雷杰 蔡天

一、研究背景

自2006年中共中央十六屆六中全會決定“建設(shè)宏大的社會工作人才隊(duì)伍”以來，在黨和政府的大力推動下，我國社會工作在十余年間取得了迅猛的發(fā)展。尤其在2012年《民政部、財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》和2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺后，各地政府積極探索向民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買社會服務(wù)，“政府購買社會工作服務(wù)”成為了我國社會工作服務(wù)的主要輸送模式，同時也極大地促進(jìn)了民辦社會工作機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會工作人才隊(duì)伍和各類社會服務(wù)的發(fā)展。截至2017年，全國各地共開發(fā)了312089個社會工作專業(yè)崗位，設(shè)置了36485個社會工作服務(wù)站，成立了7511家民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和750家社會工作行業(yè)協(xié)會，全國取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員共326574人，2017年各地社會工作投入資金量達(dá)51.1億元①民政部辦公廳，《民政部辦公廳關(guān)于2017年度社會工作和志愿服務(wù)政策規(guī)劃落實(shí)情況的通報》，http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201802/20180215007894.shtml。

然而，目前我國社會工作的發(fā)展也面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)，如：社會工作在解決社會矛盾、滿足社會成員需求方面所發(fā)揮的作用不夠明顯，專業(yè)社會工作制度建設(shè)不足（李迎生，2017），社會工作缺少來自政府和社會工作群體自身的承認(rèn)（王思斌，2013），社會工作者在實(shí)際工作中面臨著“行政化”困境（朱健剛、陳安娜，2013），民辦社會工作機(jī)構(gòu)與政府組織的去邊界化等（黃曉星、楊杰，2015）。

面對發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種挑戰(zhàn)，我國社會工作可以從社會工作發(fā)展較為成熟的歐美國家那里汲取經(jīng)驗(yàn)。英國是現(xiàn)代社會工作的發(fā)源地之一，在上百年的發(fā)展和改革過程中，受到不同時期社會思潮的影響，從而探索了不同的社會工作服務(wù)輸送模式，積累了大量經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。本文將回顧英國社會工作的專業(yè)化發(fā)展歷程，探討英國社會工作在不同時期受到國家、社會與市場交織影響下的發(fā)展特點(diǎn)。期望通過對這段歷史的回顧，能夠幫助我國的社會工作群體在更廣闊的跨國視角下理解社會工作，從而為我國社會工作的發(fā)展提供啟示和借鑒。

二、19世紀(jì)到20世紀(jì)初期：英國社會工作的起源

在19世紀(jì)末期20世紀(jì)早期，英國經(jīng)歷了大規(guī)模的工業(yè)化與城市化發(fā)展，教堂權(quán)力下降的同時，中產(chǎn)階級與地方自治開始興起，越來越多的民間組織參與到慈善與女性福利工作當(dāng)中，國家對社會干預(yù)的責(zé)任也逐漸增強(qiáng)，有組織的福利活動逐漸從教會體系中分離，成為人們所熟知的社會工作（Payne，2005：13-15）。根據(jù)Young&Ashton（1956）的總結(jié)，當(dāng)時英國社會工作已有眾多的服務(wù)分支，包括家庭個案工作、困境兒童照顧、刑罰服務(wù)、殘疾人服務(wù)、道德福利工作以及以睦鄰運(yùn)動和青年工作為代表的小組工作等。其中，睦鄰運(yùn)動、慈善組織會社和公共部門提供的服務(wù)被視為英國現(xiàn)代社會工作的重要起源。

（一）慈善組織會社：由傳統(tǒng)慈善到專業(yè)實(shí)踐

在關(guān)于英國社會工作起源的傳統(tǒng)觀點(diǎn)中，“科學(xué)的慈善”往往被視為英國社會工作興起的重要源頭（Payne，2005）。在眾多關(guān)于社會工作歷史的論述里，慈善組織會社（Charity Organisation Societies）被認(rèn)為對后來的社會工作發(fā)展產(chǎn)生重要的塑造作用（Young&Ashton，1956；Woodroofe，1962；Clarkeet al.，1992；Payne，2005；Harris，2008；Hugman，2009）。19世紀(jì)的時候，英國不同公益組織提供的服務(wù)出現(xiàn)大量重疊的情況，各組織之間缺乏協(xié)調(diào)，當(dāng)時英國的民眾普遍擔(dān)心混亂的慈善救助會導(dǎo)致“無差別的救濟(jì)”，一些“聰明的窮人”會依賴這些慈善資源而逃避進(jìn)入濟(jì)貧院工作（Clarkeet al.，1992）。在此背景下，以慈善組織會社為代表的慈善訪問組織承擔(dān)起了對慈善資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和分配的工作，并體現(xiàn)出若干專業(yè)化的特質(zhì)。

這些專業(yè)化發(fā)展的雛形首先體現(xiàn)在方法上。慈善組織會社吸納了精神分析理論，采用個案工作的方法，探索建立了一整套需求預(yù)估、服務(wù)介入的模式和文書記錄。在介入個案時，慈善組織會社的個案工作者首先會詳細(xì)調(diào)查救助申請者的品格、道德、習(xí)慣、生活環(huán)境、生活方式、已有協(xié)助等信息，從而評估申請者是否值得幫助。最后，個案工作者會將該報告呈送給慈善組織會社的地區(qū)委員會，并實(shí)施相關(guān)的介入計劃，如：申請物質(zhì)援助、轉(zhuǎn)介給濟(jì)貧法組織、持續(xù)探訪與個案工作等（Harris，2008；Young and Ashton，1956）。

其次，慈善組織會社的專業(yè)化雛形還體現(xiàn)在專業(yè)教育方面。慈善組織會社注重對助人方法和技巧的整理和傳授，早在1880年就提出要進(jìn)行個案工作方法、行政管理、組織理念等方面的培訓(xùn)（Young and Ashton，1956）。1903年，慈善組織會社成立了第一家用于訓(xùn)練社會工作者的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)——社會學(xué)學(xué)院（School of Sociology）。當(dāng)該學(xué)院與經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)院合并為著名的倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院后，慈善組織會社又于1915年開設(shè)了一年期的社會工作理論與實(shí)務(wù)訓(xùn)練課程，該課程后來還發(fā)展為與貝德福德學(xué)院合作開展的專業(yè)教育項(xiàng)目（Smith，1965；Payne，2005）。

最后，慈善組織會社還發(fā)展出了專門的受薪人員和行業(yè)組織協(xié)會。慈善組織會社早在1870年就聘用了第一位受薪秘書長，并在19世紀(jì)末建立起一支受薪、全職、并受過專業(yè)訓(xùn)練的工作者隊(duì)伍，以組織所在地區(qū)的慈善工作和訓(xùn)練相關(guān)的志愿者（Young and Ashton，1956）。另外，慈善組織會社將醫(yī)院的工作員逐漸發(fā)展成醫(yī)務(wù)社會工作者，并在1903年成立了英國最早的社會工作專業(yè)協(xié)會組織——醫(yī)務(wù)賑濟(jì)者委員會（Hospital Almoners’Committee），而到了1940年，慈善組織會社發(fā)展為家庭個案工作者協(xié)會（Association of Family Caseworkers）（Cooper，1983；Payne，2005）。

由此可見，慈善組織會社的發(fā)展標(biāo)志著非技術(shù)的、由富人進(jìn)行的慈善活動轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)的、由專家進(jìn)行的社會工作(Jones，1983)。Payne（2005）甚至認(rèn)為，社會工作的專業(yè)化是中產(chǎn)階級和慈善組織會社傳統(tǒng)的產(chǎn)物。

（二）睦鄰運(yùn)動：與貧民在一起

英國第一個睦鄰館是1884年由牧師巴涅特在東倫敦一個破敗的港口地區(qū)創(chuàng)建的湯恩比館（Toynbee Hall），該館的命名旨在紀(jì)念貧民教育的先驅(qū)者湯恩比。湯恩比是牛津大學(xué)的一名講師，他同時也非常關(guān)注貧民生活，通過在貧民區(qū)里講課而了解貧民的需要。慈善組織會社傾向于將貧窮問題進(jìn)行個體歸因，然而睦鄰運(yùn)動（Settlement Movement）則認(rèn)為社會結(jié)構(gòu)的不平等才是社會問題的根源。湯恩比曾經(jīng)發(fā)表演講道：“工人們，我們曾經(jīng)忽視了你們，向你們提供慈善而非正義，向你們提供困難且不切實(shí)際的建議而非同情，但我認(rèn)為我們正在改變，如果你們愿意相信，我們中的許多人將會用一生投入到服務(wù)當(dāng)中”（轉(zhuǎn)引自Young&Ashton，1956，p.225）。不幸的是，湯恩比于1883年英年早逝，享年31歲。

但是，湯恩比的思想和實(shí)踐深深地影響了巴涅特牧師。巴涅特牧師認(rèn)為窮人與富人的隔離造成了兩個階級不同的習(xí)慣、談吐和道德標(biāo)準(zhǔn)，并導(dǎo)致了相互敵視。過去的慈善活動之所以失敗，常常是因?yàn)檫@些隔閡而導(dǎo)致的。巴涅特把睦鄰館視作一種教育的工具，他號召公立學(xué)校和大學(xué)的學(xué)生與貧民一起生活，并利用知識分子的教育和道德模范作用協(xié)助社會發(fā)展。睦鄰運(yùn)動的活動包括個人發(fā)展教育（如兒童夏令營、藝術(shù)展覽、文學(xué)及戲劇社團(tuán)、青年俱樂部等）、濟(jì)貧活動、社會問題研究以及社會政策辯論和運(yùn)動等（Young&Ashton，1956；Payne，2005）。睦鄰運(yùn)動對小組工作、社區(qū)工作、社會改革的探索對社會工作專業(yè)方法的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。睦鄰運(yùn)動的規(guī)模遠(yuǎn)超巴涅特牧師的預(yù)期，在湯恩比館落成后的十年間，至少有另外11間睦鄰館在英國落成；而到1922年，英國睦鄰館的數(shù)量已超過了60間，并建立起英國睦鄰及社會行動中心協(xié)會（The British Association of Settlements and Social Action Centers）。此外，睦鄰運(yùn)動還傳播到英聯(lián)邦的殖民地、美國和其他西歐國家（Young and Ashton，1956；Payne，2005）。

盡管睦鄰運(yùn)動并沒有成為徹底解決當(dāng)時英國貧窮問題的靈丹妙藥，但睦鄰運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)與精神對英國福利國家制度的建立有著重要影響。例如，二戰(zhàn)后的首位英國首相艾德禮、英國福利國家的理論建構(gòu)者貝弗里奇都曾參與睦鄰運(yùn)動，并從中了解到工人階級生活的第一手信息，他們的睦鄰運(yùn)動經(jīng)驗(yàn)為英國戰(zhàn)后福利制度的建立奠定了基礎(chǔ)（Cooper，1983）。

（三）公共服務(wù)部門：被忽略了的社會工作起源

盡管慈善組織會社和睦鄰運(yùn)動被廣泛認(rèn)為是英國社會工作的起源，但Burnham（2010）卻認(rèn)為這是“選擇性的記憶”，他通過對慈善組織會社和睦鄰運(yùn)動的服務(wù)記錄進(jìn)行考證，發(fā)現(xiàn)這些組織在當(dāng)時英國社會的影響被二戰(zhàn)后的社會工作專業(yè)化氛圍所夸大。慈善組織會社和睦鄰運(yùn)動的興起都反映了一種現(xiàn)代形式的專業(yè)主義（Payne，2005；Hugman，2008），都體現(xiàn)出專業(yè)人員、專業(yè)教育、專業(yè)協(xié)會組織等專業(yè)特征。與此相反，公共部門提供的服務(wù)及其影響卻常常被后人所忽略乃至遺忘。

Payne把濟(jì)貧法視為英國社會工作的起源之一，尤其是1834年濟(jì)貧法修正案的實(shí)施和濟(jì)貧院的建立，由濟(jì)貧院組成的聯(lián)盟聘用了大批專職人員，他們既扮演著通過照顧實(shí)行社會控制的角色，也奠定了帶薪社會工作職業(yè)的基礎(chǔ)（Payne，2005）。1906年英國自由黨政府上臺后進(jìn)一步增強(qiáng)了地方政府委員會對濟(jì)貧法聯(lián)盟（Poor Law Unions）的管理，鼓勵它們聘用新型的救濟(jì)官員（relieving officer）來承擔(dān)當(dāng)時被視為社會工作的任務(wù)（King，2004）。許多濟(jì)貧法聯(lián)盟任命了女性訪問員和專業(yè)濟(jì)貧官員來探訪無家可歸的兒童和離開濟(jì)貧院的青少年，進(jìn)行志愿者管理，開展兒童保護(hù)和精神康復(fù)服務(wù)。濟(jì)貧法聯(lián)盟還日益注重服務(wù)程序的科學(xué)化，從1911年開始聘用個案文書記錄員來管理個案記錄（King，2004）。

在第一次世界大戰(zhàn)前后，濟(jì)貧法聯(lián)盟及其他公共部門提供的社會服務(wù)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，并且形成了公共部門和慈善組織相互聯(lián)系的“新公益（New Philanthropy）”，由公共部門聘用的濟(jì)貧官員和健康訪問員（health visitors）以及諸如精神病學(xué)社會工作者等少數(shù)社會工作精英群體共同于1935年成立了英國社會工作者聯(lián)合會（British Federation of Social Workers）（Burnham，2010）。而在二戰(zhàn)期間，大量無人陪伴的兒童和流離失所的家庭造成了社會工作崗位的增加，更多的社會工作者被任命來滿足人們的福利需求（Titmuss，1950）。

在戰(zhàn)后英國建立起的福利國家體系中，許多原有公共部門聘用的救濟(jì)官員和其他服務(wù)人員仍然保留了下來，盡管他們中的大多數(shù)人并沒有接受專業(yè)訓(xùn)練，也不叫做社會工作者，而叫做“福利助理”，但他們?nèi)匀粚?zhàn)后英國社會工作的發(fā)展起到了重要的塑造作用（Ashton&Young，1956;Burnham，2010）。

三、二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代末：福利國家時期

（一）社會民主主義思潮：社會工作與社會權(quán)利緊密相連

二戰(zhàn)后，受到社會民主主義思潮的影響，英國社會大眾日益認(rèn)為國家應(yīng)該更多地承擔(dān)起提供社會服務(wù)的責(zé)任，在這樣的背景下，國家社會工作（state social work）逐漸發(fā)展起來（Payne，2005）。國家社會工作認(rèn)為市場產(chǎn)生的不平等應(yīng)該由國家通過保障社會權(quán)利來加以抑制；而公共部門則被認(rèn)為是唯一能夠公平地輸送福利的領(lǐng)域。其原因在于：當(dāng)每個人都有權(quán)利享有國家所提供的普惠性服務(wù)的時候，社會工作者就不需要再區(qū)分“值得幫助的人”和“不值得幫助的人”，從而將福利領(lǐng)取者的恥辱烙印降到最低（Marshall，1963；Marshall，1981；Carey，2008），國家社會工作則是實(shí)現(xiàn)這個社會行政過程的重要手段（Harris，2008）。著名的貝弗里奇報告指出貧困、疾病、無知、骯臟和懶惰是英國戰(zhàn)后重建道路上的五大阻礙，并設(shè)計了一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫仍O(shè)想，奠定了英國福利國家的基礎(chǔ)。隨著《國家健康服務(wù)法案（1946）》、《兒童法案（1948）》、《國家救助法案（1948）》等一系列法案相繼通過，貝弗里奇報告的建議得到落實(shí)，各地方政府紛紛成立了相應(yīng)的社會服務(wù)部門并聘請社會工作者提供兒童保護(hù)、長者照顧、殘疾人服務(wù)、精神健康等社會服務(wù)。例如，1948年通過的《兒童法》要求地方政府建立兒童部，聘用社會工作者調(diào)查遭受疏忽和虐待的兒童，并為這些兒童提供照料。有學(xué)者認(rèn)為，社會工作在此階段已由“基于慈善的社會工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎谏鐣?quán)利的社會工作”（Maeseele et al，2009）。

（二）斯賓穆報告：社會工作成為福利國家的核心

但在福利國家發(fā)展初期，各類社會服務(wù)仍然是各自為政，工作職責(zé)分散到兒童、福利、健康、住房、教育、司法等各個政府部門甚至志愿組織當(dāng)中。而且，僅有很少的服務(wù)工作者具備社會工作專業(yè)資質(zhì)（Dickens，2011）。隨著著名的斯賓穆報告（Seebohm Report）出臺，英國社會工作才逐漸從福利國家的邊緣地位成為關(guān)鍵核心。

斯賓穆報告指出，當(dāng)時英國地方政府的社會服務(wù)存在數(shù)量缺乏、多樣性與靈活性不足、質(zhì)量低下、協(xié)調(diào)乏力、公眾難以得到所需服務(wù)等問題。因此，斯賓穆報告建議成立一個新的地方行政部門，面向所有人提供社區(qū)為本和家庭導(dǎo)向的社會服務(wù)。這個新的部門不僅需要發(fā)現(xiàn)和救助社會受害者，還應(yīng)該確保盡可能多的個人能夠?yàn)榱苏麄€社區(qū)的福祉而互相協(xié)助（Seebohm，1968）。另外，斯賓穆報告十分重視普惠性和預(yù)防性服務(wù)，希望通過這兩者的結(jié)合以終結(jié)自濟(jì)貧法時代福利領(lǐng)取者的恥辱烙?。℉arris，2008；Dickens，2011）。

斯賓穆報告的這些建議受到社會工作者的強(qiáng)烈支持，并經(jīng)由1970年頒布的《地方政府社會服務(wù)法案》得以落實(shí)，英國各地方政府相繼建立了社會服務(wù)部（Social Services Department）。由地方政府社會服務(wù)部提供的社會服務(wù)成為了當(dāng)時英國社會工作實(shí)踐的主導(dǎo)形式（Harris，2008）。1963至1973年間，英國政府用于個人社會服務(wù)的開支從7900萬鎊提升到50000萬英鎊（Dickens，2011）。在這樣的制度安排下，越來越多的社會工作者成為政府雇員，所運(yùn)用的方法也從心理動力為主的個案工作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦P(guān)注系統(tǒng)理論的介入模式（Harris，2008；Blyth，2009）。在國家社會工作的制度內(nèi)，英國的社會工作者既不是完全自治的專業(yè)人員，也不是完全的政府公務(wù)人員，而是在地方政府部門的外殼下以一種科層專業(yè)主義（bureau-professionalism）的形式存在（Parry&Parry，1979）。換句話來說，社會工作服務(wù)既由地方政府提供并受到相關(guān)法律的規(guī)管，但負(fù)責(zé)執(zhí)行的社會工作者在提供服務(wù)的過程中仍然擁有相當(dāng)大的專業(yè)自主權(quán)（Harris，1998)。

在科層專業(yè)主義的形式下，受聘于政府部門的社會工作者被一系列社會服務(wù)領(lǐng)域的法案賦予了相應(yīng)的法定權(quán)力與法定職責(zé)。社會工作者的法定權(quán)力與職責(zé)體現(xiàn)在兒童保護(hù)、青少年司法工作、社區(qū)矯正、老年人服務(wù)、精神健康社會工作等各個領(lǐng)域。英國社會工作者具體的法定權(quán)力和職責(zé)包括但不限于：調(diào)查關(guān)于兒童虐待的指控；照料由地方政府負(fù)責(zé)照顧的兒童；為青少年法庭提供關(guān)于青少年犯罪者成長環(huán)境和性格特征等內(nèi)容的調(diào)查報告；監(jiān)督青少年犯罪者進(jìn)行社區(qū)矯正；介入針對老年人虐待的指控；申請拘禁可能傷害自身或他人的精神疾病患者等（Thompson，2009）。與慈善組織會社和睦鄰運(yùn)動等志愿性的社會工作實(shí)踐相比，英國在二戰(zhàn)后發(fā)展起來的國家社會工作具有法定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，社會工作者是國家保護(hù)公民的社會權(quán)利的載體。在這個階段，英國關(guān)于社會工作服務(wù)的各項(xiàng)法案和政策不斷發(fā)展完善，在賦予社會工作者法定權(quán)力和法定職責(zé)的同時，也使社會工作成為了英國國家職能的一部分（Blyth，2009）。

此外，除了統(tǒng)一的社會服務(wù)部門之外，社會工作的專業(yè)認(rèn)證、行業(yè)組織和專業(yè)教育系統(tǒng)也在英國被逐漸建立起來。1970年和1971年英國社會工作者協(xié)會（British Association of Social Workers）和社會工作教育與培訓(xùn)中央委員會（Central Council for Education and Training in Social Work）分別成立；后者更于1972年頒布了全英統(tǒng)一的社會工作資格證書（Certificate of Qualification in Social Work），該認(rèn)證可以通過兩年全日制學(xué)習(xí)或一系列在職培訓(xùn)獲得，且被納入大專院校所提供的輔修、本科和研究生學(xué)術(shù)課程當(dāng)中（Blyth，2009）。

總體來說，在福利國家制度內(nèi)，社會工作服務(wù)被視為公民社會權(quán)利的重要組成部分，應(yīng)由公共部門負(fù)責(zé)提供，并由受訓(xùn)的、擁有相當(dāng)專業(yè)裁量權(quán)的社會工作者依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行輸送。英國社會工作在這個階段得到了快速、全面的專業(yè)化發(fā)展，被認(rèn)為是英國社會工作歷史發(fā)展的高潮（Langan，1993；Hugman，2009）。

四、20世紀(jì)70年代末至今：新自由主義時期

（一）新自由主義思潮：社會工作的危機(jī)

20世紀(jì)70年代中期，英國的社會民主主義共識和福利國家制度受到新自由主義的廣泛批評。批評者認(rèn)為政府過度的福利支出和公共部門的低效率帶來了諸多經(jīng)濟(jì)和社會惡果。而隨著撒切爾政府的上臺，新自由主義開始推行它的三大準(zhǔn)則：第一，限制公共支出；第二，關(guān)注經(jīng)濟(jì)與效益；第三，發(fā)揮市場在福利提供和輸送當(dāng)中的優(yōu)越性（Spicker，1995）。對于新自由主義而言，國家提供的社會福利不僅太過昂貴，而且還易產(chǎn)生福利依賴，最終損害個人自由（Blyth，2009）。

1982年巴克利報告（Barclay Report）的出臺充分體現(xiàn)新自由主義給英國社會工作所帶來的轉(zhuǎn)變。巴克利報告開篇就提出當(dāng)時英國關(guān)于社會工作者的非理性期待太多了，而這些期待一旦無法實(shí)現(xiàn)，就會導(dǎo)致公眾的抱怨（Barclay Report，1982）。巴克利報告還歸納了社會服務(wù)的三種模式：安全網(wǎng)模式、福利國家模式和社區(qū)模式。第一種模式強(qiáng)調(diào)公民的自助能力、非正式支持網(wǎng)絡(luò)和最小的國家干預(yù)；第二種模式強(qiáng)調(diào)國家提供普惠性服務(wù)的責(zé)任以及公民享有接受這些服務(wù)的社會權(quán)利；第三種模式則強(qiáng)調(diào)人們具有互相幫助的潛力，社會工作不僅需要提供直接支持，更應(yīng)該發(fā)展非正式的地區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)（Barclay Report，1982;Harris，2008）。巴克利報告認(rèn)為，社區(qū)模式實(shí)際上是安全網(wǎng)模式和福利國家模式的一種折中，希望通過倡導(dǎo)社區(qū)模式以調(diào)整社會工作在新自由主義時代的定位。盡管巴克利報告被批評過于缺乏實(shí)踐細(xì)則（Hallett，1982），但撒切爾政府最終還是采取了巴克利報告的改革建議，甚至實(shí)施得更加激進(jìn)。

（二）市場化與新管理主義：社會工作的生意

保守黨政府采用了市場化（或“準(zhǔn)市場化”）和新管理主義兩大方法來改革社會工作（Harris，2008;Blyth，2009）。1988年公布的格里菲斯報告（Griffiths Report）對英國的社區(qū)照顧進(jìn)行了調(diào)查，盡管它仍建議地方政府繼續(xù)對社區(qū)照顧承擔(dān)責(zé)任，但卻提出了準(zhǔn)市場（quasi-market）的服務(wù)提供方式。也就是說，地方政府應(yīng)該與私營部門或志愿部門訂立服務(wù)合同，由它們來提供直接服務(wù)。這就造成了社會服務(wù)購買者和提供者的分離，也是政府購買社會服務(wù)模式的開端。

格里菲斯報告的建議最終通過1990年頒布的《全民醫(yī)療服務(wù)和社區(qū)護(hù)理法案》（National Health Service and Community Care Act）而得以落實(shí)，地方政府作為服務(wù)提供者的角色被大大削弱，地方政府的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y助、組織、管理并且監(jiān)督其它組織（如非營利組織和企業(yè)）提供社會服務(wù)。該改革產(chǎn)生的直接結(jié)果是，由非營利組織和營利組織所提供的服務(wù)日益增加。例如，英格蘭私營部門經(jīng)營的養(yǎng)老院由1979年的23，000家增加到2000年的193，000家，公共部門經(jīng)營的養(yǎng)老院則由480，000家減少到189，000家（Kerrison&Pollock，2001）；英格蘭和威爾士由私營部門提供的居家照顧服務(wù)占全部居家照顧的比例由1992年的2%上升到2000年的56%（Scourfield，2006）。

社會工作的市場化改革旨在打破公共部門對社會服務(wù)的壟斷，并通過競爭性的服務(wù)供給，力圖增加“消費(fèi)者”的選擇并滿足他們多樣化的需要。然而，英國社會工作的市場化改革受到了廣泛的批評，它被認(rèn)為造成了混亂、低效益、不公平的社會服務(wù)市場（Lewiset al，1996;Deakin，1996;Drakeford，2000;Carey，2008），社會工作甚至被認(rèn)為已淪為了一門生意（Harris，2003）。

伴隨日益的市場化，新管理主義也逐漸被引入社會工作服務(wù)當(dāng)中。Lewis和Glennerster（1996）認(rèn)為斯賓穆報告時期的社會服務(wù)部門強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)主義，社會工作者更多地依靠專業(yè)裁量權(quán)而非明文細(xì)則開展服務(wù)。但當(dāng)服務(wù)的購買和提供分離之后，改革后的社會服務(wù)部門必須在專業(yè)主義和管理主義之間尋求平衡。新管理主義將私營部門的管理模式被引入到公共部門當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)同樣需要考量經(jīng)濟(jì)、效益和效率，運(yùn)用審計和評估來加強(qiáng)績效管理，從而增強(qiáng)其公共問責(zé)性（Blyth，2009）。

在社會工作市場化和新管理主義化的雙重影響下，照顧管理模式（care management）成為了一種最重要的實(shí)踐模式（Harris，2008）。在照顧管理模式下，社會工作者將自己視為經(jīng)理而非專業(yè)人員。他們對服務(wù)使用者進(jìn)行需求預(yù)估，接著從社會服務(wù)準(zhǔn)市場中為服務(wù)消費(fèi)者購買照顧包裹（packages of care），并對這一系列由其他人員所提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。照顧管理模式要求社會工作者具備預(yù)算管理、合同制定、服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)測等管理技能，從而為服務(wù)消費(fèi)者提供物有所值的服務(wù)，確保社會工作生意的高效運(yùn)行（Harris，2003）。

以市場化和新管理主義為核心的新自由主義改革對英國社會工作的發(fā)展形態(tài)產(chǎn)生了深刻影響。Harris（2008）認(rèn)為，撒切爾政府最大的成就不僅是使保守黨向右傾發(fā)展，更是使工黨也向右轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了一種新的共識取代了戰(zhàn)后的社會民主主義意識形態(tài)。布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的新工黨正是在這背景下實(shí)施“第三條道路”政策，開始“社會工作的現(xiàn)代化”。

（三）社會工作的現(xiàn)代化：掙不脫的新自由主義影子

布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的新工黨奉行“第三條道路”理念，承諾通過新的政治反應(yīng)來滿足現(xiàn)代公民的需要。1997年上臺后，布萊爾政府開始對包括社會服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代化，奉行經(jīng)濟(jì)競爭力優(yōu)先、從屬于競爭性國民經(jīng)濟(jì)的社會政策、有限的政府干預(yù)、控制公共支出等原則（Clarke et al，2000）。

布萊爾政府對社會服務(wù)和社會工作的政策包括以下幾個關(guān)鍵要素：（1）社會服務(wù)應(yīng)能增進(jìn)社會融合、抵消社會排斥（強(qiáng)調(diào)內(nèi)容）；（2）社會工作作為一項(xiàng)艱難的職業(yè)需要有能力且自信的人員隊(duì)伍，以確保服務(wù)的有效輸送（強(qiáng)調(diào)能力）；（3）需要提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以確保所有服務(wù)都具備高質(zhì)量（強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量）；（4）弱勢成人和兒童的利益應(yīng)該通過獨(dú)立的監(jiān)管體系而得到保障（強(qiáng)調(diào)監(jiān)管）；（5）社會工作機(jī)構(gòu)之間需要相互合作，還要與其他機(jī)構(gòu)合作，以確保有效的服務(wù)輸送（強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)合作）（Secretary of State for Health，1998）。

其中值得注意的是，新工黨的社會工作現(xiàn)代化仍然繼續(xù)奉行新管理主義來改造公共部門。例如，其所提出的社會照顧質(zhì)量策略（Quality Strategy for Social Care）包括國家服務(wù)框架、國家標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)模型、績效評估等內(nèi)容。布萊爾政府還通過審計、監(jiān)督、法規(guī)、評級、排名等方式確保各地政府和機(jī)構(gòu)能夠執(zhí)行中央政府關(guān)于社會服務(wù)的政策（Blyth，2009）。

另外，新工黨繼續(xù)施行政府購買社會服務(wù)，強(qiáng)調(diào)多機(jī)構(gòu)合作和政府與非營利組織的伙伴關(guān)系。為了回應(yīng)社會服務(wù)市場化改革所帶來的服務(wù)關(guān)系斷裂、社會工作者士氣低落、過度科層化、缺乏自主性、去專業(yè)化等問題（Le Grand，2007），工黨政府于2006年開始實(shí)施“社會工作實(shí)踐”（Social Work Practices）試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在鼓勵包括營利組織、社會企業(yè)、志愿者組織和社區(qū)組織等多種機(jī)構(gòu)共同合作建立伙伴關(guān)系，并通過承接政府訂單來提供兒童服務(wù)。該項(xiàng)目的實(shí)施報告認(rèn)為在此模式下，獨(dú)立于地方政府的小型社會組織能夠提升社會工作者的士氣，并能增加自主決定權(quán)（Le Grand，2007）。該項(xiàng)目對新后來的卡梅隆政府亦有非常大的意識形態(tài)吸引力，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)多元的社會服務(wù)主體，契合政府的“大社會”理念，并且有助于削減公共部門的規(guī)模（Stanleyet al，2014）。

總的來說，Payne（2005）把20世紀(jì)70年代至今的英國社會工作發(fā)展階段描述為“被質(zhì)疑的時期”。社會工作從獨(dú)立發(fā)展的高峰轉(zhuǎn)變?yōu)閭涫軤幾h的角色。新自由主義在對社會服務(wù)和社會工作提出質(zhì)疑的同時，也搬出了市場化和新管理主義兩大“緊箍咒”，令社會工作在英國社會的地位和影響力不復(fù)當(dāng)年輝煌。

五、總結(jié)與討論

英國社會工作不僅興起于民間組織的一系列社會服務(wù)與社會運(yùn)動實(shí)踐，也承接了公共部門社會服務(wù)的遺產(chǎn)。在隨后的福利國家時期，社會工作服務(wù)被視為公民社會權(quán)利的體現(xiàn)，并由地方政府的社會服務(wù)部門聘請專業(yè)的社會工作者進(jìn)行提供，社會工作逐漸發(fā)展成為英國福利制度的核心。而隨著新自由主義的盛行和福利開支的削減，市場化改革和新管理主義改變了英國社會服務(wù)和社會工作的形態(tài)，非營利組織和企業(yè)則通過承接政府購買服務(wù)成為主要的社會服務(wù)提供者。盡管隨著社會工作專業(yè)化程度的深化，相關(guān)的服務(wù)和管理制度越發(fā)精細(xì)，但當(dāng)代英國社會工作仍然在新自由主義的桎梏下探索前行。

通過回顧英國社會工作的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在英國福利制度和福利思想的影響下，社會工作逐漸成為國家職能的一部分。在英國，社會工作具有明顯的社會福利屬性，是國家保護(hù)公民社會權(quán)利、提升社會福祉的重要手段。有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為英國社會工作的發(fā)展路徑是“源于民間，被政府吸納，最后重返民間”，并強(qiáng)調(diào)英國社會工作的民間屬性（方英，2015）。事實(shí)上，英國社會工作的起源受到了政府部門濟(jì)貧活動的重要影響，即使在當(dāng)代，大多數(shù)社會工作者仍受聘于政府部門（Blyth，2009），他們在兒童保護(hù)、青少年司法工作、精神健康等領(lǐng)域行使著法律賦予他們的權(quán)力，在提供服務(wù)的同時，也在為政府進(jìn)行著社會治理。盡管新自由主義改革使政府把一部分直接提供社會服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給非營利組織和企業(yè)，但在這部分社會服務(wù)中，政府仍然在資助和管理社會服務(wù)方面扮演著重要角色，并積極建立與其他組織的伙伴關(guān)系。

與英國相似，我國社會工作的發(fā)展同樣離不開政府的影響。早在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國已經(jīng)存在著由政府部門、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位實(shí)施的行政性非專業(yè)社會工作（王思斌，2009）。而隨著黨和政府從建設(shè)社會主義和諧社會、創(chuàng)新社會治理的高度來支持專業(yè)社會工作的發(fā)展，民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)得到了前所未有的蓬勃發(fā)展，而政府購買社會服務(wù)也成為了我國社會工作實(shí)踐的重要制度設(shè)置。在此背景下，英國社會工作的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我們理解社會工作與政府之間的關(guān)系提供了新的啟示。

第一，英國社會工作的發(fā)展歷程反映出社會工作并非是一個純粹民間性、公益性的概念，社會工作也具有國家屬性。社會工作者不僅在非營利部門工作，也受聘于政府的社會服務(wù)部門。而發(fā)展社會工作、提供社會服務(wù)更被視為國家的責(zé)任，社會工作與國家的社會福利制度和社會政策息息相關(guān)，是政府提供社會服務(wù)、保護(hù)公民社會權(quán)利的手段。在我國社會工作的發(fā)展過程中，應(yīng)更加重視政府的作用。盡管在目前的實(shí)踐中，我國政府和民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系容易面臨挑戰(zhàn)，但改善現(xiàn)狀的方向并非減少政府在資助、管理社會服務(wù)方面的責(zé)任，而應(yīng)思考和調(diào)整政府以怎樣的角色和機(jī)制參與社會工作服務(wù)的輸送。

第二，在英國的國家社會工作制度下，社會工作者在開展服務(wù)工作的過程中需要行使法定權(quán)力，這些權(quán)力由一系列社會服務(wù)領(lǐng)域的法令所賦予。而在我國，受聘于民辦社會工作機(jī)構(gòu)的社會工作者并不具備介入特定類型個案的法定權(quán)力。例如，在兒童保護(hù)領(lǐng)域，我國社會工作者不具備將遭受虐待的兒童帶離其家庭的權(quán)力，也無法安排寄養(yǎng)家庭或福利院舍接收受虐兒童，社會工作者只能尋求公安、婦聯(lián)、民政等單位的協(xié)助，推動有關(guān)部門采取行動介入個案。除了兒童保護(hù)領(lǐng)域之外，反家暴、禁毒、社區(qū)矯正等領(lǐng)域的社會工作者同樣面臨缺乏法定權(quán)力的困境，從而導(dǎo)致反應(yīng)不及時，對社會問題的介入效果大打折扣。該問題的解決一方面需要國家就各領(lǐng)域的社會服務(wù)進(jìn)行立法，賦予社會工作者采取法定行動介入問題個案的權(quán)力；另一方面則可以探索在民政、婦聯(lián)、司法等相關(guān)部門內(nèi)設(shè)立社會工作崗位，聘用符合資質(zhì)的專業(yè)社會工作者，更好地行使該部門的職權(quán)以保護(hù)服務(wù)使用者的權(quán)利。除了繼續(xù)發(fā)展政府購買社會工作服務(wù)之外，我國在社會工作立法、在政府部門內(nèi)設(shè)置社會工作崗位等方面應(yīng)該進(jìn)行更多的探索。

第三，即使在社會工作發(fā)展較為成熟的英國，政府購買社會工作服務(wù)機(jī)制并非完美的靈丹妙藥，其仍然存在著諸多不足，甚至催生出了混亂、低效的社會服務(wù)市場。當(dāng)下我國的政府購買社會工作服務(wù)模式同樣體現(xiàn)出了市場化和新管理主義的部分特點(diǎn)，我國應(yīng)汲取英國社會工作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合本土實(shí)際情況，不斷探索完善政府購買社會工作服務(wù)機(jī)制，改善社會服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)、過程監(jiān)督和項(xiàng)目評估等環(huán)節(jié)，從而提升社會服務(wù)質(zhì)量，形成政府部門和民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢互補(bǔ)、通力合作的社會服務(wù)格局，探索出適合中國本土背景的社會工作實(shí)踐模式。

總的來說，英國社會工作的發(fā)展歷程給后發(fā)的中國社會工作提供了諸多啟示。中國社會工作的發(fā)展可被放在更廣闊的全球社會工作歷史脈絡(luò)中去考察，這有助于我們理解當(dāng)下中國社會工作所處的環(huán)境和面臨的問題，并啟發(fā)更多的探索性實(shí)踐。