王 剛 毛 楊

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

一、問題的提出與文獻述評

隨著黨的十八大以來我國生態(tài)文明建設的理論高度、推進力度和改革深度的空前強化以及日益凸顯的海洋環(huán)境問題，海洋環(huán)境治理已然成為當前社會公共治理的重要議題。[1]黨的十九大報告指出，要“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國”，這進一步提升了海洋環(huán)境治理的重要性。學界對于海洋環(huán)境治理的研究始于20世紀末，勃興于2010年之后，并日益呈現(xiàn)出跨學科、綜合性的發(fā)展特點，學者們從經濟學、[2]法學、[3]社會學、管理學、[4]政策科學[5]等多學科視角的探討，進一步擴展了海洋環(huán)境治理的研究進路，并為海洋環(huán)境治理研究奠定了堅實的理論基礎。經濟學視角的研究者認為海洋污染是一種典型的外部不經濟現(xiàn)象，主張在海洋環(huán)境治理中采用具有特殊激勵機制的市場型海洋環(huán)境政策工具；法學視角的研究者立足于法律，強調人人享有在清潔環(huán)境中生存的權利，海洋環(huán)境治理應依照現(xiàn)行法律規(guī)定，依法治理海洋環(huán)境；社會學視角的研究者從公民的角度指出通過鼓勵社會內的海洋公民身份，個人可以對海洋環(huán)境的健康和治理產生切實的有益影響，特別是當這被認為是社會的共同目標時；[6]管理學視角的研究者認為跨區(qū)域海洋環(huán)境治理是破解海洋環(huán)境治理困境之匙，而利益博弈基礎上的合作共治是海洋環(huán)境治理的共同行動邏輯，無論是府際管理，抑或是央地共治型管理，都是對超越以條塊分割為基礎的科層型協(xié)調機制的理論創(chuàng)新；[7]政策科學視角的研究可以劃分為兩個方向：第一，根據公共政策的根本屬性和基本功能，結合海洋環(huán)境問題的特點，指出海洋環(huán)境治理政策的重要作用和現(xiàn)實意義，對政策進行基本的理論分析闡述；第二，在比較公共政策的視野下，對世界其他國家海洋環(huán)境治理政策的有益經驗進行分析和引入。[8]

縱貫現(xiàn)有海洋環(huán)境治理研究，經歷了由海洋環(huán)境管理到海洋環(huán)境治理的研究轉變，大體以2013年為時間界點。自2000年環(huán)渤海三省一市人民政府會同國家海洋局簽署《渤海宣言》以來，學界針對海洋環(huán)境治理的研究聚焦于渤海海洋環(huán)境管理，多通過定性的規(guī)范研究和實證研究對渤海地區(qū)的海洋環(huán)境管理進行靜態(tài)的理論分析闡述或從動態(tài)視角探討如何實現(xiàn)渤海地區(qū)海洋環(huán)境污染的有效治理；隨著治理理念逐漸被引介于海洋環(huán)境領域，2013年伊始，相當一部分學者開始就“海洋環(huán)境治理”本身進行理論探討并將治理的理念應用于海洋環(huán)境管理之中，[9]該時期，海洋環(huán)境治理的研究命題極大豐富，涉及陸源污染、國際環(huán)境法、污染治理、跨區(qū)域治理、污染防治等諸多領域，海洋環(huán)境治理研究呈現(xiàn)出“百家爭鳴”之勢。

綜上，多元化視角奠定了海洋環(huán)境治理研究的理論基礎，并進一步擴展了海洋環(huán)境治理的研究進路，豐富了海洋環(huán)境治理研究命題，這對于指導海洋環(huán)境治理實踐具有重要意義。但現(xiàn)有研究也存在以下不足之處：首先，隨著數字海洋時代的到來，作為海洋環(huán)境治理主體的政府不得不在有限的時間、能力的條件下面臨爆炸式增長的海洋環(huán)境信息，而注意力將會使決策者在選擇性的基礎上關注某些信息而忽略其它部分，并進而將這一選擇性帶入海洋環(huán)境決策制定的結構，即是說，政府的注意力分配決定著海洋環(huán)境政策制定，但目前尚未有學者從注意力視角探討我國海洋環(huán)境政策；其次，鮮有學者以海洋環(huán)境政策為載體探討海洋環(huán)境治理中政府主體間合作網絡關系；最后，現(xiàn)有研究側重于以邏輯思辨為基礎的定性分析，多立足于一種“理想中”的理論路徑對海洋環(huán)境治理進行應然性的描述與展望，既忽視了對于海洋環(huán)境治理的實然性探究，也缺少將其它學科領域中的量化研究方法引介于海洋環(huán)境治理研究。

基于此，本文將聚焦于海洋環(huán)境治理的政府注意力研究，以海洋環(huán)境政策為載體，綜合運用內容分析法與社會網絡分析法探究政府在海洋環(huán)境治理中的注意力分配規(guī)律，并在此基礎上，挖掘我國海洋環(huán)境治理的一些深層規(guī)律和特性，從而為海洋環(huán)境治理提供理論借鑒。

二、研究進路、研究方法與數據來源

(一)研究進路

本文在梳理并整合目前有關海洋環(huán)境治理的政府注意力研究的理論成果與實踐基礎上，搜集1983-2016年間政府所制定頒布的海洋環(huán)境政策文本，并對政策文本的時間、主體、內容等信息進行系統(tǒng)化梳理，在充分占有數據資料的基礎上，運用內容分析法提煉海洋環(huán)境政策文本的核心內容，探討政府注意力如何在不同海洋環(huán)境事務中進行分配，同時通過社會網絡分析從政府主體的視角探討政府在海洋環(huán)境治理中的注意力變遷，描述并揭示政府在海洋環(huán)境治理中的注意力分配及其變遷規(guī)律(圖1)。

圖1 研究進路圖

(二)研究方法

本文對海洋環(huán)境政策文本的挖掘所使用的方法主要包括內容分析法與社會網絡分析法。內容分析法是一種定性與定量相結合的研究方方法，內容分析法的一個重要優(yōu)勢在于它可以持續(xù)處理大量且長時期的數據，從而能有效地幫助研究者獲知研究對象在一段較長時期內的變化趨勢，[10]本文將運用該方法對海洋環(huán)境政策文本進行關鍵詞提取，并以此為依據探討政府在具體海洋環(huán)境事務中注意力的變遷。

社會網絡指的是社會行動者及其間的關系的集合，社會網絡分析法對各種關系進行分析有助于了解各節(jié)點間的關聯(lián)，揭示關系結構，其相關指標度(degree)表示連接兩個節(jié)點的最短連線之和，它能充分反映節(jié)點之間的量化關系，直觀靈活的網絡圖因其可視化的獨特優(yōu)勢受到眾多學者的青睞，[11]運用社會網絡分析法對參與海洋環(huán)境政策制定的政府主體間的關系進行質的描述和量化，以此探討不同階段政府在海洋環(huán)境治理中注意力的變遷。

(三)數據來源

本文數據樣本源于1983年《海洋環(huán)境保護法》頒布實施到2016年間由中央政府及其組成部門制定的海洋環(huán)境政策文本。之所以選擇中央政府及其組成部門出臺的海洋環(huán)境政策作為研究樣本，主要基于以下考慮：第一，在實際的海洋環(huán)境治理中，國務院環(huán)境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門以及軍隊環(huán)境保護部門會同國務院有關部門共同參與海洋環(huán)境決策，其出臺的規(guī)范性政策文件既具有全國效力，又能充分體現(xiàn)國家在海洋環(huán)境治理中注意力的分配。第二，地方性、行業(yè)性海洋環(huán)境政策主要是中央部門政策的反映，因而沒有必要再進行重復統(tǒng)計；且文本由于數量龐大同時過于分散，因而難以進行有效的統(tǒng)計梳理。

樣本主要通過北大法律法規(guī)庫獲取，以“海洋環(huán)境”為主題進行精確匹配，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)發(fā)文主體主要集中于原國家海洋局、交通運輸部(海事局)、原環(huán)境保護部、原農業(yè)部(漁業(yè)局)、國務院、財政部等部門，隨后通過這些部門的政府信息公開欄、政策文件中心欄逐條檢索，同時借助于萬方數據庫、中國知網(CNKI)，檢索與海洋環(huán)境相關的國家政策，以進行補缺。

三、海洋環(huán)境治理的注意力變遷具體分析

(一)基于內容分析的海洋環(huán)境治理注意力變遷分析

政策文本內容的分析，筆者借鑒扎根理論的分析思路予以解剖。扎根理論是由Glaser&Strauss于1967年創(chuàng)立，其目的是為了“填平理論研究與經驗研究之間的尷尬壕溝”，[12]其基本研究邏輯是深入情境收集和研究數據，經由數據間的不斷比較，對數據抽象化、概念化的思考與分析，從數據資料中提煉出概念和范疇并在此基礎上構建理論，[13]即通過概念與范疇的比較和提煉，升華出超越一般概念和范疇的理論命題，通過借鑒扎根理論“開放式編碼—選擇性編碼—理論編碼”過程，在此將對海洋環(huán)境政策文本內容進行逐級比較和提煉，最終形成脫胎于政策文本但又高于政策文本內容的理論命題。

類開放式編碼：首先對318份樣本進行由1-318的順序編碼，并提煉出每篇政策文本的核心內容，隨后采用“逐行編碼”的方式對核心關鍵詞進行編碼，例如編碼為“235-1”，表示第235份政策樣本，第1個核心關鍵詞，最終獲得包括海上交通、石油勘探等核心關鍵詞在內的336個編碼序列。

類選擇性編碼：以336個核心關鍵詞的內涵和外延間的相互關系為基礎，通過整合和梳理，將之歸納為8個范疇，如表1所示：

表1 編碼形成的范疇和概念

類理論編碼：對提煉的8個范疇進一步提煉和總結，將之形成三個主范疇：海洋生態(tài)保護、海洋環(huán)境監(jiān)督、海洋污染防治，如表2所示：

表2 編碼形成的主范疇

在形成主范疇的基礎上，將提煉的三個主范疇作為海洋環(huán)境事務的主要內容，并將各年間每一范疇內的概念子集的頻數進行統(tǒng)計梳理，依此反映每一年間政府在各類海洋環(huán)境事務中所賦予的注意力比重。通過統(tǒng)計整理可得到如圖2所示結果。由圖可知：

圖2 海洋環(huán)境治理中的政府注意力分配及其演變

第一，政府在海洋環(huán)境治理中的注意力整體上均呈上升趨勢，但對各類海洋環(huán)境事務的注意力強度存在一定的差異性。具體而言，政府對各類海洋環(huán)境事務的注意力強度由強到弱依次為海洋污染防治、海洋環(huán)境監(jiān)督、海洋生態(tài)保護。在具體的海洋環(huán)境治理中，政府注意力呈現(xiàn)出明顯的分層特征，這是由政府注意力資源的有限性所決定的，因此政府在處理海洋環(huán)境事務時必須對各類事項進行分類，區(qū)分輕重緩急。阿卡洛夫認為，人們處理事務的一個重要機制是顯著性(undue salience or vividness)，即人們往往對顯著或生動事件賦予更高的權重或者關注度，而對于不顯著的事件賦予很低的權重或關注度，[14]政府之所以在海洋環(huán)境治理中對海洋污染防治賦予更多的關注是由于海洋污染，尤其是突發(fā)性海洋污染事件，相比于海洋環(huán)境監(jiān)督和海洋生態(tài)保護，其對海洋環(huán)境所造成的破壞和對社會輿情所造成的沖擊要顯著的多，而民眾對于海洋污染信息的“負面偏好”則進一步強化了政府對海洋污染防治的關注。

第二，海洋環(huán)境治理中的政府注意力呈現(xiàn)出明顯的同步性特征，這種同步性在2000年以后日益顯著。海洋環(huán)境監(jiān)督管理正式進入政府的注意力議程，實現(xiàn)與海洋污染防治、海洋生態(tài)保護的注意力同步始于2000年，這在很大程度上是由于1999年重新修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》首次以明確的綱領性法律條款將海洋環(huán)境監(jiān)督管理作為單獨一章納入海洋環(huán)境保護法，自此政府對海洋環(huán)境監(jiān)督管理的注意力進入以3-4年為時間單位的周期性波動期。同時，我國長期以來在海洋環(huán)境治理中實行分散管理體制，在海洋環(huán)境決策中更是以分散決策為主，即各環(huán)境保護/海洋行政主管部門在各自管轄的業(yè)務范圍內單獨決策，這就意味著海洋環(huán)境治理的諸多任務目標之間處于一種相對松散的關聯(lián)，政府在各海洋環(huán)境事務中注意力同步協(xié)調的壓力較小，因而能夠在一定程度上避免由于注意力同步失衡導致的海洋環(huán)境治理失效。

第三，海洋污染防治與海洋生態(tài)保護上的政府注意力呈現(xiàn)出“此起彼伏”的趨勢。且政府對于海洋污染防治的注意力整體波動較大(多峰曲線)(運動式治理)，而政府對于海洋生態(tài)保護的注意力整體波動較小(單峰曲線)。海洋環(huán)境治理的公共屬性決定了海洋環(huán)境治理的多任務、多目標特性，但政府的注意力資源往往是一種有限的稀缺性資源，這就決定了海洋環(huán)境治理中政府注意力在同一時間段內不同任務間的差異性分配成為一種常態(tài)，即在一定時間內，政府往往更多關注海洋環(huán)境治理中的某一類事務而忽視另一類事務，而當兩類事務在任務、目標上的可替代性越強時，則會進一步強化注意力分配時的“馬太效應”。

(二)基于社會網絡分析的海洋環(huán)境治理注意力變遷分析

上文將政府作為一個整合性主體從相對宏觀的視角展現(xiàn)了注意力的演變路徑，但卻難以反映諸如環(huán)境保護部、農業(yè)部、交通運輸部、國防部等涉及海洋環(huán)境治理的各具體政府主體的注意力演變，因此本部分將著重探討各具體政府主體在海洋環(huán)境治理中的注意力分布及其演變。通過對政策文本的觀察統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在318份政策文本，93%的海洋環(huán)境政策是單獨決策模式的產出，但仍有7%的海洋環(huán)境政策是由多部門聯(lián)合參與的政策決策，鑒于此，本部分將以各具體的政府主體為重點分別探討政府在海洋環(huán)境單獨決策中的注意力狀況以及政府在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力演變，單獨決策樣本頻數越高表明主體賦予的海洋環(huán)境注意力水平越高，協(xié)商決策中主體協(xié)調程度越高表明主題賦予的海洋環(huán)境注意力水平越高，反之，則越少。

整理318份海洋環(huán)境政策文本的發(fā)文主體可以發(fā)現(xiàn)，21個政府部門不同程度的參與了海洋環(huán)境決策，海洋環(huán)境治理中政府注意力的供給源呈現(xiàn)出多元化特征，除海洋環(huán)境保護法規(guī)定的環(huán)境保護部、國家海洋局、農業(yè)部(漁業(yè)局)、交通運輸部(海事局)和國防部等與海洋環(huán)境保護直接相關的涉海部門賦予海洋環(huán)境治理以注意力外，財政部、發(fā)改委、國家工商行政管理總局等眾多政府部門也在不同程度上關注海洋環(huán)境治理中的各項議題。其中，國家海洋局、國務院、交通運輸部、農業(yè)部、環(huán)保部等15個政府主體對海洋環(huán)境政策相關議題進行單獨決策，其統(tǒng)計結果如表3所示。由表3可知，第一，在單獨決策模式下，由國家海洋局制定的海洋環(huán)境政策占政策總量的38.85%，遠高于其它政府主體的參與頻次，表明國家海洋局在海洋環(huán)境治理中的注意力水平最高；第二，整體而言，在單獨決策模式下，各政府主體在海洋環(huán)境治理中的注意力水平呈現(xiàn)出明顯的二元主從式的結構特征。國家海洋局、國務院、交通運輸部、農業(yè)部和環(huán)保部參與政策制定的頻次整體高于其它各政府主體，表明以國家海洋局、國務院、交通運輸部、農業(yè)部和環(huán)保部為核心的政府主體賦予海洋環(huán)境治理的注意力水平最高，構成海洋環(huán)境治理中政府注意力的主要供給體，其它各政府主體則形成了海洋環(huán)境治理中政府注意力的次要供給體。需要特別指出的是，國務院作為我國的中央政府，其參與代表中央政府對海洋環(huán)境治理的注意力分配，表明中央對海洋環(huán)境治理的重視程度。

表3 單獨決策模式下主體參與政策制定情況統(tǒng)計表

為直觀揭示在協(xié)商決策模式下各政府主體在海洋環(huán)境治理中的注意力水平及其相對演變路徑，在此運用社會網絡分析法繪制出我國海洋環(huán)境政策多元主體間的合作網絡圖譜。統(tǒng)計每一主體與其它主體的合作次數，即兩兩統(tǒng)計合作情況，形成共現(xiàn)矩陣，之后運用ucinet6.0對該矩陣進行網絡化分析，形成多元主體的合作網絡圖譜，如圖3所示。其中，網絡圖譜中的節(jié)點表示度(Degree)，度越大，表明與該主體聯(lián)合參與海洋環(huán)境政策制定的主體數量越多；節(jié)點之間的線段表示主體間存在合作關系，連線粗細(width)反映主體間合作頻次，連線越粗表示聯(lián)結頻次越高，即主體間聯(lián)合頒布政策次數越多。在網絡圖譜繪制的基礎上，通過測度網絡的結構指標，描述1983-2016年我國海洋環(huán)境政策多元主體合作網絡結構的演化狀況。其中，網絡規(guī)?？坍嬏囟〞r間段頒布的海洋環(huán)境政策所涉及的主體數目；網絡關系數表征兩兩主體之間聯(lián)合頒布政策的連接數；網絡聯(lián)結頻次描述主體之間聯(lián)合頒布政策的次數總和；建立在平均節(jié)點距離基礎上的網絡凝聚力指數(Distance-based cohesion)表征網絡中主體之間聯(lián)系的緊密程度，凝聚力指數越接近1，表明主體間的協(xié)調程度越高。

圖3 海洋環(huán)境治理注意力的主體間合作網絡圖譜

在上述分析的基礎上，本文嘗試以節(jié)點度數和頻率兩個指標為基礎引入合作“廣度—強度”概念以考察不同政府主體在合作網絡中位置的演變。度數越大表明與該主體聯(lián)合參與海洋環(huán)境政策制定的部門越多，能夠反映該部門合作的“廣度”；頻率表示該主體與其它政府主體相連的次數，頻率與度數之比能夠衡量該政府主體與其它政府主體合作的平均次數，即該部門在海洋環(huán)境政策制定中參與合作的“強度”；以廣度—強度為基礎構建二維矩陣，并在二維矩陣的基礎上進一步將矩陣劃分為如圖4所示的包含協(xié)調區(qū)與低協(xié)調區(qū)在內的不同模塊，低協(xié)調區(qū)表明政府主體合作的廣度與強度之間存在顯著的非同步性，協(xié)調區(qū)則表明政府主體合作的廣度與強度之間存在同向發(fā)展特征，進一步，將協(xié)調區(qū)細分為高協(xié)調區(qū)與次高協(xié)調區(qū)，高協(xié)調區(qū)表明主體合作的廣度與強度之間存在高度的同步性，次高協(xié)調區(qū)則是介于協(xié)調區(qū)與低協(xié)調區(qū)之間的過渡區(qū)。在此基礎上對各階段政府主體間的協(xié)調性進行統(tǒng)計得到如圖5所示結果。

圖4 分析模型

圖5 海洋環(huán)境治理注意力的主體合作廣度——強度圖

圖5表明，海洋環(huán)境治理注意力的主體合作存在階段性，在不同的時間段，主體合作的特性是存在差異的。

第一階段：海洋環(huán)境政策的起始階段(1983-1999)。這一階段受以經濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國中央政府的注意力重心放在經濟領域，導致我國公共政策體系以經濟政策為核心，包括海洋環(huán)境政策在內的社會性政策均服務于經濟政策，加之該時期大規(guī)模深層次的海洋開發(fā)利用活動尚未開展，海洋環(huán)境問題尚不突出，海洋環(huán)境治理未進入中央政府的主要政策議程，因此協(xié)商決策實踐較少，整體網絡的凝聚力指數僅為0.429，整體合作網絡呈現(xiàn)出簡單—松散的特征，表明該階段政府在海洋環(huán)境協(xié)商決策領域的注意力水平整體較低，僅有包括發(fā)展改革委員會、財政部、農業(yè)部等7個政府主體進行了海洋環(huán)境協(xié)商決策實踐。在7個政府部門中，農業(yè)部和國家發(fā)展改革委員會位于第一象限的高協(xié)調區(qū)，表明該階段農業(yè)部和國家發(fā)展改革委員會對海洋環(huán)境協(xié)商決策賦予最多的關注，財政部、科學技術部和國家海洋局在該階段的協(xié)商決策中側重于協(xié)作數量的增長，而環(huán)保部與國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局相對更注重協(xié)作深度的加強，整體呈現(xiàn)出較為協(xié)調的低水平的高廣度—高強度的協(xié)作特征。

第二階段：海洋環(huán)境協(xié)商決策實踐快速發(fā)展階段(2000-2009)。這一階段共有17個政府主體參與海洋環(huán)境協(xié)商決策實踐，整體網絡的凝聚力指數達到0.721，整體網絡呈現(xiàn)出多元—均衡的特征，表明該階段政府對海洋環(huán)境協(xié)商決策的注意力水平整體較高。具體到各政府部門可以發(fā)現(xiàn)，各主體多分布于第一和第三象限的次高協(xié)調區(qū)，其中，國家海洋局參與協(xié)商決策的廣度與強度相對而言最高，國務院參與協(xié)商決策的廣度與強度相對而言最低，表明該階段國家海洋局在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平最高，而國務院的注意力水平最低。以發(fā)展改革委員會、財政部、交通部、環(huán)保部為代表的處于第一象限的政府主體相對而言著重于協(xié)作數量；以農業(yè)部、科學技術部等為代表的處于第四象限的政府主體顯著的偏向于協(xié)商數量，協(xié)商質量有待進一步提升；而以監(jiān)察部、海關總署等為代表的處于第三象限的政府主體，其賦予海洋環(huán)境協(xié)商決策的注意力水平整體較低，無論是協(xié)作廣度還是協(xié)作強度均有待大力加強，整體呈現(xiàn)出一種相對均衡的協(xié)作特征。

第三階段：海洋環(huán)境政策數量迅速增長但協(xié)商決策實踐迅速衰退階段(2010-2016)。該階段參與海洋環(huán)境協(xié)商決策的政府主體為8，但網絡關系數僅為7，整體網絡凝聚力指數為0.393，遠低于1的水平，整體網絡呈現(xiàn)出類似第一階段的簡單—松散的特征，表明該階段政府在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平很低，甚至低于第一階段的注意力水平。其中，國家海洋局在該階段的海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平相對而言仍然最高，除國家海洋局外，其它各主體均位于第二和第三象限，表明其它各主體在海洋環(huán)境協(xié)商決策中多忽視協(xié)商數量的提升，即協(xié)商多局限于少數幾個部門之間，整體呈現(xiàn)出一種明顯的非均衡特征。

整體而言，從1983-2016年，共有19個政府主體先后參與海洋環(huán)境協(xié)商決策實踐，整體網絡的凝聚力指數為0.666，整體網絡呈現(xiàn)出一種中心—離散的特征，表明政府對海洋環(huán)境協(xié)商決策的注意力水平整體較高。國家海洋局和國家發(fā)展改革委員會均位于第一象限的主均衡區(qū)，即國家海洋局和國家發(fā)展改革委員會參與協(xié)商決策的廣度和強度整體高于其它政府主體，且是一種高度均衡的發(fā)展態(tài)勢，表明國家海洋局和國家發(fā)展改革委員會在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平最高，同時凸顯了海洋環(huán)境保護與海洋經濟發(fā)展的弱脫鉤狀態(tài)，即海洋環(huán)境保護與海洋經濟發(fā)展必須保持動態(tài)均衡。除國家發(fā)展改革委員會、國家海洋局和財政部位于第一象限外，其它各主體均位于第三和第四想象，以環(huán)保部和農業(yè)部為代表的位于第四想象各主體在協(xié)商決策中偏向于與多個部門進行協(xié)作，但整體協(xié)作強度偏低；以國務院、國土資源部等為代表的位于第三象限次高協(xié)調區(qū)的各主體在協(xié)調的廣度與強度上均有待進一步提升，他們在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平整體偏低。

四、總結與討論

本文以海洋環(huán)境政策為樣本，通過文本內容分析與社會網絡分析，發(fā)現(xiàn)了海洋環(huán)境治理中政府注意力變遷的一些規(guī)律和特性。概括而言，這些規(guī)律和特性體現(xiàn)在以下幾個方面：

海洋環(huán)境治理中的政府注意力水平整體較高，呈現(xiàn)出一種波動式的緩慢上升的演變趨向，且近期顯現(xiàn)出持續(xù)增強的發(fā)展態(tài)勢。較之于海洋經濟領域，海洋環(huán)境治理的相關議題在政府稀缺的注意力資源中同樣占據重要比重，甚至在2005年之前，政府在海洋環(huán)境領域的注意力比重一度超越政府在海洋經濟領域的注意力比重，隨后，政府在海洋經濟與海洋環(huán)境領域的注意力水平處于一種此消彼長的動態(tài)變化中，直到2010以后隨著我國海洋強國戰(zhàn)略的提出而被打破，但自2016年伊始，政府在海洋環(huán)境治理中的注意力水平再次快速提升，2017年黨的十九大報告進一步將人與自然和諧共生作為習近平中國特色社會主義思想的基本方略之一。為貫徹落實黨的十九大精神，國家海洋局于次年二月首次以規(guī)劃的形式從海洋生態(tài)環(huán)境保護的全局高度印發(fā)決勝全面建成小康社會關鍵期海洋生態(tài)環(huán)境保護工作時間表和路線圖的《全國海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(2017年—2020年)》，詳細規(guī)劃了決勝期海洋生態(tài)環(huán)境保護的思路、原則和任務，政府對海洋環(huán)境治理的關注度空前加強，因此可以推測，在隨后相當一段時間內，政府在海洋環(huán)境治理中的注意力水平將進一步提升。

海洋環(huán)境治理中的政府注意力呈現(xiàn)出明顯的層次性和同步性特征，且政府在各類海洋環(huán)境事務中注意力水平的不穩(wěn)定性愈加凸顯。海洋環(huán)境治理作為政府提供的一種的公共服務，其公共屬性決定了海洋環(huán)境治理的多目標屬性，但注意力卻是一種有限的稀缺性資源，因此政府必須將有限的注意力資源在不同時間不同目標間進行持續(xù)性分配，海洋環(huán)境治理中的政府注意力呈現(xiàn)出的層次性和同步性特征表明，政府同一時間節(jié)點上同時將注意力資源在不同的海洋環(huán)境事務間進行分配，這種分配更多的是一種差額分配而非均衡分配。由圖2可知，自我國第一部海洋環(huán)境保護法實施以來，政府注意力呈現(xiàn)出的層次性和同步性特征便一直以動態(tài)均衡的形式存在。在2000年以后，隨著海洋環(huán)境監(jiān)督管理逐漸成為海洋環(huán)境治理的常態(tài)化事項，這種層次性和同步性特征便日益加強。但海洋環(huán)境治理中的政府注意力水平并非一成不變，而是處于一種動態(tài)的相對變化之中，且自2005年伊始，這種變化愈加明顯。一個典型特征是2005年以后在各類海洋環(huán)境事務中的政府注意力水平出現(xiàn)多個峰值，這種變化在海洋污染防治與海洋環(huán)境監(jiān)督領域尤為凸顯，其次為海洋生態(tài)保護。

海洋環(huán)境治理中政府注意力的供給源多元化，各政府主體在不同決策模式中的注意力水平呈現(xiàn)出明顯的差異性。除海洋環(huán)境保護法規(guī)定的與海洋環(huán)境保護直接相關的政府主體外，包括財政部、公安部等16個政府主體也不同程度參與海洋環(huán)境治理的相關領域，賦予海洋環(huán)境治理以更高的注意力水平。通過對不同決策模式下各政府主體的注意力水平的探討，可以發(fā)現(xiàn)，在單獨決策模式下，國家海洋局、國務院、交通運輸部、農業(yè)部、環(huán)保部參與的海洋環(huán)境制定占政策總量的88.85%，表明在單獨決策模式下，國家海洋局、國務院、交通運輸部、農業(yè)部和環(huán)保部賦予海洋環(huán)境治理的注意力水平最高；在協(xié)商決策模式下，位于第一象限的國家海洋局、國家發(fā)展改革委員會和財政部的整體協(xié)調度最高，表明在協(xié)商決策模式下，國家海洋局、國家發(fā)展改革委員會和財政部賦予海洋環(huán)境治理的注意力水平最高，其中，國家海洋局無論是在單獨決策模式下還是協(xié)商決策模式下均是賦予海洋環(huán)境治理注意力水平最高的政府主體，這在很大程度上是由不同政府主體職能間的差異所導致的。

2018年的國務院機構改革，成立了自然資源部，改組了生態(tài)環(huán)境部，將原國家海洋局的相關職能進行了調整，將其分屬于上述的兩個部門。在新的機構框架下，海洋環(huán)境治理的政府注意力是否會有不同的變遷規(guī)律和特性？海洋環(huán)境治理的政策，以及治理績效是否會呈現(xiàn)出不一樣的面貌？本文的研究，尚未涉及于此。但是我們相信，通過梳理以往海洋環(huán)境治理的注意力變遷，可以為未來的海洋環(huán)境治理展望提供參考，甚至為其預測提供重要的基礎。

誠然，本文的研究，也存在一些有待進一步深化的地方：影響政府注意力分配的因素，究竟通過何種深層次機理導致政府注意力的變遷仍有待進一步深入探究；海洋環(huán)境治理中的政府注意力與海洋環(huán)境治理績效又存在何種相互關系，也有待深入考察；本文僅將中央政府作為研究對象，忽視了廣大地方政府尤其是沿海地方政府在海洋環(huán)境治理中的注意力變遷，今后需要進一步完善。