汪曙申

摘要：特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)加大介入臺(tái)灣問題的力度，涉臺(tái)立法活動(dòng)更加活躍，意欲大幅提升美國與臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系。當(dāng)前，美國國會(huì)涉臺(tái)立法形成新動(dòng)向，主要包括：制定“與臺(tái)灣交往法”，在“國防授權(quán)法”夾帶涉臺(tái)敏感內(nèi)容，在“2018亞洲再保證倡議法”捆綁涉臺(tái)條款，推動(dòng)支持臺(tái)灣參與國際組織活動(dòng)的法案，拋出其他敏感涉臺(tái)法律案。美國國會(huì)涉臺(tái)立法新動(dòng)向的形成，是美對(duì)華戰(zhàn)略重大調(diào)整投射到臺(tái)灣問題、美國國會(huì)親臺(tái)勢力影響或規(guī)制特朗普臺(tái)海政策、美國跨黨派支持蔡英文當(dāng)局兩岸政策、美國保守勢力顯著推升親臺(tái)氛圍等因素綜合作用的結(jié)果。未來，美國國會(huì)加大介入臺(tái)海事務(wù)的力度，以涉臺(tái)立法為特朗普操作“臺(tái)灣牌”提供籌碼，虛化美“一中政策”的基礎(chǔ)，對(duì)中國維護(hù)一個(gè)中國原則以及中美關(guān)系產(chǎn)生消極影響。在中美關(guān)系戰(zhàn)略競爭加大的趨勢下，中國政府需更加重視美涉臺(tái)立法挑釁行徑，采取應(yīng)對(duì)措施。一方面，要掌握三權(quán)分立結(jié)構(gòu)下美對(duì)臺(tái)政策的性質(zhì)與特點(diǎn)，對(duì)美行政部門設(shè)置防火墻。另一方面，要重視影響美國國會(huì)議員涉臺(tái)行為，阻止涉臺(tái)立法的進(jìn)一步升級(jí)。

關(guān)鍵詞：美國國會(huì);涉臺(tái)立法;臺(tái)灣問題;特朗普

中圖分類號(hào)：D675.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-3378（2019）04-0056-09

臺(tái)灣問題關(guān)系中國核心利益，是中美關(guān)系中最重要、最敏感的問題。中美建交迄今，美國國會(huì)一直是影響美國臺(tái)海政策、助推美國與我國臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展實(shí)質(zhì)關(guān)系的一股重要?jiǎng)萘?。在三?quán)分立的政治結(jié)構(gòu)下，美國國會(huì)依據(jù)憲法有一定外交權(quán)力，可通過行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、撥款權(quán)、任命和條約的批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)總統(tǒng)和行政部門的對(duì)外政策予以制衡和干預(yù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國會(huì)介入和影響美國對(duì)外政策的意愿與能力總體呈上升之勢。美國國會(huì)頻繁介入臺(tái)海事務(wù)，成為干擾中美關(guān)系不可忽視的變量。特朗普上臺(tái)以來，第115屆美國國會(huì)參眾兩院均由共和黨控制。美國臺(tái)海政策顯著朝臺(tái)灣當(dāng)局傾斜，這既有特朗普以交易思維在對(duì)華交往中打“臺(tái)灣牌”的考慮，也與美國國會(huì)頻繁推動(dòng)涉臺(tái)立法相關(guān)。隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇和美國內(nèi)對(duì)華防范情緒擴(kuò)散，美國國會(huì)影響美臺(tái)海政策、干預(yù)兩岸關(guān)系的意愿和能量上升。研究美國國會(huì)涉臺(tái)立法活動(dòng)特點(diǎn)及原因，評(píng)估其對(duì)特朗普政府對(duì)臺(tái)政策的影響，對(duì)研判涉臺(tái)美國因素的發(fā)展變化具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國國會(huì)涉臺(tái)立法新動(dòng)向的主要表現(xiàn)

（一）制定“與臺(tái)灣交往法”

中美建交后，美國奉行“一中政策”，與臺(tái)灣地區(qū)名義上保持民間和商業(yè)關(guān)系，官方接觸和交往受限。美國國會(huì)親臺(tái)勢力為打破“一中政策”的限制，曾在第113屆、114屆國會(huì)提出類似“與臺(tái)灣交往法”的草案，但未能完成立法程序。第115屆國會(huì)成立后，2017年1月眾議員夏波、薛爾曼和眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席羅伊斯等“臺(tái)灣連線”成員卷土重來，在眾議院提出新版“與臺(tái)灣交往法”草案（H.R.535）。5月，魯比歐、英霍夫、加德納等參議員領(lǐng)銜，也在參議院提出“與臺(tái)灣交往法”草案（S.1051）。該法草案在兩院形成后，立法程序快速推進(jìn)，分別于2018年1月9日和2月28日在眾院、參院以“無異議”方式（未投票表決）通過。近些年，美國國會(huì)政治呈黨派極化特點(diǎn)，民主、共和兩黨相互纏斗。從國會(huì)審議情形看，“與臺(tái)灣交往法案”獲得美國跨黨派議員支持，國會(huì)內(nèi)部沒形成反對(duì)該法案的力量。在整個(gè)立法過程中，特朗普和美國行政部門從未以直接或間接方式表示“反對(duì)”或“不支持”的立場，保持袖手旁觀或默認(rèn)的姿態(tài)。兩院通過“與臺(tái)灣交往法案”并提交美國總統(tǒng)后，特朗普有三種選擇（否決、讓法案自動(dòng)生效或直接簽署生效），最終特朗普公開簽署使之生效，沒有發(fā)表任何帶有保留意見的官方聲明。特朗普考慮自身政治狀況，不愿反對(duì)已形成一致性立場的國會(huì)，也有意借國會(huì)之手在中美博弈中攫取更多談判籌碼。

據(jù)“與臺(tái)灣交往法”的規(guī)定，美國政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)美國和臺(tái)灣所有層級(jí)官員的互訪。該法以國會(huì)意愿和政策聲明的形式，允許美國負(fù)責(zé)國家安全的內(nèi)閣級(jí)官員、將級(jí)軍官及其他行政部門官員訪臺(tái)，準(zhǔn)許臺(tái)灣高級(jí)官員訪美，并會(huì)晤包括國防部和國務(wù)院在內(nèi)的美國政府官員。就法律效力而言，這部法案表達(dá)了國會(huì)對(duì)強(qiáng)化美與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的意愿，對(duì)美國行政部門來說并沒有必須執(zhí)行的強(qiáng)制力。但不可否認(rèn)的是，“與臺(tái)灣交往法”是繼1979年“與臺(tái)灣關(guān)系法”之后美國最具政治意義的一項(xiàng)涉臺(tái)立法。前任美駐華大使芮效儉稱，“與臺(tái)灣交往法”是對(duì)美國“一中政策”的最大威脅，它打破了“一中政策”下美國與臺(tái)灣非官方關(guān)系與官方關(guān)系的區(qū)別。臺(tái)灣輿論普遍認(rèn)為，美國國會(huì)為行政部門操縱“臺(tái)灣牌”“創(chuàng)造了一個(gè)新的籌碼”。

（二）在“國防授權(quán)法”夾帶涉臺(tái)敏感內(nèi)容

從美國國會(huì)涉臺(tái)立法活動(dòng)的形態(tài)看，一種是直接以臺(tái)灣為對(duì)象的單一法案（如“與臺(tái)灣關(guān)系法”），這類立法敏感度高，在國會(huì)過關(guān)通常有一定難度。美國行政部門一般不愿此類立法限制其對(duì)臺(tái)政策，或擔(dān)心此類法案太過激進(jìn)而沖擊中美關(guān)系。如1999年，美國國會(huì)親臺(tái)派拋出“加強(qiáng)臺(tái)灣安全法案”，當(dāng)時(shí)美國行政部門明確表達(dá)“不支持”立場，甚至釋放總統(tǒng)行使否決權(quán)的信號(hào)，最終該法未能走完國會(huì)程序。另一種是將涉臺(tái)條款?yuàn)A塞進(jìn)年度“對(duì)外關(guān)系授權(quán)法”或“國防授權(quán)法”，以“化整為零”“搭車”方式達(dá)到提升美與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的目的。由于這類涉臺(tái)條款較零散且只是主體法案的一小部分，一般在參眾兩院版本確定后，美國總統(tǒng)不會(huì)因部分涉臺(tái)內(nèi)容而否決整體法案，白宮可選擇發(fā)表一個(gè)“排除性”的官方聲明，對(duì)外宣示維護(hù)和保留總統(tǒng)外交權(quán)力。比如1994年，參議員穆考斯基在“1994年外交關(guān)系授權(quán)法案”中搭載條款，提出“與臺(tái)灣關(guān)系法”的效力應(yīng)優(yōu)先于中美《八·一七公報(bào)》?！皣朗跈?quán)法”由國會(huì)兩院軍事委員會(huì)提出。軍委會(huì)長期是親臺(tái)議員匯集之處，近些年不斷將涉臺(tái)敏感內(nèi)容寫入“國防授權(quán)法”。

第114屆國會(huì)通過的“2017年國防授權(quán)法”提出，美國防部應(yīng)該實(shí)施美、臺(tái)灣地區(qū)資深軍事將領(lǐng)和防務(wù)官員對(duì)話交流，層級(jí)提升至現(xiàn)役將級(jí)軍官和助理國防部長。第115屆國會(huì)通過、特朗普簽署的“2018年國防授權(quán)法”，明確提出強(qiáng)化“美臺(tái)防務(wù)伙伴關(guān)系”，以國會(huì)政策聲明的方式首次將對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”的字樣寫入美國國內(nèi)法律。其第1259條（b）款列出7項(xiàng)涉臺(tái)條文，包括：邀請(qǐng)臺(tái)灣參加美國“紅旗”軍演，實(shí)施正常化的對(duì)臺(tái)軍售，考慮重啟美臺(tái)軍艦相互?？康目尚行耘c適當(dāng)性等。該法首次出現(xiàn)推動(dòng)美、臺(tái)“軍艦互泊”的條文。這些條文若被美國行政部門付諸實(shí)施，將直接沖擊中美建交的政治基礎(chǔ)。第115屆國會(huì)通過的“2019年國防授權(quán)法”除再次強(qiáng)調(diào)“與臺(tái)灣關(guān)系法”和“六項(xiàng)保證”為美、臺(tái)關(guān)系的基石，還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“美國國防部長應(yīng)與相對(duì)應(yīng)臺(tái)灣部門協(xié)商，全面評(píng)估臺(tái)灣軍力，提高臺(tái)灣自我防衛(wèi)能力”，“擴(kuò)大美臺(tái)高級(jí)軍事交流與聯(lián)合軍演”，“美國應(yīng)經(jīng)由對(duì)外軍售、直接商售及產(chǎn)業(yè)合作，強(qiáng)力支持臺(tái)灣獲得防御性武器，并著重不對(duì)稱戰(zhàn)力及水面下作戰(zhàn)能力”，“美國和臺(tái)灣應(yīng)擴(kuò)大在人道救援和災(zāi)難救助方面合作”，“美國國防部長應(yīng)考慮支持派遣一艘美國醫(yī)療船訪問臺(tái)灣，作為年度‘太平洋伙伴任務(wù)的一部分”等內(nèi)容。從近年來的情況看，“國防授權(quán)法”成為美國國會(huì)親臺(tái)勢力要求美國政府關(guān)切臺(tái)灣問題、升級(jí)雙方軍事安全關(guān)系的重要手段。其涉臺(tái)內(nèi)容雖多以國會(huì)意愿的形式表達(dá)，但觸碰了一個(gè)中國原則底線和中美關(guān)系最核心敏感問題，潛在破壞性大。

（三）在“2018亞洲再保證倡議法”捆綁涉臺(tái)條款

2018年4月，加德納等提出“2018亞洲再保證倡議法案”（S.2736）。12月，該法案在參議院和眾議院獲得通過，2019年1月1日由特朗普簽署生效。該法是國會(huì)推動(dòng)“印太戰(zhàn)略”的政策框架，把美對(duì)臺(tái)灣地區(qū)承諾與中美關(guān)系分列不同章節(jié)。其表示依據(jù)“與臺(tái)灣關(guān)系法”、中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”，忠實(shí)執(zhí)行美國對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的承諾，支持臺(tái)灣地區(qū)與美國密切的經(jīng)濟(jì)、政治和安全關(guān)系;反制任何改變現(xiàn)狀的舉措，支持為臺(tái)海兩岸接受的和平解決方案;美國總統(tǒng)應(yīng)常態(tài)性對(duì)臺(tái)灣提供符合需求的防御物資，應(yīng)根據(jù)“與臺(tái)灣交往法”鼓勵(lì)美國高層官員訪臺(tái)。該法不僅重申了“與臺(tái)灣關(guān)系法”“與臺(tái)灣交往法”，而且再次納入“六項(xiàng)保證”，觸碰了一個(gè)中國原則底線。

（四）推動(dòng)支持臺(tái)灣參與國際組織活動(dòng)的法案

臺(tái)灣的國際參與是美國國會(huì)關(guān)注的重要問題。2018年1月，眾議院通過了由外交委員會(huì)亞太小組主席約霍提出的一項(xiàng)法案（H.R.3320），指示美國務(wù)卿發(fā)展策略，以協(xié)助臺(tái)灣地區(qū)在世界衛(wèi)生組織（WHO）取得觀察員身份。2018年4月，參議員英霍夫等在參議院提出同類法案（S.2716）。2018年5月，蔡英文當(dāng)局再次被排除參與世衛(wèi)大會(huì)（WHA），172名美國眾議員致函WHO秘書長譚德塞，表達(dá)支持臺(tái)灣參加WHA的立場。同月，參議院外交委員會(huì)亞太小組主席加德納與亞太小組民主黨首席議員馬基提出“2018臺(tái)灣國際參與法案”（S.2962），以加強(qiáng)臺(tái)灣地區(qū)的國際地位為目標(biāo)，要求美國從政策上支持臺(tái)灣地區(qū)參與適當(dāng)?shù)膰H組織。2018年，多米尼加、布基納法索、薩爾瓦多相繼與臺(tái)灣地區(qū)“斷交”后，加德納、魯比歐領(lǐng)銜在參議院提出所謂的“臺(tái)北法案”。該法案要求授權(quán)美國國務(wù)院降低美國與任何對(duì)臺(tái)灣地區(qū)采取不利行動(dòng)的政府之間的關(guān)系，包括暫?；蚋淖兠绹鴮?duì)這些政府的外交援助。在第115屆國會(huì)，以上法案未能完成立法程序。事實(shí)上，美國國會(huì)曾多次制定涉臺(tái)國際空間問題的立法。比如，2013年通過的關(guān)于支持臺(tái)灣地區(qū)以“觀察員”身份參加第38屆國際民航組織大會(huì)的法案;2015年通過支持臺(tái)灣地區(qū)參與國際刑警組織的法案，要求美國務(wù)卿就協(xié)助臺(tái)灣地區(qū)的策略向國會(huì)報(bào)告。這兩項(xiàng)立法經(jīng)奧巴馬簽署生效，但臺(tái)灣地區(qū)仍無法繞過兩岸協(xié)商單方面參與國際民航大會(huì)和國際刑警組織活動(dòng)。在國際社會(huì)“一中格局”日益穩(wěn)固的情況下，美國難憑一己之力保證臺(tái)灣地區(qū)參加國際組織活動(dòng)。

（五）拋出其他敏感涉臺(tái)法律案

2017年，參眾兩院分別提出“2017臺(tái)灣安全法草案”。和“與臺(tái)灣交往法”使用“應(yīng)該”“鼓勵(lì)”等非強(qiáng)制性用語不同，其條文有法律約束力和強(qiáng)制性。比如，其要求美國國防部長“必須”執(zhí)行美臺(tái)資深官員與現(xiàn)役將級(jí)人員互訪，“必須”邀請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)參加“環(huán)太平洋”軍事演習(xí)和“紅旗”演習(xí)，“必須”重啟美臺(tái)軍艦互訪等。2018年5月，共和黨眾議員培根在眾議院提出“臺(tái)灣國防評(píng)估委員會(huì)法”，內(nèi)容包括“依循臺(tái)灣的需要，定期轉(zhuǎn)讓必要的國防物品與服務(wù)，以便臺(tái)灣能有效維持自我防衛(wèi)能力”，“美國應(yīng)依據(jù)‘2017年國防授權(quán)法（NDAA FY2017）第1284條規(guī)定，持續(xù)與臺(tái)灣舉行雙邊軍事演習(xí)，并鼓勵(lì)高級(jí)軍官與官員交流，增進(jìn)美臺(tái)軍事關(guān)系”，“美國防部長在法案生效90天內(nèi)，成立‘臺(tái)灣國防評(píng)估委員會(huì)，針對(duì)臺(tái)灣的戰(zhàn)略規(guī)劃與資源管理、人員管理與資源發(fā)展、聯(lián)合作戰(zhàn)能力計(jì)劃等全面評(píng)估”。然而，這些法案停留在參眾兩院委員會(huì)，未能完成立法程序。

二、美國國會(huì)涉臺(tái)立法新動(dòng)向的形成背景

（一）美對(duì)華戰(zhàn)略重大調(diào)整投射到臺(tái)灣問題

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國從戰(zhàn)略上重新審視國家安全威脅來源，擬定對(duì)應(yīng)的外交安全政策，對(duì)華戰(zhàn)略也歷經(jīng)調(diào)整?！袄鋺?zhàn)結(jié)束對(duì)中美關(guān)系的沖擊表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，對(duì)中美關(guān)系的戰(zhàn)略基礎(chǔ)‘釜底抽薪;第二，使美國產(chǎn)生了中國即將步蘇聯(lián)解體后塵的幻想?！痹诶喜际埠涂肆诸D時(shí)期，美國享有贏得冷戰(zhàn)勝利之后“一超獨(dú)霸”的安全環(huán)境，對(duì)華實(shí)施“接觸加防范”政策，對(duì)中國接受“華盛頓共識(shí)”心存期待，推動(dòng)中國融入美國主導(dǎo)之下的國際秩序。小布什上臺(tái)后，一度將中國視為“戰(zhàn)略競爭者”，但“9·11事件”后，他迅速調(diào)整戰(zhàn)略重心，將恐怖主義作為頭號(hào)安全威脅，反恐任務(wù)優(yōu)先于大國競爭，在幾經(jīng)磨合后將中國定位為“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”。奧巴馬執(zhí)政后，對(duì)在國際金融危機(jī)中加快發(fā)展的中國，改推“亞太再平衡”戰(zhàn)略以牽制中國，中美競爭關(guān)系顯著上升。黨的十八大以來，中國積極作為，包括加強(qiáng)對(duì)釣魚島常態(tài)化巡航、宣布劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)、完成南海島礁陸域吹填、推動(dòng)“一帶一路”倡議、成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、構(gòu)建新型國際關(guān)系、推動(dòng)全球治理體系變革等理念。中國國防建設(shè)成果加快涌現(xiàn)，航空母艦服役，中國艦機(jī)越來越多地穿越第一島鏈，往西太平洋航訓(xùn)。對(duì)中國力量的上升，美國建制派和反建制派幾乎都認(rèn)為，中國展現(xiàn)出主導(dǎo)亞太區(qū)域的企圖，意欲削弱或沖抵美國影響力，最終要將美國從印太地區(qū)擠出去。美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，中國利用獲得的軍事和經(jīng)濟(jì)力量“改變現(xiàn)狀”，挑戰(zhàn)以美國為中心的既有國際秩序。在特朗普上臺(tái)前，這種“中國觀”和對(duì)華認(rèn)知在美國國會(huì)已十分濃厚，形成跨黨派共識(shí)，促使國會(huì)從中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢下觀察和審視臺(tái)海形勢，認(rèn)為中國大陸對(duì)臺(tái)政策破壞臺(tái)海地區(qū)秩序，構(gòu)成挑戰(zhàn)美國權(quán)力和利益計(jì)劃的一部分。

特朗普上臺(tái)后，在中美戰(zhàn)略博弈加劇大背景下提出“印太戰(zhàn)略”，積極深化與同盟國及伙伴的關(guān)系，有意提高臺(tái)灣地區(qū)在美國對(duì)外戰(zhàn)略和對(duì)華政策中的地位。2017年12月，特朗普政府公布首份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將中國定位為美國的首要“戰(zhàn)略競爭對(duì)手”和“修正主義強(qiáng)權(quán)”，在印太章節(jié)部分聲稱美國將依照“與臺(tái)灣關(guān)系法”，協(xié)助臺(tái)灣威懾外來脅迫。臺(tái)涉外部門回應(yīng)稱，臺(tái)灣位于東亞戰(zhàn)略要沖，這份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》“充分體認(rèn)臺(tái)灣是美國在亞洲地區(qū)重要的安全及經(jīng)濟(jì)伙伴”。奧巴馬執(zhí)政時(shí)公開將臺(tái)灣定義為美國“安全與經(jīng)濟(jì)伙伴”，此后美政學(xué)界政策話語中頻繁提及這一概念，近年來要求突破傳統(tǒng)“一中政策”限制、大幅度強(qiáng)化美國與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的聲音不斷出現(xiàn)。如阿什利·泰利斯認(rèn)為，美國從不清楚表示是否或在什么條件下會(huì)協(xié)防臺(tái)灣，隨著中國軍力提升，現(xiàn)在是時(shí)候澄清某些模糊性，更清楚表示如果臺(tái)灣成為北京任何方式脅迫的受害者，美國將根據(jù)法律和歷史，有義務(wù)協(xié)防臺(tái)灣。正是在中美戰(zhàn)略競爭擴(kuò)大的形勢下，國會(huì)保守勢力利用美對(duì)華戰(zhàn)略疑慮和防范心理，以加快以立法方式提升美國與臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系。

（二）美國國會(huì)親臺(tái)勢力影響或規(guī)制特朗普臺(tái)海政策

特朗普重現(xiàn)實(shí)利益、輕意識(shí)形態(tài)，加上推崇“美國優(yōu)先”的交易型性格，將臺(tái)灣地區(qū)作為中美博弈籌碼，引發(fā)了美親臺(tái)勢力擔(dān)憂。美國國會(huì)親臺(tái)勢力將臺(tái)灣視為美國的“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，抨擊奧巴馬政府在“亞太再平衡”戰(zhàn)略中將臺(tái)灣“邊緣化”，強(qiáng)烈反對(duì)特朗普政府把臺(tái)灣“棋子化”，要求在中美戰(zhàn)略博弈下強(qiáng)化臺(tái)灣的戰(zhàn)略作用。第115屆國會(huì)“臺(tái)灣連線”成員把持參眾兩院外委會(huì)、軍委會(huì)等涉華重要委員會(huì)。2018年2月，美負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的代理助理國務(wù)卿董云裳在國會(huì)任命聽證會(huì)上表示：“臺(tái)灣不是一個(gè)主權(quán)獨(dú)立國家，不承認(rèn)中華民國（ROC）是與美國有官方關(guān)系的國家。”董云裳的講話立即遭到國會(huì)親臺(tái)議員的強(qiáng)烈批評(píng)。眾院外委會(huì)亞太小組主席約霍等議員稱，美國國會(huì)絕不會(huì)允許臺(tái)灣被利用為地緣政治安排的籌碼，將繼續(xù)在加強(qiáng)美與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。蔡英文當(dāng)局利用中美戰(zhàn)略博弈升級(jí)和美對(duì)華戰(zhàn)略防范加重，利用美國政治結(jié)構(gòu)，大力游說美國國會(huì)制造涉臺(tái)法案和決議文，鼓動(dòng)國會(huì)議員直接向特朗普致函施壓，以減少特朗普對(duì)臺(tái)政策的不確定性和負(fù)面沖擊?！芭c臺(tái)灣交往法”和“國防授權(quán)法”涉臺(tái)內(nèi)容出臺(tái)的背后，均有臺(tái)灣當(dāng)局游說的影子?！芭_(tái)灣人公共事務(wù)會(huì)（FAPA）”人員撰文稱：“超過百位臺(tái)美人由全美各地趕來美國首府，在一天之內(nèi)拜訪過超過百間參眾議員的國會(huì)辦公室?！钡?15屆國會(huì)通過的涉臺(tái)立法，規(guī)制了特朗普臺(tái)海政策走向，降低了特朗普將臺(tái)灣作為犧牲棋子的可能性。

（三）美國跨黨派支持蔡英文當(dāng)局兩岸政策

蔡英文上臺(tái)后奉行以民進(jìn)黨“臺(tái)灣前途決議文”為核心的“臺(tái)獨(dú)”立場，以模糊的“維持現(xiàn)狀”政策回避“九二共識(shí)”核心意涵，利用行政和法律手段強(qiáng)推“去中國化”政策，單方面改變了海峽兩岸在國民黨、馬英九執(zhí)政時(shí)期構(gòu)建的現(xiàn)狀及其政治基礎(chǔ)。但美國方面認(rèn)為蔡英文不同于陳水扁，其兩岸政策“穩(wěn)定、可預(yù)測、有一致性”，沒有走向有損美國在亞太安全利益的“法理臺(tái)獨(dú)”風(fēng)險(xiǎn)。前“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”主席卜睿哲指出，自20世紀(jì)90年代以來，臺(tái)灣地區(qū)越來越有必要向美國保證其兩岸政策不會(huì)損害美國維持和平穩(wěn)定的利益，馬英九執(zhí)政期間及蔡英文上臺(tái)至今，美國與臺(tái)灣地區(qū)之間的相互保證是有效的，雙方都認(rèn)為對(duì)方的政策符合自身的利益?，F(xiàn)任“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”主席莫健在蔡英文發(fā)表2018年“雙十講話”后表示：“美國呼吁兩岸采取建議性、具有創(chuàng)意和彈性的方法，蔡英文努力做到這點(diǎn)，但美方?jīng)]有看到北京具有創(chuàng)意和彈性的回應(yīng)?！币虼?，美國一直將壓力指向中國大陸，要求大陸在兩岸關(guān)系上展現(xiàn)“耐心、彈性和創(chuàng)造性”，與蔡英文當(dāng)局展開溝通對(duì)話，達(dá)成諒解性安排。針對(duì)蔡英文當(dāng)局不承認(rèn)“九二共識(shí)”，大陸方面果斷停止兩岸事務(wù)主管部門接觸對(duì)話和兩會(huì)會(huì)談機(jī)制，堅(jiān)決維護(hù)作為兩岸關(guān)系政治基礎(chǔ)的一個(gè)中國原則。對(duì)蔡英文當(dāng)局推動(dòng)“漸進(jìn)臺(tái)獨(dú)”及各種變相的“去中國化”政策，大陸在涉臺(tái)外交和軍事斗爭上加大“遏獨(dú)”力度，包括在一個(gè)中國原則前提下與臺(tái)灣“邦交國”建立外交關(guān)系，排除臺(tái)灣當(dāng)局參與世界衛(wèi)生大會(huì)和國際民航組織活動(dòng)，大陸軍機(jī)軍艦實(shí)施繞島飛行或巡航，要求臺(tái)駐外機(jī)構(gòu)去除帶有“主權(quán)意涵”的政治符號(hào)，要求外國航空公司或酒店整改涉臺(tái)不當(dāng)稱謂等。在中美大國博弈上升、美對(duì)華戰(zhàn)略疑慮擴(kuò)散的背景下，美國戰(zhàn)略界將大陸對(duì)臺(tái)政策朝“反獨(dú)遏獨(dú)”方向調(diào)整，解讀成“對(duì)臺(tái)灣實(shí)施脅迫政策”“破壞地區(qū)秩序”“片面改變臺(tái)?，F(xiàn)狀”;要求美國對(duì)臺(tái)灣采取“補(bǔ)償”措施，協(xié)助蔡英文當(dāng)局反制大陸。莫健稱：“美國政府內(nèi)外的觀察家們，包括政治光譜上的各黨派國會(huì)議員，都對(duì)于中國對(duì)臺(tái)灣施加更多壓力感到憂心，如國會(huì)一致通過‘與臺(tái)灣交往法反映了上述憂慮?！辈逃⑽漠?dāng)局極力將大陸調(diào)整對(duì)臺(tái)政策與挑戰(zhàn)區(qū)域秩序掛鉤，稱中國大陸奪取臺(tái)灣“邦交國”和軍機(jī)艦繞島是“單方面改變和平穩(wěn)定的現(xiàn)狀”“升高區(qū)域緊張情勢”，助長了美國國會(huì)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的同情與支持。

（四）美國保守勢力顯著推升親臺(tái)氛圍

馬英九奉行以“不統(tǒng)、不獨(dú)、不武”為核心的兩岸關(guān)系和平發(fā)展政策，獲得奧巴馬政府理解與支持。但共和黨強(qiáng)力抨擊奧巴馬為遷就中國大陸而在對(duì)臺(tái)政策上過于低調(diào)，親臺(tái)派這種觀念和情緒在蔡英文和特朗普上臺(tái)后快速發(fā)酵并呈擴(kuò)散之勢。2016年1月，蔡英文當(dāng)選后，卜大年率先撰文稱：“一個(gè)中國概念與現(xiàn)實(shí)沖突越來越大”，“現(xiàn)在大多數(shù)臺(tái)灣人拒絕這個(gè)想法，各方重新形成一個(gè)更現(xiàn)實(shí)和持久的論述正當(dāng)其時(shí)”這種論調(diào)得到博爾頓的呼應(yīng)。他撰文稱：“在中美上海公報(bào)簽訂45年后，臺(tái)灣民意調(diào)查顯示越來越少的島內(nèi)民眾自認(rèn)為是中國人，美國重新審視‘一中政策正當(dāng)其時(shí)。”卜大年和博爾頓的觀點(diǎn)反映了一些美國保守派企圖曲解1972年中美《上海聯(lián)合公報(bào)》精神，調(diào)整美國對(duì)臺(tái)?，F(xiàn)狀和臺(tái)灣地位的認(rèn)知，為虛化“一中政策”鋪路。保守派認(rèn)為，美國在與臺(tái)灣地區(qū)的官方互動(dòng)中一直存在“自我施加的限制”，美國“一中政策”不同于中國主張的“一中原則”，如果繼續(xù)接受中國對(duì)“一中政策”的界定會(huì)損害美國臺(tái)海利益和對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的承諾，鼓動(dòng)和支持國會(huì)通過立法方式促美重新審視與臺(tái)官方交往的規(guī)定，重新界定美、臺(tái)官方往來的標(biāo)準(zhǔn)。卜大年認(rèn)為：“對(duì)臺(tái)出售潛艇、戰(zhàn)斗機(jī)等武器系統(tǒng)，派遣高級(jí)軍事官員赴臺(tái)，簽署美臺(tái)自由貿(mào)易協(xié)定等，并不違反一個(gè)中國政策?！泵绹菐臁?049計(jì)劃研究所”執(zhí)行主任石明凱認(rèn)為，美國政策應(yīng)以“承認(rèn)兩岸政府的合法性”為目標(biāo)，應(yīng)由白宮召開跨部會(huì)協(xié)調(diào)會(huì)議，檢討未來十年的對(duì)臺(tái)政策。一些相當(dāng)敏感的議題也被拿出來討論，如特朗普與蔡英文應(yīng)找機(jī)會(huì)碰面，美國防部助理部長層級(jí)官員以“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”理事成員的身份訪臺(tái)對(duì)話，臺(tái)灣地區(qū)以人道救援的名義向美國租借太平島，美國軍艦包括航母穿越臺(tái)灣海峽，美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)正式派駐“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處，美國總統(tǒng)

國家安全事務(wù)助理訪問臺(tái)灣，邀請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)以觀察員身份參與美國“環(huán)太”軍演，美國向臺(tái)灣地區(qū)出售F-35戰(zhàn)斗機(jī)和薩德反導(dǎo)系統(tǒng)，與臺(tái)灣地區(qū)達(dá)成協(xié)議以使美國在危機(jī)狀態(tài)下可用臺(tái)灣的機(jī)場，美國航母艦隊(duì)繞臺(tái)巡航等。這些討論中的一些內(nèi)容以變相形式納入涉臺(tái)法案，加大了美虛化“一中政策”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、美國國會(huì)涉臺(tái)立法新動(dòng)向的未來走向

（一）涉臺(tái)立法為特朗普操作“臺(tái)灣牌”提供籌碼

這主要是“與臺(tái)灣交往法”和“國防授權(quán)法”涉臺(tái)內(nèi)容若被美行政部門付諸實(shí)施，將是打破美臺(tái)非官方關(guān)系現(xiàn)狀的行動(dòng)，對(duì)中國大陸維護(hù)“一中原則”會(huì)造成壓力。在馬英九當(dāng)政時(shí)期，美國與臺(tái)灣地區(qū)利用兩岸關(guān)系和平發(fā)展來提升雙方實(shí)質(zhì)關(guān)系，美內(nèi)閣級(jí)的環(huán)保署長以及副貿(mào)易代表、負(fù)責(zé)商業(yè)的助理國務(wù)卿等高官訪臺(tái)不乏少數(shù)。但臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人、行政部門負(fù)責(zé)人、外事部門負(fù)責(zé)人、防務(wù)部門負(fù)責(zé)人均不能訪問華盛頓，美訪臺(tái)官員提升至“內(nèi)閣級(jí)”但通常避開國防、外交等敏感部門，美國務(wù)院訪臺(tái)官員多止于助理國務(wù)卿層級(jí)?！芭c臺(tái)灣交往法”為美行政部門提升與臺(tái)官方往來“授權(quán)”，“國防授權(quán)法”鼓勵(lì)升級(jí)美臺(tái)軍事交流，其是否執(zhí)行、何時(shí)執(zhí)行、以何種程度執(zhí)行，行政部門有最終決定權(quán)。前“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”理事卜道維認(rèn)為：“對(duì)于表達(dá)國會(huì)意愿的立法，特朗普政府可靈活執(zhí)行，但想最大程度利用新的籌碼，最重要的原則是必須與臺(tái)灣保持緊密磋商，在美臺(tái)之問建立無意外的關(guān)系?！备丙湴?、何瑞恩擔(dān)心特朗普政府把臺(tái)灣地區(qū)推向中美戰(zhàn)略競爭的中心，會(huì)損害臺(tái)灣利益和美國聲譽(yù)，建議特朗普政府不要將臺(tái)灣當(dāng)作向中國大陸施壓的工具。2018年5月，臺(tái)灣地區(qū)舉行“漢光演習(xí)”，蔡英文當(dāng)局依據(jù)美“2017年國防授權(quán)法”的規(guī)定邀請(qǐng)美助理國防部長或現(xiàn)役將級(jí)軍官入島，美則遵循慣例，安排退役將級(jí)軍官帶隊(duì)觀摩。2018年6月，“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處舉辦遷館活動(dòng)，蔡英文當(dāng)局根據(jù)“與臺(tái)灣交往法”促美派遣“內(nèi)閣級(jí)”官員參加，美則指派負(fù)責(zé)文教事務(wù)的助理國務(wù)卿瑪莉·羅伊斯出席。2018年8月，蔡英文訪問巴拉圭、伯利茲過境美國洛杉磯、休斯敦，未進(jìn)入紐約、華盛頓等美國東部城市，停留期間與美官方互動(dòng)也未有實(shí)質(zhì)性突破。特朗普自認(rèn)為擅長談判交易藝術(shù)，不按常理出牌，會(huì)根據(jù)美國戰(zhàn)略需要或?qū)θA談判需求使用涉臺(tái)立法提供的籌碼。美保守派一再推動(dòng)落實(shí)“與臺(tái)灣交往法”，打破美與臺(tái)灣地區(qū)官方互動(dòng)的既有“天花板”，包括要求美行政部門派遣“內(nèi)閣級(jí)”以上的官員訪臺(tái)，或以各種手段邀請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人訪美，這都會(huì)為特朗普打“臺(tái)灣牌”提供機(jī)會(huì)。

（二）虛化美“一中政策”的基礎(chǔ)

中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)是美“一中政策”重要內(nèi)容和中美關(guān)系的政治基礎(chǔ)。“與臺(tái)灣交往法”成為美國法律后，臺(tái)灣內(nèi)部認(rèn)為規(guī)范美“一中政策”的“三公報(bào)一法”已變成“三公報(bào)二法”。“六項(xiàng)保證”寫入美“國防授權(quán)法”，首次出現(xiàn)在美法律文件中，美保守派企圖以此對(duì)沖中美三個(gè)公報(bào)，包括促美對(duì)臺(tái)軍售長期化、常態(tài)化。前“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長包道格認(rèn)為：“美正經(jīng)歷世代交替，新世代官員在中國崛起下成長，對(duì)中美三公報(bào)無親身經(jīng)歷，他們不太考慮‘一中政策或三公報(bào)，堅(jiān)定認(rèn)為美有權(quán)提高與臺(tái)關(guān)系。”對(duì)國會(huì)要求美對(duì)臺(tái)軍售常態(tài)化、機(jī)制化，強(qiáng)化臺(tái)灣反制或威懾大陸動(dòng)武的不對(duì)稱戰(zhàn)力，美行政部門開始重新評(píng)估和調(diào)整對(duì)臺(tái)軍售模式，將“包裹式”出售改為更靈活的“逐案審查”，使臺(tái)灣地區(qū)及時(shí)獲得構(gòu)建新軍事戰(zhàn)略所需的武器裝備和技術(shù)。2017年6月，特朗普上臺(tái)后首次宣布價(jià)值14億美元的對(duì)臺(tái)軍售，其中不乏一些先前對(duì)臺(tái)禁售的進(jìn)攻性武器。2018年9月，美國批準(zhǔn)一項(xiàng)價(jià)值約3.3億美元的對(duì)臺(tái)軍售案，允許向臺(tái)灣出售F-16等軍機(jī)維修和更換所需要的零部件、后勤支持系統(tǒng)。美軍印太司令部司令戴維森在國會(huì)聽證會(huì)上表態(tài)，稱美對(duì)臺(tái)灣地區(qū)軍售應(yīng)“正?；保瑧?yīng)協(xié)助臺(tái)灣地區(qū)保持傳統(tǒng)與不對(duì)稱軍力的適當(dāng)平衡。在國會(huì)涉臺(tái)立法的助推下，美國與臺(tái)灣地區(qū)從政治軍事層面突破實(shí)質(zhì)關(guān)系，將削弱美“一中政策”嚴(yán)肅性，虛化中美關(guān)系政治基礎(chǔ)。

（三）涉臺(tái)立法升級(jí)將沖擊中美關(guān)系

在特朗普將中國視為首要戰(zhàn)略對(duì)手、發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，第115屆國會(huì)通過“與臺(tái)灣交往法”等涉臺(tái)法律和條款，直接觸碰中國核心利益，增大了中美戰(zhàn)略互疑和沖突。2018年11月，美中期選舉結(jié)果顯示，羅伊斯、羅斯雷提南等老牌親臺(tái)議員退休，克魯茲、夏波等涉臺(tái)立法重點(diǎn)提案人獲得連任，親臺(tái)勢力將繼續(xù)把持國會(huì)的外委會(huì)和軍委會(huì)。深化美臺(tái)軍事安全合作是第115屆國會(huì)涉臺(tái)立法重要目標(biāo)，也是蔡英文當(dāng)局對(duì)美工作和游說的重點(diǎn)。第116屆國會(huì)將會(huì)延續(xù)這一基調(diào)，加強(qiáng)美國對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的安全保護(hù)。這對(duì)中美關(guān)系大局的干擾程度將進(jìn)一步加大，需要引起注意。

四、結(jié)語

美國國會(huì)涉臺(tái)立法企圖弱化甚至可能動(dòng)搖中美關(guān)系的政治基礎(chǔ)。其對(duì)美國政府的對(duì)臺(tái)政策及未來美國與臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系的長期性影響不容輕視，對(duì)中國大陸推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、推進(jìn)和平統(tǒng)一進(jìn)程將會(huì)構(gòu)成更多的干擾破壞。中國政府一向反對(duì)美國國會(huì)干預(yù)臺(tái)灣問題，在中美關(guān)系戰(zhàn)略競爭加大的趨勢下，需更加重視美涉臺(tái)立法挑釁行徑，采取應(yīng)對(duì)措施。一方面，要掌握三權(quán)分立結(jié)構(gòu)下美對(duì)臺(tái)政策的性質(zhì)與特點(diǎn)。國會(huì)涉臺(tái)立法從法律上加強(qiáng)美與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的基礎(chǔ)，在執(zhí)行力度與時(shí)機(jī)問題上則依賴于美行政部門的決定。美國與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系仍從屬于中美關(guān)系，中方需要強(qiáng)化美方對(duì)臺(tái)灣問題重要性與敏感性的認(rèn)知，使美新一代涉華涉臺(tái)官員了解并遵守政策紅線。未來，對(duì)美行政部門設(shè)置防火墻十分重要。另一方面，要影響美國國會(huì)議員涉臺(tái)行為，阻止立法的進(jìn)一步升級(jí)，謹(jǐn)防其可能破壞中美關(guān)系的核心基礎(chǔ)。目前美國國會(huì)親臺(tái)派推動(dòng)的涉臺(tái)法案尚不敢直接否定一個(gè)中國政策，更多地是突出美“一中政策”與“一中原則”的差異，給予臺(tái)灣更顯著的所謂“獨(dú)立實(shí)體”地位。但隨著中美戰(zhàn)略矛盾激化，特別是美國對(duì)中國大陸對(duì)臺(tái)政策的誤解、誤判，加上臺(tái)灣當(dāng)局利用美國內(nèi)友臺(tái)的整體氛圍加大公關(guān)游說，美國國會(huì)涉臺(tái)活動(dòng)可能更趨激進(jìn)。未來，中國在對(duì)美國國會(huì)工作上，宜進(jìn)一步拓寬渠道，施加影響，降低其對(duì)涉臺(tái)敏感事務(wù)的介入力度。