北京市第二中級人民法院課題組*

行政與民事交叉關(guān)聯(lián)案件是行政訴訟中長期無法妥善解決的疑難問題。2015年《行政訴訟法》在第61條確立了行政訴訟一并審理民事爭議制度，〔1〕為方便表述，下文以“一并審理程序”或“一并審理制度”指稱“行政訴訟一并審理民事爭議制度”。該制度作為行民交叉案件的重要處理機(jī)制，正是推進(jìn)實(shí)質(zhì)性解決爭議、防止行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的有益嘗試。然而，在實(shí)踐中，該項(xiàng)制度仍未有效激活，現(xiàn)有的司法實(shí)踐中也反映出許多問題，亟待澄清與明確。

一、一并審理制度在司法實(shí)踐中存在的問題和成因分析

（一）主要問題

1.制度適用率極低，仍處在“休眠”狀態(tài)

在中國裁判文書網(wǎng)上，以“行政訴訟法第61條”“一并審理”“民事爭議”為關(guān)鍵詞，時(shí)間限定為2015年5月1日至2018年11月1日，共可檢索到525份相關(guān)裁判文書。其中，當(dāng)事人申請一并審理的案件有490件；人民法院經(jīng)過審查，準(zhǔn)許當(dāng)事人一并審理民事爭議請求的案件僅為20件，僅占當(dāng)事人申請案件數(shù)量的4%，適用率極低。盡管課題組進(jìn)行了較為科學(xué)的案例檢索，但考慮到某些地區(qū)裁判文書上網(wǎng)制度落實(shí)較差，不排除會有遺漏，但檢索結(jié)果仍然可反映出實(shí)踐中制度運(yùn)行總體態(tài)勢，即適用一并審理民事爭議制度的案件極少，相較于立案登記制實(shí)施以來數(shù)量激增的行政案件，該制度并未有效運(yùn)行起來，仍然處于“休眠狀態(tài)”。

另一方面，適用一并審理程序的案件類型也較為集中，實(shí)踐適用較為審慎。盡管《行政訴訟法》規(guī)定了五類行政案件可以進(jìn)行一并審理，但是從司法實(shí)踐來看，行政登記類案件（尤其是不動(dòng)產(chǎn)登記類和工商登記類案件）和行政裁決類案件是一并審理的主要類型，其他類型的行政案件中，一并審理民事爭議的情況較少。

2.相關(guān)制度設(shè)計(jì)相對粗疏，關(guān)鍵程序和環(huán)節(jié)缺失

盡管《行政訴訟法》及其司法解釋對一并審理程序基本制度的規(guī)定相較于之前的規(guī)范性文件更加完善，但仍然缺乏可操作性，許多關(guān)鍵程序和環(huán)節(jié)缺失，對實(shí)踐的指導(dǎo)性不足。首先，一并審理程序的適用范圍規(guī)定較窄。司法實(shí)踐的情況也證明了這一點(diǎn)，雖然當(dāng)事人申請的案件數(shù)量和最終適用數(shù)量屈指可數(shù)，在案件類型方面卻超出了法定范圍，以要求履行法定職責(zé)、行政處罰、行政處理較為典型，這些案件中行政案件也可能伴隨相應(yīng)民事爭議，對其一并審理也符合制度設(shè)計(jì)的目的。其次，立案審查主體規(guī)定不明。在當(dāng)事人提起一并審理的場合，究竟應(yīng)當(dāng)由行政庭還是立案庭對該申請進(jìn)行審查，法律規(guī)定不明確，實(shí)踐中爭議較大。再次，對于適用一并審理程序的條件規(guī)定不明確。判斷相關(guān)民事爭議是否應(yīng)當(dāng)與行政案件一并審理，就是要判斷兩案之間的相關(guān)性，但對“相關(guān)性”如何認(rèn)定，以及可適用一并審理的具體情況，仍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和判斷尺度。最后，對人民法院自由裁量權(quán)規(guī)定不明確，該問題的本質(zhì)在于《行政訴訟法》第61條的規(guī)定是強(qiáng)制性規(guī)范還是引導(dǎo)性規(guī)范。本條中“可以”是否代表人民法院可以自行根據(jù)案件具體情況，決定是否適用一并審理程序。

3.審理程序不規(guī)范

在一并審理申請的審查程序方面，存在隨意化傾向。在當(dāng)事人提出一并審理申請時(shí)，有些人民法院完全不予回應(yīng)，在裁判文書中完全沒有涉及到對于該項(xiàng)請求的說明。有些雖予以回應(yīng)，但表述極為籠統(tǒng)模糊。例如簡單地以“不符合法律規(guī)定”或者“不屬于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)一并審理的情形”或“不具有相關(guān)性”為由回應(yīng)。在一并審理程序的審理和裁判方面，相互關(guān)聯(lián)的行政案件審理與民事案件審理之間的關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)得并不明顯，這是因?yàn)?，行政庭法官審理民事案件，審理過程仍然帶有較為濃厚的行政審判色彩。另外，盡管《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，一并審理程序案件中，民事案件應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案和裁判，但在實(shí)踐中，仍有部分人民法院在同一份裁判文書中對民事案件和行政案件同時(shí)做出裁判。

（二）成因分析

從上述情況可以看出，當(dāng)前行政訴訟一并審理民事爭議制度在實(shí)踐中并未有效運(yùn)行起來，而在已有的一并審理案件中，也存在很多問題和疑惑，導(dǎo)致了審理程序的不嚴(yán)謹(jǐn)和不規(guī)范。調(diào)研組認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1.對該制度及其價(jià)值宣傳引導(dǎo)不到位

對當(dāng)事人而言，一并審理程序?qū)儆谠V訟制度的特殊安排，多數(shù)當(dāng)事人缺乏行政訴訟和民事訴訟相應(yīng)知識，對于該制度并不了解。另一方面，由于有些與行政案件關(guān)聯(lián)的民事訴訟本身涉及的法律關(guān)系和難點(diǎn)問題就比較復(fù)雜，當(dāng)事人即使知曉該制度，但出于對行政庭法官在處理民事糾紛的能力方面的不信任，也依然傾向于單獨(dú)提起民事訴訟。對人民法院而言，課題組通過問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中，有較多的審判人員（特別是行政案件審判人員）認(rèn)為一并審理程序并不是解決行民交叉案件的最佳方式，在目前相關(guān)理論和實(shí)踐還極為粗疏的條件下，更容易造成審判體系的矛盾和審判效率的下降。一些學(xué)者也主張，一并審理程序并非必要?！?〕陳國棟：《我國不必建立行政附帶民事訴訟制度——以行政權(quán)對民事爭議的介入程度為切入點(diǎn)的反思》，載《政治與法律》2013年第8期。另一方面，由行政審判法官審理民事爭議也存在專業(yè)壁壘。實(shí)踐中民商事糾紛日益復(fù)雜，而與行政案件相關(guān)聯(lián)的民事案件又屬民事案件中較為疑難復(fù)雜的案件，例如行政登記類案件中，經(jīng)常會涉及到房屋買賣合同、抵押合同、股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同和公司決議等特殊類型的民事行為，由于這些民事行為的效力及法律后果等問題比較專業(yè)，專業(yè)壁壘與隔閡也就相應(yīng)地凸顯出來。

2.行政訴訟與民事訴訟存在較大差異

民事訴訟和行政訴訟制度定位、訴訟目的、基本原則不同，具體訴訟程序也存在較大差別，例如二者在案件管轄規(guī)則、當(dāng)事人地位、證明規(guī)則等方面均存在較大差別，對于如何克服民事訴訟和行政訴訟之間沖突，目前的實(shí)踐和理論仍沒有給出回答。特別要說明的是二者在管轄制度上的區(qū)別，行政案件的地域管轄一般是行政機(jī)關(guān)所在地，而民事訴訟中的地域管轄規(guī)則較為復(fù)雜，除了“原告就被告”外，還有合同履行地、侵權(quán)行為地等管轄規(guī)則，賦予了當(dāng)事人更多的管轄選擇。故民事案件原告基于對地方保護(hù)等因素的考量，可能不會選擇行政機(jī)關(guān)所在地法院提起民事訴訟，而是選擇對自己最有利的有管轄權(quán)的人民法院。另一方面，實(shí)踐中簡易程序已經(jīng)成為基層人民法院審理一審民商事案件的最主要程序，當(dāng)事人需要交納的訴訟費(fèi)用為普通程序的一半，案件審限也只有三個(gè)月，在審判組織組成上，也不需組成合議庭，由一名法官獨(dú)任審判即可，但一并審理程序通常適用普通程序，審理時(shí)限和訴訟費(fèi)用均增加。這在一定程度上會加重當(dāng)事人和人民法院的訴訟成本，造成訴訟參與各方均不愿適用該程序。

3.配套制度不完備，內(nèi)生動(dòng)力不足

一并審理制度的運(yùn)行需要相關(guān)配套舉措的協(xié)調(diào)推進(jìn)，但目前相關(guān)綜合配套制度與機(jī)制不完備。一是分案制度不完備。行政案件和民事案件目前分別在各自系統(tǒng)內(nèi)部分案，在一并審理民事爭議的場合，如果需要將民事案件分配到承辦行政案件的特定行政審判庭法官名下，目前來看存在一定障礙，需要在變更系統(tǒng)權(quán)限的基礎(chǔ)上指定分案。二是法官績效考評制度不完備。目前對一并審理程序案件的績效考評仍然不能體現(xiàn)程序的特點(diǎn)，工作量不能在考評中充分體現(xiàn)，對行政審判人員激勵(lì)不足。三是法官能力提升制度機(jī)制不完備。如上所述，由于我國法院系統(tǒng)長期以來形成的行政審判與民事審判相區(qū)分，導(dǎo)致兩類訴訟之間形成較為鮮明的知識壁壘，而目前民事法官和行政案件法官分別在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)展開教育培訓(xùn)，很少有跨領(lǐng)域的教育培訓(xùn)，這就加劇了本就十分明顯的知識隔閡。

二、一并審理程序構(gòu)建的方向與原則

一并審理制度目前仍處于起步階段，制度設(shè)計(jì)相對粗疏，《行政訴訟法》及其司法解釋的現(xiàn)有規(guī)定，對于司法實(shí)務(wù)操作的指導(dǎo)意義比較有限。因此，要改變現(xiàn)狀，發(fā)揮制度的最大效用，首先需要明確該制度的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上辨析一并審理民事爭議的制度規(guī)律、制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有原則，進(jìn)而完善程序規(guī)則。

（一）制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循一并審理程序的價(jià)值與定位

實(shí)踐中存在的人民法院審判人員對該制度的消極態(tài)度，根源在于對于該制度的價(jià)值認(rèn)識不足，對于該制度設(shè)計(jì)初衷和目的認(rèn)識不到位，因此，要改變這一現(xiàn)象，首先需要明確該制度價(jià)值，具體來說，一并審理程序的價(jià)值主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)層面：

1.實(shí)質(zhì)性解決爭議

作為國家治理體系重要內(nèi)容的行政審判制度，需要在推進(jìn)深化改革、依法治國的進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用。《行政訴訟法》將“解決行政爭議”規(guī)定為行政訴訟的基本目的之一，就是要有效解決之前行政訴訟案件普遍存在的上訴率、申訴率、信訪率高，服判息訴率低，行政審判程序空轉(zhuǎn)嚴(yán)重的問題?！?〕江必新：《大力推進(jìn)行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化》，載《人民司法》2017年第16期。而一并審理程序則是促進(jìn)實(shí)質(zhì)性解決爭議的重要制度，是解決“官了民不了”“案了事不了”問題，實(shí)質(zhì)性解決爭議的重要舉措，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

2.保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，減輕當(dāng)事人訴累

行政訴訟制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，始終將保障人民根本利益作為推進(jìn)行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！?〕前引〔3〕，江必新文。不同審判庭特別是不同法院的不同審判庭在審理行民交叉案件時(shí)缺乏必要溝通協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)案件久拖不決或裁判矛盾，行民交叉案件上訴率高，訴訟周期較長，給當(dāng)事人造成訴累。而一并審理民事制度將原本可能由不同審判庭室甚至不同人民法院審理的案件歸入由同一審判組織審理，極大地減少了當(dāng)事人訟累，從整體上提升了訴訟效率。

3.防止裁判沖突，維護(hù)司法權(quán)威

行民交叉案件一直是矛盾裁判和循環(huán)訴訟的高發(fā)領(lǐng)域?！?〕朱軍巍、武楠：《關(guān)于行政、民事糾紛交叉案件審理的調(diào)研報(bào)告》，載《法律適用》2009年第5期。針對案件中具體行政行為對民事訴訟有何拘束力以及行政訴訟中的民事基礎(chǔ)行為的效力的問題，理論和實(shí)踐長期無法形成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致行政訴訟也存在“同案不同判”的問題，損害了司法確定性和權(quán)威性。一并審理民事爭議將行政爭議和民事爭議交由同一審判組織審理，便于審判人員統(tǒng)籌考慮兩案情況，避免裁判沖突，切實(shí)維護(hù)司法權(quán)威。

（二）制度構(gòu)建應(yīng)適應(yīng)行民交叉案件的特性

行民交叉案件具有案件爭議復(fù)雜性、法律關(guān)系關(guān)聯(lián)性、當(dāng)事人主體地位重疊性特征，這些特征決定了在構(gòu)建處理行民交叉案件的一并審理制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行民交叉案件的法律屬性及其特點(diǎn)為立足點(diǎn)，在處理好公權(quán)力和私權(quán)利、司法權(quán)和行政權(quán)、民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對于行民交叉案件和糾紛的公正高效處理，實(shí)質(zhì)性解決爭議。

1.應(yīng)以關(guān)聯(lián)案件關(guān)聯(lián)屬性和程度為基礎(chǔ)確定審理方式

一并審理民事爭議并非是對所有糾紛都進(jìn)行同時(shí)審理，而是要根據(jù)兩類糾紛之間的聯(lián)系緊密程度、性質(zhì)、處理的復(fù)雜程度等，決定適用具體的審理模式。行政爭議與民事爭議誰先誰后的問題應(yīng)由所需要解決的問題本身的邏輯次序決定，應(yīng)當(dāng)遵循審判前提爭議先行的原則。當(dāng)民事爭議的處理必須以行政爭議的處理結(jié)果為前提時(shí)，就應(yīng)當(dāng)“先行后民”；當(dāng)行政爭議的處理結(jié)果必須以民事爭議的處理結(jié)果為前提時(shí)，則應(yīng)當(dāng)“先民后行”。

2.充分認(rèn)識兩大訴訟的差異性和同構(gòu)性

完善一并審理程序應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)行政訴訟和民事訴訟差異性的基礎(chǔ)上尋求二者之間的同構(gòu)，從而推動(dòng)兩大訴訟程序在關(guān)聯(lián)案件中協(xié)調(diào)推進(jìn)。行政訴訟和民事訴訟具有非常緊密的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為行政訴訟法律關(guān)系和民事訴訟法律關(guān)系的交叉逐漸增多，另一方面，我國的行政訴訟制度由民事訴訟制度分化而來。〔6〕王韶華：《民事訴訟制度與行政訴訟制度比較研究》，中國政法大學(xué)2004年博士論文，第150—152頁。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，對于在行政訴訟法中沒有規(guī)定的諸多事項(xiàng)應(yīng)適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。因此，兩種訴訟程序帶來的沖突具備被化解的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)兩種程序的兼容具有可能性。

3.應(yīng)當(dāng)處理好保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與依法行使審判權(quán)的關(guān)系

首先，尊重當(dāng)事人的程序啟動(dòng)權(quán)，即程序啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請為限。一并審理程序是特殊制度安排，雙方當(dāng)事人是否選擇該程序直接關(guān)系到受訴法院、起訴時(shí)間以及訴訟成本等因素，法院主動(dòng)強(qiáng)制適用一并審理程序有可能侵害當(dāng)事人的此種程序利益。其次，尊重當(dāng)事人的知情權(quán)，即人民法院應(yīng)當(dāng)充分履行釋明義務(wù)，特別是在一類爭議的解決必須以另一類爭議的解決為先決條件，或者互為條件的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人提起一并審理或者另行提起訴訟的情況。

4.加強(qiáng)法院內(nèi)部審判庭室之間、不同法院之間的工作協(xié)調(diào)

根據(jù)目前的司法制度，行政審判庭處理民事糾紛仍然存在一定的專業(yè)壁壘，因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法院內(nèi)部民事審判庭和行政審判庭之間的聯(lián)系。要根據(jù)司法責(zé)任制改革的特點(diǎn)和要求，充分利用跨庭室的專業(yè)法官會議等形式，加強(qiáng)民事審判庭和行政審判庭的業(yè)務(wù)溝通、學(xué)習(xí)與交流，定期組織論壇，共享法律知識。該種協(xié)調(diào)工作機(jī)制不僅局限在同一法院內(nèi)部，在當(dāng)事人分別提起行政訴訟和民事訴訟，但二者的管轄法院不同一的場合，也要加強(qiáng)與相關(guān)人民法院的協(xié)調(diào)，促進(jìn)爭議的實(shí)質(zhì)性解決。

（三）制度推進(jìn)應(yīng)當(dāng)尊重審判規(guī)律和司法現(xiàn)狀

一并審理制度作為極為特殊的制度創(chuàng)新和安排，在推進(jìn)和完善時(shí)應(yīng)當(dāng)特別注意尊重司法規(guī)律和司法現(xiàn)狀，全面考慮法官能力素質(zhì)、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能設(shè)置、其他處理方式的優(yōu)勢等因素，構(gòu)建符合我國國情的處理行民交叉制度體系。

1.我國行民交叉難題的解決不應(yīng)該局限于一種處理方式，而應(yīng)該注意不同方式的綜合應(yīng)用

盡管一并審理制度具有較高的制度價(jià)值，但并非所有涉及行民交叉案件都應(yīng)當(dāng)適用該制度。在決定是否適用該制度時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮該程序的適用是否會降低審判效率，是否存在不適宜一并審理的情形。因此，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮分別審理的優(yōu)勢，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，降低由不同審判庭室，甚至不同法院審理關(guān)聯(lián)案件的弊端。

2.一并審理制度推進(jìn)應(yīng)當(dāng)分步展開

雖然我國不像二元制司法制度國家中存在兩套截然不同的法院系統(tǒng)，分別依照各自的程序法和實(shí)體法審理各自主管范圍內(nèi)的案件，〔7〕李佳：《民行交叉案件訴訟處理機(jī)制研究》，湘潭大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第55—56頁。但我國司法制度中卻長期存在行政審判與民事審判的區(qū)分，客觀上造成了各自領(lǐng)域的法官審判思維、邏輯和知識體系的壁壘?，F(xiàn)階段如果強(qiáng)制規(guī)定與行政案件相關(guān)聯(lián)的民事案件均由行政審判庭組成合議庭審理，忽視由于法官專業(yè)性和其他配套措施不足的現(xiàn)狀，難免有操之過急之嫌，不利于制度的推進(jìn)，更不利于當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)。因此，制度推進(jìn)應(yīng)當(dāng)采取分步走的策略，逐漸完善一并審理制度。

3.民事審判庭也應(yīng)當(dāng)有審理行民交叉案件的權(quán)限

行民交叉案件中，有時(shí)存在行政爭議較復(fù)雜，而民事爭議簡單的情形，此類案件由行政庭一并審理更能實(shí)現(xiàn)審判的專業(yè)性和高效性。但在當(dāng)事人爭議的主要內(nèi)容為民事權(quán)利義務(wù)和責(zé)任時(shí)，仍然強(qiáng)行規(guī)定由行政審判庭進(jìn)行審理，不利于實(shí)質(zhì)性化解爭議。因此，隨著一并審理制度的推進(jìn)和發(fā)展，在民事審判中也應(yīng)當(dāng)可以審理行政行為合法性，只不過根據(jù)公定力的要求，需要適用行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理。

三、完善行政訴訟一并審理民事爭議制度的若干建議

一并審理制度的具體程序涉及到從當(dāng)事人申請到審理裁判的諸多事項(xiàng)，鑒于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)較為簡單，制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)全面覆蓋案件審理的全過程。由于篇幅所限，本文只對其中爭議較大、較為疑難、對于激活制度活力較為關(guān)鍵的若干問題進(jìn)行論述。

（一）完善一并審理程序的適用范圍

從《行政訴訟法》第61條的文義解釋的角度來看，該制度只適用于5種行政案件類型。但從體系解釋、目的解釋和歷史解釋的角度來看，凡與民事案件存在關(guān)聯(lián)交叉情形，且一并審理符合制度目的的行政案件類型，均可適用該程序?qū)徖?。故在有被侵?quán)人的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政民事混合侵權(quán)賠償、行政公益訴訟均可啟動(dòng)一并審理程序。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管理論上一并審理程序的適用范圍存在擴(kuò)大的空間，但考慮到目前一并審理制度處于起步階段，理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均不成熟，積累不多，故當(dāng)前仍然應(yīng)該將適用范圍嚴(yán)格限制為法定的5種案件類型〔8〕需要說明的是，5種法定案件類型中，行政裁決案件未來能否一并審理存疑，目前正在進(jìn)行的行政裁決制度改革是否會將行政裁決的救濟(jì)途徑限定為民事訴訟，值得關(guān)注。和行政公益訴訟，不宜“冒進(jìn)”，待條件成熟時(shí)，方可擴(kuò)大該制度適用范圍。

（二）完善釋明與申請程序

從制度設(shè)計(jì)初衷來看，在行政爭議為民事爭議處理的基礎(chǔ)、行政爭議和民事爭議并行等場合，人民法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人進(jìn)行釋明。釋明作為行政訴訟中的重要程序，目的是彌補(bǔ)當(dāng)事人法律知識的不足，保障當(dāng)事人對訴訟程序的知情權(quán)和選擇權(quán)?！?〕丁曉華：《論行政訴訟釋明制度的構(gòu)建》，載《法律適用》2018年第6期。若人民法院未依法履行釋明義務(wù)，直接以需要先行解決民事爭議為由裁定駁回起訴，則構(gòu)成程序違法，當(dāng)事人以此為由提起上訴的，二審法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷一審裁定，發(fā)回重審。

一并審理民事爭議的申請主體應(yīng)當(dāng)是行政訴訟的原告或第三人，此外，考慮到行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)有權(quán)一并提出民事公益訴訟，故檢察機(jī)關(guān)也是合法的申請主體。一并申請?zhí)崞鸬臅r(shí)間原則上應(yīng)在一審開庭審理之前，以防訴訟突襲和訴訟延遲。有正當(dāng)理由的，如在開庭審理中才發(fā)現(xiàn)存在基礎(chǔ)民事法律關(guān)系或第三人參加訴訟后要求一并解決民事爭議的，可以在法庭調(diào)查結(jié)束前提出。當(dāng)事人在二審中提出一并審理申請的，出于實(shí)質(zhì)性解決糾紛的需要，在民事爭議的對方當(dāng)事人已包含在行政訴訟中時(shí)，法院可以對民事爭議逕行調(diào)解。調(diào)解成功的，應(yīng)當(dāng)就民事爭議進(jìn)行立案并制作調(diào)解書；調(diào)解不成的，告知當(dāng)事人另行提起民事訴訟。

（三）完善一并審理程序的審查和立案

對于當(dāng)事人申請一并審理相關(guān)民事爭議的審查，應(yīng)當(dāng)考慮如下因素：

第一，行政訴訟是否成立，若行政訴訟不符合法定起訴條件，則不會出現(xiàn)行民交叉問題，此種情形下的一并審理不具有必要性，應(yīng)作出不予準(zhǔn)許一并審理決定，并告知申請人對民事爭議另行起訴。

第二，是否存在管轄障礙，即阻止受訴人民法院受理相關(guān)民事爭議的管轄情形。課題組認(rèn)為一并審理程序的管轄不能突破民事訴訟中專屬管轄、級別管轄和協(xié)議管轄的規(guī)定。而地域管轄規(guī)則方面，由于民事訴訟和行政訴訟地域管轄規(guī)則區(qū)別較大，若按各自管轄規(guī)則，一并審理程序適用范圍將大為縮小，一并審理的制度效用也將大打折扣，因此應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一兩者的地域管轄。鑒于一并審理民事爭議以行政訴訟程序的啟動(dòng)為前提，行政訴訟的管轄規(guī)則相比民事訴訟而言更加簡單、明確，加之行政訴訟需要更多的考慮地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及當(dāng)?shù)貓?zhí)法的具體情況，故采用“民事就行政”的管轄原則較為合理，但應(yīng)充分尊重民事訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)，允許當(dāng)事人提出管轄異議。

第三，民事爭議是否與行政爭議具有相關(guān)性。是否具有相關(guān)性由兩個(gè)因素決定，即事實(shí)相關(guān)性和程序相關(guān)性，只要符合其中一項(xiàng)，便可認(rèn)定為具備相關(guān)性。所謂事實(shí)關(guān)聯(lián)性，是指行民交叉情形的產(chǎn)生根源于一個(gè)法律事實(shí)或者同一行政行為。該情形以行政處罰案件和行政強(qiáng)制案件為典型?！?0〕張光宏、畢洪海：《行政附帶民事訴訟的理論與實(shí)踐》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第187頁。例如， 一方當(dāng)事人的行為侵犯另一方當(dāng)事人，可能構(gòu)成民事侵權(quán)，也構(gòu)成行政違法，需要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任和行政處罰責(zé)任。而程序關(guān)聯(lián)性是指，如果行政爭議和民事爭議的處理有比較明確的先后順序，即一案的處理需要等待另一案的處理結(jié)果，則可認(rèn)定為具備相關(guān)性。

審查程序中另一個(gè)關(guān)鍵問題是人民法院自由裁量權(quán)的范圍如何確定，即在符合法律規(guī)定的適用一并審理程序的條件時(shí)，人民法院是否可以決定不予一并審理。對此，課題組認(rèn)為，在目前一并審理制度極為粗疏，許多關(guān)鍵問題仍沒有明確解決方案的情況下，應(yīng)當(dāng)允許人民法院根據(jù)案件具體情況行使自由裁量權(quán)，在某些情況下可以不予一并審理。例如民事訴訟中的小額訴訟案件，適用的是簡易程序，且實(shí)行一審終審。在此種情形下先進(jìn)行小額訴訟更能提高訴訟效率，不宜一并審理。再如民事案件較為復(fù)雜且將造成行政訴訟過度拖延的情況下，也不宜適用一并審理程序。在審查是否可以一并審理后，法院應(yīng)當(dāng)作出正式的決定，準(zhǔn)許一并審理的，以決定書作為立案的依據(jù)；不準(zhǔn)許一并審理的，應(yīng)當(dāng)在決定書中載明不予準(zhǔn)許的理由，并保障申請人的復(fù)議權(quán)。

另外，課題組建議，適用一并審理程序的行政案件和民事案件應(yīng)當(dāng)適用單獨(dú)序列的特殊案號，可單獨(dú)編立“行民”或“行并民”案號，并將此類案號納入行政案件庫?！?1〕實(shí)踐中也并非完全沒有這樣的做法，《行政訴訟文書樣式》（試行）中“一并審理的民事案件用”民事判決書即采用了“（XXXX）X行民初字第XX號”的案號。

第四，完善審理與裁判程序。在合議庭組成方面，根據(jù)司法責(zé)任制的要求，行政庭成立固定的審判團(tuán)隊(duì)專門審理一并審理程序案件可進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)化審判的優(yōu)勢，組建時(shí)可引入民事審判庭法官組成混合合議庭，彌補(bǔ)行政審判庭法官在民事審判上能力的不足。

在具體開庭方式方面，應(yīng)根據(jù)案件的具體情形決定開庭形式。具體而言，應(yīng)考慮以下因素：一是行民交叉的具體情形?；谑聦?shí)上的關(guān)聯(lián)而一并審理的案件，宜合并開庭，當(dāng)事人均到庭有利于事實(shí)的查明。但是，對于行政訴訟是民事訴訟基礎(chǔ)或相反的情況下，宜分別開庭。二是當(dāng)事人的數(shù)量。當(dāng)事人數(shù)量越多，合并開庭的難度越大，越容易引起混淆和混亂。三是是否可能存在互相干擾，影響合議庭查明事實(shí)的情形。比如一個(gè)案件的當(dāng)事人在另一個(gè)案件中是證人，合并開庭有可能會影響其作證。

在裁判文書的制作方面，應(yīng)當(dāng)在文書中表明兩案關(guān)系。行政裁判文書上應(yīng)當(dāng)說明人民法院決定一并審理的依據(jù)和理由，民事裁判文書上應(yīng)當(dāng)說明案件由來和與行政案件的對應(yīng)關(guān)系。

第五，完善二審和審判監(jiān)督程序。一并審理程序中二審程序設(shè)置的關(guān)鍵和難點(diǎn)在于當(dāng)事人僅就行政爭議或者民事爭議提起上訴的情況下二審法院審查的范圍。當(dāng)事人可能出于各種考慮只對其中一項(xiàng)爭議提起上訴，或者只有一項(xiàng)爭議的一審裁判已經(jīng)作出，這時(shí)，二審法院審查范圍應(yīng)由已上訴案件與未上訴案件的關(guān)聯(lián)屬性和程度決定。若已上訴案件以未上訴案件為基礎(chǔ)，此時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)對兩案全面審查。若已上訴案件是未上訴案件的基礎(chǔ)，或者二者不存在相互依賴的關(guān)系，則不應(yīng)全面審查，若最終二審裁判的作出將使未上訴案件基礎(chǔ)喪失而產(chǎn)生錯(cuò)誤，則應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序進(jìn)行再審。在上訴審與再審的關(guān)系方面，若二審法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)未上訴案件確有錯(cuò)誤，亦應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序再審，并中止行政上訴案件的審理，等民事案件有了新的生效判決后，再恢復(fù)對行政裁判的審查。

第六，完善相關(guān)配套制度和機(jī)制。任何一項(xiàng)制度的完善都是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要實(shí)現(xiàn)行政訴訟一并解決民事爭議制度的有效激活，使之真正成為行政訴訟的一項(xiàng)基本制度，要有相應(yīng)的保障機(jī)制，特別是行政審判人員的能力素質(zhì)培養(yǎng)、考核激勵(lì)管理、分案機(jī)制、人財(cái)物管理體制等。一是健全行政法官交流培訓(xùn)制度、提升能力素質(zhì)。通過有計(jì)劃、有目的地加強(qiáng)不同庭室、不同團(tuán)隊(duì)之間審判人員的交流輪崗，切身體會不同類型案件審理的思維與邏輯，提升綜合能力。做好相應(yīng)教育培訓(xùn)工作，定期組織行政庭法官學(xué)習(xí)民事實(shí)體和民事訴訟方面的法律知識，尤其是涉及行民交叉案件處理的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。二是完善法官績效考評機(jī)制，增強(qiáng)適用的主觀能動(dòng)性。要通過績效考評體現(xiàn)出對制度落實(shí)的重視程度，通過適當(dāng)提高工作量績比重，應(yīng)當(dāng)根據(jù)一并審理民事爭議中可能存在的程序節(jié)點(diǎn)，設(shè)置合理的權(quán)重系數(shù)，并據(jù)此來考察法官的審判工作業(yè)績，與法官年度績效考評掛鉤，與績效獎(jiǎng)金和評優(yōu)評先掛鉤，提升法官適用一并審理程序的積極性。要樹立績效管理意識，通過績效考評，考察法官的工作短板，利用績效提升計(jì)劃提升法官綜合素質(zhì)和能力。三是改進(jìn)分案機(jī)制。建立行政訴訟一并審理民事爭議的分案規(guī)則。在當(dāng)事人提起行政訴訟時(shí)一并提起審理民事爭議的請求的，系統(tǒng)自動(dòng)將兩個(gè)案件綁定進(jìn)行隨機(jī)分案，還應(yīng)當(dāng)建立對一并審理案件的自動(dòng)識別機(jī)制，對于一并審理的案件在立案系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)整體看待，以免影響到承辦法官或合議庭的新收案件數(shù)量。四是發(fā)揮典型案例作用。建立全國行政訴訟一并審理民事爭議的案例報(bào)送制度，形成具有一定數(shù)量基礎(chǔ)的一并審理典型案例庫，加強(qiáng)對實(shí)踐的指導(dǎo)。

結(jié)語

在依法治國、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，建立健全行政訴訟一并審理民事爭議制度具有特殊的歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。但體制機(jī)制上的障礙和觀念上的偏差，導(dǎo)致制度的活力沒有被有效激發(fā)，有些問題可能一時(shí)難以有效解決。因此，不能指望制度構(gòu)建“畢其功于一役”，而應(yīng)在遵循司法規(guī)律、尊重司法現(xiàn)狀的前提下，循序漸進(jìn)，分步推動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)一并審理制度的公正高效運(yùn)轉(zhuǎn)。