于國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了企業(yè)辦社會(huì)的成本,所以政府對(duì)其進(jìn)行政策性補(bǔ)貼,但這種補(bǔ)貼導(dǎo)致要素價(jià)格扭曲,進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資和非效率經(jīng)營(yíng)。③參見(jiàn)黎精明、郜進(jìn)興：《財(cái)政分權(quán)、要素價(jià)格扭曲與國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。同時(shí)，大型國(guó)有企業(yè)與政府之間特殊的政治聯(lián)系也使得這些企業(yè)能夠得到更多的政府補(bǔ)貼。④參見(jiàn)高宏偉：《政府補(bǔ)貼對(duì)大型國(guó)有企業(yè)研發(fā)的擠出效應(yīng)研究》，《中國(guó)科技論壇》2011年第8期。而這些都會(huì)導(dǎo)致這些補(bǔ)貼容易被認(rèn)定為具有專向性，遭受WTO其他成員的反補(bǔ)貼調(diào)查或在WTO被指控。要從根本上解決這一問(wèn)題，只能是徹底剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)的功能,繼而逐漸取消政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策性補(bǔ)貼，并保證國(guó)有企業(yè)成為真正獨(dú)立的法人實(shí)體，同時(shí)，對(duì)不同所有制的企業(yè)一視同仁。當(dāng)然，這并不妨礙國(guó)有企業(yè)在非專向性補(bǔ)貼機(jī)制中通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲得補(bǔ)貼。

在創(chuàng)設(shè)非專向性補(bǔ)貼機(jī)制的過(guò)程中，包含綜合政策目標(biāo)的補(bǔ)貼計(jì)劃與包含單一政策目標(biāo)的補(bǔ)貼計(jì)劃可以配合使用，以適應(yīng)不同情勢(shì)的要求。而無(wú)論是哪一類型的補(bǔ)貼計(jì)劃，其在設(shè)置條件上應(yīng)保持適當(dāng)開(kāi)放性，以為之后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求留有一定空間。

2.防止法律上不具專向性的補(bǔ)貼計(jì)劃具有事實(shí)上的專向性

按照SCM協(xié)議第2.1條（c）項(xiàng)的規(guī)定，倘若補(bǔ)貼的后果是：（1）有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃，或（2）某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼，或（3）給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼，或（4）發(fā)現(xiàn)授予機(jī)關(guān)在作出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)不適當(dāng)?shù)匦惺箾Q定權(quán)，都會(huì)被認(rèn)為構(gòu)成具有事實(shí)上的專向性。

為了防止前3類后果的出現(xiàn)，我國(guó)政府在未來(lái)的補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)中，要注意補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和條件的合理性，條件不能太過(guò)狹窄，或刻意設(shè)定向某些企業(yè)明顯傾斜的條件。另外，授予機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)匦惺箾Q定權(quán)也常常會(huì)導(dǎo)致前3類后果，也可能在前3類后果之外導(dǎo)致某些不符合條件的企業(yè)獲得補(bǔ)貼。

如果說(shuō)建立法律上的非專向性補(bǔ)貼機(jī)制將是我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的重大變革，而要確保這種法律上的非專向性補(bǔ)貼機(jī)制不在事實(shí)上演變?yōu)閷Ｏ蛐匝a(bǔ)貼，對(duì)我國(guó)政府而言同樣是一件艱巨的任務(wù)，其中關(guān)鍵因素之一就是授予機(jī)關(guān)行使決定權(quán)的方式。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)民主化水平不高，法治政府尚未完全建立，政府權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗行為的日益猖獗，尋租現(xiàn)象廣泛存在。因此，在制定補(bǔ)貼政策時(shí)，必須設(shè)計(jì)出一套合理的制度安排杜絕政治游說(shuō)和企業(yè)利益集團(tuán)的不利影響。⑤參見(jiàn)周軼昆：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新博弈、研發(fā)外溢與政府補(bǔ)貼》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。為避免或減少尋租行為的發(fā)生，必須明確規(guī)定獲得補(bǔ)貼的資格和數(shù)量的客觀條件，一旦符合條件即可給予，盡量壓縮授予機(jī)關(guān)自由裁量的空間范圍。更重要的是必須確保申報(bào)、審批環(huán)節(jié)的公正公開(kāi)，保持授予機(jī)關(guān)行使決定權(quán)的程序、結(jié)果及理由的公開(kāi)性，接受社會(huì)公眾的嚴(yán)格監(jiān)督。

3.調(diào)整區(qū)域優(yōu)惠政策以消除其地區(qū)性專向性

根據(jù)SCM協(xié)議，在授予機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)具有普遍可獲的地區(qū)補(bǔ)貼不具有地區(qū)專向性。若授予機(jī)關(guān)只是將補(bǔ)貼授予本機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的特定范圍，特別是較為有限的范圍，則會(huì)具有地區(qū)專向性。為有效利用SCM協(xié)議的這一政策空間，若欲向特定地區(qū)提供普遍可獲的補(bǔ)貼，最好是由該特定地區(qū)的政府提供，避免由上一級(jí)甚至更高級(jí)的政府提供。例如，若要向西部地區(qū)提供補(bǔ)貼，最好是由西部地區(qū)各省份在本省范圍提供普遍可獲（不一定是全部產(chǎn)業(yè)或全部企業(yè)）的補(bǔ)貼，則該補(bǔ)貼不具地區(qū)專向性。

就稅收優(yōu)惠而言，應(yīng)深化中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)改革，完善中央與地方的分稅制，賦予地方政府一定程度的稅收立法和管理權(quán)；根據(jù)地區(qū)補(bǔ)貼的目標(biāo)，通過(guò)立法和政策文件將稅收優(yōu)惠的決定權(quán)由中央政府改變?yōu)橄嚓P(guān)的地方政府，并配以相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)力保障。①參見(jiàn)毛杰：《我國(guó)企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則遵從性的法律探析》，《稅務(wù)研究》2014年第3期。這樣將有助于消除有關(guān)優(yōu)惠政策的地區(qū)專向性。

（四）政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施或按照市場(chǎng)條件提供資源不構(gòu)成補(bǔ)貼，可以合法使用

SCM協(xié)議第1條還明確將政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施排除在財(cái)政資助的范圍之外。既然提供一般基礎(chǔ)設(shè)施不屬于財(cái)政資助的范圍，也就不可能構(gòu)成第1條意義上的補(bǔ)貼，當(dāng)然就不可能違背SCM協(xié)議。因此，政府可以在提供一般基礎(chǔ)設(shè)施方面有更多作為，而不會(huì)存在國(guó)際法上的障礙，政府可以自由地使用這些措施來(lái)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

按照SCM協(xié)議第1條的規(guī)定，只有政府或公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助或收入或價(jià)格支持授予了接受者利益時(shí)才會(huì)構(gòu)成補(bǔ)貼。該條列舉的財(cái)政資助的某些方式，如贈(zèng)款和放棄或未征收本應(yīng)征收的政府稅收，會(huì)明顯地授予接受者利益。而其他方式，如貸款、投股、貸款擔(dān)保、提供貨物或服務(wù)、購(gòu)買貨物，只有在政府以比市場(chǎng)條件更為優(yōu)惠的條件與接受者交易時(shí)，才會(huì)授予接受者利益。②參見(jiàn)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第14條。換言之，政府若以普通的商業(yè)條件為基礎(chǔ)采取以上措施，則可向相關(guān)企業(yè)提供部分資金或其他資源，卻不會(huì)構(gòu)成補(bǔ)貼，自然也不會(huì)違反WTO補(bǔ)貼規(guī)則。這相當(dāng)于政府與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行一般的商業(yè)交易，也意味著政府不僅要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，也要獲得相應(yīng)的收益。政府以商業(yè)條件向企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)資源，雖然不能使企業(yè)獲得額外利益，但以商業(yè)條件本身獲得經(jīng)濟(jì)資源對(duì)于企業(yè)同樣是有價(jià)值的，至少可在一定程度上滿足企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的需求。