□黃 侃

我國(guó)法律援助制度起步較晚，自1994年開(kāi)始法律援助制度試點(diǎn)以來(lái)[1]，經(jīng)歷了25年的探索與改進(jìn)，初步建立了符合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色法律援助制度。法律援助是法律價(jià)值的集中體現(xiàn)和法律救濟(jì)的必要手段，國(guó)家、社會(huì)、公民均迫切要求在無(wú)償性、福利性基礎(chǔ)上，提升法律援助工作的服務(wù)質(zhì)量。法律援助事業(yè)的向前推進(jìn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，歸根結(jié)底在這一過(guò)程中人的因素起決定作用。當(dāng)下各地法援機(jī)構(gòu)的選人、用人、留人機(jī)制存在諸多問(wèn)題，服務(wù)質(zhì)量也隨之呈現(xiàn)出弱化甚至退化的現(xiàn)象，極大影響了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)進(jìn)程。

一、法律援助機(jī)構(gòu)人力資源問(wèn)題的現(xiàn)狀

法律援助機(jī)構(gòu)的人力資源是法律援助活動(dòng)的實(shí)施主體。根據(jù)2003年9月1日起施行的《法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）和有關(guān)法律，我國(guó)法律援助的主體主要包括律師事務(wù)所的律師、法律援助機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職人員、公證人、基層法律服務(wù)人員和社會(huì)團(tuán)體。在上述五類(lèi)主體中，社會(huì)律師承擔(dān)了絕大部分法律援助工作。

（一）法律援助機(jī)構(gòu)人力資源數(shù)量嚴(yán)重不足

美國(guó)一位法律援助學(xué)者的研究表明，“滿(mǎn)足法律援助需求量的最低標(biāo)準(zhǔn)是每1萬(wàn)名窮人中配備2名專(zhuān)職法律援助律師”[2]，顯然我國(guó)目前的情況離此最低標(biāo)準(zhǔn)人數(shù)相差甚遠(yuǎn)。截至2014年年底，全國(guó)法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)職工作人員共計(jì)14,533人（含公職律師、專(zhuān)職律師），編制數(shù)為13,364人。直至2018年年底，上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并未發(fā)生大的變化。考慮到多地管理機(jī)構(gòu)與服務(wù)機(jī)構(gòu)合署辦公的實(shí)際，粗略估計(jì)管理機(jī)構(gòu)在編公務(wù)員占上述總?cè)藬?shù)的50%以上，除去工勤人員等，直接從事法律援助服務(wù)的人員恐不足33%。同時(shí)，由于法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)職人員缺口大、從業(yè)人員學(xué)歷偏低、取得法律從業(yè)資格人員占比小，加上收入偏低和高學(xué)歷職業(yè)選擇等因素，上述人員還有進(jìn)一步減少的趨勢(shì)。法律援助人力資源數(shù)量嚴(yán)重不足，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足改革轉(zhuǎn)型期多樣化發(fā)展的社會(huì)需求。因此，目前全國(guó)各地為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求日益增加與人力資源嚴(yán)重不足之間的矛盾，均采用由法律援助機(jī)構(gòu)指派社會(huì)律師承擔(dān)法律援助服務(wù)的方式。一方面，法律援助機(jī)構(gòu)自身難以承擔(dān)當(dāng)?shù)氐那笾浚涣硪环矫?，將法律援助義務(wù)歸于社會(huì)律師，是政府和法律援助機(jī)構(gòu)都所樂(lè)見(jiàn)的，也是受援人可以接受的方式。也就是說(shuō)，受援人往往只關(guān)注受援質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度，至于援助者是政府雇員還是社會(huì)律師，并不十分重要。在這一背景下，社會(huì)律師實(shí)際上成為了具體實(shí)施法律援助的“主力軍”。

（二）法律援助工作人員質(zhì)量有待提高

從整體素質(zhì)看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年，全國(guó)法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職工作人員總數(shù)為14,533人，其中法律援助機(jī)構(gòu)中除行政人員外直接從事法援相關(guān)工作的人員共有11,517人，占總?cè)藬?shù)的79.2%；具有本科和研究生以上學(xué)歷工作人員分別為12,919人和830人，分別占總?cè)藬?shù)的88.9%和5.7%。但法律援助機(jī)構(gòu)中具有法律職業(yè)資格或律師資格的工作人員數(shù)僅為6,450人，法律援助注冊(cè)律師（即專(zhuān)職律師）為4,771人。與 2013年相比，法律專(zhuān)業(yè)人員、法律援助機(jī)構(gòu)的注冊(cè)律師數(shù)均有所下降，僅是具有法律職業(yè)資格或律師資格人員數(shù)、本科以上學(xué)歷工作人員數(shù)有小幅上升。截至2018年年底，法律援助機(jī)構(gòu)人員學(xué)歷層次、業(yè)務(wù)素質(zhì)并未發(fā)生質(zhì)的變化。由于我國(guó)正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾相對(duì)突出，群眾法制意識(shí)也在不斷加強(qiáng)。根據(jù)司法部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)法律援助案件量高達(dá)145.2萬(wàn)件，越來(lái)越多的老百姓選擇運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益，且越來(lái)越多符合資格要求的求助人選擇運(yùn)用法律援助手段維護(hù)自身權(quán)益，此時(shí)法律援助機(jī)構(gòu)在法律援助工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足、質(zhì)量普遍不高的情況下，依然設(shè)法努力提升法律援助服務(wù)質(zhì)量和受援人滿(mǎn)意度，難度可想而知。

二、法律援助機(jī)構(gòu)人力資源問(wèn)題的成因

造成法律援助機(jī)構(gòu)人力資源數(shù)量低、質(zhì)量差的原因有內(nèi)因也有外因。但究其主要原因，是人力資源管理出了問(wèn)題，具體來(lái)講有以下三點(diǎn)：

（一）選人機(jī)制不合理

《條例》中規(guī)定了“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”，實(shí)際上是對(duì)法律援助的實(shí)施主體進(jìn)行了擴(kuò)大解釋?zhuān)粗灰心芰樾枰獙で蠓蓭椭慕?jīng)濟(jì)困難公民提供法律援助，法律都是持支持和鼓勵(lì)態(tài)度的。但是，《條例》并未將有資格進(jìn)行法律援助活動(dòng)的實(shí)施主體具體化。由于司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師行業(yè)具有監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)職能，目前各地法律援助機(jī)構(gòu)的通行做法是，高度依賴(lài)以行政手段要求社會(huì)執(zhí)業(yè)律師無(wú)償或低償承擔(dān)法律援助義務(wù)。這正是選人機(jī)制單一造成的直接后果?！拔覈?guó)現(xiàn)有執(zhí)業(yè)律師近30萬(wàn)人”[3]，但分布極不均衡。對(duì)于不斷增長(zhǎng)的法律援助需求，單靠律師的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此擴(kuò)大實(shí)施法律援助主體的范圍，有機(jī)整合能夠從事法律援助工作的人力資源，對(duì)于緩解法律援助的供需矛盾非常必要且迫在眉睫。

（二）用人機(jī)制不科學(xué)

當(dāng)前我國(guó)法律援助實(shí)行指派制框架內(nèi)的“點(diǎn)援制”，也就是申請(qǐng)人向法律援助中心申請(qǐng)法律援助，法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)審查確認(rèn)申請(qǐng)人滿(mǎn)足法律援助條件并作出決定給予法律援助后，由申請(qǐng)人依據(jù)自己的案情實(shí)際，通過(guò)公示名冊(cè)自行了解、自主選擇名單所列律師尋求援助。事實(shí)上，在一些大城市實(shí)行“點(diǎn)援制”問(wèn)題并不大，因?yàn)槁蓭熧Y源相對(duì)豐富，保障制度相對(duì)完善，相對(duì)能夠滿(mǎn)足現(xiàn)有條件下法律援助工作的質(zhì)和量的要求，同時(shí)也能有效緩解政府供養(yǎng)專(zhuān)職律師的壓力。但是較大城市以外的其他地方，律師資源極度匱乏，對(duì)于受援群體范圍最大的農(nóng)村地區(qū)更是“雪上加霜”。2013年10月28日，司法部法律援助中心召開(kāi)了以“新形勢(shì)下法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展”為主題的法律援助理論研討會(huì)，會(huì)上就有人提出，為確保法律援助案件的質(zhì)量，有必要設(shè)立法律援助專(zhuān)職律師隊(duì)伍，特別是設(shè)立專(zhuān)職刑事法律援助律師。近年來(lái)這種觀點(diǎn)越來(lái)越被學(xué)界和政府所接受。司法部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“2018年全國(guó)累計(jì)辦理法律援助案件145.2萬(wàn)件，受援151.8萬(wàn)人次，全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)為875萬(wàn)人次提供了法律咨詢(xún)”[4]。相比于2014年全年全國(guó)司法部門(mén)共辦結(jié)法律援助案件1,001,047件，近4年共計(jì)增長(zhǎng)45%，年平均增長(zhǎng)11.25萬(wàn)件。從各類(lèi)法律援助人員辦理的法律援助事項(xiàng)情況來(lái)看，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦案量為188,407件，比2013年減少3.7%；社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者辦理案件量分別為399,545件、361,137件，比2013年分別增長(zhǎng)了10.6%、5.1%；社會(huì)組織人員、注冊(cè)法律援助志愿者辦案量分別為33,947件、18,011件，比2013年分別減少5.3%、0.5%。用人機(jī)制的不科學(xué)，導(dǎo)致其余法律援助服務(wù)模式消退，單一“點(diǎn)援制”范圍迅速擴(kuò)張。通過(guò)上述數(shù)據(jù)可以看到，社會(huì)律師及其他基層法律工作者的法律援助工作量已占總援助量的50%以上，各地法律援助機(jī)構(gòu)普遍存在“點(diǎn)援制”路徑依賴(lài)基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)律師的非節(jié)制使用。

（三）留人機(jī)制不完善

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，高學(xué)歷、高資質(zhì)的法律援助人才正在不斷流失，法律援助機(jī)構(gòu)已有工作人員“干不好”，承擔(dān)法律援助的社會(huì)律師又“不想干”。激勵(lì)機(jī)制的消退帶來(lái)心理的挫傷，致使法律援助機(jī)構(gòu)中可用人力資源急劇減少，這是由于留人機(jī)制出了問(wèn)題。從現(xiàn)代人力資源管理學(xué)的角度而言，組織內(nèi)部有效的培訓(xùn)和激勵(lì)機(jī)制是挽留人才必要且有效的手段，目前各級(jí)政府普遍對(duì)法律援助不夠重視，缺乏完善的內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致法律援助律師的能力難以提升、待遇難以保障。由此看來(lái)，如果不從留人機(jī)制中查找問(wèn)題并及時(shí)修補(bǔ)和完善，不管選人、用人機(jī)制多么科學(xué)合理，法律援助機(jī)構(gòu)人才流失的現(xiàn)象都將會(huì)愈演愈烈。

三、法律援助機(jī)構(gòu)人力資源改革的路徑與方案

中央多次出臺(tái)加強(qiáng)法律援助工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，為法律援助機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展指明了方向。2003年7月21日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《法律援助條例》；2009年7月12日司法部發(fā)布具有具體指導(dǎo)性質(zhì)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》。2013年4月25日出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》要求建立健全法律援助工作監(jiān)督體制，完善司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，律師協(xié)會(huì)進(jìn)行考核的律師參與法援工作的考核機(jī)制。2013年7月3日出臺(tái)《司法部關(guān)于加快解決有些地方?jīng)]有律師和欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源不足問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中明確了解決律師資源不足問(wèn)題的路徑，一是鼓勵(lì)大型律師事務(wù)所在某些地方建立分所，二是組建國(guó)資律師事務(wù)所，三是組織選派志愿律師參與法律援助，四是深入開(kāi)展“1+1”法律援助志愿者行動(dòng)，五是扎實(shí)推進(jìn)“百千千工程”和“特殊人才計(jì)劃”，使法律人才向律師資源不足地區(qū)傾斜。2015年6月29日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）是指導(dǎo)我國(guó)法律援助事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，推動(dòng)我國(guó)法律援助事業(yè)邁向全新的發(fā)展階段。《意見(jiàn)》第十一條專(zhuān)門(mén)就加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)指明了方向，強(qiáng)調(diào)要依托現(xiàn)有資源加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)，配齊配強(qiáng)人員，進(jìn)一步探索法律援助隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式，加強(qiáng)法律援助人才庫(kù)建設(shè)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，鼓勵(lì)和支持人民團(tuán)體、社會(huì)組織開(kāi)展法律援助工作。2016年6月16日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，指明了建立公職律師制度的必要性和緊迫性。2017年2月17日《關(guān)于律師開(kāi)展法律援助工作的意見(jiàn)》中指出，要通過(guò)律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障、經(jīng)費(fèi)保障、辦案支持、教育培訓(xùn)、政策引導(dǎo)、激勵(lì)措施等方面，進(jìn)一步推動(dòng)廣大律師參與法律援助和公益法律服務(wù)。2018年1月4日北京大學(xué)出版社出版了由司法部法律援助工作司編纂的《法律援助管理工作規(guī)范性文件匯編（第二版）》，進(jìn)一步加強(qiáng)了法律援助工作的實(shí)踐指導(dǎo)。2019年2月15日，司法部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了社會(huì)律師承擔(dān)法律援助工作的補(bǔ)貼基數(shù)和算法，強(qiáng)化保障了社會(huì)律師參與法律援助的待遇權(quán)益，極大增強(qiáng)了社會(huì)律師的積極性和熱情。

以上法律援助的改革方案從立意到實(shí)施歷時(shí)16年。16年間，中央對(duì)法律援助工作的改革路徑主要是通過(guò)制度調(diào)控強(qiáng)化制度保障、理順制度關(guān)系，但制度性和結(jié)構(gòu)性的人力資源改革目前尚未觸及。要解決我國(guó)法律援助服務(wù)相對(duì)弱化的問(wèn)題，根本在于制度性和結(jié)構(gòu)性的人力資源改革，找出人力資源改革路徑的最佳范式。

（一）以“知人善任”為導(dǎo)向，優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)選人機(jī)制

法律援助機(jī)構(gòu)作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才特別是法律專(zhuān)業(yè)人才匯集的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，其選人機(jī)制的優(yōu)劣直接決定為群眾服務(wù)質(zhì)量的高低。以知人善任為導(dǎo)向，要先分析判斷適合法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的人才范疇，有針對(duì)性地關(guān)注和掌握人才動(dòng)向，以期優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)的選人機(jī)制。

1.全面發(fā)揮律師作為中堅(jiān)力量的作用

律師應(yīng)當(dāng)也已然是法律援助的中堅(jiān)力量，但要想有效地緩解律師的商業(yè)利益與社會(huì)責(zé)任之間的矛盾，需要從組織、個(gè)體和法治精神等方面進(jìn)行改革。這種改革需要以制度本身的設(shè)計(jì)和文化為基礎(chǔ)，著力解決當(dāng)前律師行業(yè)福利性、社會(huì)性的雙重性問(wèn)題，以及商業(yè)利益和公共法律服務(wù)之間的具體矛盾。司法部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》正是基于這一考量而出臺(tái)的，明確了法律援助律師應(yīng)有之權(quán)利。此外，近期成都市率先出臺(tái)《法律援助值班律師提供法律幫助工作規(guī)定（試行）》，以文件形式確立了值班律師制度，從政策細(xì)化的角度再次明確了法律援助律師的相關(guān)義務(wù)。

改革的重點(diǎn)不是消除雙重屬性，也不是完全放棄商業(yè)利益，而是通過(guò)商業(yè)利益和法律援助活動(dòng)的體制改革，組建新的法律專(zhuān)業(yè)群體，即基于法律援助的專(zhuān)門(mén)的律師群體。我們需要充分認(rèn)識(shí)到，從事公益法律援助活動(dòng)的律師可以結(jié)合商業(yè)利益，兩者之間并不存在不可調(diào)和的矛盾。目前美國(guó)律師行業(yè)發(fā)展可以證明兩者是兼容共同體。以美國(guó)律師行業(yè)制度設(shè)計(jì)為參照，一方面要在改革單一“點(diǎn)援制”的基礎(chǔ)上抓好公職律師隊(duì)伍建設(shè)；另一方面仍要保留政府購(gòu)買(mǎi)、社會(huì)支持的法律援助形式，為律師事務(wù)所專(zhuān)職律師系統(tǒng)參與公益法律援助活動(dòng)提供有效的制度保障，全面建立“公+點(diǎn)+N”的法律援助體系。為避免財(cái)政壓力過(guò)大，加之社會(huì)多樣化參與本身就是法律援助的基本價(jià)值體現(xiàn)，因此法律援助的形式越多元，越能夠促進(jìn)法律援助事業(yè)的發(fā)展，公眾滿(mǎn)意度也越高，社會(huì)法律氛圍也越好。在選人機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)一方面采取有效的激勵(lì)措施鼓勵(lì)和倡導(dǎo)社會(huì)律師廣泛參與到法律援助中來(lái)，促使律師事務(wù)所建章立制，組建專(zhuān)門(mén)管理和執(zhí)行法律援助的部門(mén)，集中統(tǒng)轄法律援助專(zhuān)職律師，運(yùn)用有效的激勵(lì)機(jī)制提升律師開(kāi)展法律援助活動(dòng)的積極性；另一方面要建立健全社會(huì)律師與公職律師雙向流動(dòng)渠道，使優(yōu)秀法律專(zhuān)業(yè)人才可以互聯(lián)互通，為律師開(kāi)辟?gòu)V闊的執(zhí)業(yè)環(huán)境，激發(fā)律師開(kāi)展法律援助活動(dòng)的熱情和動(dòng)力。

2.緊緊依托高校培養(yǎng)儲(chǔ)備人才

教育是各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展之基，法律援助事業(yè)瞄準(zhǔn)教育為明智之舉。為優(yōu)化法律教育，目前我國(guó)許多高校設(shè)立了高校法律援助中心，目的在于將高校法律教育與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，而最好的結(jié)合形式便是讓學(xué)生參與到法律援助事業(yè)中。可以說(shuō)，高校法律專(zhuān)業(yè)學(xué)生是法律援助機(jī)構(gòu)最大的潛在人力資源。

實(shí)踐中，在高校與社會(huì)法律援助實(shí)務(wù)之間多的是熱情，少的是紐帶。大多數(shù)高校法學(xué)院或者學(xué)生社團(tuán)成立了旨在面向全社會(huì)開(kāi)展法律援助的組織，但一方面缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和合理性指導(dǎo)；另一方面缺乏資金支持，并不能真正發(fā)揮高校公益法律援助的陣地作用。反觀美國(guó)，各法學(xué)院已經(jīng)注意到大學(xué)生缺乏公益職業(yè)道德的問(wèn)題，并有針對(duì)性地加強(qiáng)了學(xué)生在課程中參與公益法律援助的培訓(xùn)，這項(xiàng)培訓(xùn)包括職業(yè)道德測(cè)試和實(shí)際操作體驗(yàn)。因此，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展有針對(duì)性的法律專(zhuān)業(yè)學(xué)生法律援助實(shí)踐操作課程，司法機(jī)關(guān)與高校有計(jì)劃地深入合作，使各高校法律專(zhuān)業(yè)學(xué)生邁向法律實(shí)務(wù)的第一步就“踏”在法律援助的“臺(tái)階上”，并輔之以實(shí)踐法律職業(yè)道德再教育，雙管齊下。這樣，不僅從源頭上有效引導(dǎo)了他們認(rèn)識(shí)到法律援助是法律人的“義務(wù)”和光榮，還在很大程度上補(bǔ)充了現(xiàn)實(shí)法律援助律師數(shù)量和質(zhì)量上的缺失，讓剝離出商業(yè)價(jià)值的法律援助服務(wù)占領(lǐng)高校的人才高地。

3.努力促進(jìn)公眾參與法律援助

公眾十分樂(lè)意和善于表達(dá)自己的利益，公民社會(huì)中的公眾參與機(jī)制滿(mǎn)足了這樣的訴求，也逐漸形成了社會(huì)治理隱形的糾錯(cuò)機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)正在深化行政管理體制改革，為了增加政府決策和管理的透明度、提高決策的科學(xué)和民主性，將相當(dāng)一部分社會(huì)治理的權(quán)力還給社會(huì)團(tuán)體，以此解決政府越位、缺位和錯(cuò)位的問(wèn)題。同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中，參與的公眾“學(xué)會(huì)了管理自己和管理團(tuán)體，也學(xué)會(huì)了為公眾事情操心，學(xué)會(huì)依靠自己解決問(wèn)題，必然會(huì)大大縮小政府的行政權(quán)力范圍，從而也就學(xué)會(huì)了如何合法地制約監(jiān)督政府的權(quán)利”[5]。

公眾的外延十分廣泛。除了尋常百姓，也包括直接服務(wù)于大眾的政府基層組織和群眾自治組織、社會(huì)團(tuán)體，還包括能給予大眾聲援支撐的各路媒體等。對(duì)于法律援助而言，如果永遠(yuǎn)是參與者少，自助者多，那么我們的社會(huì)形態(tài)將難以向更加文明邁進(jìn)一步。我們看到，多地的團(tuán)組織、婦聯(lián)和殘聯(lián)等群體已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員他們周?chē)挠欣Y源，結(jié)合自身特色有針對(duì)性地開(kāi)展法律援助活動(dòng)。2014年，全國(guó)共設(shè)立法律援助工作站 68,225個(gè)，比2013年增長(zhǎng)4.9%。其中依托司法所設(shè)立工作站40,024個(gè)，在工、青、婦、老、殘、信訪、高校、監(jiān)獄等系統(tǒng)設(shè)立工作站26,510個(gè)，在看守所設(shè)立工作站1,691個(gè)，這些工作站全部屬于共建。另外，自2002年開(kāi)始，司法部和團(tuán)中央共同在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)啟了“法律援助志愿者計(jì)劃”，提倡和鼓勵(lì)青年人在法律援助事業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。但這對(duì)于法律援助事業(yè)的推動(dòng)而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

應(yīng)當(dāng)注意到，街道辦、居委會(huì)分別作為基層政府派出機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織，將其歸為司法機(jī)關(guān)和專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)機(jī)關(guān)之外的“公眾”，是基于權(quán)責(zé)相宜而考量。它們必須擔(dān)當(dāng)起法律援助“先鋒”的角色，做到有求必應(yīng)、有問(wèn)必答，特別是在家庭矛盾、領(lǐng)里糾紛、社區(qū)問(wèn)題等一系列法律調(diào)解范疇內(nèi)的援助事項(xiàng)上更應(yīng)當(dāng)仁不讓。這樣既有利于法律援助事項(xiàng)分類(lèi)承擔(dān)、分工協(xié)作，又有利于將矛盾最直接、最便捷地化解在最初階段。同時(shí)，各媒體作為社會(huì)新聞傳播媒介，需要承擔(dān)為法援發(fā)聲、為法援助力的責(zé)任，既營(yíng)造全社會(huì)遵紀(jì)守法的良好社會(huì)心理氛圍，又廣泛傳播社會(huì)正能量。

（二）以“人崗合一”為途徑，優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)用人機(jī)制

用人，在一定意義上是人力資源管理的核心內(nèi)容。法律援助機(jī)構(gòu)與其他專(zhuān)業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)一樣，其專(zhuān)業(yè)化服務(wù)必須由專(zhuān)業(yè)人員承擔(dān)。我國(guó)目前法律援助機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重短缺，因此進(jìn)一步加快以公職律師為主、社會(huì)律師為輔的中國(guó)特色法律援助機(jī)構(gòu)的用人機(jī)制，以人崗匹配方案為途徑，對(duì)于法律援助事業(yè)均衡發(fā)展十分必要。

1.以公職律師為主，大力加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)人才建設(shè)

2002年，司法部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，我國(guó)公職律師制度開(kāi)始逐步發(fā)展。2016年，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，要求“各地在2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國(guó)特色法律顧問(wèn)、公職律師、公司律師制度體系”[6]，公職律師制度的發(fā)展和完善正式駛?cè)肟燔?chē)道。2003年9月，重慶市率先將從事法律援助的律師納入了公職律師，這一措施在我國(guó)屬于首創(chuàng)?！肮毬蓭熓侵赣泄毜臑閲?guó)家公職權(quán)力機(jī)關(guān)或組織提供法律服務(wù)的律師”[7]。其中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)的公職律師即為政府律師，其既是律師，又是國(guó)家工作人員，究其性質(zhì)只能是無(wú)償提供法律服務(wù)的組織或個(gè)人，并且只能代表本單位開(kāi)展法律工作，因此雖然公職律師制度已經(jīng)實(shí)行，但不是這里所說(shuō)的法律援助公職律師。

法律援助公職律師，是由政府財(cái)政供養(yǎng)的，位于國(guó)家公務(wù)員序列的專(zhuān)門(mén)從事法律援助，以提供困難群眾法律權(quán)益保護(hù)為職責(zé)的公職律師。從法律援助的性質(zhì)來(lái)講，因其無(wú)償性、福利性，本質(zhì)上要求其應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)完成。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善公職律師招錄的專(zhuān)項(xiàng)機(jī)制和計(jì)劃，各部門(mén)也應(yīng)為公職律師招錄工作提供方便、全力支持，確保公職律師快速補(bǔ)充到各地法援機(jī)構(gòu)中，以緩解各地法援機(jī)構(gòu)過(guò)度依賴(lài)社會(huì)律師的局面。

當(dāng)然，公職律師終究是公務(wù)員序列，其收入由政府財(cái)政予以保障，很難與同學(xué)歷、同經(jīng)歷甚至同背景的社會(huì)律師相當(dāng)，勢(shì)必影響其工作積極性。同時(shí)，受編制、撥款等諸多因素影響，有可能在應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)和多領(lǐng)域的法律援助需求中表現(xiàn)出滯后性。但這些弊端在單一社會(huì)律師承擔(dān)法援工作的情況下早已存在，并不是引入公職律師后才出現(xiàn)。從微觀和短期角度看，需要恪守和堅(jiān)持能級(jí)對(duì)應(yīng)、優(yōu)勢(shì)定位、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)、內(nèi)部為主的人力資源配置原理，通過(guò)人力資源配置的有效方法有針對(duì)性地解決上述問(wèn)題。從宏觀和長(zhǎng)期角度看，時(shí)間已經(jīng)證明單一通過(guò)社會(huì)律師保障法援事業(yè)的路徑是杯水車(chē)薪，只有“公職律師為主，社會(huì)律師為輔”才是與法律援助事業(yè)向新的高度發(fā)展相適應(yīng)的方案。

2.以社會(huì)律師為輔，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與法律援助事業(yè)

《中華人民共和國(guó)律師法》第四十二條規(guī)定，律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定履行法律援助義務(wù)。2004年，司法部制定了《律師和基層法律服務(wù)工作者開(kāi)展法律援助工作暫行管理辦法》，要求各地在執(zhí)行此辦法過(guò)程中制定律師、基層法律服務(wù)工作者參與法律援助工作的具體措施。如前所述，律師是法律援助的中堅(jiān)力量，而社會(huì)律師則是中堅(jiān)力量的主要部分。因此，我們應(yīng)當(dāng)以規(guī)范和完善社會(huì)律師法律援助機(jī)制為起點(diǎn)，大力引導(dǎo)社會(huì)力量參與其中。

相較于美國(guó)大型律師事務(wù)所發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)律師事務(wù)所顯然沒(méi)有意識(shí)到公益法律活動(dòng)在律師事務(wù)所發(fā)展中的催化和促進(jìn)作用。一方面，律師可以系統(tǒng)地開(kāi)展公益法律援助，提高工作中的自我價(jià)值；另一方面，律師事務(wù)所也通過(guò)公益法律援助提高自身的市場(chǎng)價(jià)值。目前，美國(guó)的大型律師事務(wù)所將律師參與公共法律援助活動(dòng)時(shí)間全部計(jì)入工作小時(shí)，實(shí)際上是同工同酬，以確保律師從事公共法律援助的積極性以及律師事務(wù)所本身能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得更多的優(yōu)勢(shì)。律師事務(wù)所應(yīng)從合伙企業(yè)體自身發(fā)展的角度將法律援助規(guī)范化、制度化，應(yīng)當(dāng)建立法律援助服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)管理制度和部門(mén)，前提是事務(wù)所要保證同工同酬，不因法律援助的無(wú)償性而差別對(duì)待。這樣不僅可以確保年輕律師得到基本鍛煉，也提升了律師事務(wù)所的自身形象；不僅有助于律師事務(wù)所業(yè)務(wù)的提升，也有助于在律師事務(wù)所中形成新的職業(yè)團(tuán)體。

從政府責(zé)任的角度看待法律援助，我們發(fā)現(xiàn)目前的責(zé)任僅體現(xiàn)在兩處：一是規(guī)定律師年參與法律援助量，二是給予承擔(dān)法律援助的律師極其有限的經(jīng)費(fèi)支持。這種名義上是政府責(zé)任，實(shí)際卻由社會(huì)來(lái)承擔(dān)的法律援助狀態(tài)，與法律援助制度設(shè)計(jì)本質(zhì)上的初衷和法律援助具體的價(jià)值和實(shí)施效果嚴(yán)重脫節(jié)。從目前的數(shù)據(jù)來(lái)看，負(fù)擔(dān)法律援助的財(cái)政支出并不是很多，根本不可能動(dòng)員大多數(shù)律師積極投身到法律援助中來(lái)。我們應(yīng)當(dāng)在保證政府提供一部分法律援助服務(wù)的基礎(chǔ)上，使法律援助和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，構(gòu)建政府供養(yǎng)公職律師、市場(chǎng)供養(yǎng)社會(huì)律師的新模式，允許一部分遭遇司法維權(quán)困境且經(jīng)濟(jì)條件有限的人自由選擇且仍享受免費(fèi)服務(wù)，這樣才能拓寬律師從事法律援助渠道，在法律界，特別是精英律師群體中形成義務(wù)承擔(dān)法律援助的團(tuán)體意識(shí)。

（三）以“人盡其才”為目的，優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)留人機(jī)制

拴心留人，是當(dāng)前國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位所面臨的共同課題。一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和進(jìn)一步發(fā)展，都繞不開(kāi)留住人才的問(wèn)題。因此，以人盡其才為目的優(yōu)化留人機(jī)制，是法律援助機(jī)構(gòu)人力資源改革的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心在于如何留住有意愿、有能力、有價(jià)值的法律援助人力資源。

1.不斷優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)人力資源配置

動(dòng)態(tài)適應(yīng)原理是人力資源管理的基本原理，權(quán)變理論是動(dòng)態(tài)適應(yīng)原理的理論基礎(chǔ)。人力資源處于不斷變化的環(huán)境之中，要實(shí)現(xiàn)對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)人力資源的權(quán)變管理，就必須樹(shù)立權(quán)變觀念，從思想上明確機(jī)構(gòu)內(nèi)部人力資源的動(dòng)態(tài)變化，明晰人力資源存在的變量，以期更好地對(duì)其進(jìn)行合理的配置。具體來(lái)說(shuō)，法律援助機(jī)構(gòu)人力資源權(quán)變管理的變量主要包括以下四點(diǎn)。（1）能力，指人員與法律援助機(jī)構(gòu)相關(guān)崗位匹配的能力。（2）態(tài)度，指對(duì)工作崗位及法律援助事業(yè)的熱愛(ài)程度，形式上反映為法援服務(wù)者與受援人之間的良性互動(dòng)關(guān)系。（3）資源，指工作環(huán)境與職業(yè)發(fā)展平臺(tái)的關(guān)系及法律援助機(jī)構(gòu)能最大限度提供資源平臺(tái)的水準(zhǔn)。（4）環(huán)境，指法律援助工作環(huán)境及從業(yè)環(huán)境對(duì)人員的影響，以及人員對(duì)上述環(huán)境的反作用。

無(wú)論在組織中還是社會(huì)中，人力資源的流動(dòng)都是絕對(duì)的。人在流動(dòng)中不斷尋找最合適的自我定位，組織則在流動(dòng)中尋找實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、能夠推動(dòng)崗位發(fā)展的最合適人選。運(yùn)用權(quán)變理論管理既有法律援助機(jī)構(gòu)人力資源，就是要從能力、態(tài)度、資源和環(huán)境四個(gè)維度出發(fā)，科學(xué)制定和暢通符合法律援助事業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律的上下、進(jìn)出的動(dòng)態(tài)人力資源優(yōu)化配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部人力資源流動(dòng)甚至淘汰機(jī)制，使其能上能下、能進(jìn)能出。一方面以能力和態(tài)度作為人才有針對(duì)性流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要運(yùn)用資源和環(huán)境因素防止人才規(guī)模性、結(jié)構(gòu)性流失，保障法律援助機(jī)構(gòu)人力資源整體上可控但又健康地調(diào)控，這樣才能形成框架內(nèi)“留人”長(zhǎng)效機(jī)制及其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.不斷深化法律援助機(jī)構(gòu)培訓(xùn)體系建設(shè)

不論資深律師還是新進(jìn)律師，都應(yīng)當(dāng)先接受?chē)?yán)格的培訓(xùn)再?gòu)氖路稍ぷ?。良好的培?xùn)是由內(nèi)而外的，包括內(nèi)化的信念與操守和外化的知識(shí)與技能。從目前的情況看，法律援助人才的培養(yǎng)體制較為落后。為此，在結(jié)合我國(guó)實(shí)際借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，應(yīng)首先在正式從事法律援助工作之前對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行生長(zhǎng)式訓(xùn)練，在對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估后，確定是否具備獨(dú)立承擔(dān)法律援助案件的能力；其次，對(duì)經(jīng)評(píng)估確認(rèn)有資格從事法律援助工作的人員，分配有經(jīng)驗(yàn)的公職律師開(kāi)展“傳幫帶”；再次，定期開(kāi)展案件研判和內(nèi)部技能培訓(xùn)，不定期組織人員參與研討會(huì)，不斷提升法律援助服務(wù)的意識(shí)和質(zhì)量；最后，鼓勵(lì)參與法律援助人員在職提升學(xué)歷，在其獲得相應(yīng)學(xué)歷學(xué)位后對(duì)學(xué)費(fèi)給予一定報(bào)銷(xiāo)或直接給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。由此確保無(wú)論是公職律師還是社會(huì)律師都能享受同等的進(jìn)修提升待遇，最終整個(gè)法律援助隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)、知識(shí)層次，服務(wù)水平等都有質(zhì)的飛越。

3.不斷完善法律援助機(jī)構(gòu)激勵(lì)機(jī)制

在完善律師履行法律援助義務(wù)的責(zé)任監(jiān)督制度的同時(shí)，要進(jìn)一步完善律師履行法律援助義務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。只有在堅(jiān)定樹(shù)立法律援助職業(yè)信念的基礎(chǔ)上，匹配完善的激勵(lì)機(jī)制，才是留人機(jī)制的“高明”之處。對(duì)于公職律師，要進(jìn)一步完善表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化職業(yè)認(rèn)同感和職業(yè)理想；對(duì)于社會(huì)律師，應(yīng)當(dāng)加大辦案補(bǔ)貼力度，盡可能縮小法律援助案件所得與律師商業(yè)價(jià)值之間的差距。以公職律師為主，是要確保公職律師承擔(dān)起公益性法律援助的社會(huì)責(zé)任，既然以體制為保障，就要以體制激勵(lì)為主要手段。以社會(huì)律師為輔，是要確保整個(gè)社會(huì)的法律援助沒(méi)有缺位，使老百姓的選擇更多元化，法律援助的服務(wù)質(zhì)量更高。因此要充分兼顧社會(huì)律師的商業(yè)性，用事業(yè)導(dǎo)向思維替代任務(wù)導(dǎo)向思維，使廣大社會(huì)律師從觀念上逐漸將法律援助案件與普通案件等同對(duì)待，保證社會(huì)律師作為公職律師的重要補(bǔ)充，其角色作用能最大程度發(fā)揮。