□張 敏

突出經濟高質量發(fā)展導向，意味著在轉變生產方式的新環(huán)境下對人才工作提出更高的要求。“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”[1]，完善人才政策體系、發(fā)揮人才引領作用，對落實國家人才強國戰(zhàn)略、促進產業(yè)結構轉型升級有重大而深遠的意義。

一、高質量發(fā)展對內蒙古人才政策體系提出新要求

（一）建立與現代產業(yè)體系相適應的人才政策體系

創(chuàng)新驅動是改造提升傳統(tǒng)產業(yè)、加快構建現代產業(yè)體系的迫切需要。構建多元發(fā)展、多極支撐的現代產業(yè)新體系雖然難度大、任務重，但仍然是大勢所趨?！秲让晒抛灾螀^(qū)新興產業(yè)高質量發(fā)展實施方案》從多方面鼓勵推動現代裝備制造、新材料、生物醫(yī)藥、電子信息、節(jié)能環(huán)保、軍民融合等新興產業(yè)向規(guī)模化、高端化、綠色化、集群化發(fā)展。這一方案涵蓋當前和今后一個時期全區(qū)發(fā)展新興產業(yè)、加快新舊動能轉換的總體思路，也是制定各項政策的重要依據。此方案能否真正落實到位，需要資本支持、機制保障、項目建設、營商環(huán)境和監(jiān)測體系改善，更需要在尊重人才發(fā)展規(guī)律和市場運作機制的基礎上，建立與新興產業(yè)發(fā)展背景緊密相聯(lián)的人才政策體系。

（二）建立與“放管服”理念相適應的人才政策體系

深化改革、擴大開放、激發(fā)經濟社會發(fā)展活力是促進經濟高質量發(fā)展的必然選擇。黨的十八大以來，“放管服”改革作為推進政府職能轉變的重要舉措，在優(yōu)化營商環(huán)境、推動創(chuàng)新發(fā)展、增強人民群眾獲得感方面取得了眾多成效。據統(tǒng)計，“放管服”改革執(zhí)行后，國務院部門累計削減行政審批事項比例達到44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層面核準的企業(yè)投資項目減少了90%，中央政府定價項目縮減80%[2]。通過簡政放權和完善監(jiān)管體系，變革監(jiān)管方式方法，突出市場在資源配置中的作用，有效提升了政府公共服務能力和社會治理現代化水平。經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，對轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構提出新要求，迫切需要深入推進“放管服”改革，切實幫助企業(yè)解決發(fā)展中遇到的困難和問題，面對企業(yè)亟待解決的人才問題，需要政策制定者以激發(fā)釋放人力資源的潛力為目標，圍繞經濟高質量發(fā)展，從優(yōu)化服務、完善平臺、繁榮主體、豐富要素、營造環(huán)境五個方面統(tǒng)籌考慮，打造服務于社會發(fā)展迫切需要、富有活力的人才生態(tài)。

（三）建立適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的人才政策體系

實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是現代經濟中農業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強的客觀要求，也是推動經濟高質量發(fā)展的具體途徑之一。農業(yè)是國民經濟的基礎，農村經濟是現代化經濟體系的重要組成部分[3]。實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是建設現代化經濟體系的重要基礎。構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系的關鍵環(huán)節(jié)是人才振興。習近平總書記曾指出，要推動鄉(xiāng)村人才振興，把人力資本開發(fā)放在首要位置，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐，加快培育新型農業(yè)經營主體，讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報鄉(xiāng)村的人更有信心，激勵各類人才在農村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強大的鄉(xiāng)村振興人才隊伍，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)匯聚的良性循環(huán)。而要形成“人地錢”的良性循環(huán)，需要建立吸引人才和服務人才的立體化政策體系，為鄉(xiāng)村人才、致富能手在發(fā)展、幫扶、指導過程中提供引導和政策扶持，不斷創(chuàng)新管理與服務保障機制，逐步打造鄉(xiāng)土人才實干創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，形成人才格局與產業(yè)格局相互適應、產業(yè)政策與人才政策配合實施、產業(yè)項目與人才工程共同推進的新發(fā)展局面。

二、現行人才政策的體系化分析和評價

（一）促進人才投資優(yōu)先保證的財稅金融政策的體系化評價

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出的10項政策中，第一條政策就是實施促進人才投資優(yōu)先保證的財稅金融政策。之所以被放在首要位置，是因為促進人才投資優(yōu)先保證政策是人才得以優(yōu)先發(fā)展、驅動創(chuàng)新，進而實現經濟社會發(fā)展方式轉變的根本性政策，其撬動作用發(fā)揮效果的優(yōu)劣直接反映出促進人才創(chuàng)新環(huán)境整體狀況。《綱要》明確各級政府要優(yōu)先保證人才投入，引導社會資金投入人才開發(fā)領域。現階段，內蒙古關于促進人才投資優(yōu)先保證的政策主要體現在關于人才工作專項資金使用管理辦法上，相關政策為人才開發(fā)提供資金保障，但在營造優(yōu)化環(huán)境的作用上還存在以下問題。

1.缺少引導社會資金投入人才開發(fā)領域的具體政策

整體看，自治區(qū)現執(zhí)行的政策重點是圍繞如何加大財政支出、加強財政資金的管理展開的，強化了政府在人才開發(fā)中財政資金的保障作用，但對激發(fā)用人主體在人才開發(fā)中的主動性重視不足，“授之以魚”，而非“授之以漁”。這種對人才開發(fā)“大包大攬”的傾向阻礙了人才開發(fā)財政政策“四兩撥千斤”功能的發(fā)揮。在《內蒙古自治區(qū)中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）任務分工方案》中，提及“綜合運用財政、稅收、貼息等政策杠桿，引導企業(yè)加大對人才的投入，鼓勵和吸引社會組織、國際組織和個人以各種形式支持和參與人才開發(fā)”。但這一層面的政策仍是空白，不僅未形成多元化的人才投資格局，一些重大項目也都缺少對人才的專項投入。

2.缺少規(guī)范財政對人才投入的保障性措施

自治區(qū)現階段的財政可支配能力決定了全區(qū)人才投入總量在全國并不占優(yōu)勢，片面強調對人才投資的絕對投入量并不符合區(qū)情，但因為人才投入是戰(zhàn)略性投入，與其他財政支出相比較，人才投入資金的比重高與低，在一定程度上能夠反映出地方對人才的重視程度。從全區(qū)財政用于人才投入總量的變化看，自治區(qū)自2000年設立人才開發(fā)基金，當時以每年500萬元的數額起步，占到當年總財政支出總額的0.1%，是全國首個啟動人才開發(fā)項目的省份。但由于缺少對人才專項資金增長機制的管理條例和規(guī)定，以后的人才發(fā)展專項資金雖然逐年增長，但增長幅度遠遠落后于財政經常性收入增長幅度，更低于科技和教育支出的增長速度。特別是近年來與周邊省份相比，內蒙古用于人才投入的數額已明顯缺少競爭力。

（二）產學研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才政策的體系化評價

在內蒙古高校和科研機構數量較少、產業(yè)結構偏重于能源原材料、企業(yè)在產業(yè)升級中技術儲備薄弱的區(qū)情下，產學研平臺是全區(qū)人才發(fā)展的中樞和產業(yè)科技進步的重要助推力。以成立北京大學包頭工學院為標志，自治區(qū)在“產學研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才”方面，近年來取得了較大突破。但是，在加大協(xié)同創(chuàng)新、培養(yǎng)創(chuàng)新人才方面仍存在以下困境。

1.對產學研平臺中的人才發(fā)展支持不足

以建站補貼和生活資助為例，按現有的規(guī)定，每個院士工作站成立后，可獲得來自內蒙古人才工作協(xié)調小組辦公室、科技廳、科學技術協(xié)會配套支持共計50萬元；博士后科研工作站成立后，可以獲得內蒙古人才工作協(xié)調小組辦公室和人社廳的20萬元啟動資金。但除了這些一次性的直接補貼，針對科研經費的配套支持、人才留用的優(yōu)惠條件都處于空缺狀態(tài)。與產學研平臺培養(yǎng)的創(chuàng)新人才對地方經濟和產業(yè)發(fā)展的貢獻相比，現有政策支持力度相對較低。同時由于缺少對產學研平臺的認定和評價機制，對除院士和博士后工作站以外的其他產學研平臺的支持政策、資助形式還都是空白。企業(yè)是產學研平臺的建設主體，而近年來，內蒙古博士后流動（工作站）的建設趨勢是高等院校的建設熱情遠高于科技企業(yè)，如何激發(fā)企業(yè)建設這一平臺，擴大科研和創(chuàng)新投入，應是這項政策的重要落腳點。

2.人才服務政策難以落實

雖然內蒙古已出臺《內蒙古自治區(qū)“草原英才”工程若干政策規(guī)定（試行）》等人才政策，但在涉及吸引和留住高端人才的具體問題上，很多條款比較模糊，缺少對政策落實主體的明確界定和具體的監(jiān)督條款。例如，引進人員的配偶及子女安置問題。對不隨遷的配偶，全區(qū)并無具體的補貼政策，相關費用也未有明確統(tǒng)一的規(guī)定，只是博士后工作站各自為政，如地質調查院博士后科研工作站給予不隨遷配偶補貼每月200元；蒙牛博士后工作站無相關規(guī)定，只規(guī)定生活補助每年12萬元人民幣，科研經費兩年共計20萬元人民幣。對隨遷子女的入學問題，只能是接收單位“為其協(xié)調安排工作及子女入學入托等有關事宜”。與此不同的是，有的省市成立了專門服務于高端人才的工作管理委員會，隨遷子女入托、入學報名參加中考等，可憑管理委員會辦公室開具的入學（入幼）介紹信到當地教育部門辦理有關手續(xù)。

3.人才服務相關政策的銜接和配套有待完善

依照《中華人民共和國科學技術進步法》和《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，國家鼓勵和引導科學技術咨詢、科學技術信息服務和社會公益性的研究開發(fā)機構，逐步實行企業(yè)化經營或者有償服務，科學技術工作者有依法創(chuàng)辦或者參加科學技術社會團體的權利?！陡叩葘W校創(chuàng)新能力提升計劃》（即“2011 計劃”）提出建立一批協(xié)同創(chuàng)新中心，大力推進高校與高校、科研院所、行業(yè)企業(yè)、地方政府以及國外科研機構的深度合作，探索適應不同需求的協(xié)同創(chuàng)新模式，營造有利于協(xié)同創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍。協(xié)同創(chuàng)新中心的出現為實施產學研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才提供了新的方式。但按自治區(qū)的現有情況，無論是在職稱評定上，還是在事業(yè)單位管理上，都缺少具體的政策引導。

（三）實施人才創(chuàng)業(yè)扶持政策的體系化評價

內蒙古自治區(qū)人社部門圍繞“創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”和“促進就業(yè)3年行動計劃”，2014年先后出臺了《內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關于援助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位的意見》《關于進一步加強高校畢業(yè)生中小企業(yè)人才儲備工作的通知》《關于開展大學生萬人創(chuàng)業(yè)行動的實施意見》等一系列針對性強、含金量較高的政策措施，再結合“草原英才”工程對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊和基地的支持政策、自治區(qū)婦聯(lián)推進的婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)促進行動的貸款政策，內蒙古基本上構建了較為完備的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系。但從要素、機制、環(huán)境三個方面對創(chuàng)業(yè)政策進行分析，現行的人才創(chuàng)業(yè)扶持政策存在以下問題。

1.從創(chuàng)業(yè)環(huán)境看，現行創(chuàng)業(yè)扶持政策的受眾和內容相對狹窄

黨的十八屆三中全會提出，要完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，形成政府激勵創(chuàng)業(yè)、社會支持創(chuàng)業(yè)、勞動者勇于創(chuàng)業(yè)新機制。這不僅給各級政府提出了新的要求，同時也釋放出大力支持創(chuàng)業(yè)的強烈信號，結合《中華人民共和國公司法》的修訂，創(chuàng)業(yè)人群已涉及高端創(chuàng)新型人才、高校畢業(yè)生和女性群體，全社會基本上形成了全民創(chuàng)業(yè)的浪潮。與之相比，自治區(qū)在創(chuàng)業(yè)人才的扶持政策上還有一定的局限性，無論是在小額貸款擔保、創(chuàng)業(yè)經營場地房租補貼、貸款貼息的支持對象范圍上，還是在小額貸款的個人免擔保貸款額度上都需要與“大眾創(chuàng)業(yè)、草根創(chuàng)業(yè)”的環(huán)境更加吻合。

2.從創(chuàng)業(yè)要素看，公共服務體系尚不健全

一是現有支持人才創(chuàng)業(yè)的資金政策體系不完善。創(chuàng)業(yè)資金不足是創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)遇到的最大困難，普通創(chuàng)業(yè)者能夠選擇的貸款形式只有兩種，即促進知識產權質押融資和創(chuàng)業(yè)貸款等業(yè)務，而前者還在試點階段，具體的政策和規(guī)范還沒有正式出臺；后者雖然在《內蒙古自治區(qū)人民政府關于鼓勵全民創(chuàng)業(yè)促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的意見》中有所體現，要求設立自治區(qū)、盟市、旗縣三級創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金，主要用于小額貸款擔?；?、貸款貼息、創(chuàng)業(yè)培訓等，但在政策出臺5年后，這一擔?；鸬倪M展仍然緩慢。二是支持人才創(chuàng)業(yè)的服務體系不完善。在大學生創(chuàng)業(yè)中，風險投資體系不健全、成果推廣轉化不力、公共創(chuàng)業(yè)服務缺位、創(chuàng)業(yè)教育滯后是制約大學生創(chuàng)業(yè)的主要因素。從其他省份的創(chuàng)業(yè)服務來看，近年來出現以天使投資為代表的“創(chuàng)業(yè)前服務”“孵化+創(chuàng)投”“孵化+培訓”等孵化模式，集成化、網絡化、國際化發(fā)展趨勢日益凸顯。以包頭、鄂爾多斯的孵化器為例，兩家都是參公事業(yè)單位，由于受體制限制，孵化器的工作人員自身都不能享受職稱的評定和聘用待遇，工作形式和管理方式行政化明顯，更注重硬件建設而大多忽視服務平臺的軟件支撐，距離類似全流程全方位、低成本高質量的創(chuàng)業(yè)服務集聚區(qū)還有很大差距。

3.保障機制不足對人才創(chuàng)業(yè)形成制約

由于創(chuàng)業(yè)的風險性較大，創(chuàng)業(yè)者往往有后顧之憂。目前，較低的創(chuàng)業(yè)失敗容忍度和社會保障機制的不足對人才創(chuàng)業(yè)行為形成制約。從國內其他省份的實踐經驗來看，設立創(chuàng)業(yè)風險援助資金，引導創(chuàng)業(yè)者繳納社保，加大失業(yè)保障，緩解創(chuàng)業(yè)失敗過渡期間的暫時性困難，是鼓勵創(chuàng)業(yè)的重要導向性政策。而對于機關、事業(yè)單位人員辭職后自主創(chuàng)業(yè)的，目前尚無優(yōu)惠和保障政策，而在職的事業(yè)單位和行政人員不可以兼任企業(yè)職務的規(guī)定，讓事業(yè)、行政單位和創(chuàng)業(yè)之間形成了一道不可逾越的壁壘，使得很多擁有經驗和技術的優(yōu)秀人員對創(chuàng)業(yè)望而生畏。

（四）實施促進人才流動政策的體系化評價

人才流動主要存在兩種情況。一是縱向流動，如激勵人才向基層、艱苦地區(qū)流動，這也是一種定向流動；二是橫向流動，指人才在地區(qū)間、行業(yè)間自由選擇和流動，包括黨政人才、企業(yè)經營管理人才、專業(yè)技術人才、職業(yè)技能人才、農村實用人才、社會工作人才等領域的人才跨地區(qū)、跨行業(yè)流動，屬于非定向流動。內蒙古現行的人才流動政策體系，與打破體制壁壘改革的政策目標相比，還存在以下問題。

1.引導人才向基層流動、向艱苦地區(qū)和崗位流動，而一線創(chuàng)業(yè)的激勵政策受傳統(tǒng)人事、行政管理制度制約

2013年，自治區(qū)出臺了《關于加強縣域人才隊伍建設的指導意見》，將縣域人才隊伍建設工作情況納入領導班子和領導干部考核指標體系，并由自治區(qū)、盟市人才工作領導小組組織負責實施綜合考核，對旗縣（市、區(qū)）重視程度、人才發(fā)展資金投入、人才發(fā)展工作基礎建設、人才工作創(chuàng)新、人才強縣實際成效等情況進行考核評估，并將考核結果作為評價工作、選用干部的重要依據。但由于受基層權限和財政預算的限制，這項文件在大多數的盟市或旗縣沒有得到貫徹執(zhí)行。以農業(yè)專業(yè)技術人員為例，現有人才呈倒金字塔結構分布，55%以上的農業(yè)專業(yè)技術人員集中在盟市、旗/縣兩級，嘎查村（蒙古族行政村）直接服務農民群眾的農業(yè)專業(yè)技術人員僅占22%，由于在職稱評定、崗位等級認定、績效考核、福利待遇、評先薦優(yōu)等方面沒有傾斜基層的相關政策，基層農、林、牧、水長期存在適用人才少、能用人才缺的問題。

2.引導農村實用型人才和社會組織人才扎根基層的政策缺少配套支持

國家《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011—2020年）》和自治區(qū)2014年出臺的《關于加強農村牧區(qū)實用人才工作的指導意見》提出，要強化人才培訓體系和培訓基地建設，開展人才認定，制定鼓勵基層人才的扶持政策等。但相關配套措施并不完善，特別是鼓勵農牧民發(fā)揮本地生產帶頭人的作用還缺少后續(xù)管理和支持程序，人才扶持政策還沒有落腳點。

三、構建適應高質量發(fā)展的人才政策體系的路徑

完善人才政策體系，就是要在最大程度地發(fā)揮人才對高質量發(fā)展實際貢獻的目標下，按照中央全面深化改革的總方向和具體改革措施要求，把握新時代人才需求與工作環(huán)境發(fā)生變化的總體趨勢，在“四個全面”的總體布局中，將國家全面深化改革的內容體現在人才政策中，進一步突出政策實施效果，強調人才發(fā)揮作用的效果，形成人才政策體系。

（一）以人才認定作為人才政策體系的入口

建立科學、明確、規(guī)范的以突出能力和業(yè)績水平為標準的人才分類認定體系，是人才政策體系真正發(fā)揮引導作用的基礎。針對不同層次人才制定不同政策，使人才政策能夠精準發(fā)力，才能讓人才政策真正起到提振信心和保障的作用。特別是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才，應當突破區(qū)域限制，突破身份、學歷、職稱的束縛，按教育、衛(wèi)生、科技、農業(yè)、牧業(yè)等行業(yè)標準，將各行各業(yè)中的“專才”“偏才”劃進來，打破“草原英才”“科爾沁人才”“玉龍人才”“自治區(qū)杰出人才”“自治區(qū)技師高級技師”等人才工程的框架，針對不同階段人才的個性化特點，完善配套資助、戶籍、住房、醫(yī)療、社保等多方面的政策設計。

（二）以績效評估作為人才政策后續(xù)支持的基礎

人才發(fā)展具有規(guī)律性和連續(xù)性，人才政策體系需要在尊重人才發(fā)展規(guī)律和市場運作機制的基礎上進行，與經濟社會發(fā)展背景緊密相連。因此，應加強人才政策的績效評估，將績效評估作為人才政策體系的重要節(jié)點，對各類人才的績效和潛力進行有效的評估，對優(yōu)秀或潛力較大的人才、團隊、基地跟蹤扶持，對不符合條件的要有退出機制，形成優(yōu)勝劣汰的良好用人環(huán)境。要明確評估主體，規(guī)范評估程序，發(fā)揮人才評估在延伸和完善人才政策鏈中的重要作用。

（三）以后期資助作為人才政策的主要支持形式

針對人才工作績效進行補償性資金投入，即實施“后期資助”的資金扶持政策。采用后期資助的扶持政策，一是可以引導撬動社會資本，提高財政資金使用效益；二是貫徹“績效管理”思維，提升盟市和基層人才開發(fā)的積極性；三是針對市場導向類的人才應突出用人主體的作用，由企業(yè)或用人單位提出申報、資助和扶持的需求，采用“后期資助”及間接投入的方式給予支持，形成主要由市場決定人才、項目和資金的分配、評價機制。

（四）以政府購買的方式搭建人才服務平臺和載體

人才政策體系是一個涵蓋多層次、多部門的政策體系，要實現真正意義上的人才無障礙流動，需要對人才政策的落實主體進行明確分工，對人才最關心關注的居留落戶、教育醫(yī)療、社會保障、創(chuàng)業(yè)資助、融資渠道、成果轉化等政策進行重點突破，真正讓市場發(fā)揮導向作用，建立統(tǒng)一、開放、靈活的人力資源市場，推動人力資源市場服務多元化、專業(yè)化和產業(yè)化。逐步把政府人才服務機構中經營性業(yè)務交給中介服務機構辦理，加大政府購買人才公共服務力度，鼓勵民營資本以獨資、合資、并購、參股、聯(lián)營等多種形式進入人力資源服務領域，提高民營資本參與程度，使人才政策與科技政策、產業(yè)政策、教育及社會保障等民生政策相互協(xié)調匹配。

（五）以法制化促進人才政策體系完善

人才政策體系要符合國家全面推進深化改革、全面推進依法治國、全面推進從嚴治黨的基本要求，要以黨中央關于人才發(fā)展的重要精神為基本遵循，政策條款要有法可依，要有執(zhí)行主體，政策執(zhí)行要有公開透明的制度規(guī)定。