周付軍 胡春艷

摘要：政策工具的選擇和使用直接影響區(qū)域大氣污染防治效果，文章借助內(nèi)容分析法，從政策工具強制性、協(xié)作性和系統(tǒng)性程度三個方面呈現(xiàn)長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具的變遷情況。研究發(fā)現(xiàn)，2001—2018年間，長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具使用變遷在理念上逐步由單獨行動走向協(xié)同合作、思路上逐步由被動應(yīng)付走向主動治理、場域上逐步由行政主導(dǎo)走向政社共治、動力上逐步由高位勢能推動走向主觀自覺治理。因此，文章建議未來應(yīng)創(chuàng)新和增加經(jīng)濟型和信息型政策工具使用，納入多元主體參與大氣污染防治提升協(xié)作程度，以整體治理思維化解區(qū)域大氣污染防治內(nèi)部治理碎片化困局。

關(guān)鍵詞：長三角;政策工具;強制性;協(xié)作性;系統(tǒng)性

中圖分類號：D601 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）06-0134-008

一、問題的提出

改革開放40年來，長三角地區(qū)已成長為我國經(jīng)濟發(fā)展龍頭，人們生活水平和質(zhì)量穩(wěn)步改善。然而，近年來長三角地區(qū)大氣污染問題逐步凸顯，嚴重影響了長三角及周邊地區(qū)人民生活質(zhì)量和身體健康，大氣污染已成為長三角地區(qū)政府、社會和人民群眾共同關(guān)注的焦點問題。環(huán)境保護和污染治理成效不僅事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，更直接關(guān)系人民群眾根本利益。[1]上海市、安徽省、浙江省和江蘇省等地方政府為應(yīng)對區(qū)域大氣污染問題，出臺了一系列大氣污染防治政策。囿于大氣污染的流動性和跨域性特征，區(qū)域協(xié)同治理是應(yīng)對大氣污染問題的必由之路和最佳選擇。

政策工具的有效使用是政府治理效能的保障，大氣污染治理政策工具變遷是認識、把握和治理區(qū)域大氣污染問題的一個關(guān)鍵切入口。政策工具科學分類是保障政策工具有效選擇和使用的基本前提。當前的環(huán)境政策工具主要有兩種劃分方式。一是依據(jù)強制性程度劃分，有二分、三分和四分三種形式：二分類中，葉琴等[2]將環(huán)境政策工具劃分為市場型工具和命令型工具，李冬琴[3]將其劃分為命令控制型和市場激勵型工具，黃清子等[4]將大氣污染防治政策工具分為政府直接調(diào)整責任主體行為和政府間接調(diào)整責任主體行為等不同類別。三分類中，姜玲[5]、馮貴霞[6]等將其分為命令控制型、市場型、公眾參與型，經(jīng)合組織[7]則劃分為命令控制方法、經(jīng)濟手段和勸說式三種，趙新峰[8]、陳永國等[9]在研究京津冀大氣污染問題時又分為管制型、市場型和自愿型政策工具，楊志軍等[10]對改革開放以來43份環(huán)境政策文本進行分析時將環(huán)境政策工具劃分為市場化工具、命令控制式工具和信息發(fā)布三類。四分類中，世界銀行[11]將環(huán)境政策工具劃分為利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境管制和公眾參與四類，張坤民[12]、豐月[13]等則將其劃分為命令控制手段、市場經(jīng)濟手段、自愿行動和公眾參與四類。二是在強制性程度劃分基礎(chǔ)上對政策工具分類研究進行了擴展和延伸，其中以羅斯維爾[14]“供給型、環(huán)境型和需求型”的劃分最為典型。由此可見，學者已經(jīng)對環(huán)境政策工具分類做了細致深入的研究。但是，隨著區(qū)域大氣污染問題呈現(xiàn)出越來越強的超時間性和跨屬地性特征，相應(yīng)的環(huán)境治理政策工具研究也應(yīng)對大氣污染政策工具使用的協(xié)作性和系統(tǒng)性予以關(guān)注?；诖?，本研究從工具強制性、協(xié)作性和系統(tǒng)性程度等方面分析區(qū)域大氣污染防治政策工具變遷情況，在呈現(xiàn)區(qū)域大氣污染政策工具變遷特征與趨勢的基礎(chǔ)上，以期為未來區(qū)域大氣污染防治政策的制定（修訂）提供基本參考。

二、長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具變遷的分析框架

（一）政策工具核心概念界定

強制性程度是指工具所具備的行政干預(yù)能力的強弱程度。根據(jù)干預(yù)能力強弱可將大氣污染防治政策工具劃分為“管制型”、“經(jīng)濟型”和“信息型”三類：第一，管制型政策工具具有較為明顯的強制性特征，也是政府干預(yù)大氣污染治理最為偏好的工具;第二，經(jīng)濟型政策工具強制性程度適中，主要借助市場作用來應(yīng)對區(qū)域大氣污染問題;第三，信息型政策工具是政府以外的社會公眾、組織參與區(qū)域大氣污染防治的主要手段和工具，旨在將社會公眾、組織等納入到區(qū)域大氣污染防治行動中。

協(xié)作性程度是指區(qū)域大氣污染防治政策制定主體間的互動和配合程度。包括：第一，參與制定大氣污染防治政策的主體分布情況;第二，參與制定大氣污染防治政策的主體間協(xié)同合作情況;第三，各大氣污染防治政策制定主體頒布的政策法規(guī)覆蓋情況。

系統(tǒng)性程度是指大氣污染政策整體政策工具選擇和使用的系統(tǒng)化程度。具體來看，第一，區(qū)域大氣污染防治的體系建設(shè)情況;第二，區(qū)域大氣污染防治信息系統(tǒng)搭建和共享情況;第三，區(qū)域大氣污染防治資金管理和使用;第四，區(qū)域大氣污染防治在技術(shù)、管理等方面的交流合作情況。

（二）核心觀測指標

研究以《北大法寶數(shù)據(jù)庫》和中國政府網(wǎng)為政策文本數(shù)據(jù)源，以“大氣”、“空氣”、“大氣污染”和“空氣污染”為關(guān)鍵詞，檢索2001年到2018年間上海市、安徽省、浙江省和江蘇省頒布的大氣污染防治政策文本，共計獲得政策文本359份。剔除低關(guān)聯(lián)度及重復(fù)文本后，共獲取有效文本268份，上海市、安徽省、浙江省和江蘇省分別為50份、57份、75份和86份。

“強制性程度”和“系統(tǒng)性程度”兩大指標主要采取文本內(nèi)容分析法，結(jié)合Nvivo質(zhì)性分析軟件查詢、搜索功能和人工文本閱讀方式進行文本內(nèi)容解讀分析。軟件查詢、搜索和人工閱讀參考指標和編碼節(jié)點如表1所示，編碼和閱讀對象為某一具體的政策文本。“協(xié)作性程度”指標則采取文本內(nèi)容分析方式來進行編碼和計算，通過統(tǒng)計政策文本的政策制定主體間聯(lián)合發(fā)文情況來反映政策主體協(xié)作情況，如同一政策文本中出現(xiàn)兩個及以上政策制定主體則視為存在政策協(xié)作。

（三）政策工具指標賦值說明

強制性程度賦值方式：政策工具所含內(nèi)容在政策文本中出現(xiàn)一次，則賦值為1，最終值為出現(xiàn)次數(shù)累加值。協(xié)作性程度賦值方式：如果某份政策文本中出現(xiàn)多個政策主體協(xié)同情況，則將協(xié)助性程度值賦值為1，最終值為政策文本協(xié)同情況出現(xiàn)次數(shù)累加值。系統(tǒng)性程度賦值方式：如果政策文本中出現(xiàn)“體系建設(shè)”、“信息系統(tǒng)”、“資金管理”和“交流合作”等關(guān)鍵詞n次，則系統(tǒng)性程度值賦值為n，最終值為出現(xiàn)次數(shù)累加值。

（四）長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具變遷分析框架

綜上，本研究以管制型、經(jīng)濟型和信息型政策工具變化來檢視政策工具強制性程度，以政策文本制定主體聯(lián)合發(fā)文情況來反映政策工具協(xié)作性程度，以體系建設(shè)、信息系統(tǒng)、資金管理和交流合作等指標來反映大氣污染防治政策工具系統(tǒng)性程度。

三、長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具變遷內(nèi)容分析

（一）長三角大氣污染防治政策總體變遷情況

長三角地區(qū)大氣污染防治政策隨時間演化變化較為明顯（表2）。第一，大氣污染防治政策總體上呈現(xiàn)為發(fā)端、增強、高峰和穩(wěn)定四個階段。2001—2005年間，三省一市逐步開始重視大氣污染問題，但出臺政策數(shù)量較少;2007年開始，長三角地區(qū)大氣污染防治政策逐步增加，在2010年達到小高峰，在2014年達到歷史最高峰;2014年后，大氣污染防治政策數(shù)量維持在較高水平。第二，三省一市大氣污染政策數(shù)量表現(xiàn)出明顯的階梯式遞減趨向，即2001—2018年間江蘇省、浙江省、安徽省和上海市大氣污染政策數(shù)量依次遞減。

（二）長三角大氣污染防治政策工具強制性程度

在政策工具強制性程度方面（圖1）。第一，三省一市均十分重視和偏好使用管制型政策工具，其使用頻率和數(shù)量顯著高于經(jīng)濟型和信息型政策工具。第二，三省一市經(jīng)濟型政策工具的使用時間要明顯晚于管制型和信息型政策工具。經(jīng)濟型政策工具最早是浙江省于2003年以排放收費、補貼/補助、排污權(quán)交易和生態(tài)補償?shù)刃问匠霈F(xiàn)，2007年在江蘇省以排放收費形式出現(xiàn)，2010年在安徽省以排放收費、環(huán)境稅等形式出現(xiàn)。上海市直至2013年才以排放收費、補貼/補助和科技研發(fā)的形式出現(xiàn)。第三，信息型政策工具使用頻率高于經(jīng)濟型政策工具，甚至在個別年份超過了管制型政策工具的使用頻率。從政策工具使用穩(wěn)定情況來看，信息型政策工具總體波動情況較大，管制型次之，經(jīng)濟型最為穩(wěn)定。

從管制型政策工具（圖2）來看，第一，管制型政策工具總體上表現(xiàn)為逐步上漲趨勢。其中，排放標準、禁令、許可等政策工具最早于2001年在上海市開始采用，直到2013年才開始使用督查/問責、整改等管制型政策工具。安徽省從2004年開始使用排放標準、禁令等政策工具規(guī)制大氣污染，2010年開始使用督查/問責和污染控制等政策工具，2013年將整改納入管制型政策工具箱中。浙江省管制型政策工具使用稍晚于上海市，但其工具箱中的工具種類是最為齊全的。相比之下，江蘇省管制型政策工具使用表現(xiàn)出較為明顯的漸進趨勢。其最早于2004年開始使用排放標準和禁令等工具，2005年增加許可類工具，2007年增加污染控制工具，2009年增加整改工具，2012年增加督查/問責工具。第二，2001—2018年間，管制型政策工具使用分別在2010、2014和2018年經(jīng)歷了明顯的三高峰變化。有趣的是，中央部門在這三個時間節(jié)點上均頒布了具有指導(dǎo)性意義的政策文件，表明管制型政策工具使用與高位政策勢能存在緊密關(guān)聯(lián)。第三，2008年前，管制型政策工具使用頻率較低或未使用。2009—2016年間，浙江省管制型政策工具使用頻率最高，江蘇省次之，安徽省和上海市較低。2017年以來，管制型政策工具使用呈現(xiàn)加速上升趨勢。

從經(jīng)濟型政策工具（圖3）來看，第一，長三角地區(qū)大氣污染防治經(jīng)濟型政策工具使用總體呈增加趨勢，但增長幅度不大。其中，上海市自2013年開始使用排放收費、補貼/補助和科技研發(fā)等經(jīng)濟型政策工具，2018年增加了環(huán)境稅工具。安徽省自2010年開始使用排放收費、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補償和科技研發(fā)等經(jīng)濟型政策工具，2013年增加了補貼/補助工具。浙江省自2003年開始使用排放收費、補貼/補助、排污權(quán)交易和生態(tài)補償?shù)冉?jīng)濟型政策工具，2008年增加科技研發(fā)工具，2017年增加環(huán)境稅工具。江蘇省自2007年開始使用排放收費的經(jīng)濟型政策工具，2010年增加了補貼/補助、排污權(quán)交易和科技研發(fā)等工具，并分別于2013年和2016年增加了生態(tài)補償和環(huán)境稅工具。第二，2001—2018年間，經(jīng)濟型政策工具使用經(jīng)歷了三高峰變化，這與管制型政策工具相似，可能受到高位政策勢能的影響。第三，2009年以前，經(jīng)濟型政策工具幾乎未得到使用。2009—2012年，浙江省經(jīng)濟型工具使用數(shù)量最多。2013—2016年，江蘇省經(jīng)濟型政策工具使用數(shù)量最多。2017年以來，經(jīng)濟型政策工具使用有增加趨勢，江蘇省最為明顯。

從信息型政策工具（圖4）來看，第一，長三角地區(qū)信息型政策工具使用表現(xiàn)為小幅上漲波動、總體穩(wěn)定的趨勢。其中，上海市自2001年開始使用信息公開的信息型政策工具，2013年增加了公眾參與和宣傳教育等工具。浙江省和安徽省信息型工具使用較少，首次使用時間分別為2003年和2010年。江蘇省自2005年開始使用信息公開和公眾參與等信息型政策工具，2007年增加了宣傳教育工具。第二，信息型政策工具使用經(jīng)歷了兩次高峰波動，首次出現(xiàn)在2010年，2014年達到歷史最高峰。2015年以來信息型政策工具表現(xiàn)低迷，始終處于低頻使用狀態(tài)。第三，2009年以前，信息型政策工具幾乎未得到使用，2009—2017年間浙江省信息型政策工具使用數(shù)量始終高于其他省市，上海市、安徽省和江蘇省信息型政策工具使用變化趨同，波動不大。

（三）長三角大氣污染防治政策工具協(xié)作性程度

第一，省域聯(lián)合發(fā)文。從政策主體協(xié)同情況看，長三角大氣污染防治政策主體協(xié)作主要發(fā)生在省域范圍內(nèi)。由圖5可知，上海市環(huán)境保護局是上海市大氣污染防治發(fā)文最多部門，其分別在2014、2017年聯(lián)合上海市經(jīng)濟和信息化委員會發(fā)布《關(guān)于抓緊落實本市工業(yè)行業(yè)空氣重污染應(yīng)急工作方案的通知》和《關(guān)于加快推進上海市大氣考核企業(yè)清潔生產(chǎn)工作的通知》。2018年與上海市食品藥品監(jiān)督管理局和城市管理行政執(zhí)法局共同發(fā)布《關(guān)于進一步完善本市餐飲行業(yè)大氣污染防治工作的通知》。

安徽省和浙江省聯(lián)合發(fā)文情況如圖6所示，安徽省和浙江省大氣污染政策制定主體間協(xié)作性程度較低。其中，安徽省政策主體協(xié)同情況僅出現(xiàn)一次，為合肥市環(huán)境保護局和中共合肥市委對外宣傳辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)《“國禎杯”大氣污染防治好新聞評選活動方案》的通知》。浙江省同樣只有一次政策主體聯(lián)合發(fā)文情況，為中共湖州市委辦公室和湖州市人民政府辦公室共同發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<湖州市大氣污染防治（治霾318）攻堅行動實施方案>的通知》。

江蘇省聯(lián)合發(fā)文情況如圖7所示，江蘇省聯(lián)合發(fā)文情況在大氣污染防治領(lǐng)域出現(xiàn)兩次政策主體聯(lián)合發(fā)文情況，分別為中共徐州市委和徐州市人民政府共同發(fā)布的《關(guān)于提升城區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量工作的意見》以及中共南京市委和南京市人民政府發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<深化藍天計劃控制大氣污染實施方案>的通知》。

第二，跨域聯(lián)合發(fā)文。如圖8所示，2014年三省一市人民政府聯(lián)合印發(fā)《長三角地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》，針對長江三角洲地區(qū)大氣污染問題出臺大氣污染治理協(xié)同行動方案。2018年長三角地區(qū)人民政府進一步擴展了大氣污染防治政策協(xié)同范圍。該年度三省一市人民政府與生態(tài)環(huán)境部（環(huán)境保護部）、國家發(fā)展和改革委員會等中央層面各部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<長三角地區(qū)2018―2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案>的通知》，進一步將大氣污染防治政策協(xié)同范圍由長三角區(qū)域擴展到中央層面各部委。

（四）長三角大氣污染防治政策工具系統(tǒng)性程度

從政策工具使用系統(tǒng)性程度（圖9）可知，第一，總體上長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具使用系統(tǒng)性程度逐年增強。其中，上海市自2001年開始關(guān)注交流合作方面的政策整合，2013年增加了體系建設(shè)、信息系統(tǒng)和資金管理等政策工具。安徽省2010年開始使用體系建設(shè)、信息系統(tǒng)和資金管理等政策工具，2015年增加了交流合作方面的政策整合措施。浙江省2003年開始關(guān)注體系建設(shè)、資金管理和交流合作等方面的政策整合，2012年增加了信息系統(tǒng)的政策整合措施。江蘇省2010年開始關(guān)注體系建設(shè)、資金管理和交流合作等方面的政策整合，但始終未出現(xiàn)信息系統(tǒng)方面的政策整合措施。第二，長三角地區(qū)政策工具使用系統(tǒng)性程度經(jīng)歷了2010和2014年兩次整合高峰，政策工具系統(tǒng)性程度表現(xiàn)出較為明顯的“間斷—均衡”變化。第三，2009年以前政策工具系統(tǒng)性程度不明顯;2009—2017年間，浙江省大氣污染防治政策工具使用系統(tǒng)性程度最高，江蘇省次之，安徽省和上海市政策工具使用系統(tǒng)化程度最低;2017以來，長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具系統(tǒng)性程度呈上升趨勢。

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.治理理念：由單獨行動走向協(xié)同合作

政府政策工具使用理念是政府執(zhí)政理念在具體政策領(lǐng)域的反映，客觀上也是政府行為模式在某一具體政策領(lǐng)域的呈現(xiàn)。長三角地區(qū)政府在大氣污染防治政策工具使用方面已表現(xiàn)出較為明顯的合作治理趨向。其一，長三角地區(qū)政府部門大氣污染防治政策工具箱在不斷擴容，主要表現(xiàn)為在持續(xù)優(yōu)化管制型政策工具基礎(chǔ)上，不斷增加經(jīng)濟型和信息型政策工具，既反映出地方政府持續(xù)致力于優(yōu)化和創(chuàng)新大氣治理政策工具組合，也表明地方政府在依據(jù)時代和地方社會發(fā)展實踐變革工具使用理念和模式，推動政策工具逐步由原來的單一控制模式轉(zhuǎn)向多元政策工具合作模式。其二，跨域協(xié)同治理理念和模式正逐步生成。各省市早期大氣污染防治政策局限于省域范圍，未曾出現(xiàn)涉及省域合作和聯(lián)動的文本描述，表現(xiàn)為典型的獨斗式治理思維。然而，近年來三省一市大氣污染防治政策越來越多地提及區(qū)域聯(lián)動、區(qū)域共治，甚至聯(lián)合出臺相關(guān)政策開展大氣聯(lián)防聯(lián)控行動，這表明長三角地區(qū)政府和社會跨域協(xié)同治理理念正在逐步形成。此外，近年來中央政府對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重視，以及長三角地區(qū)大氣污染綜合治理攻堅行動等區(qū)域性大氣污染防治行動的實施，也在客觀上加速了長三角地區(qū)協(xié)同治理理念的生成。

2.治理思路：由被動應(yīng)付走向主動治理

從前文分析來看，早期長三角地區(qū)大氣污染防治主要依賴于管制型政策工具開展大氣污染治理行動，較為依賴禁止、督查問責、整改等事后懲戒性工具的使用。實際上反映的是政府經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先、環(huán)境治理靠后的逆向治理思維，以“維穩(wěn)”的心態(tài)來治理大氣污染，其本質(zhì)上是將大氣污染防治視為一種服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的被動式逆向治理，主要目的是為地方經(jīng)濟發(fā)展提供輔助支撐，而非保護生態(tài)環(huán)境。伴隨長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和大氣污染問題頻發(fā)，政府大氣污染防治政策工具使用目的正在悄然變化。一方面，大氣污染防治更多地使用排放收費、環(huán)境費、排污權(quán)交易、生態(tài)補償以及科技研發(fā)等經(jīng)濟型政策工具來強化大氣污染防治，大幅提升了大氣污染治理成效。另一方面，經(jīng)濟型政策工具將市場思維帶入到大氣污染防治領(lǐng)域，對于引導(dǎo)企業(yè)減排降污，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，加速生態(tài)型經(jīng)濟發(fā)展模式形成具有不可估量的促進作用。此外，相比于事后管制型工具，科技研發(fā)等經(jīng)濟型政策工具更多地指向事前主動性預(yù)防和引導(dǎo)，即通過事前稅率設(shè)定、排污限額分配以及支持企業(yè)科技研發(fā)投入，促使社會企業(yè)轉(zhuǎn)變思維理念，逐步由被動應(yīng)付走向主動預(yù)防。

3.治理場域：由行政主導(dǎo)走向政社共治

從長三角地區(qū)大氣污染防治政策工具變遷來看，大氣污染防治政策工具在開放程度方面發(fā)生了較為明顯的變化，主要變化在于引入了更多社會主體參與到大氣污染防治行動中，極大地提升了大氣污染防治政策參與度和政策工具開放性程度。2009年以前，信息公開、公眾參與以及宣傳教育等信息型政策工具的使用匱乏，在一定程度上表明早期大氣污染防治主要是由政府行政部門主導(dǎo)進行，群眾、社會組織和企業(yè)參與程度較低。這既有人民群眾及組織環(huán)境治理參與意識和環(huán)境保護知識不足的原因，也有政府治理思維的影響，未能給多元主體參與大氣污染防治提供相應(yīng)參與渠道和平臺，形成了早期大氣污染防治以行政為主導(dǎo)的局面。2010年以來，長三角地區(qū)政府不斷地增加和強化信息型政策工具，使得信息型政策工具使用力度一度超過了經(jīng)濟型政策工具。這既反映出政府大氣污染治理思維正在逐步轉(zhuǎn)變，開始尋求社會力量的參與和支持，也反映出在政策工具具體設(shè)計上擴充了政府環(huán)境治理信息公開渠道、擴寬信息公開范圍，以確保社會更加便捷地獲取環(huán)境治理信息參與其中。同時政府還引入政府與社會資本合作模式（PPP）等新型治理模式參與到大氣污染防治中，充分借助市場力量助力大氣污染防治，提升治理效果和質(zhì)量。

4.治理動力：由高位推動走向主觀能動

長三角地區(qū)大氣污染防治政策分別在2010年和2014年經(jīng)歷了兩次政策高峰。值得關(guān)注的是，中央層面分別于2010年和2013年頒布了兩份奠定大氣污染防治總基調(diào)的政策文本。地方政策工具使用高峰與中央綱領(lǐng)性政策頒布時間契合不僅說明高位中央政策對地方大氣污染防治具有極為明顯的導(dǎo)向作用，也反映出中央政府大氣污染防治的決心和勇氣，直接倒逼地方政府加速污染整治。與此同時，長三角地區(qū)大氣污染防治經(jīng)過多年探索和努力，已然形成相對成熟的治理政策體系，高位政策勢能對長三角大氣污染防治政策導(dǎo)向作用正在逐步削弱，這表明地方政府以中央政策為指導(dǎo)，更多地從實際出發(fā)，不再單純依賴中央政策指導(dǎo)，實際上也反映出長三角地區(qū)政府大氣污染防治主觀能動性作用正在逐步顯現(xiàn)。顯然，長三角地區(qū)大氣污染防治動力來源已逐步由早期階段的高位政策勢能推動轉(zhuǎn)向主觀能動治理階段。

（二）研究建議

1.創(chuàng)新和增加經(jīng)濟型和信息型政策工具的使用

長三角地區(qū)大氣污染防治較為偏好管制型政策工具的使用。管制型政策工具具備見效快、執(zhí)行力強和低成本的優(yōu)勢，能夠在短時間內(nèi)產(chǎn)生較為明顯的政策效果。然而，這種運動式的大氣污染防治模式不具備可推廣性和可持續(xù)性，要想實現(xiàn)區(qū)域大氣污染的持續(xù)改觀，還需要借助經(jīng)濟型和信息型政策工具予以輔助和強化大氣污染治理效果。因此，政府既要充分利用經(jīng)濟型工具發(fā)揮市場杠桿力量引導(dǎo)企業(yè)和社會公民積極參與環(huán)境保護，也要鼓勵和支持企業(yè)加大科技研發(fā)投入，利用科技手段減少排放，提升大氣治理效率。信息型政策工具方面，政府不僅要加大大氣污染防治相關(guān)信息公開力度，讓信息突破政府和企業(yè)二維邊界，進入社會組織和公眾關(guān)注視野范圍內(nèi)，而且應(yīng)注重擴寬信息公開、公眾參與和宣傳教育渠道，創(chuàng)新信息傳播、公眾參與的形式。

2.納入多元主體提升區(qū)域大氣污染防治政策協(xié)作程度

社會組織、企業(yè)和公眾是大氣污染防治取得成效和實現(xiàn)可持續(xù)治理的關(guān)鍵性參與力量。在環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)這種實踐活動中，必須貫徹共享理念，必須堅持公正導(dǎo)向。[15]長三角地區(qū)應(yīng)當逐步納入多元主體共同參與大氣污染防治，以協(xié)同理念為指導(dǎo)、整體推進為原則，應(yīng)對區(qū)域大氣污染問題。這樣可以激活社會組織和企業(yè)參與活力。政府一是要為環(huán)保類公益組織的發(fā)展提供更多政策、資金支持，創(chuàng)設(shè)良好發(fā)展環(huán)境;二是應(yīng)出臺環(huán)保類社會公益組織管理辦法，從組織架構(gòu)、職能、資金使用和管理、人員安排和活動開展等方面規(guī)范其發(fā)展，真正發(fā)揮公益組織“公益性”作用。此外，將企業(yè)納入大氣污染防治協(xié)同行動，這樣既能夠充分聽取和掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求，緩解企業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾與張力，也有助于提高企業(yè)環(huán)保意識，借助設(shè)備更新、使用較為成熟的環(huán)保節(jié)能和綠色技術(shù)[16]、生產(chǎn)變革等方式從源頭控制大氣污染。同時，通過補貼或減稅等措施對企業(yè)參與大氣污染防治導(dǎo)致的損失進行補償。從微觀視角上要引導(dǎo)社會公眾參與大氣污染防治行動，要在大氣污染防治與公眾個體行動之間建立價值關(guān)聯(lián)，鼓勵公民積極參與環(huán)境監(jiān)管實踐并培養(yǎng)保護環(huán)境的公共精神。[17]這就需要政府部門通過信息公開、宣傳教育等方式使公眾認識到個體行為改變對大氣污染防治的重要性，一旦公眾認識到參與的重要性，諸如公共交通出行等環(huán)保行為有望成為自覺。

3.以整體治理思維化解區(qū)域大氣污染防治內(nèi)部治理碎片化困局

囿于大氣污染流動性、跨域性與行政區(qū)劃屬地管理之間的張力，屬地性大氣污染防治模式已無法滿足區(qū)域性大氣污染治理需求。因此，政府需要以整體性治理理念為導(dǎo)向，探索構(gòu)建跨域性質(zhì)的跨域大氣污染治理合作機制。比如，在體系建設(shè)方面，借鑒長三角區(qū)域合作辦公室模式，構(gòu)建跨域性組織機構(gòu)，著力協(xié)調(diào)解決省際合作和協(xié)同創(chuàng)新問題;在信息系統(tǒng)方面，可利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建區(qū)域大氣污染信息監(jiān)測和共享平臺，打破省際信息壁壘，強化省際空氣質(zhì)量監(jiān)測、機動車管制和污染信息發(fā)布方面的溝通與合作;資金管理方面，著重協(xié)調(diào)省際間利益機制和補償機制，依據(jù)大氣污染防治損益確定資金配比，促進資金跨域流動和效益增值;在交流溝通方面，利用好諸如長三角一體化發(fā)展高層論壇等高水平、高層次對話平臺，推動大氣污染治理區(qū)域化、一體化。

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（責任編輯 郭 清）