龔保霖

(貴州大學(xué) 法學(xué)院， 貴陽 550025)

貪腐問題是每一個國家不可避免也是必須應(yīng)對的問題，關(guān)乎國計民生。改革開放以來，黨和國家對貪腐問題始終保持高度警惕，反腐倡廉工作取得了較大的成效的同時，仍有不足之處[1]。監(jiān)察制度的深化改革應(yīng)運而生。它是監(jiān)督機制下的吏治改革，是我國為懲治和預(yù)防腐敗在國家政治制度層面上的頂層設(shè)計。早在2013年，中共中央便印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，對開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作起著指導(dǎo)性作用。2016年11月初，由中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(下文簡稱《方案》)開展設(shè)立各級監(jiān)察委員會的試點工作，為國家監(jiān)察制度積累了必要的改革經(jīng)驗。2018年3月全國人民代表大會審議通過《監(jiān)察法》，標(biāo)志著我國國家監(jiān)察制度的初步確立。行政監(jiān)察邁向國家監(jiān)察，是監(jiān)察制度改革成果的體現(xiàn)。國家監(jiān)察制度與行政監(jiān)察制度就其本質(zhì)而言同屬于監(jiān)察制度，是法律層次與體制機制的革新。本文以行政監(jiān)察立法例延續(xù)與革新為基礎(chǔ)，探析獨立性原則與權(quán)力制約原則的內(nèi)在價值，對監(jiān)察委員會的人事管理與約束監(jiān)督問題進行研究，進而提出完善建議。

一、行政監(jiān)察邁向國家監(jiān)察的立法例延續(xù)與革新

行政監(jiān)察邁向國家監(jiān)察的法治進程，最為突出的表現(xiàn)是《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》[2]。筆者認(rèn)為，行政監(jiān)察與國家監(jiān)察看似不同的制度體系，實則是監(jiān)察制度發(fā)展的不同階段。行政監(jiān)察與國家監(jiān)察具有相容性的監(jiān)察制度，同屬于國家監(jiān)督體系，不可全盤否定。同時，《監(jiān)察法》亦不僅僅是簡單地將“行政”二字修改為“國家”，二者在內(nèi)容、意義與法律層次等方面存在差異。

1. 《行政監(jiān)察法》立法例延續(xù)之必要性

《監(jiān)察法》的出臺是國家監(jiān)察制度改革成果在法律層次上的確認(rèn)，為深化監(jiān)察改革提供了必要的法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》的部分內(nèi)容依然可以承繼《行政監(jiān)察法》，立法例的延續(xù)為監(jiān)察委員會權(quán)威的樹立提供了必要的法律基礎(chǔ)。監(jiān)察制度的深化改革并非無源之水，其具體原因有：

(1) 同屬監(jiān)察制度的范疇，在內(nèi)容上具有相似性。我國行政監(jiān)察制度興起于建國之初，經(jīng)歷早期構(gòu)建、中期恢復(fù)以及與紀(jì)檢部門合署辦公三個階段[3]，肩負(fù)著我國反腐倡廉的重大使命。我國先后出臺了多部法案，形成了獨具特色的行政監(jiān)察體系，一定程度上發(fā)揮了澄清吏治、實現(xiàn)政治清明的作用。在《監(jiān)察法》通過之前，這些法案仍具法律效力。國家監(jiān)察制度可以說是對行政監(jiān)察制度的進一步完善和發(fā)展?！斗桨浮分刑岬?，國家監(jiān)察制度是擴大其監(jiān)察范圍，豐富其監(jiān)察手段，而非對以往監(jiān)察制度的全盤否定。

(2) 法的穩(wěn)定性要求。無論是《行政監(jiān)察法》抑或《監(jiān)察法》，其本質(zhì)上均是對相應(yīng)監(jiān)察制度改革成果的法律化。行政監(jiān)察邁向國家監(jiān)察需要法的銜接和法的適應(yīng)。《行政監(jiān)察法》是全國人大常委會于2010年6月25日修正的。在《監(jiān)察法》出臺生效之前，該法是監(jiān)察領(lǐng)域最具權(quán)威的專門規(guī)范。從法的穩(wěn)定性來看，《監(jiān)察法》有必要對《行政監(jiān)察法》進行優(yōu)化融合。

(3) 《行政監(jiān)察法》立法相對成熟。盡管《行政監(jiān)察法》僅有7個章節(jié)51條，但卻有豐富的內(nèi)涵，既有對監(jiān)察機關(guān)和人員職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，又有具體監(jiān)察程序與法律責(zé)任的操作規(guī)則。而《監(jiān)察法》不外乎是對這些內(nèi)容進行更為深入的擴充與豐富。

2. 《行政監(jiān)察法》立法例的革新

行政監(jiān)察從實質(zhì)上屬于國家監(jiān)察，不同之處在于二者對“國家”的認(rèn)識不同：原有的行政監(jiān)察在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)察工作，而今的國家監(jiān)察具備更高層次的獨立性，不再附屬于行政機關(guān)。

(1) 法律地位上的差異。監(jiān)察委員會在政治地位上高于原有的行政監(jiān)察機關(guān)，是“一府一委兩院”國家政治體制的頂層設(shè)計，屬于中央級別的制度模式，而后者是政府下屬部委的職責(zé)權(quán)屬。二者行政級別不同，所涉及的問題就有不同之處。例如，在監(jiān)察手段和適用范圍上，國家監(jiān)察進一步擴大了監(jiān)察對象，豐富了監(jiān)察手段，進行全方面、全層次的監(jiān)督。

(2) 立法傳統(tǒng)上的要求。一項重要的制度往往伴隨著多部法律法規(guī)的出臺，而國家監(jiān)察制度更多的是基于《監(jiān)察法》的規(guī)范，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以“組織法”為例，原有的《行政監(jiān)察法》第2～4章屬于“組織法”的內(nèi)容。我國尚未出臺《監(jiān)察委員會組織法》。監(jiān)察委員會屬于“一府一委兩院”的一方，“一府兩院”已出臺相應(yīng)的《組織法》，國家監(jiān)察亦應(yīng)有所構(gòu)建。尤其是隨著監(jiān)察委員會獨立性的凸顯，相應(yīng)的《監(jiān)察委員會組織法》也應(yīng)列入立法計劃[4]。

單一的《監(jiān)察法》不足以囊括監(jiān)察制度深化改革的成果，應(yīng)與《監(jiān)察組織法》等的內(nèi)容加以區(qū)分。對監(jiān)察手段、監(jiān)察對象、監(jiān)察程序以及法律責(zé)任作更為細(xì)致化的規(guī)范，是在法律層次鞏固并深化國家監(jiān)察制度改革成果的必然要求。深化監(jiān)察制度改革不僅是承繼原有《行政監(jiān)察法》的立法例，更應(yīng)是一種理念的傳承。

二、監(jiān)察制度改革下兩個基本原則的解讀與反思

深化監(jiān)察制度改革過程中須秉持一定的基本理念或者原則精神，反映在《監(jiān)察法》中便是基本原則。理清基本原則是改革的前提。本文以法治建設(shè)中具有普適價值的獨立性、權(quán)力制約兩原則探析監(jiān)察制度深化改革問題。監(jiān)察改革是新時代健全國家監(jiān)督體系的重要舉措，賦予監(jiān)察制度新的時代內(nèi)涵。兩原則在《監(jiān)察法》中雖有體現(xiàn)，但在深化監(jiān)察制度改革中不應(yīng)簡單采取“拿來主義”的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)重申其價值，反思其運用。

1. 國家監(jiān)察中的獨立性原則

對國家監(jiān)察中獨立性原則的理解，無外乎監(jiān)察機關(guān)或者監(jiān)察人員的獨立，抑或監(jiān)察權(quán)的獨立。監(jiān)察制度中獨立性原則的貫徹落實是公正監(jiān)察的基本前提。行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)往往混同使用，這是行政監(jiān)察邁向國家監(jiān)察過程中不容忽視的問題，否則監(jiān)察權(quán)異化的結(jié)果將無法避免[5]。例如，東漢時期的刺史[6]不僅具有干預(yù)行政事務(wù)的能力，甚至可能為一州之長。新時代背景下，監(jiān)察制度獨立是民主共和性質(zhì)的獨立，是社會主義制度下的監(jiān)察獨立。具體而言，監(jiān)察獨立不同于封建制度中的御史大夫，其雖具“監(jiān)察百官”之能，看似位高權(quán)重，獨立于百官，但本質(zhì)上卻是皇帝的耳目，監(jiān)察制度運行良好與否與君主的喜好相關(guān)[7]。監(jiān)察獨立不同于中華民國時期五權(quán)分立中的監(jiān)察權(quán)[8]。五權(quán)分立是對國家權(quán)力的分割，同時也僅僅是一種美好設(shè)想，在中華民國中后期它僅僅是辦事機構(gòu)之一，其獨立性處于夭折狀態(tài)。監(jiān)察獨立亦不同于新中國建立的行政監(jiān)察制度，新的監(jiān)察制度下監(jiān)察手段更為多樣，監(jiān)察范圍更為廣泛，行政監(jiān)察機關(guān)隸屬于中央政府。

獨立性原則是監(jiān)察制度行之有效的必要前提，是一個基石性原則。已廢止的《行政監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。”《監(jiān)察法》中有相似的規(guī)定(1)參見《監(jiān)察法》第4條。，監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察職權(quán)，獨立的范圍亦從其他行政部分?jǐn)U展到行政機關(guān)。監(jiān)察制度的獨立性問題已經(jīng)被認(rèn)識到，并且立法者明確這種獨立是監(jiān)察機關(guān)的獨立。不過這僅僅是原則性的體現(xiàn)，為避免出現(xiàn)行政監(jiān)察機關(guān)對同級乃至上級機關(guān)監(jiān)察監(jiān)督較為無力的狀況[9]，需要配套的制度機制。

行政監(jiān)察邁向國家監(jiān)察，是對反腐倡廉、打擊腐敗的權(quán)能機構(gòu)進行整合，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“1+1>2”的效能。國家監(jiān)察獨立范圍在縱向上是否應(yīng)該囊括監(jiān)察人員的獨立，在橫向上是否應(yīng)突破行政機關(guān)、社會團體以及個人的限制，以真正地實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)察的目標(biāo)?這些問題值得深入探究。關(guān)于人大代表是否能夠成為監(jiān)察對象的論證等[10]，在某種意義上也是對監(jiān)察制度獨立性的反思。

“成本較高的生產(chǎn)商不得不撤退，因為他們在剩余油量上沒有任何利潤。我們現(xiàn)在沒有這種情況，”路透社援引威廉姆斯在與分析師的電話會議上說的話?！叭绻覀円彩沁@種情況，我們會毫不猶豫地降低產(chǎn)量，”他說。

2. 國家監(jiān)察中的權(quán)力制約原則

權(quán)力制約原則被認(rèn)為是西方三權(quán)分立學(xué)說反映在政治制度下的權(quán)力運行規(guī)則。有學(xué)者認(rèn)為意識形態(tài)不同，權(quán)力制約原則在我國政治體制中缺乏生存的土壤[11]。但筆者認(rèn)為，在深化監(jiān)察制度改革過程中應(yīng)當(dāng)提倡權(quán)力制約的理念。因為我國民主集中制極具包容性和活力[12]，權(quán)力制約機制并不存在“姓社姓資”的詰難。我國早期的國家體制建設(shè)深受蘇聯(lián)模式的影響，采用獨具特色的社會主義監(jiān)督模式。然而，不受制約的權(quán)力近乎是不存在的，即便在奴隸制和封建制時代，至高無上的王權(quán)亦會或受到神權(quán)或相權(quán)的制約；而在民主共和的時代，這種制約多表現(xiàn)為“三權(quán)分立”。因此，權(quán)力制約僅僅是權(quán)力運行的規(guī)則理念，不應(yīng)受制于意識形態(tài)的限制。

同時，我國古代有著發(fā)達(dá)的監(jiān)察制度，這是深化監(jiān)察制度改革的富饒土壤[13]。誠然，我國古代政治制度有著濃厚的人治色彩，但中央集權(quán)多民族國家的狀態(tài)并未發(fā)生本質(zhì)變化。對傳統(tǒng)的體制機制應(yīng)批判繼承，為法治中國建設(shè)提供養(yǎng)料。例如隋朝時期“隋文帝在開皇三年(583)四月，詔尚書左仆射‘御史糾不當(dāng)者，兼糾彈之’”[14]?？梢?，權(quán)力制約的理念并非西方國家獨有。

深化監(jiān)察制度改革應(yīng)在社會主義監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上增加權(quán)力制約的功效，形成監(jiān)督制約機制。《監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！惫P者認(rèn)為這里的“互相制約”是國家機關(guān)間的分工，而非權(quán)力間的制衡。監(jiān)察制度改革后，監(jiān)察委員會和紀(jì)律檢查委員會以合署辦公的形式存在，職權(quán)客觀上更加豐富，包括調(diào)查權(quán)、留置權(quán)、紀(jì)律檢查權(quán)等權(quán)屬。在人民主權(quán)之下，“一府一委兩院”的政治體制新格局不僅是五大機關(guān)的分工協(xié)作與約束監(jiān)督，不妨將其理解為五元結(jié)構(gòu)下的權(quán)力配置模式。

三、兩原則下監(jiān)察委員會的人事管理與約束監(jiān)督

獨立性原則與權(quán)力制約原則是深化監(jiān)察制度改革所應(yīng)考量的基礎(chǔ)原則。兩原則在《監(jiān)察法》中均有所體現(xiàn)，但介于主客觀限制在深度和廣度上存在不足。監(jiān)察監(jiān)督是全覆蓋的監(jiān)督，僅獨立于行政機關(guān)、社會團體和個人從長遠(yuǎn)上看是不夠的。同樣，權(quán)力制約的理念應(yīng)更加深入地在監(jiān)察制度改革之中予以貫徹。本文選取監(jiān)察委員會的人事管理和約束監(jiān)督兩個方面，在兩原則框架下進行探討。以獨立性原則探析國家監(jiān)察機關(guān)的人事管理制度，獨立的人事是開展監(jiān)察工作最基本的保障；以權(quán)力制約原則應(yīng)對監(jiān)察機關(guān)的約束監(jiān)督問題，則權(quán)力牢籠意識正是規(guī)避“超級機關(guān)”形成的良方。

1. 獨立性原則下的人事管理

獨立的人事管理制度為公正監(jiān)察提供必要的人力基礎(chǔ)。這里討論的監(jiān)察人員并非一般的行政人員。人具有主觀能動性，是社會生活中最為活躍、最具創(chuàng)造性的因素，一切社會制度的運轉(zhuǎn)離不開人的作用。反映在監(jiān)察領(lǐng)域，監(jiān)察制度是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，獨立的人事管理有助于避免監(jiān)察制度被束之高閣，是監(jiān)察措施行之有效的人事基礎(chǔ)。

古代經(jīng)典《禮記·大學(xué)》中曾寫到：“正心，修身，齊家，治國，平天下?！毙轮袊膰夜ぷ魅藛T是人民的公仆，現(xiàn)行監(jiān)察權(quán)能是監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)以及處置權(quán)等多種權(quán)力的集合[15]。新時代下監(jiān)察權(quán)能內(nèi)涵更加豐富，屬于全覆蓋的監(jiān)察監(jiān)督，對監(jiān)察人員資質(zhì)的要求必然更為嚴(yán)格、更加獨立。但2018年10月26日的《全國人民代表大會監(jiān)察和司法委員會關(guān)于第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》中仍未涉及《監(jiān)察委員會組織法》?！侗O(jiān)察法》第8、9條規(guī)定明確了監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式與任期限制，但對具體細(xì)化的人事管理并未規(guī)范。這是“諸法合體”模式下《監(jiān)察法》存在的立法空白，導(dǎo)致人事管理的獨立性仍顯不足。

人事管理制度在監(jiān)察人員的選拔、培養(yǎng)、考核、獎懲等方面理應(yīng)發(fā)揮作用。人事管理并非局限在企業(yè)管理領(lǐng)域，公務(wù)員語境下的人事管理制度同樣是值得深入研究的[16]。在選拔上，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象具有全面性，因而一支極具專業(yè)化水平的監(jiān)察隊伍必不可少。監(jiān)察人員的專業(yè)能力須蘊含司法、審計及相關(guān)技術(shù)等，缺一不可。同時，監(jiān)察人員屬于國家機關(guān)工作人員，其選拔方式不應(yīng)局限于公開面向社會招納人才。監(jiān)察委員會在監(jiān)察人員的選拔中應(yīng)根據(jù)實際，對年齡、地域、學(xué)歷、籍貫等因素進行綜合考量[17]。在培養(yǎng)上，監(jiān)察監(jiān)督具備“監(jiān)察百官”的職能。權(quán)力具有無限擴張性，為避免“超級機關(guān)”的出現(xiàn)，“以卑制重”的模式較為適宜。全面監(jiān)察監(jiān)督是深化監(jiān)察制度改革的基本要求，應(yīng)擴大監(jiān)察權(quán)的深度與廣度，并以行政級別予以約束[18]。此模式下監(jiān)察委員會獨立性是其基本前提，獨立的人事管理是監(jiān)察委員會保持獨立性的人員基礎(chǔ)。在考核與獎懲措施上，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)建立起一套人事考核制度并設(shè)置相應(yīng)獎懲措施。2018年3月頒布的《監(jiān)察法》施行已有一段時日，各級監(jiān)察委員會也已建立起來，國家監(jiān)察進入全新的階段，部分監(jiān)察委員會已開始探索自行量紀(jì)新模式[19]。為規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)察委員會的考核及獎懲措辭，不妨借助大數(shù)據(jù)手段建立健全相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫。大數(shù)據(jù)應(yīng)用在司法領(lǐng)域是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢[20]。

2. 權(quán)力制約原則下對監(jiān)察委員會的約束監(jiān)督

深化監(jiān)察制度改革是權(quán)利牢籠意識的貫徹落實，應(yīng)踐行“小政府，大社會”的國家治理模式。隨著國家監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察委員會是否會出現(xiàn)漢書中“察過悉勸”的情形，成為“超級機關(guān)”[21]?監(jiān)督者的被監(jiān)督問題須在合法合理的原則下予以研究?！侗O(jiān)察法》第7章專設(shè)“對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，涉及人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及自我監(jiān)督等形式。對監(jiān)察委員會的約束監(jiān)督主要應(yīng)從黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督與外部機關(guān)的約束兩方面著手。

(1) 黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督。《監(jiān)察法》第10條明確了監(jiān)察機關(guān)是上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切工作的前提，是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)律檢查委員會除法律地位、職責(zé)范圍等方面與監(jiān)察委員會不同以外，人員配置上基本相同。而紀(jì)律檢查委員會受同級黨委與上級紀(jì)律檢查委員會的雙重監(jiān)督，筆者認(rèn)為這是值得借鑒的。例如，合署辦公是監(jiān)察委員會開展工作的一大特點和客觀事實。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)不僅應(yīng)在法律法規(guī)的框架下進行，同時亦應(yīng)遵循黨規(guī)黨紀(jì)，但《監(jiān)察法》中對此并未予以明確。上級監(jiān)察委員會可以借助“人、財、物”的形式限制領(lǐng)導(dǎo)[22]。

(2) 外部機關(guān)的監(jiān)督。在這里討論的外部機關(guān)的監(jiān)督是指在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件情形下，審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門的監(jiān)督不僅僅來自于《監(jiān)察法》的明文規(guī)定(2)參見《監(jiān)察法》第4條。。國家監(jiān)察的監(jiān)察權(quán)包含監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)及處置權(quán)，在權(quán)力性質(zhì)與行使手段等方面與檢察機關(guān)和公安機關(guān)存在互相制約的可能。刑事訴訟活動以審判為中心，人民檢察院是唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，公安機關(guān)是主要的執(zhí)法部門，所以三機關(guān)具有監(jiān)督監(jiān)察委員會的法律依據(jù)和實踐基礎(chǔ)。監(jiān)察制度改革與刑事訴訟的銜接是對監(jiān)察委員會在刑事領(lǐng)域的規(guī)范，如監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)在處理刑事案件時是具有偵查實質(zhì)的[23]。人民法院從證據(jù)的三性審查等角度監(jiān)督監(jiān)察委員會，人民檢察院在審查起訴、補充調(diào)查等方面著手，公安機關(guān)則可在留置或限制人身自由的執(zhí)行等方面監(jiān)督監(jiān)察委員會的行為。