袁明旭

隨著“一帶一路”倡議的全面推進(jìn)，作為國家治理有機組成部分的邊疆治理，在國家治理中的重要地位日漸凸顯，從國家治理以及與地方治理比較的視角來探討邊疆治理的特點和特定職能，抓住邊疆治理的根本，這無疑具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、比較視野下邊疆治理的內(nèi)涵

邊疆治理與地方治理同屬于國家治理場域中的次級治理，是在國家治理體系中處于下一層級的治理體系。中心區(qū)域和四周的邊緣區(qū)域共同構(gòu)成了地理意義上的國家，對國家邊緣區(qū)域的治理就是邊疆治理，具體而言，“運用國家權(quán)力，動員社會其他組織，調(diào)動國家和社會的資源，處理邊疆問題，就是通常所說的邊疆治理。從本質(zhì)上看，邊疆治理是一個運用國家權(quán)力并動員社會力量解決邊疆問題的過程”。①周 平：《我國的邊疆治理研究》，《學(xué)術(shù)探索》2008年2期。邊疆治理屬于區(qū)域性治理的范疇。邊疆有陸地邊疆——陸疆和海洋邊疆——海疆之分，長期以來，我們主要是指陸地邊疆。隨著海洋資源的開發(fā)、航海技術(shù)的發(fā)展、全球化的進(jìn)展以及國家間競爭的增強，海疆的重要性日趨彰顯。海疆的治理日漸成為國家治理的有機組成部分。雖然同屬于邊疆，但陸疆與海疆具有明顯的差異性，陸疆治理與海疆治理也存在著突出的不同，各有其特點。

與邊疆治理相對應(yīng)，在國家內(nèi)地的各個行政區(qū)域的治理，屬于地方治理的范疇。地方治理是以地方政府為主導(dǎo)的多元主體共同參與的對地方公共事務(wù)進(jìn)行的治理。地方治理的興起與西方國家公共管理運動的浪潮緊密相關(guān)。英國學(xué)者威廉·米勒等認(rèn)為，地方治理是“關(guān)于地方服務(wù)的委托、組織和控制，這些地方服務(wù)包括地方區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生、教育、治安、基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展等?！雹赪illiam.L.Miller，Malcolm. Dickson and Gerry Stoker，Model of Local Governance Public Option and Political Theory in Britain，Palgrave，2000，p.1.轉(zhuǎn)引自曹劍光《國內(nèi)地方治理研究述評》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第2期。這明確指出了地方治理的基本職能和范圍。國內(nèi)學(xué)者孫柏瑛認(rèn)為：

地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)的改革與發(fā)展過程。理想地方治理模式包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程；其運作依靠在地方形成的應(yīng)對公共問題的公共政策和公民參與網(wǎng)絡(luò)；關(guān)注環(huán)境變化和挑戰(zhàn)，視野始終放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上。①孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第33～35頁。

這從地方治理的主體、對象、范圍、模式等進(jìn)行了界定。

邊疆治理相對于地方治理而言具有跨域性。邊疆治理是一種多種治理融合重疊的復(fù)合型跨域治理，既涵蓋地方治理、區(qū)域治理，也嵌入國家治理和跨國際治理，甚至是全球治理的一部分。由于邊疆地區(qū)許多社會公共事務(wù)的跨域性，邊疆治理并非完全屬于特定區(qū)域的地方政府所管理，而是該地方政府聯(lián)合邊疆相鄰地區(qū)治理主體，對這些跨域性公共事務(wù)共同治理。隨著改革開放的廣泛推進(jìn)和市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，邊疆地區(qū)逐漸步入了信息化工業(yè)化時代，陸地邊疆地區(qū)由過去改革開放的邊遠(yuǎn)邊緣地區(qū)一躍而成為前沿地帶，與中心區(qū)域、其他國家和其他地區(qū)之間經(jīng)濟文化社會的交往互動日益頻繁密切，資源、人口、資本、勞動和服務(wù)等的流動性不斷加速，使得邊疆地區(qū)原有行政轄區(qū)內(nèi)的諸多社會公共事務(wù)日益向毗鄰區(qū)域外溢和滲透，原來只屬于邊疆某一地方政府管理的公共事務(wù)，成了跨域化的邊界模糊的態(tài)式。這些跨域性公共事務(wù)在客觀上要求改變傳統(tǒng)的孤島式封閉管理模式，實行跨域式治理?？缬蛑卫淼膶ο笫强缬蛐缘纳鐣彩聞?wù)和公共問題，對這些公共事務(wù)的治理相應(yīng)地需要管理權(quán)限、管轄范圍以及組織邊界的橫跨。區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)依然由原來主體依法獨立處理，而對于跨域性公共事務(wù)則由多個主體協(xié)商共治。

跨域治理作為一種新型的治理模式，打破了狹隘的行政區(qū)劃界限，超越了簡單的政府單一主體，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、非政府組織和公民社會的網(wǎng)絡(luò)化互動協(xié)作治理，成為解決區(qū)域問題和實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效治理模式?？缬蛑卫硎沁@樣一種行為：它是指兩個或兩個以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、非政府組織和市民社會，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程。這種治理關(guān)系的實現(xiàn)可能是基于法律授權(quán)、地理毗鄰、業(yè)務(wù)相似或者治理客體的特殊性，通過政府（包括中央政府與地方政府）、企業(yè)、非政府組織與公民社會等多元主體之間的互動、談判、協(xié)商與合作，實現(xiàn)公共事務(wù)治理的良好績效。②張成福，李昊城，邊曉慧：《跨域治理∶模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期。

邊疆治理比較地方治理而言，具有明顯的特殊性。這種特殊性是由邊疆所具有的復(fù)雜性和治理的敏感性所決定的。邊疆治理的重要性和特殊性更容易引起國際國內(nèi)的高度聚焦而成為熱點，更容易受到中央政府的高度關(guān)注。在邊疆重大事務(wù)的治理上，尤其是涉及國家的外交事務(wù)和主權(quán)問題時，常常需要中央政府作為不可缺席的重要主體出場而直接進(jìn)行治理，有時直接越過一些中間層級進(jìn)行國家層面的治理。

邊疆治理相對于地方治理而言，具有更高的權(quán)威性。自古以來，邊疆治理從來就不是一個孤立的區(qū)域性問題，而是關(guān)乎國家統(tǒng)一穩(wěn)定的重大議題。新中國成立以來，黨和政府一直高度重視邊疆治理問題，尤其重視通過政治吸納的各種方式，推進(jìn)邊疆治理的進(jìn)程。權(quán)力層級節(jié)制命令式控制是邊疆治理中的中軸，這種垂直型治理在本質(zhì)上是建立在公共權(quán)力基礎(chǔ)上的權(quán)威性治理。無論當(dāng)代社會，還是在未來的社會，權(quán)威都是實現(xiàn)和維護(hù)秩序的前提和保障。秩序本質(zhì)上是一種安全狀態(tài)，是人類的基本需要。正如權(quán)威存在的根源，“只要一個共同體的福祉需要一種共同行動，那么此種共同行動的統(tǒng)一性就必須通過該共同體的一些更高級的機構(gòu)來加以保障”。③[法]耶夫·西蒙：《權(quán)威的性質(zhì)與功能》，吳 彥譯，北京：商務(wù)印書館，2015年，第34頁。治理理論強調(diào)去中心化和去權(quán)威化，這在可以采取市場化方式解決的某些社會事務(wù)管理中是可行的，但在邊疆治理中卻是不可行的。邊疆治理必須以國家公共權(quán)力作為后盾和保障，以實現(xiàn)對邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的硬治理。邊疆治理的目的，是在國家政治制度框架下運用權(quán)力權(quán)威去指揮控制、引導(dǎo)規(guī)范社會組織、企業(yè)和公民的活動，最大限度維護(hù)公共利益。

二、國家治理體系中邊疆治理的特殊性

邊疆治理既有著地方治理的一般特性，如多元主體性、區(qū)域性、協(xié)同性、參與性、權(quán)力下放、民主協(xié)商等特點，也具有其自身的特殊性。相對于地方治理和國外邊疆治理而言，我國邊疆治理具有著如下特殊性：

其一，邊疆治理任務(wù)的艱巨性。邊疆治理具有著比地方治理更為復(fù)雜的自然客觀生態(tài)和社會因素。我國有2.28萬公里的陸地邊境線，與14個國家接壤。沿邊的9?。▍^(qū)）國土總面積達(dá)587.68萬平方公里，占全國陸地總面積的61%。在140個邊境縣級行政區(qū)中，有107個屬于民族自治地方；邊境地區(qū)總?cè)丝? 300多萬，少數(shù)民族人口占將近一半，有30多個民族與境外同一民族跨界而居。①李俊清，謝星全：《中央一般轉(zhuǎn)移支付與邊疆省 （區(qū)）公共服務(wù)供給》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。這種復(fù)雜性是地方治理所無法比擬的。

我國邊疆治理與其他大國邊疆治理相比較也具有著極大的復(fù)雜性和艱巨性。在美國的邊疆治理中，與其陸地接壤的只有兩個國家，北與加拿大接壤，南與墨西哥接壤。加拿大和美國具有穩(wěn)定良好的傳統(tǒng)關(guān)系，與墨西哥的關(guān)系也不錯。但近年來，美國與墨西哥的關(guān)系卻每況愈下，2018年底延續(xù)到2019年初，因美國總統(tǒng)特朗普對美墨邊境修建圍墻資金的要求，導(dǎo)致美國某些政府部門停擺35天，持續(xù)時間達(dá)到了美國歷史上政府停擺之最。這次導(dǎo)致美國部分政府機關(guān)最長停擺的一個緣由就是美國邊疆治理中的毒品、非法移民等問題，美國特朗普總統(tǒng)認(rèn)為，與墨西哥接壤的南部邊境是“危險而可怕的災(zāi)難”，強調(diào)必須加強邊境保安，維護(hù)國家安全，就此呼吁國會批準(zhǔn)其57億美元的圍墻預(yù)算。但國會沒有通過撥款法案因此而導(dǎo)致此次政府關(guān)門。這對美國國內(nèi)和國際政治經(jīng)濟產(chǎn)生了極大影響。這反證出邊疆治理的極端重要性和復(fù)雜性。俄羅斯作為世界上面積最大的國家，地跨歐亞兩大洲，國土面積為1 707.54萬平方公里，而與其接壤的國家數(shù)量與中國一樣，都是14個國家，并且我國的邊疆治理面臨著比其更為復(fù)雜的周邊環(huán)境。

我國邊疆治理面臨著比地方治理更為復(fù)雜多樣的自然生態(tài)和社會生態(tài)，面臨的問題層出不窮，差異性極大。即使都是邊疆地區(qū)，但各自的差異性也極大，東北邊疆、內(nèi)蒙古地區(qū)、西北邊疆、西藏地區(qū)、西南邊疆各自的實際情況都存在著較大的不同。邊疆地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題更為突出，邊疆民族團(tuán)結(jié)、地區(qū)穩(wěn)定安全問題、精準(zhǔn)扶貧脫貧任務(wù)不容樂觀。邊疆是集民族、邊境、革命老區(qū)、貧困等于一體的疊加區(qū)域，加之自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，教育文化落后，貧困人口集中，周邊國家地區(qū)發(fā)展緩慢等因素，使邊疆治理面臨的任務(wù)更加艱巨。

邊疆治理面臨著比地方治理更為艱巨的治理任務(wù)。當(dāng)前，地方治理的主要任務(wù)是在圍繞解決新時代我國社會主要矛盾，即在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的基礎(chǔ)上，按照中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨。相比較而言，邊疆治理的任務(wù)除了地方治理的主要任務(wù)之外，還面臨著對邊疆地區(qū)特有的民族事務(wù)、國家安全、外事工作等進(jìn)行治理的重任。當(dāng)前，各少數(shù)民族之間、少數(shù)民族與漢族之間、少數(shù)民族內(nèi)部、國內(nèi)民族與國外民族之間等的各種利益關(guān)系發(fā)生著根本性改變，加之不同民族風(fēng)俗習(xí)慣、利益訴求和行為模式制約和影響著邊疆社會公共事務(wù)治理，決定著邊疆治理模式、治理目標(biāo)與東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)有所差別，治理基礎(chǔ)薄弱，其治理任務(wù)更加復(fù)雜和艱巨，成為我國復(fù)雜化治理的典型樣態(tài)。邊疆治理比地方治理中的協(xié)同治理更為復(fù)雜。邊疆治理雖然是由邊疆地區(qū)地方政府主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但客觀上需要非政府組織、事業(yè)單位、企業(yè)和公民的協(xié)同治理，還需要中央政府、周邊其他國家政府以及國際組織的協(xié)同治理。

其二，邊疆治理模式的轉(zhuǎn)型性。正如中國社會正處于從傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型一樣，邊疆治理也正從傳統(tǒng)型治理向現(xiàn)代化治理模式轉(zhuǎn)型。從具體治理模式來看，我國邊疆治理正在從人治型治理向法治型治理轉(zhuǎn)型，從一元結(jié)構(gòu)治理向多元主體協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型，從陸疆治理向陸疆海疆和空疆等的立體化整體性治理轉(zhuǎn)型，從族際主義治理向普遍主義治理轉(zhuǎn)型。

從治理方式來看，邊疆治理正從傳統(tǒng)的人治模式轉(zhuǎn)向法治化治理模式。傳統(tǒng)邊疆治理中的人治化，主要表現(xiàn)為邊疆治理過程主要以領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意志為主導(dǎo)，政策、制度變化的隨意性較大，不遵守法律的現(xiàn)象比較普遍，資源的配置主要以權(quán)力等級為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國正在全面推進(jìn)法治建設(shè)，建設(shè)法治中國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。邊疆法治治理就是以“法的統(tǒng)治”為根本的治理方式，在邊疆治理中全面貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事，以法治思維和法治方式提升邊疆治理能力。

從治理主體來看，邊疆治理正在從一元結(jié)構(gòu)向多元主體協(xié)同共治轉(zhuǎn)型。長期以來，邊疆治理的傳統(tǒng)框架是一元化治理，只有國家或政府一個治理主體，隨著國家和社會的發(fā)展，邊疆治理已逐漸形成中央政府、邊疆地方政府和社會組織等共同協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)。

從治理對象領(lǐng)域來看，傳統(tǒng)邊疆治理主要是陸疆主義的治理，治理的對象領(lǐng)域集中于陸地邊疆，國人對海洋、領(lǐng)空重要性的認(rèn)識比較膚淺和狹隘，基本上沒有明晰的海洋、領(lǐng)空和其他邊疆的概念。改革開放之后，尤其是隨著近年來的海洋權(quán)益國際爭奪的日趨激烈，我國的海洋邊疆治理才逐漸受到黨和政府以及廣大國民的關(guān)注，海疆治理被納入了國家治理體系之中得到了重視，由此促進(jìn)邊疆治理從陸疆主義轉(zhuǎn)向陸?？盏娜媪Ⅲw化治理。

從治理內(nèi)容取向看，傳統(tǒng)的“邊疆治理是以處理邊疆地區(qū)的民族關(guān)系為基本取向的，幾乎所有的邊疆治理措施都是圍繞著協(xié)調(diào)民族關(guān)系這個主題展開。協(xié)調(diào)民族關(guān)系成為了邊疆治理的核心價值目標(biāo)。這是一種典型的族際主義的治理”。①周 平∶ 《論我國邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第2期。當(dāng)前，邊疆治理受到國家的高度關(guān)注，邊疆安全治理被納入了國家總體安全治理框架，尤其是隨著“一帶一路”倡議的實施和推進(jìn)，邊疆治理從關(guān)注特殊民族問題轉(zhuǎn)向關(guān)注普遍性問題，由傳統(tǒng)的關(guān)注特定區(qū)域、特定少數(shù)民族轉(zhuǎn)向關(guān)注普遍化的民族問題，在精準(zhǔn)扶貧脫貧和全面建成小康社會中，“一個民族都不能少，一個都不能掉隊”，平等地對待每一個民族，從根本上實現(xiàn)各民族的事實上的平等。在邊疆治理中，把邊疆區(qū)域問題置于國家治理的整體框架中進(jìn)行規(guī)劃和治理，以區(qū)域主義和普遍主義作為邊疆治理問題的基本取向，實行區(qū)域主義和普遍主義治理模式。

其三，邊疆治理資源的匱乏性。相對于地方治理而言，邊疆治理面臨著治理資源的相對匱乏，這成為制約邊疆治理的一個瓶頸。邊疆治理資源是邊疆治理過程中所必需的主觀和客觀條件的總和，是邊疆治理必不可少的條件，沒有一定的資源準(zhǔn)備和支撐，邊疆治理是無法展開和推進(jìn)的。當(dāng)前邊疆治理面臨的資源困境主要表現(xiàn)在：

權(quán)威資源不足，權(quán)威資源是邊疆治理的基本前提。權(quán)威是在公共權(quán)力規(guī)范行使的基礎(chǔ)上所形成的一種使人從內(nèi)心產(chǎn)生服從的力量與威望，在邊疆治理中，權(quán)威是一種特殊的重要資源。長期以來，中國國家治理資源配置是在權(quán)力基礎(chǔ)上遵循著“核心——中心——邊緣”的結(jié)構(gòu)模式。“當(dāng)代中國的邊疆治理，仍然是在這樣的框架下進(jìn)行部署和展開的，服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。在國家治理資源有限的情況下，絕大部分被投入到核心區(qū)的治理，邊疆治理則把穩(wěn)定置于至上地位，邊疆的建設(shè)和發(fā)展都要受到穩(wěn)定的規(guī)約?！雹谥?平：《陸地邊疆治理面臨資源困境》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第4期。

邊疆治理的制度資源也比較匱乏。迄今為止，邊疆治理還沒有完全納入國家治理的戰(zhàn)略框架中，在一定程度上存在著制度缺失、制度僵化、制度失效的問題，一些落后風(fēng)俗習(xí)慣還發(fā)揮著一定影響。隨著邊疆民族地區(qū)社會經(jīng)濟文化的發(fā)展以及對外開放交流的加強，加之治理能力欠缺，地方政府的權(quán)威資源遭到了一定程度的侵蝕，公信力下降，在權(quán)威資源不充足的同時還存在著流失的危險，這成為制約邊疆有效治理的重要因素。

公共財政資源匱乏。中央財政對邊疆的財政支持和邊疆地區(qū)地方經(jīng)濟發(fā)展的水平直接決定著邊疆治理的經(jīng)費資源狀況。從邊疆治理的區(qū)域環(huán)境和歷史來看，邊疆地區(qū)遠(yuǎn)離國家政治、經(jīng)濟、文化中心，自古以來，中央政府出于治理的需要和著眼于安全考慮，一般較少把資源投入到廣袤的邊疆地區(qū)，導(dǎo)致長期以來邊疆地區(qū)與內(nèi)地差距非常巨大。從總體上看，邊疆地區(qū)大多屬于比較貧窮落后區(qū)域，國家級貧困區(qū)域主要集中在這些地方，其經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟基礎(chǔ)以及經(jīng)濟潛力與內(nèi)地相比較整體上存在著明顯差距，許多地方財政困難，經(jīng)常入不敷出，長期依靠中央財政補助，這導(dǎo)致邊疆治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱。

社會文化資源短缺。邊疆治理不僅僅依靠黨和政府的公共權(quán)力的推進(jìn)，進(jìn)行硬治理，也需要社會資本和文化的影響促進(jìn)，進(jìn)行軟治理。社會資本和文化資本在邊疆軟治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的深遠(yuǎn)影響。“社會資本是由社會中的普遍信任產(chǎn)生的一種力量……社會資本與通過文化機制諸如宗教、傳統(tǒng)或風(fēng)俗等創(chuàng)造和轉(zhuǎn)化的其他形式的人類財富不同?！雹賉美] 弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》，彭志華譯，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2001年，第30頁。在邊疆治理中，社會資本和文化資本都是比較稀缺的資源。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，這一狀況有所改善，但仍然相對薄弱。加之邊疆地區(qū)基礎(chǔ)教育、中等職業(yè)教育和高等教育長期滯后于全國平均水平，這既制約著勞動者素質(zhì)提升，又掣肘著社會文化的發(fā)展。

人才資源匱乏。邊疆治理的主體是人，歸根結(jié)底是各類人才。沒有人才，就不可能實現(xiàn)邊疆的善治。邊疆治理所面臨的一個突出問題是人才資源的匱乏。例如，從云南的人才資源狀況來看，邊疆治理的人才總量明顯不足，人才匱缺，尤其是高素質(zhì)人才數(shù)量的不足，始終是經(jīng)濟社會發(fā)展的最大瓶頸。云南省2016年人才資源總量465.05萬人，低于全國平均水平。到了2017年，這一狀況不僅沒有得到改變，相反在有些指標(biāo)上還有所退步，并且人才結(jié)構(gòu)明顯不合理，這又直接制約著人才資源的功能發(fā)揮。②《2016年度云南省人才發(fā)展統(tǒng)計公報》，新華網(wǎng)，http∶//m.xinhuanet.com/yn/2017-12/08/c_136810730.htm，2019年3月15日。

其四，邊疆治理地位的戰(zhàn)略性。邊疆地區(qū)雖地處邊陲，是國家的邊境地區(qū)，但歷來是國家治理的重要內(nèi)容。尤其是隨著民族國家產(chǎn)生和發(fā)展，邊疆地區(qū)日益具有了極其重要的戰(zhàn)略地位和作用。黨的十八屆三中全會明確提出要擴大內(nèi)陸沿邊的對外開放，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，并向全世界發(fā)起了共建“一帶一路”的倡議。由此，在“一帶一路”倡議實施進(jìn)程中，邊疆地區(qū)被改變了傳統(tǒng)意義上的地理邊緣地帶，成為了對外開放的前沿區(qū)域，成為聯(lián)通中國與外部世界的經(jīng)濟、文化、貿(mào)易樞紐，成為國家經(jīng)濟發(fā)展和文化交流的活躍地區(qū)，參與和融入到國家乃至世界的社會發(fā)展中心，逐漸成為國家和國際發(fā)展的“區(qū)域中心”。2013年習(xí)近平總書記強調(diào)“治國必治邊”的邊疆治理思想。邊疆治理日益在黨和國家全局工作中占據(jù)特殊重要地位。在中央政府發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》中，強調(diào)了相關(guān)邊疆省區(qū)為實施“一帶一路”的“核心區(qū)”“戰(zhàn)略支點”“重要門戶”“重要窗口”或“輻射中心”。邊疆治理的戰(zhàn)略性可見一斑。

邊疆治理的戰(zhàn)略地位是從邊疆治理的功能展現(xiàn)出來的。邊疆治理在國家治理中發(fā)揮著地方治理客觀上所無法具有的獨特功能。邊疆治理在國家治理中發(fā)揮著拱衛(wèi)中心區(qū)域治理的獨特功能。國家的中心區(qū)域是國家政治、經(jīng)濟、文化和社會生活最活躍和資源財富最富集的地區(qū)，在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，是國家綜合實力的根本。邊疆治理是保障中心區(qū)域的安全和發(fā)展的屏障。沒有邊疆的穩(wěn)定和安全，就無法確保中心區(qū)域的安全與發(fā)展，就難以為國家治理提供基本的安全保障，“邊緣地帶則是國家核心區(qū)域的外圍地帶，拱衛(wèi)國家的核心區(qū)域，為國家核心區(qū)域的穩(wěn)定和發(fā)展提供條件和安全保障，支撐著國家的發(fā)展”。③周 平：《邊疆在國家發(fā)展中的意義》，《思想戰(zhàn)線》2013年第2期。從歷史和現(xiàn)實來看，邊疆治理是抵御外來入侵的安全屏障，保證中華文明得以持續(xù)健康地積累和傳承。當(dāng)前，世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性因素突出，貧富分化日益嚴(yán)重，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，這些問題會通過周邊國家地區(qū)威脅著國家安全，邊疆治理承擔(dān)著應(yīng)對這些挑戰(zhàn)及維護(hù)國家安全統(tǒng)一的重要功能。

邊疆治理在國家治理中發(fā)揮著直接輻射周邊國家地區(qū)的功能。當(dāng)前，在推進(jìn)“一帶一路”倡議實施和構(gòu)建人類命運共同體中，邊疆治理因其特殊性而能夠充分發(fā)揮對周邊國家影響的輻射性功能。邊疆治理所發(fā)揮的輻射功能不僅僅只是與周邊國家地區(qū)進(jìn)行商品、服務(wù)、資本、技術(shù)、人才等的經(jīng)濟貿(mào)易和資源交流，共同促進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化，更重要的是首先與周邊各個國家人民同心協(xié)力構(gòu)建人類命運共同體。

三、邊疆治理在國家治理體系中的特殊職能

邊疆治理相對于國家治理而言，是對處于國家疆域邊緣區(qū)域這一特定時空下的公共事務(wù)的治理，是根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求和需要構(gòu)建起來的。國家作為一個政治地理空間和主權(quán)單位，是以邊疆界限作為界定的。沒有邊疆邊界就沒有現(xiàn)代意義的民族國家，邊疆治理作為國家治理的范疇，其中心任務(wù)就是采取綜合治理的方式實現(xiàn)對邊疆的有效治理?！巴苿訉崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既需要世界經(jīng)驗，更需要中國特色。”①馬 華，葉 巨，馬池春：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的經(jīng)驗邏輯》，《廣西大學(xué)學(xué)報 》( 哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第4期。

邊疆治理在全面貫徹落實中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上，還要承擔(dān)維系國家總體性安全、民族團(tuán)結(jié)、增強國家認(rèn)同和對外開放前沿高地等重要使命。具體來看，邊疆治理在國家治理中發(fā)揮著以下重要的職能：

第一，國家認(rèn)同建設(shè)。國家認(rèn)同是現(xiàn)代民族國家建設(shè)、發(fā)展和穩(wěn)定的基本前提，是國家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。邊疆治理的第一要務(wù)就是要保障國家安全前提下加強國家認(rèn)同建設(shè)，提高邊疆地區(qū)公民的國家認(rèn)同，保障國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定大局。國家認(rèn)同是一種公民對自己國家認(rèn)可認(rèn)同的意識、心理、情感和價值取向，是維系一個國家存在和發(fā)展的基本紐帶，是政治體系獲得合法性的社會心理基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國民族國家建設(shè)仍然處于持續(xù)深入推進(jìn)的歷史進(jìn)程之中，隨著全球化、信息化、現(xiàn)代化乃至后現(xiàn)代化的浪潮的席卷，國家認(rèn)同是邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個需要持久努力的重要任務(wù)。

邊疆治理肩負(fù)著加強國家認(rèn)同建設(shè)的重要任務(wù)。我國作為一個多民族國家，少數(shù)民族眾多，并且由于歷史與自然地理環(huán)境因素而形成了沿陸地邊疆聚居生活的格局。在長達(dá)約2.28萬公里的陸地邊界線邊，世代居住著30多個跨境民族，其中云南省就有16個少數(shù)民族跨境而居。除了貴州、青海、四川、湖南、湖北等少數(shù)幾個內(nèi)地省份之外，少數(shù)民族主要聚居在邊疆地區(qū)。與此同時，在邊疆區(qū)域，少數(shù)民族又主要聚居在靠近邊境地區(qū)，一些民族跨境而居，這些跨境民族雖居住在不同的國家，但其居住區(qū)域一般相連或相近，這些民族與國境線另一側(cè)毗鄰國的民族為同根同源的關(guān)系。由此可見，國家認(rèn)同建設(shè)的任務(wù)十分艱巨。

邊疆治理的成效直接關(guān)系到邊疆地區(qū)民眾國家認(rèn)同的高低。邊疆治理成效顯著時，民眾的國家認(rèn)同得到加強，而當(dāng)邊疆治理發(fā)生重大失誤時，民眾的國家認(rèn)同就會出現(xiàn)問題。以云南邊疆治理為例來看，新中國成立初，云南邊疆治理因地制宜、結(jié)合實際創(chuàng)造性地開展工作，開創(chuàng)了邊疆治理的新局面，土地改革、民主改革、弘揚民族文化、落實宗教政策、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、創(chuàng)新基層黨建等都取得了在全國推廣的先進(jìn)經(jīng)驗，開創(chuàng)了“直接過渡”“和平協(xié)商土改”等方式，極大地增強了國家認(rèn)同。而在“文化大革命”時期推行極左路線，導(dǎo)致社會動蕩、民族離心、經(jīng)濟倒退、法紀(jì)廢弛，嚴(yán)重破壞邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致邊民大量外逃，并在民族地區(qū)引發(fā)震驚全國的重大案件。加之境外敵特乘機造謠、策反，邊境地區(qū)形勢動蕩，先后有13萬多名邊民外逃，有些地方曾發(fā)生一夜之間寨子的人全部搬家到境外的事件。②車 轔：《民族地區(qū)以民族工作促進(jìn)黨建工作的基本經(jīng)驗——以云南為例》，《桂海論叢》2015年第2期。國家認(rèn)同受到削弱。

邊疆治理中對邊境事務(wù)的管理直接關(guān)乎國家領(lǐng)土的安全，而領(lǐng)土認(rèn)同及其相連的主權(quán)認(rèn)同是國家認(rèn)同的核心內(nèi)容。邊疆是一個國家領(lǐng)土邊緣部分沿著邊境線以內(nèi)的區(qū)域，這一區(qū)域所發(fā)生的所有事件都具有極強的敏感性，極易引起國民和國際的高度關(guān)注。在現(xiàn)代民族國家，正是邊境線的劃定確定了一個國家的領(lǐng)土領(lǐng)空領(lǐng)海的邊界，邊境線成為了區(qū)分國家之間主權(quán)行使的范圍和界限。“領(lǐng)土認(rèn)同是國家認(rèn)同的基礎(chǔ)，領(lǐng)土認(rèn)同是民族認(rèn)同和制度認(rèn)同能夠在國家認(rèn)同層面發(fā)揮作用的必要前提?！雹僦芄廨x，李 虎：《領(lǐng)土認(rèn)同：國家認(rèn)同的基礎(chǔ)——構(gòu)建一種更完備的國家認(rèn)同理論》，《中國社會科學(xué)》2016年第7期。為此，邊疆治理中必須高度重視有關(guān)領(lǐng)土領(lǐng)空領(lǐng)海相關(guān)的事務(wù)的管理。在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)的多媒體和自媒體時代，邊境地區(qū)尤其是“一帶一路”沿線地區(qū)集中了一些重大國際熱點問題，如果處理不好，會激化矛盾和擴大事態(tài)。影響地區(qū)穩(wěn)定和“一帶一路”建設(shè)。②宋瑞?。骸睹绹鴮Α耙粠б宦贰背h的認(rèn)識及中國的策略選擇——基于對美國布魯金斯學(xué)會和外交關(guān)系委員會學(xué)著觀點的分析》，《國際展望》2017年第6期。為此，必須對相關(guān)問題保持高度的敏銳性，提高公共危機治理能力。

國家認(rèn)同建設(shè)是邊疆治理主體必須持續(xù)努力而不能有絲毫懈怠的系統(tǒng)工程。公民的國家認(rèn)同與對政府認(rèn)同在一定時空境遇下具有同一性。國家認(rèn)同是政府與公民之間長期互動而產(chǎn)生的結(jié)果，邊疆地方政府受人民的委托和授權(quán)管理邊疆公共事務(wù)，必須對人民負(fù)責(zé)，實時受人民的監(jiān)督，通過自身的勤政廉潔和良好政績夯實公信力基礎(chǔ)，并為自己行為的合法性和充分性進(jìn)行辯護(hù)，獲取人民的支持，增強民眾的國家認(rèn)同。

第二，加強民族團(tuán)結(jié)。民族團(tuán)結(jié)是在共同的目標(biāo)理想下，各民族之間的相互依存、相互幫助、和睦相處、齊心協(xié)力的良性互動關(guān)系和狀態(tài)。民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線，是邊疆民族地區(qū)發(fā)展進(jìn)步的根本基石，民族團(tuán)結(jié)歷來是國家治理的一個重大議題，也是邊疆治理的重要職能。中華民族一家親，同心共筑中國夢，既是全體中國人民的共同心愿，也是各族人民的共同目標(biāo)。實現(xiàn)這個心愿和目標(biāo)，離不開全國各族人民大團(tuán)結(jié)的力量。社會團(tuán)結(jié)理論認(rèn)為，在人類歷史上，存在著兩種理想的社會團(tuán)結(jié)類型：機械團(tuán)結(jié)和有機團(tuán)結(jié)，前工業(yè)社會主要是以集體意識作為維護(hù)紐帶的機械團(tuán)結(jié)，工業(yè)社會則是以勞動分工為紐帶的有機團(tuán)結(jié)。在工業(yè)社會中，隨著分工的不斷發(fā)展，勞動生產(chǎn)力得到極大提高，社會物質(zhì)財富極大豐富，個人自由日益增多，但相互之間的依賴性也隨之增強，個體間由于相互的需要通過契約結(jié)合在一起，由此而形成一種相互之間深度融合的嵌入式依存關(guān)系。邊疆治理所要實現(xiàn)的民族團(tuán)結(jié)，應(yīng)該是一種各民族深度融合依存嵌入的有機團(tuán)結(jié)。

當(dāng)前，邊疆治理中制約民族團(tuán)結(jié)的因素依然存在，如民族間仍然存在實質(zhì)上的不平等，民族間發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化率較低，利益分配不合理。由于歷史和現(xiàn)實的一些因素影響，邊疆地區(qū)深度貧困、巨大的貧富差距和過度的兩極分化是影響民族團(tuán)結(jié)的一個根本性因素，并且這種差距隨著人口流動和信息媒體傳播加速而遭到放大，更加劇了一些人心理的不平衡，加之邊疆地區(qū)資源匱乏，利益矛盾沖突比較頻繁，影響到各民族的凝聚力和向心力，加之民族分裂分子和境外敵對勢力的煽動分裂、挑撥離間和滲透，影響了民族的團(tuán)結(jié)。

邊疆治理要把維護(hù)民族團(tuán)結(jié)放在首要戰(zhàn)略地位，千方百計實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)?！耙S護(hù)民族團(tuán)結(jié)，加強軍政團(tuán)結(jié)、軍民團(tuán)結(jié)、警民團(tuán)結(jié)、兵地團(tuán)結(jié)，筑牢各族人民共同維護(hù)祖國統(tǒng)一、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定的鋼鐵長城?！雹哿?xí)近平：《在參加十二屆全國人大五次會議新疆代表團(tuán)審議時的講話（2017年3月10日）》，《人民日報》2017年3月11日。在邊疆治理中，各級黨委和政府應(yīng)采取一系列特殊政策，加大精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略實施力度，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟和文化，改善各民族生活，增強民族信任，把建設(shè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)作為重要的政策推手。

第三，保障國家安全。邊疆地區(qū)與國外接壤，邊境線是國家的邊界，邊境線的安全就是國家的安全，邊疆天然地與國家安全聯(lián)系在一起。邊疆地區(qū)自古以來就與國家的統(tǒng)一安全和興衰緊密相連。在中國歷史上，一個朝代的衰亡往往是從邊疆開始的，邊疆的動亂往往成為王朝衰亡的導(dǎo)火線。因此，古代王朝治理的一個寶貴經(jīng)驗就是“治國必治邊”。邊疆地區(qū)是“國門”安全的重要屏障，是容易產(chǎn)生分裂與動亂的敏感地區(qū)，在國家總體性安全中占有著極為重要的地位。黨的十九大報告強調(diào)指出，“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告 》，《人民日報》2017年10月28日。保障國家安全成為邊疆治理的一個理所當(dāng)然的基本職能。

邊疆安全治理面臨著新的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代以前的冷戰(zhàn)時期，邊疆治理中的國家安全是以主權(quán)國家間的傳統(tǒng)安全問題為主，隨著對外開放和時代發(fā)展以及國際環(huán)境變化，邊疆所面對的國內(nèi)國際環(huán)境發(fā)生根本性變遷，非傳統(tǒng)安全問題成為了邊疆安全的主要威脅，成為邊疆治理急需面對的主要議題。邊疆地區(qū)的非傳統(tǒng)安全狀況仍然面臨著許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在陸疆方面，國家分裂主義、極端宗教主義與暴力恐怖主義三股勢力威脅依然嚴(yán)峻，“疆獨”“藏獨”“臺獨”勢力滲透分裂破壞活動比較活躍；跨國、跨境犯罪，如跨國販毒、走私、賭博、偷渡、販賣人口等犯罪活動治理難度大；邊界沖突與邊界糾紛時有發(fā)生，邊疆地區(qū)發(fā)展不充分、不平衡的貧困治理極為復(fù)雜，跨境跨界民族的國家認(rèn)同基礎(chǔ)薄弱，周邊一些國家對中國崛起的制衡以及大國霸權(quán)主義對我國境內(nèi)分裂勢力的支持利用。在海疆方面，東海和南海周邊一些國家爭奪中國傳統(tǒng)海域的石油和天然氣資源，在漁業(yè)捕撈、海洋資源糾紛與海洋污染等問題上存在矛盾，有的國家甚至搶占中國傳統(tǒng)海域的海島，在海疆線劃分上與中國存在著許多較大爭議。在空疆即太空高邊疆方面，某些大國對我國邊疆領(lǐng)空進(jìn)行電子偵察，竊取信息資源，太空的無序競爭和碎片化，對我國的“空疆”與航空航天安全也會帶來嚴(yán)重威脅。在網(wǎng)絡(luò)邊疆、文化邊疆、利益邊疆等方面，國內(nèi)外敵對勢力利用網(wǎng)絡(luò)、宗教等方式對我國進(jìn)行文化、宗教等滲透，破壞意識形態(tài)安全，威脅公共信息安全。在這些安全威脅中，“硬邊疆”安全威脅是當(dāng)前邊疆安全治理的重要內(nèi)容，“軟邊疆”安全威脅也將日益受到重視而成為國家安全戰(zhàn)略重要議題。

面對新的挑戰(zhàn)，邊疆治理必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理模式，“邊疆非傳統(tǒng)安全超越了政治地理邊界和行政組織邊界，是帶有典型跨域性特征的區(qū)域性公共問題，需要整合邊疆地區(qū)的國家、政府、企業(yè)、非政府組織和公民個體等多元治理主體，構(gòu)建起與單純性政府機制、市場機制和社會機制相區(qū)別的多元主體共同參與和協(xié)同合作的邊疆非傳統(tǒng)安全治理模式”。②張立國：《邊疆非傳統(tǒng)安全的合作治理機制建構(gòu)探析》，《西北民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017第1期。邊疆治理要切實貫徹落實國家總體安全觀，統(tǒng)籌“硬邊疆”和“軟邊疆”治理，加強海疆、陸疆、空疆等物理性的實體邊疆——“硬邊疆”國家安全的維護(hù)，而且要加大“軟邊疆”的治理力度，即價值的非實體邊疆，如經(jīng)濟邊疆、政治邊疆、信息邊疆、文化邊疆、利益邊疆與戰(zhàn)略邊疆等“軟邊疆”國家安全的保障。邊疆治理要適應(yīng)全球化的發(fā)展潮流和趨勢，強化人類命運共同體意識，立足于歷史邏輯、現(xiàn)實語境與未來圖景，立足于保障國家安全基本職能，構(gòu)建邊疆治理新范式，探索新時代具有中國特色的邊疆安全治理新模式。

第四，深度融入國家發(fā)展戰(zhàn)略。邊疆治理要深度融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，尤其要為“一帶一路”倡議服務(wù)，全面全程融入“一帶一路”倡議的推進(jìn)。邊疆治理應(yīng)在國家治理戰(zhàn)略尤其是在“一帶一路”倡議建設(shè)中探求和充分利用區(qū)域比較優(yōu)勢。當(dāng)前，國家“一帶一路”倡議賦予了邊疆地區(qū)特殊的戰(zhàn)略意義，使邊疆地區(qū)獲得了許多比較優(yōu)勢。以云南邊疆治理為例：在區(qū)位優(yōu)勢上，云南地處古南方絲綢之路要道，具有面向“三亞”、肩挑“兩洋”的獨特區(qū)位優(yōu)勢，北上連接絲綢之路經(jīng)濟帶，南下連接海上絲綢之路，是中國唯一可以同時從陸上溝通東南亞、南亞的省份，并通過中東聯(lián)接歐洲、非洲。在政策優(yōu)勢上，國家支持云南建設(shè)我國面向西南開放重要區(qū)域，使云南成為開放前沿和輻射中心。2015年習(xí)近平總書記在視察云南時指出，云南地處祖國西南邊疆，是我國連接?xùn)|南亞、南亞的重要大通道，希望云南主動服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，闖出一條跨越式發(fā)展的路子來，努力成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章。區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢是一種可能性的靜態(tài)的比較優(yōu)勢，這種可能性只有在邊疆治理中，通過具體的政策工具和實際行動加以充分利用才能變?yōu)楝F(xiàn)實。

邊疆治理應(yīng)在國家治理戰(zhàn)略框架中進(jìn)行戰(zhàn)略定位?！皩吔卫淼目臻g形勢、形態(tài)結(jié)構(gòu)、邊疆問題特征和邊疆治理新時代的戰(zhàn)略意義進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷和認(rèn)知，制定邊疆治理的國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，推動邊疆治理的全面性和穩(wěn)定性進(jìn)展?！雹俸涡蘖迹骸?“一帶一路”建設(shè)和邊疆治理新思路——兼論“區(qū)域主義”取向的邊疆治理》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期。邊疆治理的高效性需要有適合自身發(fā)展的戰(zhàn)略定位，在面對諸多發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)時，準(zhǔn)確作出抉擇。戰(zhàn)略定位必須依靠特定的參照物和坐標(biāo)，邊疆治理戰(zhàn)略定位的參照物和坐標(biāo)就是國家發(fā)展戰(zhàn)略。邊疆治理應(yīng)主動服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，其首要任務(wù)就是把邊疆治理的區(qū)域規(guī)劃置于國家發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行準(zhǔn)確戰(zhàn)略定位。戰(zhàn)略定位就是較長時期內(nèi)邊疆治理的全局性長遠(yuǎn)性和根本性任務(wù)。為確保邊疆治理戰(zhàn)略定位的準(zhǔn)確性，邊疆地區(qū)的地方黨委和政府及其領(lǐng)導(dǎo)者，必須對國家發(fā)展戰(zhàn)略有準(zhǔn)確的認(rèn)知，有深刻的理解，有高度的認(rèn)同。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合邊疆地區(qū)的具體區(qū)域?qū)嶋H，把邊疆區(qū)域社會的特殊性融入到國家發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行整體性結(jié)構(gòu)性思慮，把邊疆治理的戰(zhàn)略嫁接到國家治理的宏觀戰(zhàn)略之中，成為國家發(fā)展戰(zhàn)略整體中的一個有機組成部分，邊疆的特殊性不能脫離國家戰(zhàn)略的整體性。要改變傳統(tǒng)治理的路徑依賴，主動把邊疆治理的戰(zhàn)略定位自覺融入國家發(fā)展戰(zhàn)略之中，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中尋求自己的定位和角色，明確在國家發(fā)展戰(zhàn)略中應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任和使命。

邊疆治理必須提高戰(zhàn)略執(zhí)行力。深度融入國家發(fā)展戰(zhàn)略的集中表現(xiàn)是戰(zhàn)略實踐上的融入，即戰(zhàn)略執(zhí)行力，而不僅僅只是戰(zhàn)略文本和戰(zhàn)略規(guī)劃的融入。邊疆治理戰(zhàn)略實踐上的融入，就是邊疆治理必須全面貫徹落實國家的發(fā)展戰(zhàn)略，忠實執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國正堅定實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，以及“一帶一路”建設(shè)倡議。邊疆治理的主要任務(wù)就是對這些國家發(fā)展戰(zhàn)略的全面貫徹落實，把這些戰(zhàn)略從藍(lán)圖規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實存在。提高邊疆治理戰(zhàn)略執(zhí)行力，一要保持戰(zhàn)略定力，邊疆治理主體的各級黨委政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)者要具有堅定的意志力，具有堅強的毅力和韌勁，緊緊抓住邊疆治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，矢志不渝，保持強大前進(jìn)定力。二要增強戰(zhàn)略行動力，增強把戰(zhàn)略方案付諸實踐的實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的具體行為能力。馬克思指出，一步實際行動要比一打綱領(lǐng)更為重要?？照?wù)`國，實干興邦，邊疆治理必須以問題為導(dǎo)向，靠具體行動和問題解決來推進(jìn)。邊疆治理者在抓戰(zhàn)略落實上要有行動上的狠勁、韌勁和恒心。三要提升戰(zhàn)略監(jiān)控力，在邊疆治理戰(zhàn)略實施過程中要進(jìn)行全面監(jiān)督控制，確定實施標(biāo)準(zhǔn)，加強績效考核，注重反饋溝通協(xié)調(diào)，及時糾正偏差，督促戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。四要強化戰(zhàn)略合作力，邊疆治理是一個系統(tǒng)工程，涉及到國內(nèi)國際的多種組織主體和多元化因素，需要政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通，這就需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府主導(dǎo)下的多元主體群策群力，溝通交流，多邊合作，增強彼此的協(xié)作能力。

第五，建設(shè)邊疆生態(tài)文明。邊疆生態(tài)是邊疆治理的自然物質(zhì)基礎(chǔ)和平臺，離開了生態(tài)，邊疆治理就成為空中樓閣。生態(tài)文明建設(shè)自然就成為邊疆治理的當(dāng)然職能。對于國家來說，邊疆地處邊陲，是國家重要的生態(tài)安全屏障，生態(tài)戰(zhàn)略地位極其重要。邊疆生態(tài)文明建設(shè)是拱衛(wèi)國家領(lǐng)土的第一道防線，關(guān)系到國家的領(lǐng)土安全和中華民族永續(xù)發(fā)展，是關(guān)系邊疆地區(qū)民生的重大問題，關(guān)系邊疆人民福祉和未來，是關(guān)系“五位一體”總體布局貫徹落實的重大政治問題，更是邊疆治理的應(yīng)有之意。邊疆治理中必須對生態(tài)文明建設(shè)予以高度重視。

當(dāng)前，邊疆地區(qū)生態(tài)治理任重道遠(yuǎn)。邊疆地區(qū)面積廣闊，生態(tài)脆弱，資源相對匱乏，環(huán)境容量有限，處于農(nóng)業(yè)社會占主導(dǎo)的工業(yè)化早期，城鎮(zhèn)化水平低，仍然以粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式為主，政府宏觀調(diào)控滯后，邊疆地區(qū)是貧困、山區(qū)、落后、邊疆、老區(qū)等高度疊加區(qū)域，長期以來邊疆治理者生態(tài)意識淡薄，生態(tài)觀念滯后，環(huán)境面臨的壓力比其他任何地區(qū)都大，資源環(huán)境問題比任何其他地區(qū)都要突出期解決起來也比任何地區(qū)都要艱難。邊疆生態(tài)治理事關(guān)國家的生態(tài)安全。

邊疆生態(tài)治理首先要轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀。邊疆生態(tài)治理首先要從轉(zhuǎn)變和更新觀念入手，通過宣傳教育，使邊疆治理者和廣大民眾樹立生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰的歷史觀，堅持人與自然和諧共生的生態(tài)文明觀，培育“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀，強化良好的生態(tài)環(huán)境就是最普惠的民生福祉的生態(tài)民生觀，堅持山水林田湖草是生命共同體的整體系統(tǒng)觀，培養(yǎng)遵循最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治觀，養(yǎng)成共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路的共贏全球觀，形成生態(tài)文明建設(shè)人人有責(zé)的共同建設(shè)美麗邊疆的行動觀，知行合一，形成邊疆全社會共同建設(shè)美麗邊疆的強大合力。其次，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)邊疆生態(tài)治理。云南邊疆發(fā)展的定位要求是爭當(dāng)生態(tài)文明排頭兵，作為排頭兵就必須把生態(tài)文明建設(shè)放在邊疆治理的重中之重，制定體現(xiàn)排頭兵要求的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、指標(biāo)、辦法、機制。遵循“發(fā)展要守住生態(tài)底線、保護(hù)為發(fā)展留下空間”的原則，嚴(yán)守生態(tài)紅線，各種發(fā)展規(guī)劃必須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相匹配，在高位上實現(xiàn)生態(tài)治理的良性循環(huán)。再次，以國家安全的高度切實加強邊疆生態(tài)治理。邊疆生態(tài)治理關(guān)系到國家的安危，關(guān)系到中國與周邊國家外交關(guān)系的好壞，影響到邊疆地區(qū)居民的民生和福祉，必須把邊疆生態(tài)治理放到國家總體安全的政治高度認(rèn)真推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以治理關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境問題為抓手，以國家自然保護(hù)區(qū)為重點加強生物多樣性和水源地、地質(zhì)生態(tài)等的保護(hù)，加大植被恢復(fù)力度，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工作，有效防控水土流失，在資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展中強化環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)邊疆地區(qū)國土綠化工作和環(huán)境綜合整治工作。最后，邊疆生態(tài)治理要走綠色發(fā)展之路。邊疆經(jīng)濟建設(shè)的任務(wù)緊迫而繁重，但必須把生態(tài)治理融入到經(jīng)濟建設(shè)之中，走綠色發(fā)展之路，堅持綠色發(fā)展，發(fā)展農(nóng)林復(fù)合型和環(huán)境友好型現(xiàn)代生態(tài)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)。堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展。依法保障邊疆生態(tài)治理，切實履行好生態(tài)治理的職能。