莊俊峰

(1. 中央民族大學 法學院， 北京 100081； 2. 國家圖書館 立法決策服務部， 北京 100081)

2014年4月，中央民族工作會議強調(diào)，要充分考慮在金融服務、資本市場建設等方面，給予民族地區(qū)特殊性差別化支持。2015年歲末，國務院出臺《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》，推進完善普惠金融法律法規(guī)體系，包括加快建立發(fā)展普惠金融基本制度、確立各類普惠金融服務主體法律規(guī)范，以及健全普惠金融消費者權益保護法律體系等。2017年7月，全國金融工作會議指出，金融制度已成為現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度，“健全金融法治”方能“促進經(jīng)濟和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展”。2019年2月，中央政治局第十三次集體學習會議強調(diào)，金融是國家重要核心競爭力，也是國家安全的重要組成，要完善金融服務，防范金融風險，堅持精準支持，構(gòu)建有差異的銀行體系。這些中央路線方針政策，為促進民族地區(qū)金融發(fā)展法制建設提供了方向指引。

現(xiàn)代金融資源理論認為，金融特有的資源屬性，使其對經(jīng)濟發(fā)展的作用日益凸顯，但由于我國金融領域市場化程度偏低、制度改革相對滯后以及金融資源配置的區(qū)域差異在民族地區(qū)與其他地區(qū)尤其是東部沿海發(fā)達區(qū)域相比尤為明顯，我國金融發(fā)展呈現(xiàn)出較嚴重的區(qū)域不均衡態(tài)勢。金融主要支持能夠產(chǎn)生效益的項目所需資金，屬于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸血，進而推動造血。具體來說，在實施精準脫貧過程中，金融扶貧中的支農(nóng)貸款與財政扶貧存在根本不同，有償性是其重要區(qū)別之一。后者主要滿足貧困群眾基本的生活性資金需求，體現(xiàn)著國家的幫扶；而金融扶貧貸款可以解決扶貧產(chǎn)業(yè)項目、貧困戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金缺口，兼有公益和商業(yè)屬性。

實踐來看，部分民族地區(qū)能夠解決基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)項目、扶貧農(nóng)牧民發(fā)展所需的資金嚴重不足問題，其中銀行貸款占比約為30%[1]。因此，在金融法的價值視域，需轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)“金融安全與金融效率”二元價值觀，采用“金融安全、金融效率與金融普惠共享”多元價值觀，并在此理念指導下完善相應的法律制度，如包容審慎金融監(jiān)管制度，民族地區(qū)差別性金融資源配置立法等。而且，為確保2020年與全國同步建成小康社會，民族地區(qū)必須以現(xiàn)代金融法律制度為保障，充分利用金融支持實體經(jīng)濟的發(fā)力點，著重提升金融服務水平和質(zhì)量，如此才能有效實現(xiàn)民族地區(qū)的脫貧攻堅。此外，我國部分民族地區(qū)處于“一帶一路”輻射范圍，如新疆屬于我國絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，廣西金融綜合改革試驗區(qū)則面向東盟，這些地區(qū)可以起到推動與“一帶一路”沿線國家建立國際金融合作的獨特作用。因此，差別性支持民族地區(qū)金融發(fā)展具有重要的社會意義和政治意義。此外，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則明確提出：“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用……抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵……推進立法精細化?！庇诖?，更凸顯出新時代普惠視域下，對以差別性金融支持民族地區(qū)發(fā)展進行法制完善的必要性。

一、民族地區(qū)金融發(fā)展法制保障的現(xiàn)狀

1. 《憲法》是根本性保障

《憲法》序言明確規(guī)定了民族平等以及國家促進各民族共同繁榮的原則與基本策略，這是民族地區(qū)金融發(fā)展法律保障的根本依據(jù)。在總綱部分，規(guī)定了國家根據(jù)少數(shù)民族特點和需要，幫助民族自治地方經(jīng)濟、文化發(fā)展，確立了民族聚居區(qū)域的自治權，規(guī)定了自治機關的設置以及自治權的行使原則等。此外，第三章細化了民族自治機關及其享有的自治權規(guī)范，如在國家計劃的指導、財政幫助下自主管理地方經(jīng)濟建設等，為民族區(qū)域金融發(fā)展提供了組織性支撐[2]。從這些來看，憲法在導向性層面，于序言、總綱、具體條款中為民族地區(qū)金融發(fā)展提供了根本性保障。

2. 《民族區(qū)域自治法》為制度性保障

《民族區(qū)域自治法》全面系統(tǒng)地規(guī)定了民族自治地方的金融發(fā)展及少數(shù)民族的金融權益，明確國家具有幫扶民族自治地方金融發(fā)展的義務。具體來看，第35條明確民族自治地方設立地方商業(yè)銀行、信用合作機構(gòu)的權益；第55條明確規(guī)定，國家相關機構(gòu)要給予民族自治地方經(jīng)濟戰(zhàn)略方面的支持，使其金融經(jīng)濟、科教文衛(wèi)等方面的發(fā)展得到幫助、指導，以優(yōu)惠政策引導資金投向民族自治地方；第56條規(guī)定，對民族區(qū)域重大項目適當增加政策性銀行貸款比重；第57條明確規(guī)定，對民族自治地方的發(fā)展，綜合運用貨幣、資本市場等提供大力金融扶持，以優(yōu)惠政策鼓勵引導商業(yè)銀行提高在民族自治地方的信貸投入；第59條規(guī)定，通過專用資金設置，國家為民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展給予資金層面的扶助；第60條規(guī)定，國家應根據(jù)民族自治地方需要對其商貿(mào)、企業(yè)給予金融扶持；第63條規(guī)定，國家扶持民族自治地方合理利用本地金融等資源發(fā)展生產(chǎn)與交通、能源、通信等基礎設施；第69條明確，應當對民族自治地方的貧困地區(qū)加大金融扶持力度。

通過前述規(guī)范，《民族區(qū)域自治法》為民族區(qū)域的金融發(fā)展奠定了法律基礎，提供了制度性保障?？傮w來看，明確規(guī)定的內(nèi)容有：一是民族自治地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織的設立規(guī)范；二是在民族地區(qū)資源開發(fā)和重大基礎設施建設等方面，國家可以優(yōu)先增加投資比重，提高政策性貸款扶持力度；三是針對民族地區(qū)特點，充分發(fā)揮貨幣及資本市場作用，引導商業(yè)銀行等金融機構(gòu)加大信貸投入力度；四是綜合利用財稅、金融、人才等扶持性措施，促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等[3]。

3. 《中國人民銀行法》等提供基礎性金融法制環(huán)境

在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟法律體系過程中，我國陸續(xù)制定頒布了《中國人民銀行法》《公司法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《信托法》《保險法》《證券投資基金法》《擔保法》《票據(jù)法》等一系列法律，它們涵蓋金融交易與金融監(jiān)管，既是國家調(diào)整金融關系的重要法律，也為民族自治地方的金融發(fā)展提供了基礎性金融法制保障。

4. 行政法規(guī)、地方性法規(guī)構(gòu)成實施保障

行政法規(guī)、地方性法規(guī)明確規(guī)范了民族區(qū)域金融發(fā)展的實施原則與具體措施。

《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》于2005年由國務院通過。其第7條、第9條明確規(guī)定，對于民族自治地方的基礎設施建設，國家要依據(jù)當?shù)貙嶋H情況予以政策傾斜，在建設資金投入方面，增加財政類和專項資金以及政策性銀行的優(yōu)惠性貸款占比；第10條明確規(guī)定，為扶持民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展，設置中央財政專用資金和相關經(jīng)費等；第11條明確規(guī)定，要加大力度幫扶民族自治地方金融發(fā)展，拓寬各類融資渠道，引導金融機構(gòu)在民族自治區(qū)域的信貸投放及優(yōu)惠貸款傾斜；第12條明確規(guī)定，國家對民族貿(mào)易、少數(shù)民族特色產(chǎn)業(yè)等予以金融優(yōu)惠政策照顧。

與此同時，涉及民族地區(qū)金融發(fā)展的現(xiàn)行地方性法規(guī)條例等共有27部，發(fā)布主體涵蓋全國共17個省級及以下地方，主要是立足民族自治區(qū)域或少數(shù)民族金融發(fā)展的實際，從法律制度層面為民族地區(qū)金融發(fā)展提供措施保障[注]數(shù)據(jù)主要來源于中國人大網(wǎng)“中國法律法規(guī)信息庫”、北大法寶“中國法律檢索系統(tǒng)”“中央法規(guī)司法解釋全庫”，時間截至2018年5月。以“民族”“金融”為關鍵詞，通過標題檢索與全文檢索相結(jié)合的方法，去除重復、失效、誤檢文獻后，共獲得27個有效分析法律文本。。其中《貴州省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》于2005年施行，第11條明確指出，為了滿足民族自治地方經(jīng)濟需要，鼓勵和支持設立地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織，并對當?shù)刂攸c基礎設施建設及產(chǎn)業(yè)項目給予大力扶持等。此外，第12條規(guī)定了對中小企業(yè)發(fā)展安排專項資金并予以傾斜；第17條確定國家應當在資金等方面幫助民族自治地方的農(nóng)業(yè)發(fā)展；第20條明確，要加大貧困地區(qū)的資金扶持力度等。其他如湖南省、海南省等也頒布了類似法規(guī)，幫助民族自治地方金融發(fā)展，拓寬其間接和直接融資渠道，健全完善當?shù)亟鹑诮M織體系和服務體系，引導金融機構(gòu)加大信貸投入力度等。

二、問題與不足

1. 規(guī)定多為抽象原則，部分條款難以落實

《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定了國家通過促進民族自治地方的金融及其發(fā)展幫扶當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的職責，但其具體條款中的實施主體僅為抽象的“國家”“上級國家機關”等，諸如若有關國家機構(gòu)沒有履行義務而需要承擔的責任，以及民族自治區(qū)域金融發(fā)展遭受損害時的救濟途徑等，均未加以細化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第35條規(guī)定，根據(jù)實際需要，可以設立民族自治地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)合作社，但按照《商業(yè)銀行法》第12條、第13條關于該類機構(gòu)的注冊資本規(guī)定，并無限額標準的例外情形。實踐中，許多民族自治地方因資金短缺無法達到此類注冊資本標準，類似情形導致金融扶持民族地區(qū)發(fā)展的立法目的無法實現(xiàn)。又如，《民族區(qū)域自治法》第57條規(guī)定，國家應通過貨幣市場、資本市場等綜合手段，加大對民族區(qū)域的金融扶持力度，對資源開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展給予資金扶持。而涉及扶持民族自治地方金融發(fā)展的具體條款，在具體規(guī)定貨幣及市場運行機制的法律中，如《商業(yè)銀行法》《證券法》等，卻難以找到對應性條款，從而使得前述增強民族區(qū)域發(fā)展的金融扶持措施難以落實，可操作性有待加強。同時，該法第57條還規(guī)定，為滿足民族自治區(qū)域資金需求，商業(yè)銀行要增加信貸投入等，而《商業(yè)銀行法》在全國信貸政策上具有整體性和一致性，并無針對民族區(qū)域的差別性扶持規(guī)定。例如，該法第7條規(guī)定信貸業(yè)務中需嚴格實行擔保等，其它條款如信貸經(jīng)營行為、管理體制等，均無關于民族自治地方的差別性扶持規(guī)范。

此外，《公司法》《擔保法》等金融經(jīng)濟類法律為民族自治地方提供了與其他區(qū)域一致的金融發(fā)展保障，規(guī)定了金融交易與金融監(jiān)管的原則標準，但缺乏差別性扶持民族區(qū)域金融發(fā)展的規(guī)范與措施以及專項規(guī)定民族自治地方金融發(fā)展的實施條款等。

2. 金融發(fā)展權益體系不健全，無法適應新時代發(fā)展要求

現(xiàn)行各項法律制度可以從整體、原則上為民族地區(qū)金融發(fā)展提供法制保障，但相關條款僅停留在宏觀層面的國家金融幫扶政策引導、中觀層面的金融機構(gòu)設置及信貸政策優(yōu)惠等，在微觀層面并未充分呈現(xiàn)出保障少數(shù)民族弱勢群體公平參與現(xiàn)代金融發(fā)展的衍生機遇、共享普惠金融發(fā)展成果的權益等[2]。在現(xiàn)實中，民族地區(qū)還有部分群眾未能充分享受現(xiàn)代金融服務尤其是金融科技帶來的改善生產(chǎn)條件和生活品質(zhì)的益處，甚至部分偏遠地區(qū)的少數(shù)民眾尚未獲得有效金融賬戶等基本金融服務。而且，面對金融組織公民一般處于弱勢地位，對于民族自治地方的群眾來說不言而喻更是如此，如何實現(xiàn)公民獲取現(xiàn)代金融服務的權益，在民族地區(qū)更需要從法律制度層面給予特殊保障。

此外，在當今“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，許多金融科技廣泛應用于現(xiàn)代金融服務中，而國家對民族自治地方的許多金融優(yōu)惠政策囿于客觀條件，不但未能產(chǎn)生實際效用，甚至在部分領域延后阻滯。在依法治國、信息科技突飛猛進的新時代背景下，亟需不斷完善法律保障體系，大力完善民族地方的金融軟硬件基礎條件，以充分借助金融科技發(fā)展，發(fā)揮普惠金融服務民族自治地方的經(jīng)濟社會發(fā)展、保障少數(shù)民族群眾共享現(xiàn)代金融發(fā)展成果的作用。

3. 風險防范機制不完備，民族特色要素監(jiān)管缺位

風險性乃金融的固有特點之一，民族地方的金融發(fā)展有著特殊的風險性，在注重防范化解金融風險的時代背景下，完善民族自治地區(qū)金融風險防范法律機制尤顯重要?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》《擔保法》《證券法》《保險法》等法律形成了體系性的金融風險防范基本制度，但在民族自治地方的金融風險防范上，現(xiàn)有法律制度未充分結(jié)合民族地方的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人文特色給予特定的風險防范法制保障。

實踐中，信貸風險較大是民族地區(qū)金融發(fā)展面臨的主要問題之一。金融政策扶持對象中的農(nóng)牧民一般抗風險能力較弱、現(xiàn)代金融意識不強，而且由于許多農(nóng)牧區(qū)地處偏遠、交通不便、居住分散，貸款管理難度較大；部分借款人本來就生產(chǎn)發(fā)展能力弱，未來收益保障低導致償還能力嚴重不足。與此同時，部分群眾沒有認清財政扶貧與金融扶貧貸款的差異性，對后者的幫扶性存在依賴甚至有償還豁免預期，加之部分區(qū)域農(nóng)牧生產(chǎn)“靠天吃飯”的不穩(wěn)定性，都產(chǎn)生了獨特的信用風險。因此，要強化民族地方特色的監(jiān)管要素，有效保障金融風險防范化解。

三、完善民族地區(qū)金融發(fā)展法制保障的價值取向與政策轉(zhuǎn)化

(一) 新時代民族地區(qū)金融法制的重要價值理念：普惠與共享

在《經(jīng)濟史理論》中，英國經(jīng)濟學者約翰·希克斯認為，英國工業(yè)革命發(fā)展過程中技術創(chuàng)新的地位不言自明，但是金融發(fā)展的推動則具有關鍵作用：在金融得到跨越性發(fā)展之后，工業(yè)革命才隨之真正發(fā)生，而這其中的許多先進技術其實早已出現(xiàn)，換言之“工業(yè)革命不得不等待金融革命”來完成[4]。由此可以看出，無論社會怎樣取得技術進步并運用這些技術，資本或者說是金融的催化作用決不可忽視；尤其是對于現(xiàn)代經(jīng)濟社會的進步，金融更具有關鍵性、獨特性、基礎性的作用。改革開放以來，我國金融制度產(chǎn)生了顯著變遷，從服務國有企業(yè)、大型企業(yè)，到非公有經(jīng)濟中的富有群體，再到近年來普惠金融服務中小微企業(yè)，服務于農(nóng)民、貧困群眾等傳統(tǒng)弱勢群體，直到如今跨越時空限制為偏遠民族地區(qū)提供移動支付等金融服務。這不僅得益于科技的不斷進步、社會文明的提升，更得益于“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下普惠共享價值理念的推廣與實施。

與此同時，要想較好較快地補上民族地區(qū)金融服務的固有短板，具有共享價值理念的普惠金融及其相應的法律制度保障勢在必行。這是因為，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，普惠與共享不僅是一種現(xiàn)代信息技術支持下的經(jīng)濟模式，也是一種以資源、要素與利益共享為特征的金融調(diào)配模式，更應是現(xiàn)代金融法價值理念的重要組成，彰顯資源配置更加有效、公平。它不僅體現(xiàn)著金融的盈利性，還有社會的公益性，是一種各方共贏、機制共擔的追求，是金融法價值理念在新時代廣度、深度的拓展[5]?；诮鹑谂懦饫碚摰倪吔貐^(qū)金融發(fā)展研究統(tǒng)計顯示，邊疆地區(qū)還存在相當大一部分群體缺少足夠的渠道或方法接近金融機構(gòu)，無法充分利用現(xiàn)代金融產(chǎn)品或服務提升生產(chǎn)、改善生活，需要金融資源的普惠性覆蓋[6]。而且，促進民族地區(qū)金融發(fā)展有助于各民族團結(jié)、共同繁榮、共享發(fā)展成果。因此，普惠共享應成為當下民族地區(qū)金融發(fā)展法律保障的重要價值追求之一。

(二) 差別化金融支持民族地區(qū)發(fā)展的政策落實

根據(jù)2014年中央民族工作會議精神，要差別化金融扶持民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，其重要內(nèi)容之一是保障當?shù)孛癖姭@得基本金融服務的權益。由于民族地區(qū)獨特的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟水平和社會發(fā)展等，存在一定程度的金融排斥現(xiàn)象，需要改善普通民眾尤其是弱勢群體獲取現(xiàn)代金融服務的現(xiàn)狀?！睹褡鍏^(qū)域自治法》明確了民族地方金融機構(gòu)的設置及信貸優(yōu)惠政策等，原則上為金融服務供給提供了制度保障。但與此相配套的基本金融服務體系尚未完善，應以現(xiàn)行法律為基礎，細化確定民族自治地方的金融服務供給主體、服務范圍與模式等，協(xié)調(diào)優(yōu)化金融供給資源，提高金融服務供給效能。

1. 差別政策具體細化，扶持普惠落地落實

依據(jù)《民族區(qū)域自治法》《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律法規(guī)，結(jié)合民族地方實際情況進一步細化、分解、落實。一是在金融宏觀調(diào)控方面避免“一刀切”，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的實際情況，充分差別化考慮；二是對有潛力的民族特色產(chǎn)業(yè)實行專項信貸支持，對部分行業(yè)給予扶持性的差別化市場準入政策，培育塑造民族特色經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；三是針對民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟項目，通訊、交通、城建等資金需求，落實差別性信貸額度配給，經(jīng)過嚴密論證后合理配給用地指標，加大基礎設施建設的政策扶持力度；四是依法簡化信貸審批流程、下放監(jiān)管權限，切實做到民族地方金融扶持提質(zhì)增效，提高當?shù)仄髽I(yè)和民眾的金融服務滿意度。

2. 以創(chuàng)新促進民族地方資本市場發(fā)展，滿足當?shù)噩F(xiàn)代金融需求

其一，加大力度扶持地方優(yōu)質(zhì)企業(yè)，如鼓勵符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級要求、擁有高新科技要素、具備民族文化特色的實業(yè)組織進行上市融資、發(fā)行債券等，幫扶提升現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)融資渠道多元化；其二，鼓勵、引導金融機構(gòu)在民族地區(qū)拓展業(yè)務、創(chuàng)新服務模式，通過PPP等模式引入具有互聯(lián)網(wǎng)基因的網(wǎng)絡金融企業(yè)，綜合運用網(wǎng)絡、金融、政策多元要素，建立專門服務民族自治地方的科技型金融機構(gòu)，從而增強民族區(qū)域金融服務的效能與普惠；其三，充分吸納、提高當?shù)孛耖g資本效益，以村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村互助社、小額信貸、擔保公司等形式，鼓勵引導開發(fā)民間資本的金融資源潛能，發(fā)展大額存單、固定收益?zhèn)鹑诋a(chǎn)品，豐富債券品種供給等，服務當?shù)亟?jīng)濟、民生發(fā)展。

3. 政策性金融扶持與商業(yè)性金融運營差異互補

通過政策性金融的生活幫扶，科學搭配商業(yè)性金融的普惠信貸，構(gòu)建民族區(qū)域協(xié)調(diào)互補、多維度立體式金融服務體系。一方面，充分運用財政及稅收杠桿政策，鼓勵金融機構(gòu)增加對民族地區(qū)的信貸投放。例如，對扶持民族地區(qū)經(jīng)濟社會效益反響較好的政策性銀行、商業(yè)金融機構(gòu)給予稅收優(yōu)惠，同時對幫扶少數(shù)民族小微企業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)、返鄉(xiāng)少數(shù)民族青年大學生創(chuàng)業(yè)、農(nóng)牧民困難戶等小額信貸給予利息補貼等[7]。另一方面，有效整合政策性金融與商業(yè)性金融的互補聯(lián)動機制，立足當下民族地區(qū)政策性金融服務的基礎保障作用，發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行的政策信貸扶持功能。同時，通過優(yōu)惠政策激勵商業(yè)性信貸資金在少數(shù)民族特色產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟效益前景較好的行業(yè)領域增加投放，以市場回報與商業(yè)金融相輔相成，與政策金融互補共同實現(xiàn)金融普惠民生。

(三) 金融支持民族地區(qū)發(fā)展政策的法制化

金融支持民族地區(qū)發(fā)展的政策具有靈活易調(diào)整、方式多樣化的特點，而民族法制相對穩(wěn)定，程序性較強，預期性較長久。因此，在促進金融支持民族地區(qū)發(fā)展時，應重視相關政策的“法制化”，將基本性、長期性的政策納入法制調(diào)整?，F(xiàn)實中，并非所有金融扶持民族地區(qū)發(fā)展政策都可以或應轉(zhuǎn)化為立法，應視具體情況對政策內(nèi)容及實效加以科學評估、甄別，遵循政策到立法的科學規(guī)律，當政策調(diào)整于實踐中發(fā)展成熟時再加以法制化，從而以法律的剛性、穩(wěn)定性、可預期性保障政策的正當性、有效性、長期性。通過程序化規(guī)則，確保發(fā)揮政策制定的實效性、規(guī)范化、科學化與民主化，從而基于現(xiàn)代金融法的普惠共享價值理念，充分保障民族自治地方共享現(xiàn)代金融發(fā)展成果，給予其可預期的、科學的、長效的扶持性金融制度支持。

四、金融支持民族地區(qū)發(fā)展的立法完善

(一) 強化國家層面的法律保障

從國家層面，要充分履行憲法規(guī)定的扶持少數(shù)民族地區(qū)包括金融在內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展義務，以憲法基本精神為導向，通過相關法律法規(guī)明確為民族自治地方提供扶持性普惠金融的保障，落實具體執(zhí)行主體及其相應職責，從而實現(xiàn)國家扶持落地到位，并對未能保障民族區(qū)域金融發(fā)展權益的機構(gòu)予以法律追責。

例如，基于民族自治地方特點，參考借鑒東部沿海等發(fā)達地區(qū)以及部分區(qū)域先行先試經(jīng)驗，在物權法、擔保法、民法總則等條款中落實、細化針對少數(shù)民族地區(qū)擔保抵押機制的實踐創(chuàng)新。首先，實施適合民族地區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)聯(lián)保貸款政策，如推出“兩戶聯(lián)?！薄叭龖袈?lián)?！薄拔鍛袈?lián)?！薄笆畱袈?lián)保”等互助性質(zhì)的農(nóng)牧民信用擔?；?，允許其互相擔保，彼此承擔連帶責任等。其次，允許民族自治地方設立民族特色政策性農(nóng)牧業(yè)保險機構(gòu)、信貸風險補償基金，開展金融信貸扶持類保險，從機制上鼓勵商業(yè)保險公司代理政策性農(nóng)牧業(yè)保險業(yè)務，提高農(nóng)牧業(yè)保障水平，完善“政府+銀行+保險”的風險分擔機制等。

(二) 健全完善金融法律體系

健全民族自治地方的金融法律保障體系，要落實細化金融機構(gòu)的設置、現(xiàn)代金融業(yè)務的普惠服務以及因地制宜的金融監(jiān)管法制等。

1. 完善商業(yè)銀行法

我國現(xiàn)行商業(yè)銀行法主要關注合作金融和商業(yè)金融的交叉領域，未在具體層面呈現(xiàn)現(xiàn)代金融多元化、差異化服務的重要特點。從金融機構(gòu)設立目的來看，不同性質(zhì)的金融機構(gòu)應適應不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，滿足不同服務對象的金融需求，但目前很少有針對少數(shù)民族區(qū)域的金融機構(gòu)提供服務的規(guī)定，實踐中難以滿足民族地區(qū)對于金融的需求。換言之，當前關于少數(shù)民族地區(qū)金融機構(gòu)的法律法規(guī)和全國其他地區(qū)一樣，并無差異化扶持性規(guī)定，從而難以真正適應民族區(qū)域金融領域快速發(fā)展的時代要求。

為此，要積極推動商業(yè)銀行法的修訂。第一，以專門條款的形式規(guī)定，少數(shù)民族地區(qū)的商業(yè)銀行(或分行、支行機構(gòu))切實承擔起服務當?shù)貙嶓w經(jīng)濟、民眾生產(chǎn)生活的主要職能。商業(yè)金融機構(gòu)從民族自治地方所獲得的存儲資金，應按照一定比例優(yōu)先滿足當?shù)匦刨J資金需求。第二，在滿足一定金融風險防控標準，且達到對民族自治地區(qū)的信貸投放比例時，可以法律規(guī)定的形式適當規(guī)范民族自治地方商業(yè)金融機構(gòu)的超額準備金[8]。第三，借鑒西藏等先行先試民族地區(qū)的普惠金融政策，總結(jié)可以普遍推行的成熟經(jīng)驗做法，再以法律制度的形式在全國范圍內(nèi)的民族區(qū)域推廣實施，擴大普惠信貸金融的覆蓋面。第四，依法規(guī)定商業(yè)金融機構(gòu)在民族地區(qū)開展業(yè)務時，需針對性地在當?shù)匦麄鳜F(xiàn)代金融知識?？梢猿浞诌\用現(xiàn)代金融科技成果如手機銀行等智能設備APP，構(gòu)建現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)+”金融知識宣教環(huán)境，提高少數(shù)民族現(xiàn)代金融素養(yǎng)，促進民族地區(qū)適應時代需求的金融活動推廣與民眾良好金融行為養(yǎng)成。

2. 構(gòu)建小額信貸、網(wǎng)絡金融法制等

正如致力于孟加拉普惠信貸，并因此獲得2006年度諾貝爾和平獎的尤努斯所說，在現(xiàn)代社會信貸權也是人權。普惠金融是傳統(tǒng)金融服務的革命性突破，尤其是為貧困人口等弱勢群體提供了獲得現(xiàn)代金融服務的機會；反之，借助小額信貸、網(wǎng)絡借貸等微型金融的發(fā)展，構(gòu)建普惠金融法律體系，對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展有著特殊的意義。誠如制度經(jīng)濟學理論認為，良善的法律制度能夠促進經(jīng)濟秩序，增進主體彼此間的信任與信賴，有效降低人際交往、商業(yè)貿(mào)易溝通成本。在普惠金融立法方面，域外部分發(fā)展中國家出臺的小額信貸法律規(guī)范有著較好的啟示，如孟加拉《鄉(xiāng)村銀行法》、印度《小額信貸促進法》、印尼《小額信貸法》等。此外，發(fā)達國家如美國也有較完善的小額信貸法律規(guī)定，如《統(tǒng)一小額信貸法》《誠實信貸法》《社區(qū)再投資法案》《信貸機會平等法》等。有鑒于此，我國可以根據(jù)民族地區(qū)小額信貸發(fā)展現(xiàn)狀，立法規(guī)定微型信貸、網(wǎng)絡貸款公司的法律定位、市場準入與退出標準、行業(yè)運營和監(jiān)管機制等。具體來說，一是確定小額信貸、網(wǎng)貸平臺等類似機構(gòu)的法律定位。例如，根據(jù)小額信貸公司一般經(jīng)營業(yè)務，將此類機構(gòu)轉(zhuǎn)為由銀保監(jiān)會審核批準的、合法“持照經(jīng)營”的小額信貸公司，統(tǒng)一定性為非銀行業(yè)金融機構(gòu)。二是健全該類信貸機構(gòu)融資渠道的法律保障，依法允許小額信貸機構(gòu)利用資本市場進行直接融資等。此外，可以由民族地方政府牽頭搭臺，吸引銀行機構(gòu)和民間資本注資小額信貸公司，如再貸款、同業(yè)拆借等[9]。

3. 因地制宜健全金融監(jiān)管體系

首先，在金融監(jiān)管體制層面，根據(jù)相關法律法規(guī)，要落實對少數(shù)民族地區(qū)金融發(fā)展的扶持義務，把中央民族工作和金融工作會議精神體現(xiàn)在金融業(yè)法律法規(guī)的具體條款中。面對金融創(chuàng)新服務實體經(jīng)濟與防范化解金融風險的時代要求，實行集權與分權有機結(jié)合以適應現(xiàn)代金融治理需求，從而科學應對民族自治地方與其它經(jīng)濟較好地區(qū)在金融發(fā)展水平、金融生態(tài)環(huán)境方面的差異性。例如，在嚴格科學論證的前提下，給予民族自治地方金融管理機構(gòu)施行區(qū)域性金融政策的權力，實現(xiàn)差別化金融管理。其次，立足于當下民族地區(qū)的經(jīng)濟金融發(fā)展狀況，尤其是部分民族區(qū)域處于我國“一帶一路”核心區(qū)，或直接對接與部分沿線國家的國際金融合作，從長遠考慮可以制定《民族地區(qū)政策性合作銀行法》等，構(gòu)建符合民族文化特色的民族金融經(jīng)營及監(jiān)管機構(gòu)，在服務我國民族自治地方發(fā)展的同時，強化與融通具有類似人文背景的域外金融機構(gòu)深度合作，通過模式引領以盤活區(qū)域金融資源潛能。最后，采取現(xiàn)代金融科技監(jiān)管手段，借助科技克服民族地區(qū)人文獨特、地理環(huán)境偏遠、交通不便、信息不對稱等不利條件，健全完善民族自治地方的金融執(zhí)法監(jiān)督機制，提升金融管理水平，強化金融領域違法違規(guī)的預防與懲治。

(三) 構(gòu)建適應民族區(qū)域的金融風險防控機制

2019年2月中央政治局集體學習會議指出，要平衡好穩(wěn)增長與防風險的關系，面對金融風險需謹慎防范、主動化解、防患于未然，根據(jù)不同領域、不同市場，采取差異化、個性化的辦法，有效達成治理目標。在民族自治地方金融服務經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，應精準治理、有效防范風險，尤其是要用好科技創(chuàng)新提高金融風險防控效果。

1. 金融監(jiān)管部門需科學統(tǒng)籌監(jiān)管民族地區(qū)金融有序發(fā)展

金融監(jiān)管涉及部門眾多，國家層面需做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學監(jiān)管，既要做到標準統(tǒng)一，降低監(jiān)管套利，避免各監(jiān)管部門各地區(qū)“各管一攤”；又要根據(jù)具體情況因地制宜、科學應對。基于此，民族自治地方需科學研判金融風險種類和產(chǎn)生來源，構(gòu)建及時反映風險波動的信息系統(tǒng)，如規(guī)范化的風險監(jiān)測指標、專業(yè)化財務表單和精細化數(shù)據(jù)分析等。此外，民族自治區(qū)可以設置綜合監(jiān)測防控平臺，運用大數(shù)據(jù)分析、人工智能、監(jiān)管科技等技術手段，提高信息匯集歸類、統(tǒng)計分析、精準研判能力，實施線上線下適時動態(tài)監(jiān)管，及時預警監(jiān)管機構(gòu)關注潛在金融風險，以針對性地采取風險化解措施。

2. 增強民族地方金融行業(yè)自身風險防控效能

首要是完善民族自治地方金融組織的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。依據(jù)相關法律制度，實現(xiàn)金融機構(gòu)所有權與經(jīng)營權依法分離，科學利用董事會及風控機制發(fā)揮監(jiān)督作用，以達所有者、運營者、監(jiān)管者相關各方有效互動和良好制衡[10]。其次是加強民族地區(qū)金融機構(gòu)內(nèi)部風控合規(guī)管理。根據(jù)現(xiàn)代金融治理要求，修訂完善內(nèi)部風控規(guī)章制度，增強其科學性和可操作性，建立高效合理的內(nèi)控體系，設置標準化風險控制流程，實行嚴格的專崗專責，完善授信審批機制及相應監(jiān)管。最后是形成民族地區(qū)金融人才隊伍建設與培養(yǎng)管理制度。由于客觀歷史原因等，民族地區(qū)金融從業(yè)人員教育程度和職業(yè)素養(yǎng)較現(xiàn)代金融治理所需存在客觀差距，風險意識有待加強。應規(guī)范崗位培訓，增強風險意識，強化遵章守制教育，提高業(yè)務水平等職業(yè)素養(yǎng)。

3. 充分運用信息科技提高金融風險治理能力

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等信息科技飛速推進，支付結(jié)算、信用測評、資金融通、業(yè)務審核、貸后管理等金融領域發(fā)展獲得了巨大助力。民族地方應當充分發(fā)揮對口支援、幫扶機制效用，通過政策導向、機制激勵等，有效利用我國當前數(shù)字金融技術發(fā)展紅利，加強與優(yōu)質(zhì)金融科技企業(yè)溝通協(xié)作，積極用好信息技術提升現(xiàn)代金融治理能力，有效防控各種潛在金融風險。

(四) 其他方面

在前述法律制度保障下，民族地區(qū)全面提升金融服務水平，應以政策性與合作性銀行為主，輔以商業(yè)性金融機構(gòu)，合理發(fā)展風投、證券、保險等金融業(yè)務為補充，鼓勵、引導民間金融依法合規(guī)有序發(fā)展，形成多層次全方位的現(xiàn)代金融服務體系，以有效推進以金融扶持民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展工作。金融監(jiān)管體制方面，主要是發(fā)揮中國人民銀行主導作用，形成與銀保監(jiān)會、證監(jiān)會協(xié)同調(diào)控監(jiān)管體制。此外，還應注重完善少數(shù)民族地區(qū)金融發(fā)展權益的法律救濟制度，有效預防、懲治侵犯民族自治地方金融發(fā)展權益的不法行為，保護民族地方民眾的合法金融權益。

另外，應通過現(xiàn)代金融宣傳教育機制，增強民族地區(qū)民眾金融智識教育。例如，增加公民金融教育財政投入，鼓勵金融機構(gòu)宣傳推廣現(xiàn)代金融知識，提升民族地區(qū)群眾現(xiàn)代金融素養(yǎng)。與此同時，著力構(gòu)建民族自治地方良好的金融誠信環(huán)境，充分利用民族文化、地方習俗、行業(yè)特點、企業(yè)管理和資本市場的激勵與約束，建立促進市場參與主體誠實守信的法制環(huán)境。增強金融創(chuàng)新能力，將民族地區(qū)土地、林地、草原、特有資源、礦產(chǎn)能源等，通過法制的科學規(guī)范轉(zhuǎn)化為金融要素，發(fā)揮現(xiàn)代金融在服務民族地區(qū)發(fā)展中的要素聚集與引導作用?，F(xiàn)實中，基于風控需求與成本約束考慮，金融機構(gòu)對此類金融要素多心存顧慮，只有強化金融創(chuàng)新和法律政策的保障，方能促進潛在金融要素轉(zhuǎn)化為實際金融要素。

五、結(jié) 語

促進少數(shù)民族地區(qū)金融發(fā)展，要遵循現(xiàn)代金融發(fā)展規(guī)律及金融法制的多元價值理念，并基于此構(gòu)建完善以差別性金融扶持民族地區(qū)發(fā)展的法律制度。與此同時，民族自治地方的金融發(fā)展還受制于民族文化習慣、經(jīng)濟增長方式、金融企業(yè)產(chǎn)權制度、政府職能定位、民族地區(qū)社會信用環(huán)境等多種因素構(gòu)成的金融生態(tài)環(huán)境。要有效發(fā)揮民族地區(qū)金融資源配置效率，推動少數(shù)民族地方經(jīng)濟社會發(fā)展，還須從升級少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改善金融企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構(gòu)，平衡行政調(diào)控與市場行為等多方入手，從而在完善差別化扶持民族地區(qū)金融發(fā)展法律制度之外，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境，由此才能實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟政治社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。