王志華

一、引 言

俄語(yǔ)“杜馬”（Дума）一詞初為“思考”“沉思”之意,作為國(guó)家機(jī)關(guān)意義上的杜馬，是公元10-18世紀(jì)俄羅斯公國(guó)時(shí)期，由封建貴族代表組成的大公或沙皇（1457年之后）的最高會(huì)議，被稱為波雅爾杜馬（Боярская дума）。①參見趙鳳彩：《史說(shuō)俄國(guó)杜馬》，《俄語(yǔ)學(xué)習(xí)》2011年第2期。國(guó)家杜馬（Государственная дума）一詞始見于19世紀(jì)初亞歷山大一世統(tǒng)治時(shí)期的斯佩蘭斯基伯爵的立法改革方案，作為代議制國(guó)家立法機(jī)關(guān)的國(guó)家杜馬則設(shè)立于1905年。在1905－1917年期間共召集了四屆杜馬，其中第四屆國(guó)家杜馬存續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)——1912年11月15日至1917年10月6日。②И. К. Кирьянов, М. Н. Лукьянов. Парламент самодержавной России: Государственная Дума и ее депутаты, 1906 – 1917. Пермь: Изд-во Пермского университета. 1995. С. 168.

俄羅斯國(guó)內(nèi)和國(guó)際舞臺(tái)上事件的發(fā)展決定了沙俄時(shí)代第四屆國(guó)家杜馬的工作特色。第一次世界大戰(zhàn)初期，前線的慘敗促使國(guó)家杜馬和行政權(quán)力機(jī)關(guān)之間的矛盾尖銳化，各種沖突不斷。1917年2月25日沙皇尼古拉二世簽署命令，規(guī)定4月之前停止杜馬開會(huì)。但這一命令未能執(zhí)行，杜馬繼續(xù)集會(huì)和開會(huì)，成為反對(duì)沙皇尼古拉二世的強(qiáng)有力陣營(yíng)之一。2月27日國(guó)家杜馬議員組建臨時(shí)委員會(huì)，實(shí)際履行最高權(quán)力職責(zé)，并組成臨時(shí)政府。1917年10月6日國(guó)家杜馬被臨時(shí)政府解散，原因是將要籌備選舉立憲會(huì)議，以新選舉產(chǎn)生的立憲會(huì)議取代國(guó)家杜馬。

二月革命之后，代議權(quán)由蘇維埃（Совет）行使。在蘇聯(lián)時(shí)期，依照俄羅斯聯(lián)邦和蘇維埃聯(lián)盟（蘇聯(lián)）憲法的規(guī)定，立法權(quán)在不同時(shí)期分別由全俄和全蘇中央執(zhí)行委員會(huì)、全蘇和全俄蘇維埃代表大會(huì)、最高蘇維埃、人民代表蘇維埃行使。

在蘇俄存續(xù)的最后階段設(shè)立了共和國(guó)總統(tǒng)職位，成為國(guó)家最高公職人員，這使人民代表蘇維埃和蘇俄最高蘇維埃喪失了部分權(quán)能。最后蘇俄總統(tǒng)以一紙命令（1993年9月21日〔第1400號(hào)〕總統(tǒng)令）解散了人民代表大會(huì)和俄羅斯聯(lián)邦最高蘇維埃，并成立國(guó)家杜馬作為俄羅斯議會(huì)的下院。①См.: B.И.Короткевич. Государственная Дума России в прошлом и настоящем. Ленинградский юридический журнал. 2005. № 4. С. 40, 43.

從1994年至2018年，俄羅斯共舉行了七屆國(guó)家杜馬選舉。本屆（第七屆）國(guó)家杜馬于2016年選舉產(chǎn)生，任期5年。②參見李瑞琴：《俄羅斯第七屆杜馬選舉：有哪些值得關(guān)注？》，《當(dāng)代世界》2016年第10期。

根據(jù)俄羅斯現(xiàn)行憲法規(guī)定，俄羅斯國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行以立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）和司法權(quán)三權(quán)分立為基礎(chǔ)，行使立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)機(jī)關(guān)各自獨(dú)立（憲法第10條）。憲法同時(shí)又規(guī)定，在俄羅斯聯(lián)邦，國(guó)家權(quán)力由聯(lián)邦總統(tǒng)、議會(huì)、政府和法院4個(gè)主體行使（憲法第11條第1款）。議會(huì)指聯(lián)邦會(huì)議（федеральное собрание），包括下院國(guó)家杜馬和上院聯(lián)邦委員會(huì)（федеральный совет）。其中，國(guó)家杜馬在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中發(fā)揮主要職能，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)也主要由國(guó)家杜馬行使。但受各種因素影響，國(guó)家杜馬的上述功能并沒有完全實(shí)現(xiàn)，受到多方掣肘，尤其是來(lái)自行政權(quán)方面的侵蝕；而監(jiān)督功能更是發(fā)揮有限，有時(shí)不僅沒有形成制衡，反而成為行政權(quán)的附屬權(quán)力，為行政權(quán)力的運(yùn)行吶喊助陣。這樣的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行模式與制度設(shè)計(jì)初衷相距甚遠(yuǎn)，表面上有助于社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外政策的推行，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，顯然不利于俄羅斯民主制度的良性發(fā)展和法治國(guó)家的建設(shè)和完善。

二、國(guó)家杜馬的立法功能

作為議會(huì)下院，行使立法權(quán)是俄羅斯國(guó)家杜馬在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主要功能，這一功能的實(shí)現(xiàn)程度直接影響到整個(gè)國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)行。

（一）立法功能的內(nèi)容和依據(jù)

按照憲法的規(guī)定，除議會(huì)之外，在俄羅斯享有立法權(quán)的主體還有聯(lián)邦總統(tǒng)和政府，作為司法機(jī)關(guān)的聯(lián)邦憲法法院和最高法院享有其管轄事項(xiàng)內(nèi)的法律提案權(quán)。但議會(huì)（主要是國(guó)家杜馬）有權(quán)制定聯(lián)邦法（Федеральные законы），其他主體則無(wú)此項(xiàng)權(quán)力。在俄羅斯法律淵源體系中，聯(lián)邦法具有最高效力。聯(lián)邦總統(tǒng)和政府制定頒行的命令、決議等，只能稱為規(guī)范性法律文件（Нормативеные правовые акты），相較于聯(lián)邦法屬于下位法，其效力低于聯(lián)邦法。從這個(gè)角度而言，俄羅斯國(guó)家杜馬與聯(lián)邦委員會(huì)所構(gòu)成的議會(huì)獨(dú)享聯(lián)邦法的立法權(quán)。

與此同時(shí)，相對(duì)于俄羅斯聯(lián)邦主體法而言，俄羅斯聯(lián)邦法也是一個(gè)集合概念，即凡屬俄羅斯聯(lián)邦層面的法律均為聯(lián)邦法，以區(qū)別于聯(lián)邦主體法。因此，聯(lián)邦法共包括3類：俄聯(lián)邦憲法修訂法、憲法性聯(lián)邦法和（一般）聯(lián)邦法。

頒布俄羅斯聯(lián)邦憲法修正案只能針對(duì)第3－8章內(nèi)容（聯(lián)邦構(gòu)成、總統(tǒng)、聯(lián)邦會(huì)議、政府、司法權(quán)和檢察機(jī)關(guān)、地方自治），俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)對(duì)憲法其他各章無(wú)權(quán)修改（包括第一、二章憲法制度的基本原則、人與公民的權(quán)利和自由，以及第九章有關(guān)憲法修改程序的條款等內(nèi)容）。

制定憲法性聯(lián)邦法有嚴(yán)格限制，只能針對(duì)憲法規(guī)定的事項(xiàng)制定法律，且限于執(zhí)行憲法，不得修改憲法條款。

此外，就是一般性法律，即普通聯(lián)邦法。

應(yīng)當(dāng)指出的是，上述3類聯(lián)邦法的效力等級(jí)不同，即一般聯(lián)邦法不得與憲法性聯(lián)邦法和憲法相抵觸，憲法性聯(lián)邦法不得與憲法相抵觸。無(wú)疑，憲法修正案即憲法本身的效力最高。

其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使規(guī)范創(chuàng)制權(quán)能的形式各有不同，但都不是法律（законы），而是下位法文件（подзаконные акты）、命令（указ）、決議（постановление）、指令（распоряжение）、指示（приказ）等。比如，總統(tǒng)的命令和指令不得與俄憲法和聯(lián)邦法相抵觸（俄憲法第90條第3款）。根據(jù)俄憲法第115條第1款的規(guī)定，俄聯(lián)邦政府根據(jù)并為執(zhí)行俄憲法、聯(lián)邦法和總統(tǒng)令而制定和發(fā)布條例和指令。

根據(jù)分權(quán)原則，行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有獨(dú)立的規(guī)范創(chuàng)制權(quán)，其所發(fā)布的具有法律效力的規(guī)范性法律文件都是根據(jù)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，涉及的事項(xiàng)不得超越授權(quán)范圍。另外，立法機(jī)關(guān)頒布的法律為基礎(chǔ)法規(guī)，執(zhí)行機(jī)關(guān)只能在授權(quán)范圍內(nèi)就具體事項(xiàng)制定和實(shí)施條例細(xì)則。當(dāng)然也有例外，即在緊急情況下經(jīng)議會(huì)授權(quán)，并在其監(jiān)督之下，執(zhí)行機(jī)關(guān)（通常是政府）可以制定基礎(chǔ)規(guī)范。

這里值得注意的是，對(duì)聯(lián)邦總統(tǒng)法律創(chuàng)制權(quán)能的擴(kuò)大解釋。在實(shí)踐中，憲法法院屢次支持總統(tǒng)的法律創(chuàng)制權(quán)，并實(shí)際承認(rèn)其所發(fā)布總統(tǒng)令的規(guī)范創(chuàng)制的一般性質(zhì)，其依據(jù)是總統(tǒng)負(fù)有保障憲法的職能。①См.: Г. А. Шмавонян. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России / Отв. ред. Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев. Вып. 4. М., 2003. С. 157-162.

從法治國(guó)家的要求而言，在民主制度實(shí)行分權(quán)制衡的條件下，立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為代議機(jī)關(guān)的議會(huì)行使，由其制定具有普遍強(qiáng)制力的法律規(guī)范。借助于議會(huì)的意志表達(dá)賦予法律以普遍強(qiáng)制效力，首先要求保障制定的規(guī)范性文件具有公開性、公共性、明確性和可預(yù)見性。議會(huì)的運(yùn)行程序能夠也應(yīng)當(dāng)保障討論過(guò)程的自由、開放、公開，在此范圍內(nèi)，各種利益和意志得以形成、碰撞、銜接。正是各種社會(huì)利益（意志、立場(chǎng)、觀點(diǎn)、看法等）在議會(huì)代表之間的自由對(duì)話，構(gòu)成法律及包含于法律中的規(guī)范的合法性（承認(rèn)和表述）。這種法律合法性原則，也體現(xiàn)在議會(huì)根據(jù)多數(shù)原則通過(guò)決議時(shí)，同時(shí)考慮少數(shù)人的立場(chǎng)。

所有國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使規(guī)范創(chuàng)制權(quán)能時(shí)，都局限在行政機(jī)關(guān)的范圍內(nèi)，通過(guò)行政內(nèi)部程序做出決定，遵循統(tǒng)一原則和上下級(jí)從屬規(guī)則，不存在像在議會(huì)那樣的民主和自由討論環(huán)節(jié)。因此，其合法性依據(jù)只能是在法律框架內(nèi)，并為執(zhí)行法律而制定和頒行。

論及國(guó)家杜馬的立法權(quán)行使邊界，不能不關(guān)注全民公決。根據(jù)俄憲法第3條第2~3款的規(guī)定，全民公決是人民政權(quán)的直接最高體現(xiàn)，因此是人民直接行使國(guó)家權(quán)力的民主制度。根據(jù)2004年6月28日第5號(hào)憲法性聯(lián)邦法的規(guī)定，公民可以直接提出方案進(jìn)行全民公決，而經(jīng)全民公決所做出的決定具有特別法律效力，如，無(wú)需某個(gè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；除全民公決本身之外也不能對(duì)其進(jìn)行修改。但是，相對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言，全民公決只具有輔助性質(zhì)，并對(duì)直接民主實(shí)施一系列限制措施。如，將眾多事項(xiàng)排除在全民公決之外；除公民之外，還賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全民公決提案權(quán)；由聯(lián)邦總統(tǒng)、中央選舉委員會(huì)確定和組織全民公決；實(shí)行事前憲法監(jiān)督，對(duì)實(shí)施全民公決做出的決議通過(guò)后續(xù)規(guī)范性法律文件等。最為重要的是，全民公決僅對(duì)國(guó)家最為重要的事項(xiàng)，而非建立一種針對(duì)各種利益和意見進(jìn)行協(xié)商自由的民主程序。因此，在俄羅斯現(xiàn)行憲法制度中，全民公決實(shí)質(zhì)上乃是公民參與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法職能，而非自身最高權(quán)力的直接行使?？紤]到全民公決實(shí)際實(shí)施的難度，全民公決立法實(shí)際上并不能限制俄羅斯議會(huì)的立法功能，并削弱其地位。①俄羅斯歷史上只進(jìn)行過(guò)3次全民公決：（1）1991年3月17日關(guān)于是否保留蘇聯(lián)；（2）1993年4月25日關(guān)于政權(quán)信任；（3）1993年12月12日通過(guò)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》。該憲法通過(guò)后，俄羅斯再未舉行過(guò)全民公決。

但是，議會(huì)代表人民行使立法權(quán)并非毫無(wú)限制。從俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定的基本原則可以得出結(jié)論：國(guó)家的立法權(quán)能和作為功能實(shí)現(xiàn)結(jié)果的法律應(yīng)當(dāng)正當(dāng)合法，同時(shí)憲法還確定了法律合法性的客觀標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)憲法的規(guī)定，法律合憲合法的實(shí)質(zhì)性指標(biāo)是人的權(quán)利和自由。正是人的權(quán)利和自由才是確定立法權(quán)和法律的合法范圍的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)還是法律都不能無(wú)視其存在。②См.: В. С. Нерсесянц. Философия права. М., 1997. С. 372-379.根據(jù)憲法第55條第2款的規(guī)定，“在俄羅斯聯(lián)邦不得頒布廢止和降低人與公民權(quán)利和自由的法律。”

（二）立法功能的實(shí)現(xiàn)

從1993年第一屆國(guó)家杜馬成立開始運(yùn)行至今，俄羅斯國(guó)家杜馬的立法功能基本得以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)20多年的立法實(shí)踐，一個(gè)以法治國(guó)家為目標(biāo)的新的法律體系業(yè)已建立。

第一屆國(guó)家杜馬在存續(xù)期間共通過(guò)461部法律，其中310部已經(jīng)生效施行。社會(huì)意義重大的文件包括：宣布赦免因參與1991年8月19－21日政變、1993年5月1日和1993年9月21日至10月4日事件而處于被偵察或監(jiān)禁的人員；通過(guò)社會(huì)和睦條約。這些行動(dòng)旨在降低1993年事件所帶來(lái)的社會(huì)緊張氣氛和沖突程度。③См.: А. Полунин. 20 лет Госдуме: деградация или эволюция ? Куда идет российский парламентаризм. https://svpressa.ru/politic/article/80397/. 2018年6月18日訪問(wèn)。

第二屆國(guó)家杜馬通過(guò)法律提高了退休金數(shù)額，擴(kuò)大了獲得優(yōu)惠的居民范疇；還制定法律，加強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用，如《面包工業(yè)法》《外貿(mào)活動(dòng)國(guó)家調(diào)節(jié)法》等。通過(guò)了《刑法典》《刑事訴訟法典》《預(yù)算法典》《稅法典》第1部分、《民法典》第2部分、《林業(yè)法典》《航空法典》《城市建設(shè)法典》和《海商法典》等。

由于多種原因，政府陷入危機(jī)，議員們多次對(duì)政府首腦的推薦人選進(jìn)行表決：1996年夏天1次、1998年4月3次、1998年8－9月3次、1999年5月和8月各1次。

第三屆國(guó)家杜馬的任期是2000年1月18日至2003年12月28日。存續(xù)期間8次會(huì)期共通過(guò)781部法律，其中包括《中央銀行法》和《運(yùn)輸工具所有人責(zé)任保險(xiǎn)法》。制定的《儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)法》規(guī)定，銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，儲(chǔ)戶可以獲得相應(yīng)補(bǔ)償。

本屆國(guó)家杜馬還通過(guò)了《國(guó)家象征法》，目前俄羅斯國(guó)旗為白紅藍(lán)三色，國(guó)歌是蘇聯(lián)時(shí)期的國(guó)歌音樂(lè)，歌詞為米哈爾科夫（С.В. Михалков）的詩(shī)，深紅色盾牌上的金色雙頭鷹成為國(guó)徽。

第四屆國(guó)家杜馬的存續(xù)期間為2003年12月29日至2007年12月23日。本屆國(guó)家杜馬的主要議題是聯(lián)邦與地方政權(quán)之間的權(quán)限劃分、軍隊(duì)現(xiàn)代化和加強(qiáng)與恐怖主義斗爭(zhēng)等。此外，議員們也致力于加強(qiáng)公民社會(huì)制度發(fā)展方面的立法。為實(shí)現(xiàn)這一目的，決定成立社會(huì)協(xié)會(huì)，更新非商事組織和自律組織的法律基礎(chǔ)。

為完善國(guó)家建設(shè)立法，本屆國(guó)家杜馬制定的法律規(guī)定：撤銷地方政府首腦的選舉，并過(guò)渡到地方國(guó)家杜馬選舉的混合制度；完全按照比例選舉原則選舉國(guó)家杜馬議員；為提高議會(huì)作為代議機(jī)關(guān)的效率，將政黨進(jìn)入下院的門檻從5%變更為7%。此外，根據(jù)第四屆國(guó)家杜馬修訂的法律規(guī)定，勞動(dòng)者的退休金和大學(xué)生助學(xué)金都有了很大的提高。

第五屆國(guó)家杜馬的存續(xù)期間為2007年12月24日至2011年12月20日，本屆國(guó)家杜馬的工作重心是經(jīng)濟(jì)，通過(guò)一系列技術(shù)性法案以應(yīng)對(duì)2008－2010年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，旨在支持國(guó)家的金融體系。通過(guò)了提高聯(lián)邦總統(tǒng)和國(guó)家杜馬任期的法律，總統(tǒng)任期改為6年，國(guó)家杜馬議員每屆任期為5年。特別關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域，通過(guò)的《警察法》和《保衛(wèi)機(jī)關(guān)工作人員社會(huì)保障法》旨在提高機(jī)關(guān)公務(wù)人員的工資額。另外，還通過(guò)了一系列反腐敗領(lǐng)域的立法，并修改了違反交通規(guī)則的處罰數(shù)額。

2、結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)和職業(yè)能力訓(xùn)練要求，設(shè)計(jì)相應(yīng)的項(xiàng)目任務(wù)，制定符合行業(yè)企業(yè)需求的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)能力訓(xùn)練模塊的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法；

第六屆國(guó)家杜馬的任期為2011年12月11日至2016年10月4日，屬于第一次任期5年的國(guó)家杜馬。本屆國(guó)家杜馬的工作重點(diǎn)是通過(guò)了一系列法律，保障克里米亞共和國(guó)和塞瓦斯托波爾聯(lián)邦市回歸俄羅斯并統(tǒng)一到全俄羅斯的法律中來(lái)。

努力推進(jìn)政治改革措施，對(duì)地方總督實(shí)行直接選舉，簡(jiǎn)化政黨登記程序。單一席位選區(qū)制度再度回歸，議員選舉改在9月份舉行。

由于與西方國(guó)家的關(guān)系日益緊張，本屆國(guó)家杜馬采取行動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和金磚國(guó)家之間的議會(huì)關(guān)系。

目前是第七屆國(guó)家杜馬任期，從2016年10月5日開始。在2016年10月5日例會(huì)上，由普京總統(tǒng)提名的沃洛金（Вячеслав Володин）當(dāng)選為議長(zhǎng)，獲得404位議員的贊同票。議長(zhǎng)指出，國(guó)家杜馬當(dāng)前必須解決的任務(wù)之一是積案問(wèn)題，從最初的1994年至今已經(jīng)達(dá)到2020個(gè)法律草案，幾十年都沒有得到解決，很多已經(jīng)過(guò)時(shí)。另一個(gè)重要任務(wù)是提高立法的“品質(zhì)”。①Государственная дума. https://ru.wikipedia.org/wiki/cite_note-7. 2018年7月29日訪問(wèn)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家杜馬的立法權(quán)也受到相應(yīng)的制約。首先是來(lái)自議會(huì)本身即上院的限制，其次是總統(tǒng)的限制。俄羅斯近些年的制度運(yùn)行實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。

憲法規(guī)定，議會(huì)上院——聯(lián)邦委員會(huì)有權(quán)擱置下院通過(guò)的法案。1994－1995年間，聯(lián)邦總統(tǒng)和上院充分利用了憲法賦予的這項(xiàng)權(quán)利，上院擱置的法案有1/5，總統(tǒng)則達(dá)到1/4。②См.: B.И.Короткевич. Государственная Дума России в прошлом и настоящем. Ленинградский юридический журнал. 2005. № 4. С. 45.當(dāng)然，造成這種狀況的原因也是多方面的，其中也包括國(guó)家杜馬本身運(yùn)作中存在的問(wèn)題，這需要一定的時(shí)間予以調(diào)適。之后幾屆杜馬的實(shí)踐，這種現(xiàn)象已經(jīng)大為減少。

三、國(guó)家杜馬的監(jiān)督功能

與立法功能不同，在俄羅斯聯(lián)邦憲法條文中未明確規(guī)定國(guó)家杜馬或議會(huì)的監(jiān)督功能，這一功能在審定俄羅斯國(guó)家杜馬的法律地位和確定其在分權(quán)體系中的地位卻有著原則意義。國(guó)家杜馬的監(jiān)督對(duì)象當(dāng)然是指國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的另外兩個(gè)分支，即執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）和司法權(quán)，其中主要是執(zhí)行權(quán)。

（一）對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指出的是，國(guó)家杜馬對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督并不是干涉行政機(jī)關(guān)活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)有權(quán)在其職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立活動(dòng)，不受制于立法權(quán)。否則便是對(duì)分權(quán)原則的背離，重又回到權(quán)力壟斷，并使各項(xiàng)權(quán)能歸到一個(gè)中心。這與國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一和集中原則根本不同。如根據(jù)蘇維埃制度設(shè)計(jì)，蘇聯(lián)最高蘇維埃作為最高代表機(jī)關(guān)有權(quán)“決定歸蘇聯(lián)管轄的所有事項(xiàng)”（1977年《蘇聯(lián)憲法》第108條）。在實(shí)行分權(quán)的框架內(nèi)，俄羅斯國(guó)家杜馬的上述權(quán)能能夠通過(guò)組建容忍和平衡機(jī)制，使立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)相互得到促進(jìn)；監(jiān)督功能的目的不是干預(yù)行政權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)，不是與其對(duì)抗，而是限定在法律規(guī)定的權(quán)能界限之內(nèi)。

國(guó)家杜馬監(jiān)督權(quán)能之一是參與任命或選擇執(zhí)行權(quán)力各類機(jī)關(guān)的公職人員，首先是聯(lián)邦政府的組成或辭職。國(guó)家杜馬根據(jù)聯(lián)邦總統(tǒng)的提名批準(zhǔn)聯(lián)邦政府的總理人選。雖然政府的組成是總統(tǒng)根據(jù)政府總理的提名任命副總理，但國(guó)家杜馬可以通過(guò)決定總理人選或解決政府信任問(wèn)題而影響政府的人員構(gòu)成。應(yīng)當(dāng)指出的是，按照俄羅斯的憲法模式，在總統(tǒng)與國(guó)家杜馬關(guān)于聯(lián)邦政府組成、辭職和責(zé)任的相互關(guān)系中，總統(tǒng)占有明顯的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家杜馬批準(zhǔn)政府總理人選實(shí)際上僅針對(duì)總理人選本身，因?yàn)?，如果總統(tǒng)提名3次均遭反對(duì)，總統(tǒng)可以解散國(guó)家杜馬，直接任命總理而無(wú)需經(jīng)過(guò)國(guó)家杜馬同意。

根據(jù)1998年12月11日俄聯(lián)邦憲法法院第28－18號(hào)決議，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)可以3次提出同一個(gè)人為總理人選。顯然，后兩次提名國(guó)家杜馬都不會(huì)接受。這實(shí)際上變相閹割了該程序的本質(zhì)，將總統(tǒng)的“克制”手段轉(zhuǎn)變成了總統(tǒng)手中的壓迫手段。

另外，國(guó)家杜馬可以直接組建或參與組建國(guó)家機(jī)關(guān)。按照法律規(guī)定，國(guó)家杜馬任免中央銀行行長(zhǎng)、審計(jì)委員會(huì)主任和半數(shù)的審計(jì)人員（另半數(shù)審計(jì)人員由聯(lián)邦委員會(huì)任命）、人權(quán)全權(quán)代表。

來(lái)自議會(huì)方面對(duì)執(zhí)行權(quán)力活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的特別憲法法律形式是對(duì)聯(lián)邦總統(tǒng)的彈劾制度。議會(huì)兩院均需參與對(duì)總統(tǒng)的彈劾程序，國(guó)家杜馬負(fù)責(zé)對(duì)總統(tǒng)提出指控，而由聯(lián)邦委員會(huì)最終做出解除聯(lián)邦總統(tǒng)職務(wù)的決議。

議會(huì)監(jiān)督功能的基礎(chǔ)是議院及其議員的信息權(quán)能。比如，國(guó)家杜馬每年聽取聯(lián)邦政府關(guān)于其活動(dòng)結(jié)果的報(bào)告，其中也包括國(guó)家杜馬提出的相關(guān)事項(xiàng)。國(guó)家杜馬議員有權(quán)向公職人員和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢，相關(guān)人員和機(jī)關(guān)必須在30日內(nèi)予以書面回復(fù)。國(guó)家杜馬議員也可以在相應(yīng)的例會(huì)上向政府成員提出問(wèn)題。提出上述質(zhì)詢和問(wèn)題的目的均在于獲得議員工作中必要的信息。

國(guó)家杜馬的實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)能是審議聯(lián)邦預(yù)算，并聽取和批準(zhǔn)聯(lián)邦政府的執(zhí)行報(bào)告。眾所周知，這是必須予以滿足的國(guó)家全部財(cái)政需求（支出）和全部收入的綜合平衡預(yù)算金額。國(guó)家杜馬批準(zhǔn)聯(lián)邦預(yù)算以及財(cái)政年度屆滿后其執(zhí)行報(bào)告的法律含義在于，國(guó)家杜馬授權(quán)聯(lián)邦政府在財(cái)政領(lǐng)域履行特定的義務(wù)，并在事后核查其執(zhí)行情況。國(guó)家杜馬因此形成了對(duì)執(zhí)行權(quán)的事前和之后的財(cái)政監(jiān)督，并按照分權(quán)原則形成預(yù)算執(zhí)行的委托。

國(guó)家杜馬的特定監(jiān)督職能還包括國(guó)際條約的批準(zhǔn)。一方面，國(guó)家杜馬通過(guò)批準(zhǔn)國(guó)際條約而將國(guó)際條約包含的國(guó)際法規(guī)范轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法體系，并賦予其國(guó)內(nèi)法普遍強(qiáng)制執(zhí)行效力；另一方面，則是監(jiān)督俄聯(lián)邦總統(tǒng)和政府所做出的與其簽訂國(guó)際條約有關(guān)的重要政策決定。

最后，國(guó)家杜馬對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督形式還有對(duì)聯(lián)邦總統(tǒng)和政府的規(guī)范性文件向憲法法院提出審議的程序。國(guó)家杜馬和1/5以上的議員有權(quán)向憲法法院提出審議申請(qǐng)。

除上述監(jiān)督功能外，國(guó)家杜馬中各類政治活動(dòng)也是立法權(quán)影響執(zhí)行權(quán)的重要途徑。國(guó)家杜馬中的議員和議員團(tuán)體的政治立場(chǎng)通過(guò)不同形式（請(qǐng)?jiān)?、申?qǐng)、演說(shuō)等）表現(xiàn)出來(lái)，對(duì)執(zhí)行權(quán)的政策整體走向起到了矯正和警示作用。

（二）與司法權(quán)的制約關(guān)系

相對(duì)而言，司法權(quán)在三權(quán)結(jié)構(gòu)中屬于較弱的一個(gè)權(quán)力分支。因此，國(guó)家杜馬與司法權(quán)之間更多體現(xiàn)的不是監(jiān)督而是制約關(guān)系，即立法權(quán)要受到司法權(quán)的制約，而非相反。這主要體現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行違憲審查，并部分分享立法機(jī)關(guān)的法律創(chuàng)制功能。

在俄羅斯，由聯(lián)邦憲法法院行使違憲審查職能。根據(jù)1990年12月15日蘇俄憲法修正案，設(shè)立憲法法院作為司法憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，由蘇俄人民代表大會(huì)選舉13名法官組成?，F(xiàn)行《俄羅斯憲法》第125條和《憲法法院法》第3條對(duì)憲法法院職權(quán)、組成程序和活動(dòng)做出了規(guī)定，共由19名法官組成，由聯(lián)邦委員會(huì)根據(jù)總統(tǒng)提名任命。

根據(jù)法律規(guī)定，憲法法院有權(quán)進(jìn)行違憲審查的對(duì)象包括俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會(huì)、國(guó)家杜馬、聯(lián)邦政府發(fā)布的聯(lián)邦法和規(guī)范性法律文件；根據(jù)公民侵犯憲法權(quán)利和自由的申訴和根據(jù)法院的請(qǐng)求核查在具體案件中應(yīng)予適用的法律是否違憲；對(duì)指控俄聯(lián)邦總統(tǒng)叛國(guó)或?qū)嵤┢渌麌?yán)重犯罪行為是否遵守法定程序作出鑒定；就其管轄事項(xiàng)提出立法議案。①См.: В. И. Зуев. Конституционный Суд РФ – судебный орган Конституционного контроля. Вестник Оренбургского государственного университета. 2013. № 3. С. 74.

憲法法院審理案件的程序與普通法院并無(wú)本質(zhì)不同，遵循公開、原被告雙方平等、口頭、辯論原則，由出席審理的法官2/3以上多數(shù)做出判決。如果判決認(rèn)定法律（條款）或其他規(guī)范性法律文件違憲，則該法律（條款）或其他規(guī)范性法律文件即行喪失法律效力。

憲法法院發(fā)布的決議（конституционное решение）在俄羅斯境內(nèi)直接生效，其效力高于其他聯(lián)邦法，而且不得提出申訴。其對(duì)具體案件做出的判決（конституционное постановление）則視不同情況而定：由作出判決的初審法院重審；引入新的法律規(guī)范和程序；廢止現(xiàn)行法律規(guī)范，并規(guī)定聯(lián)邦立法者在規(guī)定期限內(nèi)修改法律規(guī)范。②https://ru.wikipedia.org/wiki/Конституционный_суд_Российской_Федерации. 2018年6月19日訪問(wèn)。

與其他法院應(yīng)遵守憲法和聯(lián)邦法不同，憲法法院在行使其權(quán)能時(shí)只需依照俄聯(lián)邦現(xiàn)行憲法。且其對(duì)憲法所作的正式解釋對(duì)所有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、公職人員和公民具有強(qiáng)制效力，必須遵守執(zhí)行?；谶@些法律特性，完全有理由將其視為與聯(lián)邦總統(tǒng)、議會(huì)和政府處于同一層次的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

憲法法院涉及法律條款違憲審查的案件，一般情況下都是國(guó)家杜馬作為“被告”一方。根據(jù)庭審各方平等原則，國(guó)家杜馬要派出代表出庭“應(yīng)訴”。自1998年以后，國(guó)家杜馬制定專門條例，規(guī)定設(shè)立國(guó)家杜馬常駐聯(lián)邦憲法法院代表職務(wù)。在憲法法院審理聯(lián)邦法相應(yīng)規(guī)范是否違憲的案件時(shí)，常駐代表即代表國(guó)家杜馬出庭申述立法者的觀點(diǎn)。③См.: В. В. Лазарев. Особенности аргументации позиции постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ. Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 1). С. 164.

如上所述，國(guó)家杜馬享有立法權(quán)，也行使部分監(jiān)督權(quán)，但法律并未賦予其法律執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。聯(lián)邦憲法法院的職能在很大程度上構(gòu)成了對(duì)國(guó)家杜馬的制約。在司法實(shí)踐中，憲法法院的判決和決議對(duì)立法影響巨大，其決議直接獲得法律效力，可以作為法的淵源的組成部分，而其判決則成為普通法院在審理案件時(shí)必須遵循的判例（прецедент）。④См.: А. А. Гравина. Акты Конституционного Суда РФ и законодательство о судебной власти. Журнал российского права. 2011. № 10. С. 52.

四、余論――如何克服功能障礙

立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的協(xié)調(diào)歷來(lái)是民主制度國(guó)家的難題。1905－1917年沙俄時(shí)期，在革命形勢(shì)逼迫下運(yùn)行的四屆國(guó)家杜馬，雖然可以視為是俄羅斯走向君主立憲的重要標(biāo)志，但在當(dāng)時(shí)的國(guó)家權(quán)力體系中，沙皇的權(quán)力始終處于主導(dǎo)地位，立法權(quán)受制于沙皇的傳統(tǒng)權(quán)威，行使并不順暢，對(duì)行政權(quán)（沙皇權(quán)力）的監(jiān)督當(dāng)然更難奏效。①參見姜喆：《20世紀(jì)初俄國(guó)國(guó)家杜馬研究》，吉林大學(xué)2009年博士學(xué)位論文，第153頁(yè)。因此，國(guó)家杜馬很難在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中起到制衡作用。

十月革命后的蘇維埃時(shí)期（1917－1991年），實(shí)行議行合一的“民主集中制”，貫徹黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，不承認(rèn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的分權(quán)制衡理論。雖然各時(shí)期蘇維埃憲法規(guī)定了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，先后為中央執(zhí)行委員會(huì)、最高蘇維埃和蘇維埃人民代表大會(huì)等機(jī)關(guān)，但實(shí)際掌握國(guó)家政權(quán)的是蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和控制中央和地方蘇維埃的各級(jí)黨組織，因此，不存在權(quán)力制衡問(wèn)題。

蘇聯(lián)解體以后，獲得主權(quán)國(guó)家地位的俄羅斯聯(lián)邦又恢復(fù)了革命前的國(guó)家杜馬機(jī)構(gòu)，作為議會(huì)下院，與聯(lián)邦委員會(huì)共同行使立法權(quán)，旨在與執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）和司法權(quán)形成三權(quán)鼎立之勢(shì)，并共同行使國(guó)家權(quán)力。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于受歷史傳統(tǒng)因素和制度設(shè)計(jì)本身的影響，國(guó)家杜馬并未發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)力制衡作用。七屆國(guó)家杜馬的實(shí)踐表明，主要行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的國(guó)家杜馬不僅沒有對(duì)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的行政權(quán)構(gòu)成制約，反而越來(lái)越聽命于行政權(quán)，并通過(guò)立法積極配合總統(tǒng)推行各項(xiàng)內(nèi)外政策。

在2016年第七屆國(guó)家杜馬選舉中，“統(tǒng)一俄羅斯黨”（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)俄黨”）大獲全勝，獲得了450個(gè)議席中的343個(gè)，取得憲法多數(shù)席位。理論上，統(tǒng)一俄羅斯黨可以獨(dú)立通過(guò)任何法案而無(wú)需其他黨派的支持。統(tǒng)俄黨主席雖然是總理梅德維杰夫，但實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人卻是普京。因此，在該黨選前的宣傳造勢(shì)上也主要強(qiáng)調(diào)“普京的黨”。②參見薛福岐：《俄羅斯國(guó)家杜馬選舉：結(jié)果與影響》，《世界知識(shí)》2016年第21期。而國(guó)家杜馬實(shí)際成了“普京的國(guó)家杜馬”。應(yīng)該說(shuō)，這是梅普利用政黨進(jìn)行政治合作的另一種方式。

這種權(quán)力格局雖然有利于俄羅斯國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，議會(huì)不會(huì)掣肘政府推行各項(xiàng)方針政策，但另一方面，也大失立法權(quán)制衡行政權(quán)的制度設(shè)計(jì)初衷。就目前情況來(lái)看，其利弊得失還很難說(shuō)清，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其不利于俄羅斯民主制度的發(fā)展和完善是顯而易見的。因此，當(dāng)代俄羅斯的強(qiáng)權(quán)總統(tǒng)制是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一種制度選擇。在實(shí)踐層面，強(qiáng)權(quán)總統(tǒng)制或許具有現(xiàn)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)下的復(fù)興與崛起能夠發(fā)揮有效的作用?！暗珡拿裰鲬椪拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張又存在深刻的危機(jī)，即特殊歷史時(shí)期確立起來(lái)的以個(gè)人魅力為主導(dǎo)的強(qiáng)權(quán)總統(tǒng)制只是權(quán)宜之計(jì)，如何向法律型治理模式過(guò)渡是其現(xiàn)代進(jìn)程中必須面對(duì)的問(wèn)題?！雹蹢畈睿骸懂?dāng)代俄羅斯強(qiáng)權(quán)總統(tǒng)制的合法性及其危機(jī)》，《求是學(xué)刊》2007年第6期。

應(yīng)當(dāng)指出的是，俄羅斯現(xiàn)行體制采用的強(qiáng)總統(tǒng)模式是歷史形成的。當(dāng)然，這對(duì)國(guó)家杜馬權(quán)力制衡作用的發(fā)揮影響巨大。

國(guó)家杜馬活動(dòng)初期曾努力嘗試擴(kuò)大自身的權(quán)能，但收效甚微。1994年反對(duì)派提出幾項(xiàng)激進(jìn)法案，如，將財(cái)政部隸屬于國(guó)家杜馬、改總統(tǒng)全民直選為選舉人委員會(huì)選舉、取消總統(tǒng)制、組建聯(lián)合內(nèi)閣等，都未得到多數(shù)議員的支持和響應(yīng)。

1995年爆發(fā)了政府和國(guó)家杜馬之間的危機(jī)。國(guó)家杜馬對(duì)政府提出不信任案，但被總統(tǒng)否決。國(guó)家杜馬則無(wú)力反擊。

由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，1995年底選舉產(chǎn)生的第二屆國(guó)家杜馬與政府以及總統(tǒng)之間更為對(duì)立。1999年5月15日俄羅斯國(guó)家杜馬歷史上第一次審議提前終止總統(tǒng)職務(wù)問(wèn)題。按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，通過(guò)對(duì)總統(tǒng)的彈劾案要有超過(guò)2/3的議員多數(shù)表決通過(guò)。該程序最初啟動(dòng)于1998年，對(duì)葉利欽總統(tǒng)提出5項(xiàng)指控：瓦解蘇聯(lián)；1993年秋季炮轟“白宮”事件；發(fā)動(dòng)車臣戰(zhàn)爭(zhēng)；解體軍隊(duì)和俄羅斯種族滅絕。臨近表決時(shí)，俄羅斯國(guó)內(nèi)氣氛一度十分緊張?？偨y(tǒng)方面聲言要解散國(guó)家杜馬，國(guó)家杜馬方面則針鋒相對(duì)，威脅如總統(tǒng)采取暴力方式則必以相應(yīng)行動(dòng)予以回敬。最后的結(jié)果是，對(duì)總統(tǒng)的彈劾沒有超出國(guó)家杜馬范圍，因?yàn)闆]有任何一項(xiàng)指控獲得足夠法定多數(shù)。

1999年底選舉產(chǎn)生了第三屆國(guó)家杜馬。在選舉之前，各派政治力量紛紛表示要修改憲法，主要是限制總統(tǒng)權(quán)力，并在議會(huì)多數(shù)的基礎(chǔ)上組建政府。但選舉結(jié)果出人意料：“統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)”黨獲得了勝利，俄共失去了第一大黨地位，不得不在議會(huì)中尋求同盟者以建立議會(huì)聯(lián)盟。2002年俄共發(fā)生分化，喪失9個(gè)委員會(huì)中的7個(gè)委員會(huì)主席職位，議長(zhǎng)謝列茲涅夫（Г. Селезнев）被俄共開除，并組建了新的政黨組織――俄羅斯復(fù)興黨（Партия Возрождения России）。①См.: B.И.Короткевич. Государственная Дума России в прошлом и настоящем. Ленинградский юридический журнал. 2005. № 4. С. 46-48.

2003年第四屆國(guó)家杜馬之后，普京支持的“統(tǒng)一俄羅斯黨”逐漸獲得國(guó)家杜馬多數(shù)席位，從而結(jié)束了議會(huì)與政府間的對(duì)立，同時(shí)也弱化了國(guó)家杜馬對(duì)總統(tǒng)和政府的監(jiān)督職能。

根據(jù)俄羅斯現(xiàn)行憲法的規(guī)定，國(guó)家杜馬與聯(lián)邦委員會(huì)共同行使立法權(quán)。因此，國(guó)家杜馬的權(quán)力運(yùn)行首先受到來(lái)自議會(huì)內(nèi)部的制約。但這不是主要的。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，如果超過(guò)絕對(duì)多數(shù)的國(guó)家杜馬議員執(zhí)意通過(guò)一個(gè)法案是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

另外，司法權(quán)也對(duì)議會(huì)的立法權(quán)構(gòu)成制約，主要體現(xiàn)在1990年設(shè)立的憲法法院有權(quán)審查議會(huì)通過(guò)的法律是否違憲。如果認(rèn)定其違憲，可以宣布立法無(wú)效。實(shí)踐中，俄羅斯憲法法院使用“政治問(wèn)題不審查原則”“合憲性推定原則”等體現(xiàn)對(duì)立法機(jī)關(guān)的尊重，然而指責(zé)它不夠尊重立法者的批評(píng)也一直不斷。雖然俄羅斯憲法法院曾經(jīng)在一段時(shí)間內(nèi)做出的違憲判決過(guò)多，存有壓縮立法空間的嫌疑，但是近年來(lái)已經(jīng)有所改善，表明它正在不斷努力地踐行著自我克制原則，以期尊重立法者。②參見尤曉紅：《論俄羅斯憲法法院與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2008年第2期。

當(dāng)然，對(duì)國(guó)家杜馬強(qiáng)有力的制約還是來(lái)自聯(lián)邦總統(tǒng)，在兩者的關(guān)系中也存在諸多不確定性因素。

首先，總統(tǒng)獨(dú)掌大權(quán)，議會(huì)難以監(jiān)督。根據(jù)俄羅斯憲法規(guī)定：總統(tǒng)“有權(quán)決定國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外政策的基本方向”；總統(tǒng)有權(quán)“發(fā)布命令和指示”，在全國(guó)境內(nèi)“都必須執(zhí)行”。也就是說(shuō)，俄羅斯的每一項(xiàng)內(nèi)外政策，都由總統(tǒng)全權(quán)處理，議會(huì)無(wú)法監(jiān)督和修改。

其次，總統(tǒng)擁有立法權(quán)，議會(huì)即使有異議，也無(wú)權(quán)干預(yù)。例如，1994年7月，俄政府提出第二階段私有化的方案，議會(huì)兩次拒絕通過(guò)。最后，葉利欽以總統(tǒng)令形式頒布，在全國(guó)強(qiáng)制推行。

再次，總統(tǒng)擁有法案的否決權(quán)。一部法律草案經(jīng)過(guò)國(guó)家杜馬三讀通過(guò)并經(jīng)聯(lián)邦委員會(huì)同意之后，要交總統(tǒng)簽署發(fā)布。如聯(lián)邦委員會(huì)未能通過(guò)這一法案，國(guó)家杜馬必須重新討論，進(jìn)行復(fù)審，有2/3以上的代表投票贊成才算通過(guò)。如果總統(tǒng)否決這一法案，則須由聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬各占2/3以上的代表投票贊成才能迫使總統(tǒng)簽署發(fā)布。總統(tǒng)的這種否決權(quán)，使國(guó)家杜馬很難通過(guò)總統(tǒng)所不喜歡的法案。根據(jù)資料顯示，第一屆國(guó)家杜馬成立半年內(nèi)共通過(guò)44項(xiàng)新法案，其中有34項(xiàng)因沒有得到總統(tǒng)的簽署而作廢。

另外，總統(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)。在俄羅斯，政府由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，不需對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，國(guó)家杜馬很難監(jiān)督政府，更難推翻政府。憲法規(guī)定，總統(tǒng)任命政府總理需經(jīng)國(guó)家杜馬同意；但如國(guó)家杜馬3次否決總統(tǒng)提名的總理人選，總統(tǒng)就有權(quán)解散國(guó)家杜馬，并直接任命政府總理。憲法還規(guī)定， 國(guó)家杜馬有權(quán)對(duì)政府提出不信任議案，但總統(tǒng)可以不予理睬。如國(guó)家杜馬在3個(gè)月內(nèi)重又提出對(duì)政府的不信任議案，那么總統(tǒng)就有權(quán)或者解散政府，或者解散國(guó)家杜馬。由此可見，主動(dòng)大權(quán)都在總統(tǒng)手里，議會(huì)的作用有限。議會(huì)如要迫使政府辭職，自身將冒被解散的重大風(fēng)險(xiǎn)。

最后，議會(huì)很難罷免總統(tǒng)。根據(jù)憲法的規(guī)定，當(dāng)總統(tǒng)辭職、因健康原因不能行使權(quán)力或被解除職務(wù)時(shí)，由總理臨時(shí)代理總統(tǒng)職務(wù)，并在3個(gè)月內(nèi)舉行新的總統(tǒng)選舉。憲法沒有規(guī)定總統(tǒng)違背憲法就有可能被罷免，只是規(guī)定，如總統(tǒng)“叛國(guó)或犯有其他重罪”，聯(lián)邦委員會(huì)可以罷免總統(tǒng)。但是，罷免的程序十分復(fù)雜。其中規(guī)定，必須先由最高法院提出“總統(tǒng)行為有犯罪跡象的結(jié)論書”，再由國(guó)家杜馬提出指控，經(jīng)憲法法院做出“指控符合規(guī)定程序”、罪行得到證實(shí)的裁定，聯(lián)邦委員會(huì)才能罷免總統(tǒng)。特別是規(guī)定，國(guó)家杜馬的指控和聯(lián)邦委員會(huì)的決定必須在國(guó)家杜馬1 /3以上代表提議、國(guó)家杜馬專門委員會(huì)做出結(jié)論的情況下，經(jīng)兩院分別以2 /3以上代表表決同意后才能通過(guò)。由此可見，俄羅斯總統(tǒng)要解散議會(huì)比較容易，而議會(huì)要罷免總統(tǒng)卻很難。

總之，在俄羅斯的政治體制中，總統(tǒng)權(quán)力過(guò)大，議會(huì)權(quán)力較小，司法權(quán)力也偏弱，三權(quán)分立徒有其名，結(jié)果形成一種特殊的、具有俄羅斯特色的“總統(tǒng)集權(quán)體制”①參見王正泉：《俄羅斯的“總統(tǒng)集權(quán)體制”》，《今日東歐中亞》1998年第1期。。

應(yīng)該說(shuō)，形成這樣的體制也是歷史選擇的結(jié)果。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，像俄羅斯這樣的國(guó)家更適合強(qiáng)人政治和威權(quán)主義統(tǒng)治方式。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人特點(diǎn)對(duì)于國(guó)家發(fā)展的影響巨大。戈?duì)柊蛦谭蚋憧辶颂K聯(lián)，葉利欽和普京則鑄就了現(xiàn)代俄羅斯。

舊俄時(shí)代第一、二屆國(guó)家杜馬即因與沙皇對(duì)抗而被解散，直到組成與沙皇政府采取相對(duì)合作態(tài)度的國(guó)家杜馬（第三、四屆）才算進(jìn)入正常工作狀態(tài)。②См.: Государственная Дума в России (1906—1917); Ред. Твердохлеб А. А., Шевырин В. М. — М.: Наука, 1995. С. 92.20世紀(jì)初如此，世紀(jì)末的90年代初，歷史再度重演。

葉利欽于1990年當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)，在其與副總統(tǒng)魯茨科伊和議長(zhǎng)哈斯布拉托夫發(fā)生政治分歧而無(wú)法通過(guò)正常途徑解決時(shí)，于1990年10月斷然采取暴力行動(dòng)，下令炮打“白宮”，用武力解決政治問(wèn)題，并趁勢(shì)解散俄羅斯最高蘇維埃，轉(zhuǎn)而建立議會(huì)民主制度，恢復(fù)帝俄時(shí)期的國(guó)家杜馬。③參見徐葵：《從俄羅斯總統(tǒng)選舉看葉利欽時(shí)代》，《東歐中亞研究》1996年第5期。葉利欽提出的新憲法方案也于1993年12月12日通過(guò)全民公決獲得通過(guò)。反對(duì)派試圖以內(nèi)閣制扼制總統(tǒng)權(quán)力的制度設(shè)計(jì)徹底失敗。新的方案干脆取消了副總統(tǒng)職位。在總統(tǒng)出現(xiàn)空缺時(shí)，政府總理并不能當(dāng)然地成為替補(bǔ)，而要另行舉行總統(tǒng)選舉，以保證總統(tǒng)受到的制約最小。

自2000年普京執(zhí)政以來(lái)，雖然國(guó)家杜馬中的反對(duì)派也不時(shí)提出對(duì)政府甚至普京的批評(píng)，但均未對(duì)普京的施政方針政策構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，更多的時(shí)候是在立法領(lǐng)域的積極配合。如為了應(yīng)對(duì)歐洲人權(quán)法院針對(duì)俄羅斯的所謂“政治性判決”而修訂《憲法法院法》相關(guān)條款，從而終止了歐洲人權(quán)法院判決在俄羅斯的當(dāng)然執(zhí)行狀況，轉(zhuǎn)由憲法法院做出判斷。①參見王志華：《俄羅斯與歐洲人權(quán)法院二十年――主權(quán)與人權(quán)的博弈》，《中外法學(xué)》2016年第6期。

在2014年3月克里米亞入俄事件中，國(guó)家杜馬和聯(lián)邦委員會(huì)與聯(lián)邦總統(tǒng)采取了完全一致的行動(dòng)。3月16日克里米亞完成全民公投，普京19日向議會(huì)提交了有關(guān)克里米亞與塞瓦斯托波爾加入俄聯(lián)邦的法案。俄國(guó)家杜馬于20日表決通過(guò)、聯(lián)邦委員會(huì)于21日批準(zhǔn)了克里米亞及塞瓦斯托波爾市作為新主體加入俄聯(lián)邦的國(guó)家間條約，以及有關(guān)克里米亞及塞瓦斯托波爾入俄和俄聯(lián)邦新主體一體化過(guò)渡期程序的聯(lián)邦憲法法律。

以美國(guó)為首的西方國(guó)家因克里米亞事件對(duì)俄羅斯實(shí)施了政治和經(jīng)濟(jì)制裁，2017年8月，美國(guó)特朗普總統(tǒng)簽署了《制裁反擊美國(guó)敵人法案》，美國(guó)財(cái)政部則先后兩次宣布針對(duì)俄羅斯商人、高官和實(shí)體公司的具體制裁措施。而俄羅斯則針鋒相對(duì)，采取反制裁措施。為了配合總統(tǒng)對(duì)外政策，俄羅斯國(guó)家杜馬于2018年5月22日完成三讀程序，通過(guò)《美利堅(jiān)和眾國(guó)和（或）其他國(guó)家不友好行為應(yīng)對(duì)（反制）措施法》（或稱《反制裁法》），普京總統(tǒng)6月4日簽署（6月6日正式公布生效）。該法沒有確定俄羅斯反制裁的具體適用領(lǐng)域，而是賦予聯(lián)邦政府權(quán)力，可以采取措施禁止任何商品和原料進(jìn)口。②См.: Федеральный закон от 4 июня 2018 г. N 127-ФЗ ?О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств?. 6 июня 2018 г. Российская газета - Федеральный выпуск № 7584 (121).

從維護(hù)國(guó)家利益角度言之，國(guó)家杜馬與總統(tǒng)配合共同應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁完全是可以理解的。但在內(nèi)政方面，國(guó)家杜馬整體上的支持態(tài)度也絲毫不差。如第七屆國(guó)家杜馬議長(zhǎng)沃洛金在當(dāng)選后的第一次例會(huì)上即宣布，新一屆國(guó)家杜馬立法的主要工作應(yīng)是普京總統(tǒng)2012年“5月命令”中指明的那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并將其作為本屆國(guó)家杜馬的立法活動(dòng)原則。

一般認(rèn)為，聯(lián)邦總統(tǒng)行使的是執(zhí)行權(quán)，即行政權(quán)。但是，就俄羅斯憲法規(guī)定和實(shí)際運(yùn)行而言，僅將俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的權(quán)力歸屬于行政權(quán)顯然不夠，是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的低估。但總統(tǒng)權(quán)也不能簡(jiǎn)單地說(shuō)是第四權(quán)，因?yàn)槠渌龣?quán)都不能與總統(tǒng)權(quán)相提并論，實(shí)際上三權(quán)都低于總統(tǒng)權(quán)。因此，完全有理由認(rèn)為，在俄羅斯，聯(lián)邦總統(tǒng)權(quán)凌駕于立法、行政和司法三權(quán)之上。俄羅斯的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)是聯(lián)邦總統(tǒng)權(quán)力之下的三權(quán)制衡。尤其是經(jīng)過(guò)2016年第七屆國(guó)家杜馬選舉使統(tǒng)俄黨在杜馬黨團(tuán)中一黨獨(dú)大和2018年普京再度當(dāng)選總統(tǒng)之后，普京的權(quán)力和個(gè)人魅力如日中天，反對(duì)派即使頻頻發(fā)難也難于撼動(dòng)這種局面。就目前俄羅斯各派政治勢(shì)力的分布來(lái)看，短期內(nèi)尚不存在打破這種局面的可能性。未來(lái)如何破解，將取決于諸多因素，也不排除各種偶然性。但從歷史文化和民族傳統(tǒng)以及地緣政治角度而言，這樣的強(qiáng)權(quán)總統(tǒng)制模式也許更像俄羅斯，或者說(shuō)更具合理性。