姜 勇 鄭楚楚 趙 穎 張蓓蓓 李 芳 宋卓奇

(華東師范大學(xué) 教育學(xué)部，上海 200062)

一、問題的提出

改革開放走過40年輝煌歷程，中國特色社會(huì)主義道路的發(fā)展藍(lán)圖和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、文化、科技等各個(gè)領(lǐng)域都在進(jìn)行新的思考、新的設(shè)計(jì)。在嶄新的歷史時(shí)期，我國學(xué)前教育事業(yè)改革與發(fā)展也面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

我們欣喜地看到，近年來黨和政府高度關(guān)懷學(xué)前教育事業(yè)的積極健康發(fā)展。2010年11月21日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《國十條》)，明確指出：“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)……辦好學(xué)前教育，關(guān)系億萬兒童的健康成長(zhǎng)，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來?！薄秶畻l》明確了學(xué)前教育的性質(zhì)、價(jià)值及其在國家改革與發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，特別提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”，將堅(jiān)持學(xué)前教育的公益性和普惠性作為當(dāng)前國家發(fā)展學(xué)前教育的基本指導(dǎo)原則。2018年11月7日，第一個(gè)以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)的關(guān)于學(xué)前教育工作的重磅文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)出臺(tái)，明確提出“到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率(公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比)達(dá)到80%。廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系基本建成，學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系基本完善……到2035年，全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，形成完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。”可見，建成建好普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系已成為2035年前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。

提出建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的發(fā)展思路，是推進(jìn)和提升學(xué)前教育公共服務(wù)水平的內(nèi)在要求，是學(xué)前教育改革縱深、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的必然道路，更是當(dāng)前國家對(duì)學(xué)前教育發(fā)展中面臨的突出、緊迫、核心和現(xiàn)實(shí)問題的正面回應(yīng)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“上層建筑”到市場(chǎng)化改革階段的“產(chǎn)業(yè)”或“商品”，再到促進(jìn)社會(huì)公平必須提供的“公共服務(wù)”的變遷，體現(xiàn)了我們對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)定位和發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化。建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的提法，意味著國家對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)定位從以往的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”逐漸向“公共服務(wù)”傾斜的重大變化，強(qiáng)調(diào)了政府在學(xué)前教育發(fā)展中不可替代的主導(dǎo)作用，將各級(jí)政府?dāng)[在了推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵位置，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育中不可推卸的責(zé)任。同時(shí)也表明了，國家在推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展上已經(jīng)做好準(zhǔn)備，將從原先相對(duì)單一、局部性的政策舉措走向以頂層設(shè)計(jì)為主，以自上而下推動(dòng)和自下而上創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合的系統(tǒng)性規(guī)劃，進(jìn)行全局性、整體性、協(xié)同性的學(xué)前教育體制機(jī)制改革正式被提上了學(xué)前教育的發(fā)展日程。

二、我國學(xué)前教育改革和發(fā)展的成就及面臨的突出問題

在推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)踐中，圍繞“?；尽V覆蓋、有質(zhì)量”的主要任務(wù)，我國積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也取得了突出的成就，證明了我國在推進(jìn)教育發(fā)展上強(qiáng)大的綜合實(shí)力，具備著手建立完備普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的能力。具體表現(xiàn)在：一是學(xué)前教育服務(wù)能力顯著增強(qiáng)，2017年學(xué)前三年在園幼兒數(shù)達(dá)4 600萬人，幼兒園發(fā)展到25.5萬所，支撐了世界規(guī)模最大的學(xué)前教育；二是學(xué)前教育的普及水平有了很大提高，2017年適齡兒童的毛入園率達(dá)到79.6%，達(dá)到了中上收入國家的平均水平；三是學(xué)前教育投入大幅增長(zhǎng)，2016年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入2 800多億元，財(cái)政性資金五年增長(zhǎng)了77%。[1]更可喜的是，2006年底起，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)正式委托國家教育部進(jìn)行學(xué)前教育立法的調(diào)研與起草工作，學(xué)前教育立法正式提上議事日程，為學(xué)前教育發(fā)展提供了很好的政策基礎(chǔ)。

十八大以來學(xué)前教育取得的突破性進(jìn)展為推進(jìn)建設(shè)全國性的學(xué)前教育公共服務(wù)體系奠定了良好的基礎(chǔ)，但在看到成就的同時(shí)，應(yīng)該看到普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)中的不少瓶頸問題依舊橫亙?cè)谖覀兊拿媲埃瑢W(xué)前教育發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然比較突出，具體表現(xiàn)在以下方面。

(一)學(xué)前教育發(fā)展的根本立場(chǎng)和價(jià)值導(dǎo)向尚未完全確立

以往在推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展中，由于沒有明確我國學(xué)前教育改革與發(fā)展的根本立場(chǎng)和價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展還比較缺乏整體的、系統(tǒng)的、宏觀的方向把握，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中對(duì)各級(jí)政府職能新的定位未能及時(shí)明確，我們走過一些彎路。2003年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)指出，“以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”。但由于一些人的誤解、誤讀、誤用，使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了明顯的、過度的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向，客觀上造成了在“九五”“十五”期間我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的遲滯甚至下滑的狀況，全國范圍內(nèi)的幼兒園辦園體制轉(zhuǎn)變，使得原先發(fā)展良好的企事業(yè)單位幼兒園和集體性質(zhì)幼兒園急劇萎縮，一大批幼兒園被迫推向市場(chǎng)，不少原本運(yùn)營(yíng)規(guī)范、有一定辦園質(zhì)量的公辦幼兒園被“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、賣”[2]，造成公辦性質(zhì)的幼兒園數(shù)量急劇萎縮，幼兒園教師隊(duì)伍嚴(yán)重不穩(wěn)定，辦園質(zhì)量下降十分明顯，矛盾突然加劇，這是我們深刻的歷史教訓(xùn)。更為嚴(yán)重的是，人們對(duì)于學(xué)前教育的根本立場(chǎng)和基本價(jià)值導(dǎo)向還不夠清晰、明確，即便在基本建成普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的目標(biāo)已經(jīng)提出之時(shí)，對(duì)于什么才是普惠性的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育中的責(zé)任和義務(wù)，公辦幼兒園和民辦幼兒園的各自性質(zhì)定位和發(fā)展方向等問題上依然存在諸多爭(zhēng)論和模糊地帶，亟待我們科學(xué)厘清和明確。

為此，我們必須從國家發(fā)展和學(xué)前教育發(fā)展的戰(zhàn)略高度科學(xué)落實(shí)目標(biāo)任務(wù)與主要措施，必須站在中國特色社會(huì)主義政治和科技全球創(chuàng)新的立場(chǎng)上，對(duì)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系進(jìn)行宏觀思考，在厘清政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確定位各級(jí)政府所扮演的角色與承擔(dān)的基本責(zé)任，建立和完善學(xué)前教育體制機(jī)制，制定科學(xué)的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的路線圖與明確的時(shí)間表，解決好體系建構(gòu)、資源布局、服務(wù)提供和可持續(xù)發(fā)展等方面的重大問題。

(二)事關(guān)民生大計(jì)的“入園難”“入園貴”問題還未根本解決

當(dāng)前，覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育資源網(wǎng)絡(luò)還未完全建成，全國范圍內(nèi)“入園難”問題依舊存在。“入園難”，尤其是“入公辦幼兒園難”已成為社會(huì)反映的熱點(diǎn)問題，人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)普惠性學(xué)前教育資源的需求與學(xué)前教育資源的稀缺形成了不平衡、不充分的供需關(guān)系。脫貧攻堅(jiān)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)學(xué)前教育資源十分緊張，尤其是普惠性教育資源供給不足。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國學(xué)前毛入園率接近80%[3]，盡管相較過去有了顯著提高，但仍意味著我國還有近兩成的適齡幼兒無法接受學(xué)前教育。

與此同時(shí)，由于國家財(cái)政在學(xué)前教育上的投入依舊不足，我國學(xué)前教育財(cái)政投入占社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育資源財(cái)政投入中的比重嚴(yán)重偏低，學(xué)前教育合理的成本分擔(dān)機(jī)制尚未建立，“入園貴”問題凸顯。2014年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，OECD成員國政府對(duì)學(xué)前教育的投入平均值為0.6%[4]，而我國政府對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)投入占GDP比重僅為0.06%，不僅低于OECD各國平均值，而且也低于一些發(fā)展中國家，如智利(0.6%)、捷克(0.5%)和巴西(0.5%)。在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與教育投入的比重上，2012年OECD成員國的平均比重是8.5%，歐盟21國的平均比重是9.7%，法國為13.2%，德國為11.2%，而我國的比重僅1.2%～1.6%。[5]雖然近年我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)顯著，2017年達(dá)到3 255億元，是2007年的20.7倍，占全部教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的7.65%[6]，但還未達(dá)到國際上普遍的7.9%的占比。而在生均財(cái)政支出方面的問題更為嚴(yán)重，2016年，我國幼兒的生均財(cái)政支出是8 626元，而OECD主要發(fā)達(dá)國家的生均財(cái)政支出達(dá)9 188美元，盧林堡高達(dá)25 074美元，美國10 010美元、英國9 692美元、韓國6 861美元、日本5 591美元[7]，我們?nèi)杂胁恍〉牟罹唷?/p>

(三)學(xué)前教育不平衡、不充分問題還比較嚴(yán)峻，地方差異仍然顯著

雖然近年我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迅速，但城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間享用的學(xué)前教育資源在數(shù)量、質(zhì)量上的差距仍然比較顯著。2013年起，全國各地幼兒園生師比的地區(qū)差異幅度明顯縮小，2017年的最大差異幅度幾乎是2013年的一半。雖然生師比的地區(qū)差異在縮小，但東部地區(qū)與中部地區(qū)、西部地區(qū)的差異數(shù)值仍然巨大，東部地區(qū)的生師比在2017年達(dá)到16.41∶1,已達(dá)到良好水平，而中部和西部的生師比則分別為21.18∶1和21.10∶1,東部明顯優(yōu)于中、西部地區(qū)，區(qū)域的不平衡狀態(tài)并沒有被打破。[注]根據(jù)教育部門戶網(wǎng)站提供的2013年至2017年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算在園幼兒人數(shù)與專任教師人數(shù)之比，得出師生比。更為嚴(yán)重的是，由于學(xué)前教育發(fā)展和資源提供的不平衡、不充分，導(dǎo)致社會(huì)矛盾有突出與激化的可能。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年全國共有幼兒園239 812所，其中民辦幼兒園154 203所[8]，占總數(shù)的六成以上，這意味著雖然表面上兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)很多，但由于部分民辦幼兒園收費(fèi)高且質(zhì)量不穩(wěn)定，公辦幼兒園名額有限、難以進(jìn)入，有相當(dāng)比重弱勢(shì)家庭或處境不利家庭的兒童面臨著很大的入園壓力。政府興辦的公辦幼兒園數(shù)量還很不夠，還沒有完全起到維護(hù)教育公平正義的“托底”的保障與平衡作用。

(四)學(xué)前教育迫切需要深層次的體制機(jī)制改革

近年來，為切實(shí)解決“入園難、入園貴”問題，黨和政府采取了一系列的戰(zhàn)略舉措，推動(dòng)學(xué)前教育跨越式發(fā)展。當(dāng)然，這些制度和舉措往往是應(yīng)急的，帶有“權(quán)宜性”色彩，主要采用項(xiàng)目式推進(jìn)和局部方案調(diào)整的辦法，難以避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，還未能完全、充分地對(duì)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系作全面、系統(tǒng)、宏觀、總體的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。例如，雖然新增園所數(shù)量迅速增長(zhǎng)，但是相應(yīng)的配套保障，特別是合格師資沒有跟上。再如，盡管黨和政府高度重視，學(xué)前財(cái)政近年大幅增長(zhǎng)，但經(jīng)費(fèi)投入方面存在失衡現(xiàn)象，未能做到精準(zhǔn)規(guī)劃和合理布局，仍屬于“大水漫灌”式的發(fā)展，甚至個(gè)別地方政府將其視為“面子工程”“政績(jī)工程”，盲目撤并村辦園，集中資金建設(shè)規(guī)模超大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園，而盲目撤并村辦園，表面上改善了辦園條件，實(shí)際上卻擴(kuò)大了服務(wù)半徑，給孩子們?nèi)雸@造成了極大的不便。

(五)學(xué)前教育的行政管理能力有待進(jìn)一步提升，部門間協(xié)同機(jī)制亟需形成

學(xué)前教育的事業(yè)發(fā)展不僅需要內(nèi)部的體制機(jī)制改革，而且更需要教育部門之外的其他部門的積極配合，以發(fā)揮協(xié)同攻關(guān)的力量?？茖W(xué)制定普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的路線圖與時(shí)間表，解決好體系建構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)布局、資源提供和可持續(xù)發(fā)展等重大問題，就離不開部門間的協(xié)同合作機(jī)制。協(xié)同合作機(jī)制的建立是學(xué)前教育改革成敗的關(guān)鍵所在。黨的十九大將“著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”作為全面深化改革取得重大突破的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)，對(duì)協(xié)同深化改革作出新的部署。學(xué)前教育發(fā)展關(guān)涉多個(gè)部門，不同層次和類型的機(jī)構(gòu)能否精誠協(xié)作亦是決定學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。

《指導(dǎo)意見》首次明確了教育、財(cái)政、建設(shè)、民政、衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、編制部門，以及婦女兒童工作委員會(huì)和婦聯(lián)組織等相關(guān)部門發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)。而《若干意見》更是進(jìn)一步要求各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。然而遺憾的是，一些好的政策有的仍處在文本學(xué)習(xí)層面，而沒有真實(shí)落實(shí)到地方的行動(dòng)中，有“分工”而無“協(xié)作”，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展如果只有教育部門在履職，便難以真正解決“入園難、入園貴”等老百姓非常關(guān)心的問題。加之學(xué)前教育尚未立法，管理權(quán)責(zé)沒有明確、清晰、可評(píng)估的法律規(guī)制的制約，各部門的權(quán)責(zé)及配置規(guī)定不夠到位、不盡合理，權(quán)責(zé)交叉、多頭管理、缺位越位、批管分離等問題比較突出，城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、財(cái)政和勞動(dòng)人事等部門發(fā)揮的協(xié)同作用還不夠顯著，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育事業(yè)的繁榮與進(jìn)步。

(六)對(duì)學(xué)前教育改革中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題還缺乏有效的解決策略

當(dāng)前我國普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)過程中還存在許多難點(diǎn)、痛點(diǎn)和亟待解決的問題。例如，為了實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽钡膶W(xué)前教育服務(wù)，我們需要借助人口學(xué)的研究范式，科學(xué)預(yù)判我國未來5～10年人口增長(zhǎng)趨勢(shì)與規(guī)模，從而為科學(xué)謀劃、合理布局、有效配置資源提供依據(jù)。再如，為了實(shí)現(xiàn)《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出的“積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)……推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”，“逐步建立起了政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理分擔(dān)的學(xué)前與成本分擔(dān)機(jī)制”，我們要著力研究如何建立科學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制，如何建立起保障學(xué)前教育事業(yè)積極、繁榮、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的良好機(jī)制，如何真正建設(shè)好公益、普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，使廣大家長(zhǎng)滿意。又如，為了激勵(lì)民辦幼兒園的舉辦熱情，我們要研究如何建立對(duì)民辦園積極扶持的獎(jiǎng)懲機(jī)制，有哪些行之有效的激勵(lì)措施，有哪些科學(xué)的管理辦法。更如，為實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的“非歧視”、“可獲得性”和“面向大眾”等特征，我們要探索怎樣為弱勢(shì)家庭和處境不利家庭的兒童建立優(yōu)先入園保障制度，提供有質(zhì)量的學(xué)前教育資源。我們必須致力于對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育改革中集中暴露出來的關(guān)鍵問題、短板問題、緊迫問題進(jìn)行科學(xué)研究與攻關(guān)，才能真正辦好讓人民滿意的學(xué)前教育。

三、普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)與規(guī)劃

(一)一個(gè)中心：堅(jiān)持“以人民為中心”，建設(shè)中國特色的公共服務(wù)體系

普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的根本立場(chǎng)和價(jià)值導(dǎo)向，是我國普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒，起到先導(dǎo)性、全局性的重要作用。建設(shè)我國普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系，必須堅(jiān)持“以人民為中心”。習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中把堅(jiān)持以人民為中心作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)：人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。

堅(jiān)持“以人民為中心”，建設(shè)中國特色的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系，應(yīng)做到：

一是堅(jiān)持正確方向。要堅(jiān)持立德樹人、堅(jiān)持服務(wù)國家、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，為人民服務(wù)，為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)，為鞏固和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度服務(wù)，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化服務(wù)。我國學(xué)前教育發(fā)展必須始終堅(jiān)定不移地堅(jiān)持其“公益性”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性，將發(fā)展學(xué)前教育作為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要戰(zhàn)略任務(wù)。明確學(xué)前教育的發(fā)展必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，就要彰顯社會(huì)主義屬性，尤其在推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展中，要堅(jiān)決杜絕學(xué)前教育的過度市場(chǎng)化，甚至將本應(yīng)由政府供給的學(xué)前教育移交市場(chǎng)以謀取利潤(rùn)的現(xiàn)象。各級(jí)政府要真正承擔(dān)起學(xué)前教育發(fā)展的責(zé)任，這是普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建立的底線，不容動(dòng)搖。

二是站穩(wěn)人民的根本政治立場(chǎng)。要堅(jiān)定“為人民服務(wù)”的立場(chǎng)，明確學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是人民，必須將最廣大人民的根本利益放于普惠性公共服務(wù)體系建設(shè)的首要位置。要攻克學(xué)前教育改革與發(fā)展中面臨的突出問題，特別是學(xué)前教育資源，尤其是普惠性資源不足的問題，要充分發(fā)揮學(xué)前教育的“弱勢(shì)補(bǔ)償”的作用和“阻斷貧困代際傳遞”的功能，優(yōu)先保障弱勢(shì)群體家庭兒童的入園機(jī)會(huì)，彰顯學(xué)前教育在穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)繁榮與發(fā)展中的重要價(jià)值。

三是與中國特色的經(jīng)濟(jì)制度、政治、文化相結(jié)合。發(fā)展學(xué)前教育要遵循國際學(xué)前教育發(fā)展的一般脈絡(luò)和通用路徑，具備廣闊的國際視野，更需立足中國特色社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化背景，尋求中國的學(xué)前教育繁榮與發(fā)展之道。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，公有制經(jīng)濟(jì)在國家居于主體地位，國家經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的大幅度提升，是構(gòu)建中國特色的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，普惠性公共服務(wù)體系的建設(shè)必須抓住國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好契機(jī)，舉全國之力，集中力量辦大事，力爭(zhēng)短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的跨越式發(fā)展。同時(shí)，逐漸增強(qiáng)的公民教育發(fā)展意識(shí)和對(duì)高質(zhì)量學(xué)前教育的追求是構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的社會(huì)基礎(chǔ)，要將人民對(duì)學(xué)前教育的熱切期盼轉(zhuǎn)化為大力發(fā)展學(xué)前教育、建構(gòu)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的強(qiáng)大動(dòng)力。而人民民主專政的國家政權(quán)，是構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的政治基礎(chǔ)，其建設(shè)必須堅(jiān)持人民立場(chǎng)，保障最廣大人民的根本利益。加之，普惠性福利時(shí)代的來臨是構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的制度基礎(chǔ)，我們應(yīng)緊乘國家普惠性福利制度改革的良好東風(fēng)，將建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系作為國家福利在教育領(lǐng)域的重要內(nèi)容扎實(shí)實(shí)現(xiàn)。最后，中國傳統(tǒng)文化是構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的文化基礎(chǔ)，建構(gòu)普惠性公共服務(wù)體系可以從優(yōu)秀的中華傳統(tǒng)文化與歷史中汲取力量，不斷推陳出新，如由北宋時(shí)期范仲淹創(chuàng)立的“義學(xué)”(也稱“義塾”)就是靠地方公款設(shè)立的蒙學(xué)，招生對(duì)象多為貧寒子弟，免費(fèi)入學(xué)?！傲x學(xué)”可以說是中國傳統(tǒng)的普惠性公共服務(wù)的雛形。

(二)兩個(gè)抓手：以供給側(cè)改革和質(zhì)量提升為抓手，建立優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)體系

建設(shè)中國特色的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系，必須找準(zhǔn)“入園難、入園貴”的源頭——供需矛盾緊張，并著力回應(yīng)“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源日益增長(zhǎng)的渴望。為此，應(yīng)以“供給側(cè)改革”和“質(zhì)量提升”兩方面為抓手，努力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)、充足，人民群眾滿意的公共服務(wù)體系建設(shè)。

1.供給側(cè)改革：擴(kuò)總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)實(shí)效

供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與整合，矯正要素配置的扭曲現(xiàn)象，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，從而更好地滿足廣大人民群眾對(duì)有質(zhì)量的學(xué)前教育的需要，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康和繁榮發(fā)展。[9]學(xué)前教育的供給側(cè)改革，首要任務(wù)在于擴(kuò)大有限的學(xué)前教育資源供給，重點(diǎn)在于優(yōu)化教育資源供給結(jié)構(gòu)，目的在于提高學(xué)前教育供給的質(zhì)量與供給的效率?！度舾梢庖姟访鞔_指出到2020年要實(shí)現(xiàn)的三個(gè)重要數(shù)據(jù)指標(biāo)，“到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率(公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比)達(dá)到80%”，以及“按照實(shí)現(xiàn)普惠目標(biāo)的要求，公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達(dá)到50%”。

上述指標(biāo)的落實(shí)，離不開供給側(cè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，資源布局的科學(xué)規(guī)劃。我們認(rèn)為，可以實(shí)施以下8項(xiàng)供給側(cè)改革的試點(diǎn)舉措。

(1)供給側(cè)的學(xué)位挖潛改革：有條件的地方適度放寬學(xué)位。在確保生師比不低于17.5∶1(根據(jù)2013年1月教育部下發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(試行)》)的情況下，一些生師比優(yōu)秀的省市可以考慮適度釋放學(xué)位，增加班額，擴(kuò)大入園兒童數(shù)量，緩解“入園難”“入園貴”問題。

(2)供給側(cè)的社會(huì)民生改革：制定各項(xiàng)扶持、獎(jiǎng)補(bǔ)、振興集體幼兒園的制度與政策，特別是針對(duì)集體幼兒園的園舍條件差、設(shè)施陳舊等問題，在已有的“生均定額經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立“生均設(shè)備費(fèi)補(bǔ)助”制度，使曾經(jīng)占幼兒園辦園數(shù)量半壁江山的集體幼兒園得以煥發(fā)新的生命活力。

(3)供給側(cè)的主體活力倍增改革：擴(kuò)大擴(kuò)增擴(kuò)強(qiáng)公辦性質(zhì)幼兒園。大力扶持、興辦各級(jí)各類有成熟辦園經(jīng)驗(yàn)的公辦性質(zhì)幼兒園。發(fā)揮公辦性質(zhì)幼兒園曾經(jīng)的優(yōu)秀優(yōu)良教育傳統(tǒng)，減輕教育部門辦園的壓力，使其成為提供普惠、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)的中堅(jiān)力量。

(4)供給側(cè)的意愿動(dòng)機(jī)激發(fā)改革：積極獎(jiǎng)掖普惠性民辦園。制定積極的、穩(wěn)定的，有助于普惠性民辦幼兒園生存與可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助條例，并且支持性政策要有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，從而為普惠性民辦園的健康、有序發(fā)展搭建長(zhǎng)期支持平臺(tái)。

(5)供給側(cè)的基本導(dǎo)向改革：科學(xué)調(diào)控與引導(dǎo)營(yíng)利性民辦園。及時(shí)調(diào)控，發(fā)布“限價(jià)”政策，頒布政府指導(dǎo)價(jià)格的管控措施，同時(shí)通過社會(huì)輿論的積極引導(dǎo)，使公益、普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)形象深入人心。

(6)供給側(cè)的新布局改革：運(yùn)用科學(xué)方法配置資源。發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、新媒介技術(shù)對(duì)學(xué)前教育現(xiàn)代化的支撐作用，充分利用科學(xué)的技術(shù)、方法與手段，如借助地理信息技術(shù)系統(tǒng)(Geographic Information System，GIS)軟件可實(shí)現(xiàn)對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的學(xué)前教育資源分布、新建園所選址、布局合理性等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和追蹤，提高學(xué)前教育資源配置效率。

(7)供給側(cè)的“新能源”改革：建設(shè)中國的“幼學(xué)開端計(jì)劃”。借鑒英國、美國、印度等國家為貧困家庭、處境不利家庭的幼兒進(jìn)行免費(fèi)補(bǔ)償教育的“確保開端計(jì)劃”(Head Start)、“早期開端計(jì)劃”(Sure Start)、“兒童綜合服務(wù)項(xiàng)目”(ICDS)，設(shè)立具有中國特色的“幼學(xué)開端計(jì)劃”學(xué)前教育國家工程，重點(diǎn)扶助貧困家庭和處境不利家庭的兒童。

(8)供給側(cè)的機(jī)構(gòu)“挖潛”改革：推動(dòng)“第三部門”參與，釋放“第三財(cái)政”的經(jīng)濟(jì)力量。鼓勵(lì)和引導(dǎo)非營(yíng)利組織通過創(chuàng)設(shè)幼兒園、建立兒童活動(dòng)站等方式加入公共教育服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)揮第三部門在推進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)體系中的作用。精心構(gòu)筑確保學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的第三財(cái)政的力量，特別是要明確福利彩票收入的一定比例用于支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，為學(xué)前教育發(fā)展提供長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)支持和保障。

2.質(zhì)量提升：以師資隊(duì)伍建設(shè)為突破口，打造學(xué)前教育的大國良師

公平、優(yōu)質(zhì)、高效是學(xué)前教育內(nèi)涵發(fā)展的新要求，也是學(xué)前教育由粗放式發(fā)展走向集約式發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。[10]2020—2035年將成為我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與繁榮進(jìn)步的關(guān)鍵階段。在這15年內(nèi)，我國學(xué)前教育不僅要承接過去未完成的歷史重任，解決好學(xué)前教育改革與發(fā)展中面臨的幾大突出矛盾，確保《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出的三項(xiàng)基本任務(wù)在2020年底得以順利實(shí)現(xiàn)，更需要在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，對(duì)2020—2035年學(xué)前教育的未來發(fā)展進(jìn)行科學(xué)謀劃和布局，努力通過制定2035年學(xué)前教育發(fā)展的總目標(biāo)和總規(guī)劃，推進(jìn)學(xué)前教育在10～15年的關(guān)鍵期內(nèi)實(shí)現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”，從“保底”到“突破”，從“不平衡不充分”到逐步“平衡充分”的跨越式發(fā)展。為此，我們必須轉(zhuǎn)變觀念，從只關(guān)注學(xué)前教育規(guī)模擴(kuò)大、數(shù)量增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦P(guān)注質(zhì)量提升，更注重內(nèi)涵建設(shè)。我們還要格外關(guān)注學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵而核心的“軟性指標(biāo)”，特別是師資隊(duì)伍建設(shè)，要將高素質(zhì)的幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)作為教育規(guī)劃的重要目標(biāo)。

(1)擴(kuò)充幼兒園教師隊(duì)伍，從“規(guī)范認(rèn)證”走向“臨時(shí)認(rèn)證”。我們應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到不同于義務(wù)教育階段教師，如2017年，未定職級(jí)的小學(xué)教師人數(shù)769 265名，占全體小學(xué)教師的12.94%[11]，而未定職級(jí)的幼兒園教師人數(shù)為1 826 068名，占全體的75.08%[12]，即四分之三的幼兒園教師沒有職級(jí)。這是一個(gè)非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。針對(duì)這一嚴(yán)重問題，我們可以探索嘗試“臨時(shí)認(rèn)證”做法，通過短期的培養(yǎng)和認(rèn)證制度迅速補(bǔ)充新教師，并在未來的3～5年為這些經(jīng)過“臨時(shí)認(rèn)證”制度上崗的教師提供在職培訓(xùn)機(jī)會(huì)，從而緩解幼兒園師資不足的難題。

(2)調(diào)整財(cái)政投入的方向結(jié)構(gòu)，建立嚴(yán)格、切實(shí)的制度保障，保障幼兒園教師基本權(quán)益和發(fā)展機(jī)會(huì)。要建立起穩(wěn)定的、可持續(xù)的制度不斷提高幼兒園教師的工資收入，進(jìn)一步改善幼兒園教師的福利待遇，使廣大幼兒園教師能安心從教，并能在高效能、有人情味的管理部門的支持與幫助下，增強(qiáng)獲得感，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。

(3)形成師資培養(yǎng)培訓(xùn)新理念，牢固樹立“育人為本，實(shí)踐取向，終身學(xué)習(xí)”的基本理念，進(jìn)一步推進(jìn)教師教育見實(shí)習(xí)課程改革，增強(qiáng)幼兒園教師開展立德樹人啟蒙教育的意識(shí)與能力，幫助幼兒園教師成為優(yōu)秀的“四有”好老師。當(dāng)然，師資培養(yǎng)培訓(xùn)的方式方法需要切實(shí)考慮我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育發(fā)展水平的差異，從實(shí)際出發(fā)，分階段、分區(qū)域、分層次，對(duì)幼兒園教師培養(yǎng)和培訓(xùn)體系進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和調(diào)整，有序、有效、有力地逐步推進(jìn)幼兒園教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系的創(chuàng)新。

(三)三個(gè)適度：把握經(jīng)濟(jì)來源、內(nèi)容推進(jìn)和針對(duì)對(duì)象的“適度”

普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)一定要注意“適度性”，這是與我國特定的社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相聯(lián)系的。就現(xiàn)實(shí)國情來看，普惠還無法做到完全由國家財(cái)政包辦，因而現(xiàn)在還只能是一種有限的福利。我國目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與西方發(fā)達(dá)國家相比，特別是與高福利國家相比，仍有很大的差距。盡管我國經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第二，但人均GDP卻仍然很低，“窮國辦大教育”的情況未根本改變，短期內(nèi)我們還難以達(dá)到馬克思主義暢想的“不折不扣平均分配”。因此，“適度性”是當(dāng)前建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系過程中的一個(gè)重要特征。我們要依照生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展水平確定學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)水平，將普遍性原則和差異化原則辯證統(tǒng)一起來，通過階梯性路徑，分層次、有重點(diǎn)推進(jìn)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)。

第一個(gè)適度是經(jīng)濟(jì)來源的“適度”，即隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步調(diào)整“適度”的投入比例。堅(jiān)持“適度”普惠的原則也是基于國際發(fā)達(dá)國家福利制度改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?？傮w來看，當(dāng)前各福利國家面臨一些共同性的比較突出的問題和危機(jī)，如福利支出過大出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政赤字和財(cái)政危機(jī)，社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域政府福利部門的膨脹和低效率，發(fā)達(dá)國家長(zhǎng)期以來積累的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力逐漸削弱，社會(huì)福利共識(shí)逐步瓦解。體現(xiàn)在學(xué)前教育公共服務(wù)的提供上，有限財(cái)政全覆蓋之后為政府帶來的巨額財(cái)政壓力導(dǎo)致了對(duì)學(xué)前教育的投入難以為繼，政府支持學(xué)前教育改革發(fā)展的經(jīng)濟(jì)能力大幅度減弱。因此，我們需要在全面建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系時(shí)密切注意經(jīng)濟(jì)來源的“適度”，逐步提高政府在學(xué)前教育投入方面的比例，進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)、家庭、個(gè)人的責(zé)任關(guān)系，依照各方現(xiàn)有的水平和能力層次，劃分政府的責(zé)任比重和支持力度，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公共服務(wù)的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

第二個(gè)適度是內(nèi)容推進(jìn)的“適度”，即傾聽人民群眾的呼聲，不斷推進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)內(nèi)容的“適度”覆蓋。普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的項(xiàng)目和內(nèi)容要逐步涵蓋與學(xué)前教育相關(guān)的各個(gè)方面。普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)初期，政府的主要任務(wù)是構(gòu)建“?；?、廣覆蓋”的學(xué)前教育保障制度，保障全體適齡兒童享有最基本、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)，特別是要加強(qiáng)對(duì)貧困家庭、處境不利家庭兒童的全面覆蓋。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升和社會(huì)文化事業(yè)的繁榮進(jìn)步，普惠性的內(nèi)容將逐漸從“適度”的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系逐漸向“全面”的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系邁進(jìn)，并最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育完全免費(fèi)、完全覆蓋，所有的適齡兒童都能享受到滿意的、便利的、有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)，學(xué)前教育的城鄉(xiāng)差距、地域差異顯著縮小，人民群眾對(duì)學(xué)前教育的滿意度、幸福感、獲得感大幅度提升，全面的、有質(zhì)量的、人人可享的學(xué)前教育公共服務(wù)體系完全建立。

第三個(gè)適度是對(duì)象的“適度”，即先要改善弱勢(shì)家庭和處境不利家庭兒童的入園需求，這是對(duì)象的“適度”。由于現(xiàn)階段我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，學(xué)前教育資源仍然有限，因此，我們要基于普惠性原則分層次、分對(duì)象提供選擇性供給，優(yōu)先滿足弱勢(shì)家庭和處境不利家庭對(duì)學(xué)前教育資源的吁求和渴望?；趯W(xué)前教育公平公正的基本立場(chǎng)，許多國家和地區(qū)都對(duì)弱勢(shì)家庭和處境不利家庭的適齡兒童堅(jiān)持優(yōu)先原則，給予政策方面的傾斜幫助。有四個(gè)主要的辦法：一是財(cái)政優(yōu)先投入于弱勢(shì)家庭和處境不利家庭的兒童，學(xué)前教育財(cái)政主要用于重點(diǎn)保障農(nóng)村、部落地區(qū)的弱勢(shì)家庭兒童，使之可以獲得免費(fèi)的、有質(zhì)量的學(xué)前教育。二是大力興辦公立機(jī)構(gòu)，并確立優(yōu)先向弱勢(shì)家庭和處境不利家庭的適齡兒童開放的原則。如約旦政府在“走向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的教育改革”五年計(jì)劃(2003—2008年)中，明確提出政府每年將在農(nóng)村貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)新建40所公立園，優(yōu)先保障農(nóng)村貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)家庭幼兒就讀公立園，同時(shí)為其提供免費(fèi)的午餐和保暖衣物。[13]我國的臺(tái)灣地區(qū)則在相關(guān)政策中明確規(guī)定，農(nóng)村邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)幼兒就讀公立幼兒園享有優(yōu)先權(quán)，原住民幼兒就讀公立幼兒園，如果家庭年所得在三十萬元(新臺(tái)幣)以下，則完全免費(fèi)[14]，公立園弱勢(shì)扶助的性質(zhì)十分明顯。三是優(yōu)先為弱勢(shì)家庭、處境不利家庭的兒童提供免費(fèi)或減費(fèi)或有資助的學(xué)前教育，如韓國規(guī)定弱勢(shì)兒童可優(yōu)先獲得免費(fèi)一年教育，古巴將學(xué)前教育全部納入公共服務(wù)體系中，實(shí)現(xiàn)教育全免，并為弱勢(shì)家庭的兒童免費(fèi)發(fā)放學(xué)習(xí)用品和生活補(bǔ)助。[15]四是依托國家或地區(qū)的專項(xiàng)行動(dòng)優(yōu)先發(fā)展針對(duì)弱勢(shì)家庭和處境不利家庭的兒童的學(xué)前教育，譬如美國的“開端計(jì)劃”、英國的“確保開端計(jì)劃”、印度的“兒童發(fā)展綜合服務(wù)計(jì)劃”和中國臺(tái)灣地區(qū)的扶持5歲弱勢(shì)家庭的幼兒及早教育計(jì)劃等均屬于以弱勢(shì)家庭的兒童為主要受益人群的扶助計(jì)劃。

(四)四對(duì)關(guān)系：正確把握普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)中的四對(duì)關(guān)系

有學(xué)者在總結(jié)歐洲的高福利國家在公共服務(wù)體系建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，提出了判斷一個(gè)福利模式好壞的四對(duì)關(guān)系：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利支出的關(guān)系，福利支出中的基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的關(guān)系，福利機(jī)制中的剛性與柔性關(guān)系，福利責(zé)任結(jié)構(gòu)中的政府與市場(chǎng)、家庭、個(gè)人之間的關(guān)系。[16]只有同時(shí)保證這四種關(guān)系的基本平衡，一個(gè)好的福利制度才能健康、可持續(xù)的運(yùn)行。在建設(shè)中國特色的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系時(shí)同樣也要正確把握這四對(duì)關(guān)系。

1.學(xué)前教育財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育財(cái)政的關(guān)系

學(xué)前教育財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與整個(gè)教育系統(tǒng)財(cái)政間的關(guān)系，事實(shí)上就是政府財(cái)政如何“切蛋糕”的問題。近年，我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)快速發(fā)展，財(cái)政收入增長(zhǎng)快速。2010年，我國的經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位，社會(huì)改革有了新的起點(diǎn)，不僅為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了雄厚基礎(chǔ)，而且為辦好關(guān)系民生的大事創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)條件。學(xué)前教育發(fā)展離不開政府財(cái)政的穩(wěn)定、持續(xù)投入。政府經(jīng)費(fèi)投入水平是衡量一國的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，特別是政府重視程度的重要指標(biāo)。盡管我國近年的學(xué)前教育三期三年行動(dòng)計(jì)劃持續(xù)加大政府對(duì)學(xué)前教育的投入，但因?yàn)殚L(zhǎng)期以來我們底子薄、欠賬多，短期的巨大投入仍難以滿足事業(yè)發(fā)展的需求。要真正進(jìn)一步提高國民的生活品質(zhì)，就要重點(diǎn)關(guān)注學(xué)前教育及其財(cái)政投入，在財(cái)政收入總量持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對(duì)學(xué)前教育財(cái)政支出的總額。

我們注意到，不少發(fā)展中國家或人口大國，即使財(cái)力有限，經(jīng)費(fèi)緊張，也仍全力保證學(xué)前教育的財(cái)政投入總量和進(jìn)一步提高其在財(cái)政配置中的比重，如古巴在建國之初頒布的《教育國有化》(1961年)中規(guī)定了國家有責(zé)任提供公共、免費(fèi)的全面教育公共服務(wù)，并將學(xué)前教育納入公共免費(fèi)的教育體系，每年將政府財(cái)政收入的30%以上投入教育[17]，為國家高度重視學(xué)前教育樹立了很好的典范。

近年來，黨和政府高度重視運(yùn)用積極的財(cái)政支持政策回應(yīng)民生問題，“持續(xù)增加民生方面的財(cái)政比重”，“著力保障和改善民生”是近年來政府財(cái)政“蛋糕”切分的重要方向。普惠普及、有質(zhì)量的學(xué)前教育同樣是人民群眾熱切呼喚和期盼的民生需求。將普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)列入民生工程加以重點(diǎn)推進(jìn)，就是站在社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度作出的重要決策。在構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的過程中，各級(jí)地方政府要努力在實(shí)現(xiàn)逐年增加學(xué)前教育財(cái)政投入總量的基礎(chǔ)上，將教育投入向?qū)W前教育傾斜，真正踐行黨中央、國務(wù)院所倡導(dǎo)的以人為本、和諧發(fā)展理念，落實(shí)財(cái)政劃分堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享，公共財(cái)政向滿足社會(huì)公共需要傾斜的原則。

2.基本學(xué)前教育公共服務(wù)和非基本學(xué)前教育公共服務(wù)的關(guān)系

在學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的過程中，必須要明確，哪些服務(wù)是由各級(jí)政府必須提供的，所有適齡兒童都可以享受的最低限度的公共服務(wù)；哪些是各級(jí)政府有責(zé)任發(fā)展，但是公民個(gè)人有權(quán)利選擇享受或不享受的公共學(xué)前教育服務(wù)。基本學(xué)前教育公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的政府在建設(shè)公共服務(wù)體系中的責(zé)任底線、制度底線、政策底線、道德底線，是“不能含糊、必須堅(jiān)持、必須保障”的基礎(chǔ)部分，其重點(diǎn)應(yīng)放置在保障大多數(shù)人的利益，優(yōu)先保障基本需要，重在雪中送炭，而非錦上添花。

我們認(rèn)為，大力興辦公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，通過舉辦足夠數(shù)量、達(dá)到基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的公辦幼兒園，以支撐整個(gè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)資源的普及和覆蓋，這是各級(jí)政府必須提供的基本學(xué)前教育公共服務(wù)。根據(jù)《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》，“財(cái)政性學(xué)前教育投入要最大限度地向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)傾斜，加大對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童學(xué)前教育的資助力度”。率先支持保障中西部農(nóng)村地區(qū)、老少邊窮島地區(qū)享受到學(xué)前教育服務(wù)，“有一定質(zhì)量的幼兒園可上”，應(yīng)當(dāng)劃歸為基本學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重中之重。在此基礎(chǔ)上，發(fā)達(dá)地區(qū)有條件的家庭可通過成本分擔(dān)的方式，通過額外付費(fèi)享受公共教育機(jī)構(gòu)之外的更多教育機(jī)構(gòu)提供的附加值服務(wù)，形式可以更加多樣，辦園的硬件水平可以更好，師資的學(xué)歷條件可以更優(yōu)，各級(jí)政府僅僅作為成本分擔(dān)中的一環(huán)，起到一定程度的投入、支持與監(jiān)管作用。未來對(duì)于非普惠性的民辦幼兒園的恰當(dāng)定位就是為廣大有條件的家庭提供多樣化的學(xué)前教育服務(wù)，增加選擇的機(jī)會(huì)，滿足有較好經(jīng)濟(jì)條件家庭的需求。將學(xué)前教育公共服務(wù)劃分為基本學(xué)前教育公共服務(wù)和非基本學(xué)前教育公共服務(wù)，是為了更好地明確各級(jí)政府的責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界，從而厘清多元主體的責(zé)任結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)機(jī)制運(yùn)行過程的有效調(diào)節(jié)和評(píng)估監(jiān)控。

3.學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)中的“剛性”與“柔性”關(guān)系

社會(huì)福利制度理論中有“底線公平”一說，“底線以下部分，是政府和社會(huì)的責(zé)任，是必保的，剛性的；底線以上的部分，是可以用市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人去承擔(dān)的，是柔性的”[18]。這就是福利制度中的“剛性”與“柔性”的關(guān)系。剛性制度強(qiáng)調(diào)政府在滿足社會(huì)成員的底線福利需求時(shí)負(fù)有不可推卸、不能回避的“底線責(zé)任”和“首要責(zé)任”，這種責(zé)任既是一種政治責(zé)任，也是一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還是一種道德責(zé)任。“柔性機(jī)制”強(qiáng)調(diào)非底線福利責(zé)任主體的多元化，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、慈善機(jī)制、互助機(jī)制、自助機(jī)制在非底線福利供給中的作用。在學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)中，我們需要處理好剛性和柔性制度的關(guān)系問題。

剛性制度強(qiáng)調(diào)了各級(jí)政府在學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)中的責(zé)任主體作用，要求各級(jí)政府在保障學(xué)前教育的公益性、普惠性中承擔(dān)不可推卸的主要責(zé)任。20世紀(jì)90年代學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了滑坡的現(xiàn)象，主要原因就在于我們沒有充分認(rèn)識(shí)和堅(jiān)定學(xué)前教育的普惠性、公益性屬性，過于強(qiáng)調(diào)和依賴市場(chǎng)的力量，沒有把握住學(xué)前教育的最低底線，將學(xué)前教育過度放手交由市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)從而帶來了嚴(yán)重的后果。學(xué)前教育的普惠性、公益性等基本屬性和學(xué)前教育資源的特殊性，決定了其不可能通過自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化并服務(wù)于社會(huì)大眾。作為社會(huì)的基本公共服務(wù)，政府必須確立剛性制度標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格守住底線，承擔(dān)起發(fā)展學(xué)前教育的“底線責(zé)任”和“首要責(zé)任”。

當(dāng)然，在建立普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的過程中，政府能力也是有限度的，并且政府調(diào)控還會(huì)有“失靈”的可能，因而我們不能排斥政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體進(jìn)行靈活地供給。西方福利國家的學(xué)前教育發(fā)展模式通常以公平正義作為價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)以國家的形式滿足社會(huì)成員對(duì)學(xué)前教育的福利需求，但這種過于剛性的機(jī)制和教育福利供給的無限性可能會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，以及教育不公平的進(jìn)一步加劇，因此在剛性制度中必須要加入柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)、慈善、互助機(jī)制等在推進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)供給中的作用，將剛性機(jī)制與柔性機(jī)制相互結(jié)合，才能既劃清政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的界限，明確二者的結(jié)合點(diǎn)和責(zé)任內(nèi)容，又增加學(xué)前教育發(fā)展機(jī)制的靈活性和彈性，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

4.學(xué)前教育發(fā)展中政府與市場(chǎng)、家庭之間的關(guān)系

學(xué)前教育改革要取得突破與新進(jìn)展，問題的關(guān)鍵不僅僅在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身，也不僅僅在于社會(huì)保障，而在于如何明確政府責(zé)任和市場(chǎng)機(jī)制之間的界限以及它們的結(jié)合點(diǎn)。在推進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)中，必須明確哪些學(xué)前教育服務(wù)的滿足和項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)是政府必保的，哪些是可以交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)的，哪些是由政府、市場(chǎng)、家庭、社會(huì)組織采取某種責(zé)任分擔(dān)方式可以共同承擔(dān)的。2017年，中國學(xué)前三年在園幼兒數(shù)已達(dá)4 600萬，為數(shù)量這么龐大的適齡兒童提供普惠的、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)，政府短時(shí)期無法完全承擔(dān)，而讓個(gè)人自己兜底，相當(dāng)多的家庭在經(jīng)濟(jì)上無法承受。近年來我國政府通過精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)舉措，保持了良好的脫貧攻堅(jiān)的態(tài)勢(shì)，黨的十八大以來現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口減少了2/3以上，但截至2017年，全國仍有3 000萬人每人每年收入2 300元(2010年不變價(jià))以下。國際上通常用基尼系數(shù)衡量貧富差距，并將0.4定為警戒線，從數(shù)據(jù)來看，從2000年起，我們已經(jīng)連續(xù)18年超越了警戒線。當(dāng)基尼系數(shù)為0.45時(shí)，最貧困人口占總?cè)丝诘?0%，但他們的收入和消費(fèi)的份額僅占4.7%，從這點(diǎn)來看，在貧困人口聚集的中西部農(nóng)村地區(qū)、老少邊窮島地區(qū)，依靠個(gè)人和家庭承擔(dān)學(xué)前教育成本幾乎不現(xiàn)實(shí)，必須由政府兜底，承擔(dān)起主要甚至是全部責(zé)任。另一方面，在東部沿海等發(fā)達(dá)城市，政府提供的學(xué)前教育服務(wù)已經(jīng)無法滿足部分高端人群對(duì)學(xué)前教育的要求，這類家庭和個(gè)人有條件有能力也有意愿通過更高的經(jīng)費(fèi)支付來獲取更高品質(zhì)、更多樣、更能滿足自身需求的學(xué)前教育產(chǎn)品。對(duì)這一部分家庭，政府的作用不在于提供保底性服務(wù)，而更多在于引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、保障有質(zhì)量的民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)有序發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的靈活性和對(duì)公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用。

因此，普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的構(gòu)建，最現(xiàn)實(shí)的途徑是在明確政府與市場(chǎng)、家庭責(zé)任關(guān)系，依照各方現(xiàn)有的發(fā)展水平和能力層次，清晰地定位與劃分政府的責(zé)任比重和支持力度，發(fā)揮政府的“保底性”作用，對(duì)貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)、處境不利家庭、低保家庭的兒童和孤兒實(shí)行免費(fèi)入園和各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，對(duì)有高端服務(wù)需求的家庭在基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)把握正確的方向，加強(qiáng)引導(dǎo)，形成政府、社會(huì)與家庭各方合力分擔(dān)。

(五)系列措施：突破路徑依賴，多途徑探索公共服務(wù)體系建設(shè)的策略

建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系必須注重“短期路徑”與“長(zhǎng)期路徑”相結(jié)合的原則。一方面，必須聚焦當(dāng)前我國在普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)中仍然存在的諸多難點(diǎn)、痛點(diǎn)和亟待解決的問題，思考普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的“路徑”，將問題細(xì)化和深入，通過短平快、實(shí)效性強(qiáng)的一系列舉措，真正打通普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的最后一環(huán)。針對(duì)學(xué)前教育改革與發(fā)展過程中面臨的關(guān)鍵問題、短板問題、核心問題、緊迫問題等重點(diǎn)攻關(guān)，這是推進(jìn)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的重要攻堅(jiān)戰(zhàn)。

另一方面，我們還要看到學(xué)前教育公共服務(wù)的資源不足和質(zhì)量不均的問題，究其根源在于學(xué)前教育的體制機(jī)制還不健全，制度的“碎片化”現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)還缺乏系統(tǒng)的、宏觀的、整體性的設(shè)計(jì)。在通過“短期路徑”掃除阻礙學(xué)前教育發(fā)展的緊迫問題的同時(shí)，我們還要加快學(xué)前教育發(fā)展從“普遍碎片型”向“普遍整合型”的制度整合，即要針對(duì)辦園體制、投入體制、管理體制、用人機(jī)制和工作機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)的改革創(chuàng)新，要本著價(jià)值引領(lǐng)、問題導(dǎo)向、實(shí)踐探索、協(xié)同創(chuàng)新和專業(yè)取向的基本原則，將重點(diǎn)放在準(zhǔn)確定位學(xué)前教育，深化管理體制改革，完善學(xué)前教育評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)體系等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，在改革體制機(jī)制的同時(shí)促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量的提升，并強(qiáng)化各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育方面應(yīng)有的規(guī)劃、投入、舉辦和監(jiān)管責(zé)任，為學(xué)前教育的長(zhǎng)期、健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的機(jī)制保障。

以往在解決學(xué)前教育發(fā)展的困境時(shí)常常陷入“路徑依賴”。“路徑依賴”(path dependence)這一名詞由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯(North)創(chuàng)立，用于從制度的角度解釋為什么有的國家長(zhǎng)期陷入不發(fā)達(dá)，總是走不出經(jīng)濟(jì)落后、制度低效的怪圈等問題。諾斯認(rèn)為制度變遷存在著類似于物理學(xué)中的慣性的“路徑依賴”現(xiàn)象，這種機(jī)制使人們一旦選擇走上某一路徑，就會(huì)在以后的發(fā)展中得到不斷的自我強(qiáng)化，這種慣性既可能使得制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)，也可能順著原先的錯(cuò)誤繼續(xù)下滑，甚至被“鎖定”在無效率狀態(tài)之下[19]，只有依賴于政府或其他強(qiáng)大的外力推動(dòng)，采用創(chuàng)新方法，才能推進(jìn)政策和制度變革向不斷增強(qiáng)和優(yōu)化的軌跡演進(jìn)。當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)體系建設(shè)中面臨的困境也是多數(shù)由來已久，與傳統(tǒng)的體制機(jī)制的僵化、路徑依賴密不可分。我們應(yīng)該圍繞以下這些問題來展開科學(xué)研究：應(yīng)該提供哪些平臺(tái)機(jī)制保障？需要突破哪些路徑依賴？如何實(shí)現(xiàn)路徑創(chuàng)新？重點(diǎn)抓哪些實(shí)效舉措？借鑒美籍奧地利政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特(Schumpeter)的創(chuàng)新理論，特別是以產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新與資源配置創(chuàng)新為視角，我們認(rèn)為，學(xué)前教育的改革與發(fā)展要擺脫“路徑依賴”，真正推進(jìn)建設(shè)中國特色的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系，就必須關(guān)注五大核心機(jī)制的創(chuàng)新，即辦園機(jī)制、管理機(jī)制、投入機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制、特惠機(jī)制等的創(chuàng)新，并據(jù)此提出9項(xiàng)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的舉措。

(1)推進(jìn)供給側(cè)改革，通過釋放學(xué)位、公辦性質(zhì)園獎(jiǎng)掖、普惠性民辦園獎(jiǎng)補(bǔ)等措施，釋放供給側(cè)潛能，擴(kuò)充資源總量，調(diào)整資源布局結(jié)構(gòu)，提升學(xué)前教育供給側(cè)效率與質(zhì)量。

(2)突破固有的體制與機(jī)制束縛，關(guān)注第三方力量，激發(fā)第三方力量的辦園熱情，開展第三部門、第三財(cái)政、教育家辦園的研究、試點(diǎn)與探索。

(3)開啟中國版的“幼學(xué)開端計(jì)劃”，實(shí)行三步走戰(zhàn)略，推進(jìn)百園建設(shè)、千園建設(shè)、萬園建設(shè)，推進(jìn)學(xué)前教育的精準(zhǔn)扶貧，使貧困家庭受益受惠，為中國在學(xué)前教育領(lǐng)域的“反貧困”“精準(zhǔn)扶貧”贏得世界聲譽(yù)，為未來中國“一帶一路”戰(zhàn)略的海外幼兒園建設(shè)與布局提供探索。

(4)建立普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的科學(xué)評(píng)價(jià)制度。建立普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的5A評(píng)價(jià)制度，從5A——付得起(Affordability)、達(dá)得到(Accessibility)、配得齊(Assorting)、顧得廣(All)、適得度(Appropriateness)等角度評(píng)估普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)成果，開展區(qū)域辦園質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估。

(5)提升政策執(zhí)行的效能。探索普惠性政策執(zhí)行的效益評(píng)估，采用政策評(píng)估、政策分析推進(jìn)區(qū)域政策執(zhí)行力提升。

(6)建立聯(lián)合行動(dòng)部。提升中央政府與地方政府的行政治理能力，探索部門協(xié)同性改革、共同推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的新合作機(jī)制。

(7)探索撥款測(cè)算制度。著力探索財(cái)政投入測(cè)算方式，通過生均撥款測(cè)算、辦園成本測(cè)算、運(yùn)營(yíng)分配測(cè)算、成本分擔(dān)測(cè)算，解決學(xué)前教育發(fā)展中的財(cái)政投入和經(jīng)費(fèi)使用關(guān)鍵問題。

(8)設(shè)立學(xué)前教育的“大國良師”振興計(jì)劃。推進(jìn)幼兒園教師薪酬、福利體系改革，營(yíng)造尊師重教的社會(huì)氛圍，提高幼兒園教師的尊嚴(yán)與地位，關(guān)注教師獲得感，保障教師權(quán)益，開展學(xué)前教育領(lǐng)域的“銀齡”巾幗計(jì)劃，鼓勵(lì)50歲至55歲的有經(jīng)驗(yàn)的幼兒園教師繼續(xù)從教。

(9)建立特惠工程。制定有助于弱勢(shì)家庭、處境不利家庭兒童的“特惠”政策，通過農(nóng)村(城市)特惠計(jì)劃，優(yōu)先保障弱勢(shì)兒童獲得政府提供的學(xué)前教育的托底保障。