李 濤，鄭遠民

為保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)、強化集體經(jīng)濟，黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。2018年“中央一號文件”明確指出：“改革農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！贝四藝覍π乱惠嗈r(nóng)村土地改革所釋放的信號。然而，近年來大量農(nóng)民外出務工，農(nóng)民將宅基地上的自家房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的成員，由該轉(zhuǎn)讓行為而引發(fā)的新情況、新問題不斷出現(xiàn)。出賣人與受讓人之間的農(nóng)村房屋買賣合同的效力如何，一直存在著有效與無效的爭論。因此，本文通過“無訟”案例庫檢索到2017年全國范圍內(nèi)二審民事判決書275份，對所檢索到的案例歸類、總結(jié)，梳理司法實務界中的主流觀點，揭示農(nóng)民與非本集體經(jīng)濟組織成員簽訂的房屋買賣合同之效力認定與認定無效后的不足與沖突，最終提出完善的對策。

一、農(nóng)村房屋買賣合同效力認定概述與分析

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村房屋買賣有其客觀需求，房屋買賣合同糾紛逐漸增加，這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。通過對275份民事判決書的分析和整理后發(fā)現(xiàn)：二審法院最終認定合同有效的判決書85份，占比30.91%；認定合同無效的171份，占比62.18%；其他包括了物權(quán)保護、排除妨害與返還原物的判決書19份，占比6.91%。從地區(qū)分布來看，發(fā)生農(nóng)村房屋買賣合同糾紛較多的依次是北京市89件、浙江省22件、江蘇省18件、山東省19件及安徽省12件。由此可見，該類案件多發(fā)生在房地產(chǎn)價格略高的直轄市和省份(1)《2017年全國省會城市房價排行及全國房價趨勢分析》，中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)：http://www.chyxx.com/industry/201711/581095.html，訪問日期：2018年10月31日。。

(一)認定農(nóng)村房屋買賣合同有效的基本類型

司法實踐中，法院認定合同有效的類型可總結(jié)如下：

1.農(nóng)村房屋買賣合同訂立以后，買受人將戶籍調(diào)入房屋所在地集體經(jīng)濟組織

非本集體經(jīng)濟組織的買受人購買房屋后，將戶籍調(diào)入該集體經(jīng)濟組織，成為該組織的成員，即為“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。有判決(〔2017〕魯11民終1230號)認為，買受人“在合同訂立時雖非該集體組織成員，但其在訴訟前已獲得該集體組織成員資格”；或者“在房屋買賣合同簽訂以后，買受人將戶籍遷入集體經(jīng)濟組織”(〔2017〕京03民終6507號)，法院最終認定房屋買賣合同有效。也有法院(〔2017〕京03民終368號)認為，“交易雙方在發(fā)生買賣行為時，購房人已將戶口遷入本村集體，且在該房屋已居住二十余年”，該房屋買賣合同不違反法律規(guī)定，應屬有效。

2.房屋買賣合同訂立在《中華人民共和國土地管理法》(1999年修訂,以下簡稱《土地管理法》)、國家禁止性規(guī)定生效(2)《國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)〔1999〕39號)第二條：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。之前針對此類有效情形，有判決(〔2017〕浙07民終5570號、〔2017〕翼10民終1619號)認為，“雙方簽訂房屋買賣合同發(fā)生在1999年施行的《土地管理法》《嚴禁炒賣土地的通知》之前，根據(jù)買賣行為發(fā)生時的法律法規(guī)，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋并未采取禁止性規(guī)定”，根據(jù)法不溯及既往原則，不能以之后生效的法律法規(guī)否認雙方之前發(fā)生的買賣行為。故根據(jù)當時的法律規(guī)定，合同有效。

3.房屋經(jīng)過“連環(huán)買賣”后，最終流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟組織成員手中

實踐中多發(fā)生“農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員，購房者又將該房屋轉(zhuǎn)手賣給房屋所在地集體經(jīng)濟組織成員”的情形，即連環(huán)買賣的行為。農(nóng)民要求認定合同無效，法院不予支持(如〔2017〕京03民終5459號判決)。也有案例顯示，涉案房屋的最終使用人從非本集體經(jīng)濟組織成員手中購得房屋后，因“涉案房屋最終受讓人系本集體成員，宅基地仍屬于村集體經(jīng)濟組織所有，該轉(zhuǎn)讓行為系同一經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)”(如〔2017〕京01民終7798號判決)，法院認定作為買受人的非本集體經(jīng)濟組織成員與房屋最終受讓人之間的農(nóng)村房屋買賣合同有效。

4.買受人的家庭成員系房屋所在地集體經(jīng)濟組織成員

有判決(〔2017〕京03民終14433號)認為，“買受人雖是城鎮(zhèn)居民，但作為買受人的夫妻一方或者其子女為該房屋所在地的集體經(jīng)濟組織成員，可以認定買賣行為構(gòu)成家事代理，買受人是代表其家庭成員購買房屋”，合同有效。也有法院認為，“購房人雖非房屋所在地的村民，但其妻子系涉案房屋所在地集體經(jīng)濟組織成員，是以共有財產(chǎn)購買，用于夫妻共同居住，該行為不違反法律法規(guī)強制性規(guī)定”，合同有效(如〔2017〕蘇09民終397號判決、〔2017〕魯04民終725號)。

5.房屋買賣合同簽訂后，土地性質(zhì)發(fā)生變更，集體土地已轉(zhuǎn)為國有土地

由于農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快，原本屬于村集體所有的集體土地經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)為國有土地。有判決認為，“因政策調(diào)整，經(jīng)過‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’的程序，該村已非農(nóng)村區(qū)域，土地已征收為國有，房屋轉(zhuǎn)讓不再受本集體組織范圍限制，故雙方轉(zhuǎn)讓行為未侵犯他人合法權(quán)益，亦未違背法律法規(guī)強制性規(guī)范”，合同有效(〔2016〕魯06民終4656號)。

6.出賣人為村委會，買受人為非本集體經(jīng)濟組織成員

宅基地的所有權(quán)歸村集體，由村集體經(jīng)濟組織或者村委會經(jīng)營、管理。司法實踐中有判決認為，“村委會作為出賣方，將所涉宅基地院落及房屋出賣給非本集體經(jīng)濟組織成員居住使用，雙方已經(jīng)按約定全面履行了各自合同義務，作為代表全體村民利益的村委會行使集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及土地上房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為已達到預期效果”，法院認定雙方的買賣合同有效(〔2017〕京01民終5151號、〔2017〕浙06民終2176號)。

7.出賣人起訴時已為非本集體經(jīng)濟組織成員

有判決認為，“購房人雖非集體經(jīng)濟組織成員，但已在該涉案房屋居住十多年，且名下現(xiàn)沒有其他房產(chǎn)，出讓人現(xiàn)已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民身份，由于交易時間長、已形成穩(wěn)定的居所、出賣方因利益驅(qū)動反悔，可判令不予相互返還，該案是現(xiàn)行法律無效原則規(guī)定之例外”，故法院認定該合同有效(〔2017〕冀11民終1817號)。

8.農(nóng)民將房屋出讓給本集體經(jīng)濟組織成員

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有權(quán)由村集體所有。農(nóng)村房屋系本村經(jīng)濟組織成員依據(jù)特定身份，從集體經(jīng)濟組織獲得宅基地后建造的，具有社會福利性質(zhì)，目的是保證本村村民基本的居住(〔2017〕渝05民終1310號、〔2017〕鄂05民終1651號)。實踐中，大部分有效合同的判決法院認為，“農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓給同一集體經(jīng)濟組織成員的，該買賣合同系轉(zhuǎn)讓雙方的真實意思，未違反我國土地管理法的規(guī)定”(〔2017〕京03民終6194號、〔2017〕蘇07民終2376號)。

(二)認定農(nóng)村房屋買賣合同無效的理由及法律依據(jù)

司法實踐中，因農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員，超過一半的案件最終被法院認定為無效，法院認定合同無效的理由主要有以下六種：

1.根據(jù)“房地一體”原則，轉(zhuǎn)讓房屋的行為損害了村集體的利益

農(nóng)村宅基地屬于集體所有，由集體組織或者村委員會經(jīng)營、管理，集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)帶有人身依附性，由農(nóng)民基于特定身份而無償享有的權(quán)利，非該集體經(jīng)濟組織成員不能取得[1]。有法院判決(〔2017〕京03民終1634號、〔2017〕京02民終10337號)認為，“農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓給非同一集體經(jīng)濟組織成員，轉(zhuǎn)讓房屋的同時必然處分了宅基地，損害了該村集體的權(quán)益”，因此合同無效。

2.農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員，違反了《土地管理法》等法律的規(guī)定

有判決(〔2017〕粵19民終6701號、〔2017〕魯10民終1462號)認為，“根據(jù)我國《土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)等法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)只有本集體經(jīng)濟組織成員才能取得和使用。為保證宅基地使用權(quán)由本集體成員享有，農(nóng)村房屋的買賣只能發(fā)生在本集體經(jīng)濟組織成員之間”。故認定買賣合同因違反了上述法律而無效。

3.買賣合同雖經(jīng)過相應機關(guān)同意或繳納稅費，但合同無效的性質(zhì)不因集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門的認可而改變

有判決認為，“宅基地的審批需經(jīng)過縣級以上人民政府，村委會的認可不能作為宅基地合法流轉(zhuǎn)的依據(jù)”，雙方的意思表示與法律相悖，因此合同無效(〔2017〕京01民終6480號)。

4.買受人應當符合申請宅基地建房用地的初始條件

江蘇省有法院判決認為，“依據(jù)《江蘇省土地管理條例》第三十五條第二款規(guī)定：購買農(nóng)村房屋的農(nóng)戶應當符合申請建房用地條件”(〔2017〕蘇06民終4081號)。即農(nóng)民購買房屋受“一戶一宅”條件的限制，本身具有宅基地的農(nóng)戶再購買農(nóng)村宅基地房屋的合同應當認定為無效(〔2017〕渝04民終555號)。

5.現(xiàn)行政策對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出限制性規(guī)定

有判決認為，“民事活動不僅需要遵守法律，而且還應遵守國家政策。農(nóng)民將房屋出賣給非本集體成員，該行為違反了國家政策”(〔2017〕蘇06民終1444號、〔2017〕冀10民終1131號)；或者認為“該轉(zhuǎn)讓行為違反了我國法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”，應為無效(〔2017〕京03民終6204號、〔2017〕魯10民終692號)。

6.農(nóng)村房屋買賣合同系要式合同，其效力經(jīng)政府批準許可后生效

有法院認為，“盡管該房屋買賣合同訂立于1987年，依據(jù)合同簽訂時的相關(guān)法律法規(guī)，并未禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民購買農(nóng)村房屋，但是農(nóng)村房屋買賣合同是一種需要批準而生效的合同，未經(jīng)土地管理部門批準，受讓方不能取得宅基地使用權(quán)”(〔2017〕遼14民終1115號)，故一審和二審法院都一致認為該買賣合同無效。

綜上所述，法院認定農(nóng)村房屋買賣合同無效的案例，呈現(xiàn)出兩個特點：(1)宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)。(2)都引用了《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第五十二條的規(guī)定作為裁判依據(jù)，在選擇具體條款時，大部分的法院選擇《合同法》第五十二條第五項。法院在認定農(nóng)村房屋買賣合同無效的判決書中，通常還引用下列法律條文：《土地管理法》第六十三條、第六十二條、第八條、第十條、第二條、第四十三條、第四十四條、第三十二條、第三十八條、第四十一條，《物權(quán)法》第一百五十二條、第一百五十三條、第九條，《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)第四條、第五條、第六條、第五十八條。多數(shù)案件，法官會同時引用兩部法律，引用《土地管理法》第六十二條較多。僅極少數(shù)法院在判決書說理部分沒有引用具體法律條文，僅以“根據(jù)某一部法律的相關(guān)內(nèi)容”認定合同無效。

二、無效農(nóng)村房屋買賣合同中房屋及其款項的處理和賠償損失的范圍

(一)農(nóng)村房屋與房款的處理

根據(jù)合同法的規(guī)定，合同被認定無效后取得的財產(chǎn)，應當返還或者折價補償。法院認定農(nóng)村房屋買賣合同無效后，主要有以下幾種處理方式：

1.合同無效，買賣雙方相互返還

司法實務中，法院判決(〔2017〕浙02民終1968號)“買受人返還房屋、出讓人返還購房款”的案件較多，也有部分法院“為了督促雙方及時履行，做出判決的同時規(guī)定了履行期限，即判決生效后七日內(nèi)雙方相互返還房屋與返還購房款”(〔2017〕京01民終5151號)。

2.合同無效，不相互返還

司法實踐中，也有部分法院僅認定合同無效，卻不支持出讓人要求返還房屋的訴求。法院的做法主要基于以下理由：第一，該房屋系買受人唯一的住所，在其沒有其他住房保障的情況下，判決返還房屋不妥(〔2017〕京01民終6480號)。第二，出讓人在起訴時已非本集體組織成員，已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，沒有必要返還(〔2017〕蘇13民終2849號)。第三，買受人已在房屋內(nèi)居住十年以上，出讓人卻在拆遷之際反悔，與誠實信用原則相悖離(〔2016〕蘇04民終4125號)；也有法院認為“買受人購買房屋已使用五年以上，已對房屋實際占有、裝修裝飾，出讓人已在城鎮(zhèn)購房居住”，考慮到買受人經(jīng)過長久的居住已形成了正常穩(wěn)固的社會關(guān)系與生活秩序，判決不予返還。第四，出讓人轉(zhuǎn)讓宅基地房屋的行為，已表明其放棄宅基地使用權(quán)的意思表示，法院不予返還(〔2017〕京03民終2994號)。

3.僅判定合同無效

有些法院在審理農(nóng)村房屋買賣合同時，僅認定涉案房屋轉(zhuǎn)讓合同無效，駁回原告其他訴求(〔2017〕魯10民終198號)；也有法院認為，確認合同效力案件與返還房屋、購房款、賠償損失不是同一法律關(guān)系，買受人沒有提起反訴，或者賠償宅基地院落及房屋不具備評估條件，待日后通過另案解決(〔2017〕京03民終606號)。

(二)賠償損失的范圍

我國《合同法》對于合同被宣告無效后的處理規(guī)定體現(xiàn)在第五十八條。大部分法院依據(jù)該條款的規(guī)定，認定出讓人需對合同無效承擔主要責任，購房人承擔次要責任[2]。理由在于“出讓人在轉(zhuǎn)讓房屋時應知曉其所買賣的房屋及宅基地僅限于同一集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，對外轉(zhuǎn)讓屬禁止流轉(zhuǎn)范圍；買賣多年后在房屋面臨拆遷之際反悔主張合同無效，違反誠信原則，對合同無效應承擔主要責任；購房人明知自己并非該集體組織成員，其對簽訂涉案協(xié)議所引起的后果應承擔次要責任”。主次責任的比例劃分，實踐中多分別以70%與30%為標準(〔2017〕冀10民終2405號)。只有少數(shù)法院認為出讓人與買受人承擔同等責任，各自承擔50%的過錯責任(〔2017〕魯10民終692號)。對收集到的案例進行梳理后發(fā)現(xiàn)，合同無效后涉及賠償損失的范圍包括下列內(nèi)容：

1.購房款利息

法院在判決出讓人返還購房款時，一般都會支持買受人要求返還購房款利息的請求，從出讓人收取購房款之日起按中國人民銀行公布的同期同檔貸款利率支付利息，并根據(jù)法院認定各自的過錯比例承擔(〔2017〕魯09民終602號)。只有極少數(shù)的法院在判決返還購房款時，沒有一并作出返還利息的判項，原因是買受人沒有提出請求。

2.房屋增值利益及裝飾裝修等費用

合同被認定無效以后，房屋的增值利益是否認定為損失范圍存在爭議。部分法院認為，房屋買賣合同自始無效，房屋的權(quán)屬并未發(fā)生改變，房屋的增值利益仍然屬于出讓人所有，判決返還房屋、購房款及利息(〔2017〕魯01民終4955號)。也有法院認為，“房屋因拆遷改造產(chǎn)生巨大的增值利益，該增值部分應當在買賣雙方之間根據(jù)各自過錯程度予以合理分割，防止雙方因合同無效而利益失衡”(〔2017〕魯10民終1462號)。也有案例(〔2017〕浙06民終750號)顯示，“房屋增值利益一般在賠償時，可以按照當?shù)卣课菡魇盏南嚓P(guān)補償標準或者參考專業(yè)評估機構(gòu)出具的評估報告對房屋現(xiàn)值和原買賣價格的差異所造成的損失、宅基地區(qū)位補償費、房屋裝飾裝修費、房屋重置成新價及附屬設(shè)施等，根據(jù)各自過錯程度給予補償(如出讓人補償30%、買受人補償70%)”。

3.信賴利益損失

因合同被法院宣告無效往往會給守約方造成信賴利益的損失，帶來誠信危機。在農(nóng)村房屋買賣合同中因雙方當事人都存在過錯，且該類案件多發(fā)生在房屋已轉(zhuǎn)讓多年后面臨拆遷之時，在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，出讓人向法院請求確認合同無效。絕大多數(shù)法院認為(〔2017〕京03民終12704號)“買受人因合同無效而產(chǎn)生了較大的信賴利益損失，出讓人因此獲得巨額利益，若出讓人從其先過錯行為中獲得利益，將嚴重違反誠信原則，故出讓人對買受人的巨額信賴利益損失應承擔主要責任”。法院在做出判決時，一般都引用《民法通則》第四條與《合同法》第五十八條的規(guī)定，不單獨對信賴利益損失一項作出判決，而是將其納入上述“2.房屋增值利益及裝飾裝修等費用”中合并計算(〔2017〕冀10民終2405號)。

三、認定農(nóng)村房屋買賣合同無效的不足與有效判決沖突

(一)認定農(nóng)村房屋買賣合同無效的法律依據(jù)不當

通過統(tǒng)計研究發(fā)現(xiàn)，171份無效判決中，法院都援引了《土地管理法》《物權(quán)法》《民法通則》等法律的規(guī)定，再結(jié)合《合同法》第五十二條第五項的內(nèi)容做出無效判決。但經(jīng)過仔細推敲后發(fā)現(xiàn)，僅依據(jù)《土地管理法》第六十三條、第六十二條、第八條、第十條、第二條、第四十三條、第四十四條、第三十二條、第三十八條、第四十一條；《物權(quán)法》第一百五十二條、第一百五十三條、第九條；《民法通則》第四條、第五條、第六條、第五十八條的任何一款法律規(guī)定都很難成為法院據(jù)以認定合同無效的依據(jù)。

第一，有的法院引用《土地管理法》第八條、第十條、第三十二條、第四十三條、第四十四條認定合同無效，經(jīng)考察認為這些法條的內(nèi)容均與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無關(guān)，更不能說明宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，顯然這些法條不能成為認定合同無效的法律依據(jù)。例如，司法實踐中法院引用最多的是《土地管理法》第六十二條與第六十三條，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，這兩條成為法院認定合同無效的依據(jù)也是很牽強的。理由如下：其一，第六十二條關(guān)于宅基地“一戶一宅”的分配原則僅適用于宅基地使用權(quán)的初始申請階段，并不適用于第二次轉(zhuǎn)讓階段。相反該條法律規(guī)定間接認可了農(nóng)民出賣房屋的行為，只是禁止出賣房屋后再申請宅基地。因此，從這條規(guī)定的全部內(nèi)容來看， 并不能成為限制“宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)”后認定合同無效的法律依據(jù)。其二，第六十三條是關(guān)于“土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”的規(guī)定，屬于管理性強制規(guī)定，而非效力性強制規(guī)定，體現(xiàn)的是對土地用途的管理[3]。顯然“宅基地使用權(quán)”的轉(zhuǎn)讓不屬于該條所規(guī)定的“非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的范疇，農(nóng)民初始申請宅基地使用權(quán)獲批，本身就已經(jīng)用于農(nóng)戶住宅建設(shè)，農(nóng)民再將其進行二次轉(zhuǎn)讓并未違反該土地用途。何況，法律和相關(guān)政策早已允許宅基地使用權(quán)在同一集體組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓。試想，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時連同宅基地上的房屋一起轉(zhuǎn)讓，本身宅基地使用權(quán)上已經(jīng)存在住宅，難道農(nóng)民將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體組織成員就一定會改變土地用途與性質(zhì)嗎？不無疑問。因此，法院將《土地管理法》第六十三條作為認定合同無效的依據(jù)也是值得商榷的。

第二，部分法院援引《民法通則》第六條和《物權(quán)法》第一百五十三條作為認定合同無效的依據(jù)也存在疑問?！睹穹ㄍ▌t》第六條與《物權(quán)法》第一百五十三條都屬于準用性規(guī)范，二者都不具有直接認定農(nóng)村房屋買賣合同效力的裁判功能，只能作為援用《土地管理法》的過渡性規(guī)定。除非依據(jù)上述法律再援引“國家政策”與“國務院有關(guān)部門發(fā)布的相關(guān)文件”(3)《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)〔1999〕39號)第二條：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)第二條第十項：禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦廳〔2007〕71號)第二條：城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。中關(guān)于禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地與住宅的規(guī)定。但此處的“國家政策”與“國務院有關(guān)部門發(fā)布的相關(guān)文件”在位階上不屬于法律、行政法規(guī)，應當屬于部門規(guī)章里的管理性強制性規(guī)定。故法院援引《民法通則》第六條與《物權(quán)法》第一百五十三條作為認定合同無效的依據(jù)，是值得探討的[4]。有學者認為，不能因為《物權(quán)法》第一百五十三條的準用性規(guī)范而將國務院有關(guān)規(guī)定在效力上視為法律或行政法規(guī)，從而認定合同無效；認定合同是否無效，不能依據(jù)政策，只能依據(jù)《合同法》第五十二條；因《土地管理法》等法律法規(guī)均未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，故農(nóng)村房屋買賣合同并未違反有關(guān)法律法規(guī)的強制性規(guī)定，也無《合同法》第五十二條關(guān)于無效的情形，應屬有效[5]。

(二)責任承擔與損失認定的不一致

絕大部分農(nóng)村房屋買賣合同被宣告無效后，法院在判斷雙方過錯承擔比例時，認定出賣人承擔70%主要責任、受讓人承擔30%次要責任。但也有部分案件案情大致相同，有的判決認定雙方各自承擔50%的過錯責任。這種情況可能會影響司法統(tǒng)一，超出當事人預期。在損失認定方面，主要存在以下差異：第一，有的法院判定“不相互返還購房款、利息及房屋”與“相互返還購房款、利息及房屋”；第二，有的法院判定買受人的賠償損失范圍不應包括房屋增值利益與應當包括房屋增值利益。究竟應采用何種損失認定方式才能在雙方之間體現(xiàn)公平原則呢？此外，買受人購買房屋后支付的購房款，應當有一部分是宅基地使用權(quán)費的繳納，是否包含在購房款中？如果包含在其中，出賣人是否有權(quán)利獲得？

(三)合同無效賠償請求權(quán)訴訟時效的適用不一致

合同被認定無效后，人民法院對是否應相互返還、賠償方式、賠償?shù)姆秶葼幾h的處理結(jié)果各不相同。有的判決顯示，農(nóng)村房屋買賣合同效力認定屬于確認合同效力之訴，不適用訴訟時效。但合同無效后的雙方當事人返還財產(chǎn)、賠償損失請求權(quán)等是否應適用訴訟時效？是法院在處理該類案件時不得不考慮的問題。

(四)無效判決與有效判決之間存在沖突

法院做出農(nóng)村房屋買賣合同效力的有效判決與無效判決，都有各自的說理與依據(jù)。但在下列情況下，司法實踐中不同地區(qū)的法院做出的判決結(jié)果存在沖突。

1.案情相似，法院卻做出相反的判決結(jié)果

具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，買賣合同簽訂在“《土地管理法》、國家禁止性規(guī)定生效之前”，有的法院認定合同有效，有的法院認定無效(〔2017〕皖13民終1660號)。第二，買賣雙方都屬于農(nóng)村戶籍，都是同村人，只是不同組的成員，有的法院認定合同有效(〔2017〕浙02民終3806號)，有的法院認定合同無效(〔2017〕湘01民終913號)。既有判決合同無效但不互相返還的(〔2017〕皖06民終611號)，也有判決合同無效互相返還的(〔2017〕湘01民終913號)。第三，“連環(huán)買賣，房屋最終流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟組織成員手中”的情形中，房屋第一次轉(zhuǎn)讓的出賣人與買受人之間的合同效力，有的法院認定合同有效，有的則認定合同無效但不相互返還。比如有判決(〔2017〕京01民終7798號)認為：“出讓人將房屋出賣給非本集體成員后，購房人又將房屋轉(zhuǎn)手賣給房屋所在地的本集體組織成員的第三者，出賣人與買受人之間的合同無效，駁回出賣人的訴求。”

2.法院判決合同有效與無效的理由相互沖突

就“《土地管理法》第六十二條一戶一宅原則”的規(guī)定而言，同一個省份不同地區(qū)的法院對該條的理解存在差異。有案例顯示，法院根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第三十五條第二款認為，同一集體經(jīng)濟組織成員受讓本村村民的房屋，也應符合申請建房用地條件，本身具有宅基地再購買農(nóng)村宅基地房屋的合同應認定為無效(〔2016〕蘇06民終4081號)。也有法院認為，“購買房屋的農(nóng)戶應符合申請建房用地條件”，這條規(guī)定僅屬于管理性強制性規(guī)范，規(guī)范職能部門關(guān)于農(nóng)村村民住宅用地審批事項，而非對同一集體經(jīng)濟組織成員之間宅基地流轉(zhuǎn)做出的效力性強制性規(guī)定(〔2017〕蘇07民終2376號)。

3.缺乏據(jù)以裁判的依據(jù)

部分法院判決認為，出賣人在出售房屋后可視為自動放棄宅基地使用權(quán)的意思表示，其返還房屋的訴求不予支持。此外，有的法院判決合同無效，卻不返還房屋。這兩種類型的案件可能面臨的問題是：在買受人為非本集體經(jīng)濟組織成員占有、使用房屋的情況下，其不具備集體經(jīng)濟組織成員資格，但又實際享有宅基地使用權(quán)的正當性依據(jù)何在[6]？法院做出的該類判決，在現(xiàn)實中因缺乏相應制度的銜接，集體經(jīng)濟組織應該如何妥善處理該宅基地的使用權(quán)。

四、完善認定農(nóng)村房屋買賣合同效力的建議

(一)重新審視認定農(nóng)村房屋買賣合同無效的法律依據(jù)

判決研究結(jié)果顯示，法院在審理農(nóng)村房屋買賣合同效力案件時的裁判依據(jù)應該分兩個階段來對待：首先，農(nóng)村房屋買賣合同的成立時間是在“《嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)〔1999〕39號)”發(fā)布之前，應當根據(jù)當時的法律與政策認定合同有效。1999年《土地管理法》修改施行之前，我國沿用的是1988年《土地管理法》，依據(jù)該法第四十一條(4)《中華人民共和國土地管理法》(1988修訂)第四十一條：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。的規(guī)定是允許城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)村宅基地建住房，所以1999年之前簽訂的農(nóng)村房屋買賣合同應當依據(jù)1988年《土地管理法》認定為有效。然后，農(nóng)村房屋買賣合同的成立時間是在“《嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)〔1999〕39號)”發(fā)布之后。1999年《土地管理法》刪除了1988年版《土地管理法》第四十一條的規(guī)定，隨之國務院又陸續(xù)發(fā)布(國發(fā)〔2004〕28號)(國辦廳〔2007〕71號)等文件禁止農(nóng)村房屋出售給城鎮(zhèn)居民，這些文件制定的上位法依據(jù)是1999年《土地管理法》，因此可以將其視為《土地管理法》的強制性內(nèi)容。2011年最高人民法院發(fā)布《全國民事審判工作會議紀要》第十五條(5)《最高人民法院關(guān)于刊發(fā)(全國民事審判工作會議紀要)的通知》(法辦〔2011〕442號)第十五條：在農(nóng)村集體所有土地上建造房屋并向社會公開銷售，應當依據(jù)合同法第五十二條和土地管理法第四十三條的規(guī)定，認定該買賣合同無效。將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經(jīng)濟組織成員以外的人的合同，不具有法律效力；出售給本集體經(jīng)濟組織成員的，應當符合法律、行政法規(guī)和國家政策關(guān)于宅基地分配、使用條件的規(guī)定。規(guī)定，“農(nóng)民將房屋出賣給非集體組織成員的合同，不具有法律效力”。故，據(jù)以判定農(nóng)村房屋買賣合同效力的法律依據(jù)應當是先經(jīng)《民法通則》第六條或者《物權(quán)法》第一百五十三條的準用性條款的指引，再援用《土地管理法》第二條視為違反法律強制性的規(guī)定，最終結(jié)合《合同法》第五十二條第五項認定農(nóng)民與非本集體成員之間簽訂的房屋買賣合同無效。這種做法符合準用性條款的立法目的，能充分發(fā)揮這類條款的功能，為農(nóng)村房屋買賣合同的無效判決提供正當性依據(jù)。

(二)有效判決類型的延伸

前文已對司法實踐中法院認為農(nóng)村房屋買賣合同有效的主流觀點進行了研究與歸納，整理出八種有效類型，有利于法院在審判實踐中統(tǒng)一司法意見、減少分歧。但是下列兩種情形建議認定為合同有效：“買受人簽訂合同以后，已在房屋內(nèi)居住十年以上，出讓人卻在拆遷之際反悔”“農(nóng)村房屋買賣合同經(jīng)村民大會或者村委會蓋章、認可的”。理由是：第一種情形，買受人簽訂合同后使用房屋十年以上，在當?shù)匦纬闪朔€(wěn)定的社會關(guān)系，適應了當?shù)氐木幼…h(huán)境，該房屋所在地村集體、村民、出賣人長期以來未對買受人占有、使用房屋提出任何異議。但在房屋面臨拆遷之際，出賣人在巨大利益驅(qū)動下要求宣告合同無效，出賣人的行為有違誠實信用、公平等原則。若判決合同無效后返還房屋將會造成買受人無家可歸的結(jié)果。在民事交易活動中，基于信賴合同利益、保護交易安全與尊重社會善良風俗，法院不應認定該情形合同無效。將這種情形認定為有效，更符合社會普通大眾對公平、正義價值觀的理解。第二種情形，“農(nóng)村房屋買賣合同經(jīng)村民大會或者村委會蓋章、認可”的情形。農(nóng)村集體土地歸村集體所有，由村集體或者村委員會經(jīng)營、管理。村民大會及村委會是基層群眾自治組織，作出的決定體現(xiàn)著村民的自由意志，若農(nóng)村房屋買賣合同經(jīng)過村民大會或者村委會蓋章、認可，說明本村村集體愿意接納買受人，視其為本集體經(jīng)濟組織成員中一員。只要其在一審判決終結(jié)前將戶籍遷入該村集體，即可彌補該程序上的瑕疵。

(三)責任劃分與損失認定的調(diào)整

有學者認為在審理農(nóng)村房屋買賣合同案件時，應當統(tǒng)一司法裁判意見采用出賣人承擔70%、買受人承擔30%的過錯責任比例。筆者不贊同該觀點，認為應當針對每個案件的具體情況來確定買賣雙方應該承擔的過錯比例。農(nóng)村房屋買賣合同每個案件案情不同，應當賦予法官充分的自由裁量權(quán)，根據(jù)每個案件的個性在出賣人與買受人之間劃分過錯比例。合同無效，存在過錯一方承擔的責任，相較于不存在過錯的一方要重，可在70%～80%(甚至超過)的幅度內(nèi)進行選擇；若雙方都無過錯，為公平起見，則各自對自己的損失承擔對等的責任。對于該類案件，損失認定的范圍也應當有所調(diào)整。有的案件中，法院判決出賣人返還購房款利息、買受人支付房屋使用費。這種做法不妥當，因為買受人在使用房屋期間產(chǎn)生的使用費，應當與購房款的利息相折抵；或者購房款利息與房屋使用費應當根據(jù)出賣人與買受人各自的過錯比例進行計算。

此外，合同無效后，買賣雙方產(chǎn)生返還財產(chǎn)、賠償損失等請求權(quán)，該請求權(quán)應當適用訴訟時效制度。訴訟時效制度旨在維護社會關(guān)系的穩(wěn)定，督促請求權(quán)人及時行使自己的權(quán)利。無效的合同，自始無效，當事人因合同而取得的利益不具有合法性，應當自收到相應的利益時起便負有返還的義務。農(nóng)村房屋買賣合同中，農(nóng)民將房屋出賣給非本集體成員的行為無效，當事人應當知道將產(chǎn)生的法律后果。因此，法院在審理農(nóng)村房屋買賣合同時，訴訟時效的計算起點應當自該合同履行結(jié)束時起開始計算，即出賣人交付房屋，買受人交付購房款。

(四)構(gòu)建有效合同中非同一集體成員取得房屋及宅基地使用權(quán)的制度

在前文內(nèi)容“法院認定農(nóng)村房屋買賣合同有效的類型化”中，有兩種情形：即農(nóng)民與非本集體成員簽訂的房屋買賣合同被法院認定為有效及雖法院認定合同無效，但判決不返還房屋的情形，應當建立起買受人享有宅基地使用權(quán)的合法性制度。可以從以下三方面入手：

1.將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地使用權(quán)或者國有土地使用權(quán)

我國《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地上的集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。前者的權(quán)利主體不像后者的權(quán)利主體一樣僅限制在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，可以對外進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村房屋買賣合同中，法院判決合同無效，但受讓人不返還房屋；或者法院判決合同有效，為了解決買受人占有、使用房屋及宅基地使用權(quán)的正當性困境，可以將其取得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)我國《土地管理法》第五章“建設(shè)用地”的內(nèi)容來看，該章第四十三條并未將宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)相區(qū)分；換言之，集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容囊括了宅基地使用權(quán)。二者在土地用途、權(quán)利主體、使用年限、流轉(zhuǎn)限制、是否繳納使用費等方面均無差異，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地使用權(quán)并無不可。況且在我國國有土地使用權(quán)包括了住宅建設(shè)用地使用權(quán)的情況下，集體建設(shè)用地使用權(quán)也包括了住宅建設(shè)的內(nèi)容，應當同等對待。面對司法實踐中出現(xiàn)的案件，非同一集體組織成員購買房屋后，因土地規(guī)劃調(diào)整，原本屬于村集體所有的土地現(xiàn)轉(zhuǎn)換為國有土地；原本屬于農(nóng)村戶籍的農(nóng)民現(xiàn)都轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，故不會由此導致房屋買賣合同無效[7]。

2.建立宅基地使用權(quán)登記、退出、使用年限及使用費制度

首先，就宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的登記發(fā)證工作而言，買受人購買房屋后，可以參照適用非本集體經(jīng)濟組織成員繼承宅基地使用權(quán)登記的做法，在產(chǎn)權(quán)證上標明“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體成員住宅的合法買受人”[3]。其次，就宅基地使用權(quán)退出機制而言，應當建立合理的宅基地退出制度。我國關(guān)于這方面的規(guī)定似乎并不全面，目前只在《土地管理法》第六十二條第四款(6)《土地管理法》第六十二條第四款：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！庇兴w現(xiàn)，根據(jù)房地一體主義，房屋轉(zhuǎn)讓給他人，該房屋項下宅基地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)，此時應當認為其資格權(quán)消滅。如前所述，有的法院判決認為，農(nóng)民將房屋及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人時，視為其默示已放棄享有宅基地使用權(quán)。最后，就使用年限及使用費的問題而言，房屋及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，買受人受讓后使用年限應當分別計算：第一，對于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)或者初次申請宅基地使用權(quán)的，參照國有土地上建設(shè)用地使用權(quán)最高期限，規(guī)定為七十年；期滿后，買受人應當再次以有償出讓的方式繼續(xù)繳納宅基地使用權(quán)費用。第二，轉(zhuǎn)讓后的房屋應當根據(jù)出賣人與買受人之間的農(nóng)村房屋買賣合同約定的期限計算[8]。這樣做既保障宅基地使用權(quán)還在本集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營、管理范圍內(nèi)，又尊重出賣人與買受人的意思自治。第三，一般而言，買受人受讓房屋所支付的購房款中應當包含宅基地使用權(quán)費用。但宅基地使用權(quán)這部分的費用，應當由集體經(jīng)濟組織收取，不應由出賣人獨自享有。

3.在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，未來農(nóng)村房屋買賣合同不宜再認定無效

農(nóng)村土地歸集體所有，乃系農(nóng)村土地制度的“魂”，這是絕對不能舍棄的[9]。按照當前“三權(quán)分置”的改革思路：“宅基地為農(nóng)村集體所有”“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)因特定身份而產(chǎn)生，僅限于農(nóng)民享有，非集體成員不能享有”“宅基地使用權(quán)是單純的財產(chǎn)權(quán)，不具有身份權(quán)和福利屬性，依市場的對價而取得”。宅基地三權(quán)分置的主要目的在于放活使用權(quán)，即增加農(nóng)民的財產(chǎn)。義烏是全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，2016年義烏市政府發(fā)布了《關(guān)于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》明確指出，“在落實宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過合法方式有條件轉(zhuǎn)讓”[10]，實現(xiàn)了宅基地可以在全市范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。雖然該土地改革試點工作還在探索中，但這無疑是在向外界透露未來我國“宅基地使用權(quán)”的發(fā)展趨勢[11]。在宅基地“三權(quán)分置”的成功經(jīng)驗被推廣至全國時，符合生效要件的農(nóng)村房屋買賣合同將不宜再被認定為無效。

4.建立宅基地使用權(quán)“優(yōu)先購買權(quán)”制度

為了維護本集體經(jīng)濟組織成員的利益，防止宅基地使用權(quán)遭到毀滅性的破壞。農(nóng)民在向非本集體成員轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋時，應賦予本集體經(jīng)濟組織成員享有宅基地優(yōu)先購買權(quán)[12]。宅基地使用權(quán)的“優(yōu)先購買權(quán)”是指在農(nóng)民對外轉(zhuǎn)讓房屋時，若第三人與本集體經(jīng)濟組織成員都想取得該房屋及宅基地使用權(quán)，在同等條件下同一集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先于該第三人而享有[13]。這樣做的理由是：首先，基于中國農(nóng)村“熟人社會”的大背景，若產(chǎn)生糾紛矛盾，本集體經(jīng)濟組織成員與其他利益主體之間的矛盾更易化解[14]。其次，本集體經(jīng)濟組織成員對當?shù)丨h(huán)境更為熟悉，在土地用途方面能充分發(fā)揮最大效益。最后，本集體經(jīng)濟組織成員相較于第三人，在資金狀況、信用風險等方面，出賣人更為了解，能最大限度地減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的交易風險。

“同等條件”是指：相同的價格、支付方式、支付時間等各種因素[15]。如果本集體經(jīng)濟組織成員放棄行使優(yōu)先購買權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織的成員就可以購買。賦予本集體經(jīng)濟組織成員享有“優(yōu)先購買權(quán)”，既能有效防止農(nóng)村土地資源向本集體經(jīng)濟組織以外流失，以維護本集體經(jīng)濟組織成員的利益，又能促進農(nóng)民自有財產(chǎn)的有效流通，建立穩(wěn)定的財產(chǎn)秩序。

五、結(jié)語

通過對275份農(nóng)村房屋買賣合同糾紛判決書的研究后發(fā)現(xiàn)，其中171份判決書被法院認定無效，究其原因是受讓主體身份不符合法律規(guī)定；另外85份判決書被法院認定為有效，對有效合同進行類型化研究為今后法院審理該類案件提供了新的視角。目前，我國正處于宅基地“三權(quán)分置”改革試點階段，農(nóng)村土地制度在不久將會有所突破。宅基地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)一直是社會各界關(guān)注的焦點，其關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。因此，立法機關(guān)應在《土地管理法》修改過程中對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問題有所重視，完善相應的配套制度。