仇朝兵

摘 ?要：特朗普政府上臺(tái)后，特別是2018年美國對中國發(fā)起貿(mào)易摩擦以來，中美關(guān)系已進(jìn)入全面競爭的新態(tài)勢：貿(mào)易摩擦再起風(fēng)險(xiǎn)依然存在，美國將加大對華科技遏制力度，美國對南海問題立場清晰化，美國深度干涉香港事務(wù)，美國肆意挑起意識(shí)形態(tài)對立。從美國對臺(tái)灣問題的認(rèn)知來看，美國歷屆政府基本在一個(gè)中國政策框架下處理中美關(guān)系和臺(tái)灣問題。特朗普政府時(shí)期，美國仍聲稱堅(jiān)持其一個(gè)中國政策，但具體認(rèn)知出現(xiàn)變化。臺(tái)灣地區(qū)在美國“印太戰(zhàn)略”中的地位日益重要，美國“一中政策”的認(rèn)知發(fā)生動(dòng)搖，美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系不斷推進(jìn)。從美國國內(nèi)力量來看，國會(huì)在中美關(guān)系和臺(tái)灣問題上承擔(dān)重要角色。美國國會(huì)在臺(tái)灣問題上總體產(chǎn)生負(fù)面影響，越是兩岸關(guān)系和中美關(guān)系緊張，美國國會(huì)越用力推動(dòng)美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系。中美關(guān)系新態(tài)勢下的臺(tái)灣問題呈現(xiàn)相應(yīng)走向：美國對臺(tái)政策基本框架將保持穩(wěn)定，中美關(guān)系和兩岸關(guān)系同時(shí)陷入消極互動(dòng)，意識(shí)形態(tài)對抗色彩將會(huì)進(jìn)一步加劇。面對中美關(guān)系新態(tài)勢下的臺(tái)灣問題，中國需要綜合考慮、妥善應(yīng)對，既展現(xiàn)維護(hù)國家利益的堅(jiān)定意志，同時(shí)用智慧和魄力化解中美關(guān)系和兩岸關(guān)系的僵局，推動(dòng)中美兩國和海峽兩岸走出消極互動(dòng)模式。

關(guān)鍵詞：中美關(guān)系;全面競爭;臺(tái)灣問題;美國國會(huì);涉臺(tái)立法;意識(shí)形態(tài)

中圖分類號：D621 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號：2096-3378（2021）01-0053-24

臺(tái)灣問題是中美關(guān)系中最重要、最敏感的議題之一，事關(guān)中國的核心利益。同時(shí)，由于臺(tái)灣重要的戰(zhàn)略地位、第二次世界大戰(zhàn)之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型、美臺(tái)傳統(tǒng)關(guān)系，臺(tái)灣問題也事關(guān)美國戰(zhàn)略利益。特朗普政府時(shí)期的美臺(tái)關(guān)系是受到國內(nèi)學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。關(guān)于特朗普就任總統(tǒng)期間的美臺(tái)關(guān)系，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注的主要問題有：

第一，特朗普政府把臺(tái)灣納入“印太戰(zhàn)略”的目的及影響。鐘厚濤分析了特朗普政府對臺(tái)灣戰(zhàn)略角色定位，認(rèn)為美國不斷強(qiáng)化臺(tái)灣的戰(zhàn)略定位是為了所謂“以臺(tái)制華”，把臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)作與中國大陸對抗的籌碼和棋子[1]。潘飛認(rèn)為，特朗普政府把臺(tái)灣納入“印太戰(zhàn)略”，目的是“增強(qiáng)臺(tái)灣對抗大陸的能力，以合作抵制中國大陸在印太地區(qū)，特別是拉美和南太地區(qū)日益增強(qiáng)的影響力”[2]。儲(chǔ)斌認(rèn)為其目的是“壯大美國實(shí)施該戰(zhàn)略時(shí)的盟友與伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”，“有效助推該戰(zhàn)略的建設(shè)進(jìn)程”，直接發(fā)揮制衡中國的作用。特朗普政府的舉動(dòng)向臺(tái)灣當(dāng)局發(fā)出了錯(cuò)誤信號，刺激了蔡英文對抗大陸的決心，給中美關(guān)系蒙上陰影，也為兩岸關(guān)系平添變數(shù)[3-4]。

第二，特朗普政府對臺(tái)政策調(diào)整的特點(diǎn)和原因。嚴(yán)安林認(rèn)為特朗普政府臺(tái)海政策的主軸仍然是“分而不獨(dú)、和而不統(tǒng)”，不會(huì)“棄臺(tái)”，不會(huì)放棄一個(gè)中國政策，但也不會(huì)嚴(yán)格按照一個(gè)中國政策行事，更不會(huì)支持中國統(tǒng)一;不希望兩岸關(guān)系緊張或發(fā)生軍事沖突，也不會(huì)讓臺(tái)灣問題成為中美關(guān)系的核心障礙[5]。汪曙申認(rèn)為特朗普政府臺(tái)海政策有三個(gè)特點(diǎn)：將臺(tái)灣問題作為對華政策籌碼的意圖明顯;強(qiáng)調(diào)以“美國優(yōu)先”原則處理美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系[6]。沈惠平認(rèn)為，特朗普上臺(tái)以來，美國全面深化美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系，不斷侵蝕美國“一中政策”的基礎(chǔ)，持續(xù)挑戰(zhàn)中國政府的一個(gè)中國原則底線，已給兩岸關(guān)系帶來諸多負(fù)面影響，但中美關(guān)系沒有出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，美國對臺(tái)政策尚未出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變[7]。李義虎認(rèn)為特朗普政府對臺(tái)政策調(diào)整呈現(xiàn)四個(gè)新特點(diǎn)：政策框架轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭珗?bào)二法加‘六項(xiàng)保證”;美國一個(gè)中國政策呈空心化趨勢;干預(yù)手段轉(zhuǎn)向事涉中國國家主權(quán)的重大敏感問題;臺(tái)灣方面可能成為美與大陸多方面較量的籌碼[8]。林岡認(rèn)為特朗普時(shí)期美臺(tái)“準(zhǔn)官方”“準(zhǔn)同盟”關(guān)系急劇發(fā)展，美國涉臺(tái)關(guān)系迅速升級有兩個(gè)原因：一是美國內(nèi)部聯(lián)邦政府行政和立法系統(tǒng)的互動(dòng);二是中美戰(zhàn)略競爭關(guān)系的演進(jìn)和兩岸政治關(guān)系的持續(xù)緊張[9]。

第三，美國國會(huì)在美臺(tái)關(guān)系中扮演的角色。汪曙申系統(tǒng)研究了第115屆美國國會(huì)涉臺(tái)立法的新動(dòng)向[10]。信強(qiáng)研究了美國國會(huì)新一波親臺(tái)勢力的回潮及動(dòng)因[11]。周文星、林岡研究了美國國會(huì)干涉臺(tái)灣問題的表現(xiàn)、原因和局限[12]。有學(xué)者研究了美國國會(huì)通過的涉臺(tái)立法。羅國強(qiáng)認(rèn)為所謂“與臺(tái)灣交往法”較之所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”更明顯地違反國際法，也違反雙邊條約規(guī)定的對臺(tái)事實(shí)上交往內(nèi)容和方式[13]。楊澤軍研究了特朗普簽署所謂“與臺(tái)灣交往法”的目的和影響[14]。汪曙申梳理了美國所謂“臺(tái)北法案”成法的過程及該法案的主要內(nèi)容，分析了該法案對美國介入臺(tái)灣問題的意涵和影響[15]。

第四，臺(tái)灣當(dāng)局對美國的政策。國內(nèi)學(xué)者主要強(qiáng)調(diào)了臺(tái)灣蔡英文當(dāng)局利用特朗普政府推行“印太戰(zhàn)略”之機(jī)，圖謀“借美抗陸”[16]、“聯(lián)美抗陸”[17] 。何達(dá)薷等認(rèn)為，臺(tái)灣當(dāng)局的這一選擇存在明顯的政策誤區(qū)，不僅增大自身對美政策成本，無法實(shí)現(xiàn)在兩岸關(guān)系方面打“美國牌”的預(yù)期效果，而且會(huì)給臺(tái)海地區(qū)帶來嚴(yán)重的政治軍事危險(xiǎn)[17]。

整體而言，這些成果對2017年1月以來的美臺(tái)關(guān)系已進(jìn)行了較為全面和深入的研究。但部分成果發(fā)表時(shí)間較早，對中美關(guān)系的最新發(fā)展以及美國國會(huì)涉臺(tái)立法活動(dòng)缺乏全面和細(xì)致的研究。實(shí)際上，自特朗普2017年1月入主白宮，特別是2018年其政府對中國發(fā)起貿(mào)易摩擦以來，中美關(guān)系出現(xiàn)了新態(tài)勢，兩國已進(jìn)入全面競爭狀態(tài)。在臺(tái)灣問題上，美國政府不斷挑戰(zhàn)中國底線，國會(huì)動(dòng)作頻頻，美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系進(jìn)一步大幅提升。與此同時(shí)，臺(tái)灣島內(nèi)政治發(fā)生了劇烈變動(dòng)，民進(jìn)黨當(dāng)局不斷惡化兩岸關(guān)系。中美關(guān)系新態(tài)勢將對兩岸關(guān)系產(chǎn)生深刻影響。特別是在2020年美國大選之后，中美之間的競爭和沖突可能進(jìn)一步加劇。未來美國在臺(tái)灣問題上的動(dòng)向值得關(guān)注。本文通過分析2017年特朗普入主白宮后中美關(guān)系出現(xiàn)的新態(tài)勢，梳理美國在臺(tái)灣問題上的認(rèn)知變化和2017—2020年美國國會(huì)的涉臺(tái)立法行動(dòng)，進(jìn)一步探討未來美國對臺(tái)政策走向及其對中美關(guān)系和兩岸關(guān)系的潛在影響。

一、中美關(guān)系新態(tài)勢：從經(jīng)貿(mào)沖突到全面競爭

自1979年中美建交以來，中美關(guān)系雖波折不斷，但總體保持穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢：雙方高層互訪頻繁，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密，文化和人員交流活躍，各層次的對話機(jī)制運(yùn)作較好，兩軍關(guān)系取得突破性進(jìn)展，兩國在反恐、氣候變化等領(lǐng)域的合作卓有成效。但2017年特朗普入主白宮后，中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的局面遭到改變。當(dāng)然，美國對華政策的調(diào)整在奧巴馬政府時(shí)期已露出端倪。2010年開始，美國的中國問題專家、國際政治學(xué)者和外交專家展開對華政策辯論。這場辯論在2015年前后達(dá)到高潮。辯論的主題是：尼克松訪華以來美國歷屆政府實(shí)行的與中國接觸的政策是否已經(jīng)失敗;中美既合作又競爭的關(guān)系能否持續(xù);美國下一任總統(tǒng)是否需要大幅度調(diào)整甚至改變對華政策[18-19]。辯論的一個(gè)基本觀點(diǎn)是，所謂“美國對華政策失敗了，沒有實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)”;一個(gè)基本共識(shí)是，所謂“自2008年以來，中國的國際、國內(nèi)行為變化是令人失望的”[20]。這場辯論反映了美國對華關(guān)系輿論氛圍的變化，預(yù)示著未來美國政府對華政策的巨大調(diào)整。中美關(guān)系的競爭性在特朗普任期內(nèi)經(jīng)歷了逐步升級，從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到科技領(lǐng)域，再發(fā)展到全面競爭狀態(tài)。由于中美之間結(jié)構(gòu)性的矛盾，未來中美兩國在各種議題和領(lǐng)域的競爭和沖突可能延續(xù)甚至加劇。

（一）貿(mào)易摩擦再起風(fēng)險(xiǎn)依然存在

特朗普入主白宮之初，中美關(guān)系也曾經(jīng)歷過高潮。2017年4月，習(xí)近平主席應(yīng)邀訪美，在佛羅里達(dá)州海湖莊園與特朗普舉行會(huì)晤。習(xí)近平主席在會(huì)晤中強(qiáng)調(diào)：“中美兩國關(guān)系好，不僅對兩國和兩國人民有利，對世界也有利。我們有一千條理由把中美關(guān)系搞好，沒有一條理由把中美關(guān)系搞壞。”習(xí)近平主席還指出：“合作是中美兩國唯一正確的選擇，我們兩國完全能夠成為很好的合作伙伴?！盵21]2017年11月8—10日，特朗普應(yīng)邀對中國進(jìn)行國事訪問。中華人民共和國外交部發(fā)言人華春瑩在2017年11月10日的例行記者會(huì)上表示，兩國元首“就中美關(guān)系和共同關(guān)心的重大國際和地區(qū)問題坦誠深入交換了意見，就今后一個(gè)時(shí)期中美關(guān)系發(fā)展達(dá)成了一系列新的重要共識(shí)”[22]。

但實(shí)際上，特朗普在2016年美國大選期間就宣稱中美貿(mào)易存在巨大的不平衡。就任總統(tǒng)不久，特朗普在2017年3月簽署行政命令，指示美國商務(wù)部長威爾伯·羅斯對美國的貿(mào)易赤字以及所謂違反貿(mào)易規(guī)則、損害美國及美國工人的行為進(jìn)行全面評估。2017年11月，特朗普的公開講話流露將對中國發(fā)起貿(mào)易摩擦的跡象。他說，美國確實(shí)不得不改變貿(mào)易政策，因?yàn)樗鼈円堰h(yuǎn)遠(yuǎn)落后于與中國以及其他許多國家的貿(mào)易，“過去歷屆政府讓它嚴(yán)重失衡，但我們將使之公平，這對我們兩國都非常重要”[23]。特朗普聲稱，中國和美國之間的貿(mào)易，在過去很多年里對美國一直不是非?！肮健钡?，美國每年都有巨額貿(mào)易逆差;美國必須立刻解決導(dǎo)致這種逆差的不公平貿(mào)易行為，必須關(guān)注所謂“準(zhǔn)入、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊”等問題[24]。在對華貿(mào)易問題上，特朗普特別強(qiáng)調(diào)所謂“對等”。2018年3月22日，特朗普在簽署針對中國所謂“經(jīng)濟(jì)侵略”的總統(tǒng)備忘錄時(shí)表示：“我希望每個(gè)人記住的詞是‘對等。……如果他們征收我們的關(guān)稅，我們就征收他們同樣的關(guān)稅?！盵25]

進(jìn)入2018年，特朗普政府發(fā)起并逐步升級對中國的貿(mào)易摩擦。同時(shí)，兩國也為解決爭端做出努力。從2018年5月到2020年1月，經(jīng)過13輪20余次談判，中美雙方最終簽署了《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》，即中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議。但是，達(dá)成第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議并不意味著貿(mào)易摩擦終結(jié)，由于美國政府單方面的錯(cuò)誤認(rèn)知，未來兩國經(jīng)貿(mào)爭端隨時(shí)可能再起。

（二）美國將加大對華科技遏制力度

在對中國發(fā)起貿(mào)易摩擦的同時(shí)，特朗普政府還發(fā)起了科技打壓，加緊對中國的高科技出口管制，制裁中國高科技企業(yè)，企圖強(qiáng)力推動(dòng)與中國科技脫鉤。美國對華發(fā)起科技打壓的第一個(gè)案例就是制裁中興通訊。2018年4月16日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局以所謂中興通訊未及時(shí)對涉及歷史出口管制違規(guī)行為的某些員工扣減獎(jiǎng)金、進(jìn)行懲戒，并在2016年11月30日和2017年7月20日提交給美國政府的兩份函件中對此做出虛假陳述為由，決定激活對中興通訊和中興通訊公司的出口特許禁令，未來7年內(nèi)禁止美國公司向中興通訊出口電訊零部件產(chǎn)品[26]。后經(jīng)中美雙方共同努力，事件出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。2018年5月25日，美國商務(wù)部通報(bào)美國國會(huì)準(zhǔn)備有條件解除限制美國公司向中興公司出售配件和軟件產(chǎn)品的禁令。7月2日，美國商務(wù)部發(fā)布公告，暫時(shí)和部分解除對中興通訊公司的出口禁售令。

之后，美國政府進(jìn)一步在出口管制制度上封堵對華高科技出口。2018年8月，特朗普簽署《2019財(cái)年國防授權(quán)法》。作為該法附件的《出口管制改革法案》要求美國商務(wù)部改變出口管制流程，加強(qiáng)對關(guān)鍵新興基礎(chǔ)技術(shù)出口的預(yù)先審批[27]。2018年11月19日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局公布了針對關(guān)鍵新興基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制框架意見，把生物技術(shù)、人工智能、定位、導(dǎo)航和定時(shí)技術(shù)等14個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)品及技術(shù)納入出口管制目錄，實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管和審查[28]。

2018年10月30日，美國商務(wù)部把福建晉華集成電路有限公司列入限制美國產(chǎn)品、軟件和技術(shù)出口的“實(shí)體清單”[29]。2019年5月15日，美國商務(wù)部把華為公司等70家關(guān)聯(lián)企業(yè)列入“實(shí)體清單”。6月21日，美國商務(wù)部把中科曙光等5家中國科技企業(yè)列入“實(shí)體清單”。8月15日，美國商務(wù)部把中廣核集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)公司列入“實(shí)體清單”。10月7日，美國商務(wù)部把大華股份、?？低暋⒖拼笥嶏w、曠視科技、商湯科技、依圖科技、美亞柏科等共28家中國企業(yè)和機(jī)構(gòu)列入“實(shí)體清單”。2020年5月23日，美國商務(wù)部把奇虎360、云從科技等33家中國企業(yè)或機(jī)構(gòu)列入“實(shí)體清單”。

最引人注目的是美國對華為的制裁。2019年5月16日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局以所謂維護(hù)美國國家安全的理由，把華為及68家關(guān)聯(lián)企業(yè)列入“實(shí)體清單”。未經(jīng)美國商務(wù)部工業(yè)與安全局批準(zhǔn)，華為將無法向美國企業(yè)購買元器件。6月25日，美國參議院外交委員會(huì)把華為列為美國及其盟國的所謂國家安全威脅。8月7日，白宮宣布禁止美國政府部門購買華為的設(shè)備和服務(wù)。2020年5月15日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局宣布計(jì)劃，限制華為使用美國技術(shù)和軟件在海外設(shè)計(jì)和制造半導(dǎo)體[30]。8月17日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局又把另外38家華為關(guān)聯(lián)實(shí)體列入“實(shí)體清單”，進(jìn)一步限制華為以及被列入“實(shí)體清單”的華為在境外附屬機(jī)構(gòu)獲取美國開發(fā)和生產(chǎn)的技術(shù)和軟件[31]。不過，美國商務(wù)部出于美國自身利益需要，分別在2019年5月20日、8月19日、11月18日和2020年2月13日、3月11日、5月15日、8月17日發(fā)布不同時(shí)限的臨時(shí)許可，授權(quán)華為及其關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行具體、有限的交易。

除了把中國一些高科技企業(yè)或機(jī)構(gòu)列入美國商務(wù)部的“實(shí)體清單”外，美國還在高科技領(lǐng)域投資和并購、科技人才交流方面設(shè)置眾多障礙。隨著中美關(guān)系整體氛圍進(jìn)一步惡化，美國對中國的科技打壓可能進(jìn)一步加劇，美國推動(dòng)中美科技脫鉤的趨勢可能難以逆轉(zhuǎn)。

（三）美國對南海問題立場清晰化

特朗普政府上臺(tái)以來，美國在南海問題上不斷挑戰(zhàn)中國立場，使地區(qū)局勢處于緊張狀態(tài)。在南海問題上，奧巴馬政府基本保持模糊立場，特朗普政府的立場卻日益清晰化：美國軍方在南海地區(qū)開展的所謂“航行自由”活動(dòng)越來越頻繁;在中國與有關(guān)國家的爭端中，特朗普政府完全放棄模糊立場，完全站到中國的對立面。

2020年7月13日，美國國務(wù)院發(fā)布所謂“美國關(guān)于南海海事聲索的立場”聲明。該聲明妄稱：“北京對于南中國海大多數(shù)地區(qū)近海資源的聲索完全是非法的，其凌霸行動(dòng)目的是控制它們?！甭暶鬟€妄稱，北京利用“恐嚇”來削弱南海地區(qū)東南亞沿海國家的主權(quán)權(quán)利，“搶占”它們的近海資源，實(shí)施單邊“控制”，并用“強(qiáng)權(quán)即公理”取代國際法;中國沒有為其在南海的“九段線”聲明提供任何一貫的法律基礎(chǔ)。聲明表示，國際仲裁法庭在2016年7月12日做出的所謂“裁決對雙方（中國和菲律賓）都是最后的和有法律約束力的”，美國將支持東盟盟國和伙伴，保護(hù)它們對近海資源的主權(quán)權(quán)利[32]。2020年8月26日，美國國務(wù)院高級官員在政策說明會(huì)上聲稱，美國做出明確和清晰的表達(dá)，目的是支持東南亞沿海國家維護(hù)其主權(quán)權(quán)利[33]。同一天，美國國務(wù)院對中國在南海的所謂爭議島礁進(jìn)行大規(guī)模開墾、建設(shè)或使之軍事化，對中國部分所謂負(fù)有責(zé)任的個(gè)人及家人進(jìn)行簽證限制。此外，美國商務(wù)部把我國24家國有企業(yè)增列入“實(shí)體清單”，包括中國交通建設(shè)公司的數(shù)個(gè)子公司[34-35]。9月11日，國務(wù)卿邁克·蓬佩奧發(fā)表題為“美國對東盟的持久承諾”的聲明，重申美國對東盟的支持，承諾與東盟伙伴站在一起，在南?！皥?jiān)持法治”和“尊重主權(quán)”[36]。

2020年9月27日，美國國務(wù)院發(fā)言人指責(zé)中國在南海前哨基地采取所謂“無所顧忌的、挑釁性的軍事化行動(dòng)”，包括部署反艦導(dǎo)彈，擴(kuò)大軍事雷達(dá)和信號情報(bào)能力，建造戰(zhàn)斗機(jī)機(jī)庫，以及建立能夠起降作戰(zhàn)飛機(jī)的跑道等;敦促國際社會(huì)繼續(xù)反對這種所謂“無法接受的危險(xiǎn)的”行為，讓中國承擔(dān)責(zé)任;并表示美國將會(huì)繼續(xù)與其東南亞盟友和伙伴站在一起，反對所謂“中國確立在東南亞之控制地位的活動(dòng)”[37]。2020年10月29日，蓬佩奧在與印尼外長蕾特諾·馬爾蘇迪舉行的記者會(huì)上聲稱，歡迎印度尼西亞以堅(jiān)定行動(dòng)捍衛(wèi)海上主權(quán)，“我期待以新的方式共同合作，確保海上安全并保護(hù)世界上最繁忙的一些貿(mào)易通道”[38]。

（四）美國深度干涉香港事務(wù)

特朗普政府上臺(tái)以來，美國不斷加大干涉香港事務(wù)的力度。2019年香港修例風(fēng)波以來，美國政要、行政部門和立法部門通過發(fā)表言論、采取行動(dòng)，令香港問題更加復(fù)雜化，嚴(yán)重惡化了中美關(guān)系。

2019年8月19日，特朗普在香港問題上公開對中國施壓[39]。9月18日，美國國務(wù)院助理國務(wù)卿大衛(wèi)·史迪威在參議院對外關(guān)系委員會(huì)作證時(shí)妄稱：“香港人走上街頭，因?yàn)楸本┱谙魅跗渥约旱摹粐鴥芍瓶蚣堋绹С趾推郊瘯?huì)和言論自由?！盵40]10月24日，美國國防部部長馬克·埃斯珀在德國馬歇爾基金會(huì)演講時(shí)妄稱，香港正在發(fā)生的抗議活動(dòng)是北京不斷“侵蝕”1997年“一國兩制”原則所保證權(quán)利的結(jié)果[41]。2020年1月13日，蓬佩奧在胡佛研究所發(fā)表演講時(shí)妄稱：關(guān)于香港，“我們的政策一直是很簡單的：中國政府對香港做出了承諾。這個(gè)承諾仍然存在……這不是對美國，而是對香港人民做出的承諾。這也是他們對世界人民做出的……我們已經(jīng)盡力為我們認(rèn)為可以接受的東西劃定了邊界”[42]。

2020年4月18日，為維護(hù)國家安全和維持社會(huì)秩序，香港警方展開了強(qiáng)有力的拘捕行動(dòng)，黎智英、李柱銘等至少15人被拘捕。蓬佩奧發(fā)表聲明妄稱：“美國譴責(zé)在香港逮捕民主運(yùn)動(dòng)支持者。北京及其在香港的代表繼續(xù)采取了與其在《中英聯(lián)合聲明》中做出的承諾不一致的行動(dòng)，這些承諾包括透明、法治，以及確保香港繼續(xù)‘享有高度自治等?！盵43]4月29日，蓬佩奧在記者會(huì)上聲稱，美國將繼續(xù)關(guān)注所謂“北京日益增加的干預(yù)香港治理的行動(dòng)”，“任何把國家安全立法強(qiáng)加給香港的做法與北京的承諾都是不符的，也都將會(huì)影響美國在香港的利益”[44]。

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》。該決定第六條規(guī)定：“授權(quán)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律，切實(shí)防范、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)等嚴(yán)重危害國家安全的行為和活動(dòng)以及外國和境外勢力干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)的活動(dòng)?！盵45]對這一舉措，蓬佩奧向美國國會(huì)報(bào)告稱，根據(jù)美國法律，香港已經(jīng)不適合享有特惠待遇[46]。2020年5月29日，特朗普在玫瑰園演講中妄稱：“香港已不再充分自治了，沒有資格享受回歸以來我們給予它的特殊待遇了?！薄爸袊呀?jīng)用‘一國一制取代了它承諾的‘一國兩制。因此，我在指示我的政府開始取消給予香港不同和特殊待遇的政策豁免?！碧乩势章暦Q，美國將重新審視國務(wù)院關(guān)于香港的旅行建議，以反映中國國家安全部門業(yè)已增加的所謂“監(jiān)控和懲罰危險(xiǎn)”;將采取行動(dòng)，取消香港作為獨(dú)立關(guān)稅和旅行區(qū)的優(yōu)惠待遇;將采取必要行動(dòng)，制裁中國相關(guān)官員[47]。

2020年6月30日，中華人民共和國十三屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議第二次全體會(huì)議表決通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》;第三次全體會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于增加〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件三所列全國性法律的決定》，將《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》列入《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件三，明確由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。

針對我國的上述立法行動(dòng)及法律實(shí)施，美國的反應(yīng)逐步升級。2020年7月31日，香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥宣布決定將原定于9月6日舉行的立法會(huì)選舉延后一年舉行。對此，美國國務(wù)院8月1日發(fā)表聲明稱：“這種令人遺憾的行動(dòng)證明北京無意信守其在《中英聯(lián)合聲明》和《基本法》中對香港人民和英國做出的承諾?！盵48]8月7日，美國財(cái)政部宣布對林鄭月娥等11名中國官員實(shí)施所謂制裁。8月9日，美國國務(wù)卿與澳大利亞、加拿大、新西蘭和英國外長發(fā)表聯(lián)合聲明，對我國實(shí)施的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》表達(dá)關(guān)切，妄稱這會(huì)“侵蝕香港人的基本權(quán)利和自由”。聲明妄稱，中國在《中英聯(lián)合聲明》中承諾在“一國兩制”原則下給予香港人民自治和自由，必須尊重其承諾[49]。

2020年11月1日，香港警方以涉嫌擾亂立法會(huì)秩序拘捕7人。針對這些拘捕行動(dòng)，蓬佩奧在11月2日發(fā)表聲明妄稱這是“出于政治目的濫用執(zhí)法”，并宣稱“美國與香港人民站在一起”[50]。11月9日，美國宣布對國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室副主任鄧中華等4名官員進(jìn)行所謂制裁。11月11日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過《全國人大常委會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問題的決定》后，蓬佩奧在11月12日發(fā)表聲明，聲稱這一決定“踐踏了《基本法》賦予的香港人民選擇其民選代表的權(quán)利”，表示美國“將繼續(xù)與全世界的盟國和伙伴合作，支持香港人民的權(quán)利和自由”[51]。11月18日，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭和英國五國外長發(fā)表聯(lián)合聲明，對中國通過這一決定表達(dá)所謂“嚴(yán)重關(guān)切”，“呼吁中國停止削弱香港人民選舉其代表的權(quán)利，遵守《中英聯(lián)合聲明》和《基本法》”[52]。2020年12月7日，美國國務(wù)院宣布對14位中國全國人大常委會(huì)副委員長實(shí)施所謂制裁，宣稱美國“將繼續(xù)與其盟國和伙伴合作，讓北京對破壞香港之自治地位的做法負(fù)責(zé)”[53]。

此外，美國還高頻度干預(yù)我國新疆事務(wù)、西藏事務(wù)、臺(tái)灣事務(wù)。美國政府關(guān)于上述事務(wù)的所有言論及深度干涉，無疑將繼續(xù)惡化中美關(guān)系。

（五）美國肆意挑起意識(shí)形態(tài)對立

意識(shí)形態(tài)是國家關(guān)系中的一個(gè)根本性問題。意識(shí)形態(tài)在很大程度界定了國家間深層次的相互認(rèn)知。在國家關(guān)系中，具體的利益往往可以討論，可以妥協(xié)、讓步、交換;但意識(shí)形態(tài)層面的沖突往往無法改變和妥協(xié)。2017—2020年，中美之間的競爭和沖突已經(jīng)從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擴(kuò)展到意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，而且呈現(xiàn)越來越激烈的態(tài)勢。

2018年10月4日，美國副總統(tǒng)邁克·彭斯在哈德遜研究所發(fā)表關(guān)于特朗普政府對華政策的演講，指責(zé)中國的內(nèi)外政策。彭斯在演講中反復(fù)用“中國共產(chǎn)黨”代替“中國政府”，宣稱中國所謂“試圖通過‘中國制造2020控制世界上90%的最先進(jìn)的工業(yè)”，“利用盜竊的技術(shù)，大規(guī)模地化犁為劍”，“說服三個(gè)拉美國家斷絕與臺(tái)北的關(guān)系”，“獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰美國商界、電影公司、大學(xué)、智庫、學(xué)者、記者以及地方、州和聯(lián)邦官員”，“花費(fèi)數(shù)十億美元用于在美國及其他國家的宣傳活動(dòng)”，“威脅和監(jiān)禁進(jìn)行深度調(diào)查的美國記者的中國家屬”，“對學(xué)術(shù)界進(jìn)行審查”等[54]。這些說法嶄露特朗普政府對華意識(shí)形態(tài)對立的苗頭。2019年10月24日，彭斯再次就特朗普政府對華政策發(fā)表演講，在尊重私有財(cái)產(chǎn)、法治和國際商業(yè)規(guī)則方面無端指責(zé)中國[55]。

蓬佩奧是特朗普政府中推動(dòng)中美意識(shí)形態(tài)斗爭升級的“急先鋒”。此前，蓬佩奧多次在演講、媒體采訪以及國際會(huì)議等場合對中國政府、中國共產(chǎn)黨進(jìn)行攻擊。美國對華意識(shí)形態(tài)斗爭最惡劣的表現(xiàn)是“企圖離間中國共產(chǎn)黨和中國人民的關(guān)系”，把中國共產(chǎn)黨與中國人民分開[56]。2018年12月4日，蓬佩奧在德國馬歇爾基金會(huì)的演講中聲稱：“中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有導(dǎo)致?lián)肀裰骱偷貐^(qū)穩(wěn)定，而是導(dǎo)致更加嚴(yán)重的政治壓制和地區(qū)挑釁。我們過去歡迎中國融入自由主義秩序，但從未監(jiān)督其行為。中國一直在利用世界貿(mào)易組織規(guī)則的漏洞，施加市場限制，強(qiáng)制進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，并盜竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)?！盵57]2019年10月30日，蓬佩奧在哈德遜研究所發(fā)表所謂“中國挑戰(zhàn)”的演講，聲稱“今天中國的共產(chǎn)黨政府并不等同于中國人民”，并在中美國家制度、價(jià)值觀方面大做文章，攻擊中國的情報(bào)、統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳等工作[58]。

2020年，隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)，美國對中國的認(rèn)知更加負(fù)面。2020年2月8日，蓬佩奧在全美州長協(xié)會(huì)冬季會(huì)議上專門就所謂“中國共產(chǎn)黨在美國的影響力活動(dòng)”發(fā)表演講。蓬佩奧聲稱，美國與中國的競爭不僅發(fā)生在聯(lián)邦，還發(fā)生在各個(gè)州。盡管中美存在能夠合作的領(lǐng)域，但美國不能忽視中國的行動(dòng)和戰(zhàn)略意圖。他認(rèn)為中國將利用美國的制度在聯(lián)邦、州及地方層次獲取對美國的競爭優(yōu)勢[59]。此后，蓬佩奧又組織國家安全事務(wù)助理羅伯特·奧布萊恩、聯(lián)邦調(diào)查局局長克里斯·雷、司法部長威廉·巴爾等發(fā)表所謂“中國共產(chǎn)黨之挑戰(zhàn)”的演講。2020年6月19日，在所謂“哥本哈根民主峰會(huì)”上，蓬佩奧無端指責(zé)中國，強(qiáng)調(diào)歐洲面臨“中國的挑戰(zhàn)”，面臨“自由和專政”之間的選擇。其宣稱：“讓我們堅(jiān)定地行動(dòng)起來。不能給專政和自由之間的選擇留下任何困惑的空間?！盵60]6月25日，蓬佩奧在德國馬歇爾基金會(huì)的布魯塞爾論壇發(fā)表演講時(shí)宣稱：“美國不是迫使歐洲在自由世界或中國的獨(dú)裁主義愿景之間做出選擇?！盵61]8月12日，蓬佩奧訪問捷克并發(fā)表演講，猛烈攻擊中國在南海、香港等事務(wù)上的做法，并以意識(shí)形態(tài)攻擊中國共產(chǎn)黨，妄稱中國共產(chǎn)黨“完全獨(dú)立”于中國人民?！叭A盛頓兩黨很少有一致看法，但在這一點(diǎn)上，我們都知道我們面臨的問題?！盵62]

在多次訪談節(jié)目中，蓬佩奧宣稱中國共產(chǎn)黨是價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)方面最大的“威脅”。2020年9月2日，蓬佩奧接受主持人特里·高迪采訪時(shí)妄稱：“外部對美國唯一最大的威脅來自中國共產(chǎn)黨?！盵63]9月23日，蓬佩奧在威斯康星州首府發(fā)表所謂“中共之威脅”的外交政策演講：“中國共產(chǎn)黨視自己為馬克思列寧主義思想的真正捍衛(wèi)者，這種思想要求共產(chǎn)主義國家必須斗爭，必須與美國這樣的資本主義國家進(jìn)行斗爭并取得勝利?！盵64]同日，蓬佩奧在接受埃里克·弗蘭克采訪時(shí)再次將中國共產(chǎn)黨與中國人民分離開，宣稱“中國共產(chǎn)黨正在試圖削弱我們的民主制度，我們的自由”[65]。9月27日，在接受馬克·萊文采訪時(shí)，蓬佩奧再次妄稱：“美國中長期面臨的最大的外部威脅是今天中國的政權(quán)……中國共產(chǎn)黨構(gòu)成的威脅?！盵66]11月10日，蓬佩奧接受布萊特·貝爾采訪時(shí)又宣稱：“當(dāng)我思考未來5年或10年美國面臨的挑戰(zhàn)時(shí)，中國共產(chǎn)黨絕對是核心的威脅。他們正在影響我們認(rèn)識(shí)世界的方式?！盵67]

出于美國意識(shí)形態(tài)偏見，中美的教育與人文交流受到嚴(yán)重影響。2020年8月13日，美國國務(wù)院把孔子學(xué)院美國中心列管為“外國使團(tuán)”。9月2日，美國國務(wù)院要求中國駐美高級外交官訪問美國大學(xué)校園和會(huì)見地方政府官員前必須得到批準(zhǔn)，中國駐美使領(lǐng)館在館舍外舉辦超過50人規(guī)模的文化活動(dòng)須經(jīng)美方批準(zhǔn)[68]。10月28日，美國將中國和平統(tǒng)一促進(jìn)會(huì)在美分支機(jī)構(gòu)——美國華盛頓中國和平統(tǒng)一促進(jìn)會(huì)列管為“外國使團(tuán)”[69]。

以上動(dòng)態(tài)表明，由于美方的單方面錯(cuò)誤行徑，中美關(guān)系惡化，美國對華認(rèn)知已基本定型，中美關(guān)系已形成高度意識(shí)形態(tài)化的新態(tài)勢。這種新態(tài)勢將會(huì)反過來極大地影響美國對臺(tái)政策，并對兩岸關(guān)系產(chǎn)生消極影響。當(dāng)然，目前美國對臺(tái)政策仍然在很大程度上受其傳統(tǒng)框架制約。

二、中美關(guān)系新態(tài)勢下美國對臺(tái)灣問題的認(rèn)知變化

堅(jiān)持一個(gè)中國原則，反對“兩個(gè)中國”“一中一臺(tái)”是我國在臺(tái)灣問題上的基本立場。但對于一個(gè)中國原則，美國有不同理解。自中美建交以來，美國歷屆政府在臺(tái)灣問題上的政策基本以所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)以及里根政府所謂“六項(xiàng)保證”確立的框架為基礎(chǔ)。美國這個(gè)傳統(tǒng)的政策框架就是其一個(gè)中國政策。歷屆美國政府基本在這一框架下處理中美關(guān)系和臺(tái)灣問題。特朗普任期內(nèi)，美國對臺(tái)灣問題的認(rèn)知出現(xiàn)新變化，美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系發(fā)生較大變化。美國不斷挑戰(zhàn)中國在臺(tái)灣問題上的底線。

（一）美國歷屆政府對臺(tái)灣問題的認(rèn)知

所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)以及里根政府所謂“六項(xiàng)保證”構(gòu)成美國處理臺(tái)灣問題的基本框架。這個(gè)框架也是美國歷屆政府堅(jiān)持的一個(gè)中國政策的標(biāo)準(zhǔn)表述。中國政府對美國國會(huì)通過的所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”和里根政府提出并為后來美國歷屆政府沿用的所謂“六項(xiàng)保證”持堅(jiān)決反對態(tài)度。中美兩國雖然在臺(tái)灣問題上不斷進(jìn)行斗爭，但臺(tái)灣問題總體上沒有阻擋兩國關(guān)系發(fā)展的步伐。兩國在關(guān)鍵時(shí)刻都能從大局出發(fā)，保持克制，維護(hù)中美關(guān)系穩(wěn)定。

在1972年2月28日發(fā)表的《中美上海公報(bào)》中，美國方面聲明：“美國認(rèn)識(shí)到，在臺(tái)灣海峽兩邊的所有中國人都認(rèn)為只有一個(gè)中國，臺(tái)灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決臺(tái)灣問題的關(guān)心。考慮到這一前景，它確認(rèn)從臺(tái)灣撤出全部美國武裝力量和軍事設(shè)施的最終目標(biāo)。在此期間，它將隨著這個(gè)地區(qū)緊張局勢的緩和逐步減少它在臺(tái)灣的武裝力量和軍事設(shè)施?！盵70]《中美建交公報(bào)》明確聲明，美國承認(rèn)中華人民共和國政府是中國唯一合法政府。在此范圍內(nèi)，美國人民將同臺(tái)灣人民保持文化、商務(wù)和其他非官方關(guān)系。中美兩國重申了《中美上海公報(bào)》中雙方一致同意的各項(xiàng)原則，并強(qiáng)調(diào)“美國政府承認(rèn)中國的立場，即世界上只有一個(gè)中國，臺(tái)灣是中國的一部分”[71]。

中美建交后，支持臺(tái)灣當(dāng)局的美國國會(huì)眾議員克萊門特·J.扎布羅基等首先在眾議院提出所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”。1979年3月28日和29日，美國國會(huì)眾參兩院分別正式通過所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”。4月10日，該法案經(jīng)卡特簽署后生效。該法案規(guī)定，美國的政策應(yīng)該是：維護(hù)和推動(dòng)美國人民與臺(tái)灣人民以及中國大陸和西太平洋地區(qū)其他國家人民之間廣泛、密切和友好的商業(yè)、文化及其他關(guān)系;宣布該地區(qū)的和平與穩(wěn)定符合美國的政治、安全和經(jīng)濟(jì)利益，也是國際關(guān)注的問題;明確說明美國決定與中華人民共和國建立外交關(guān)系是基于這樣的期望，即臺(tái)灣的未來將以和平方式解決;把決定臺(tái)灣未來的和平方式之外的任何努力，包括抵制和禁運(yùn)，視為對西太平洋地區(qū)之和平與安全的威脅，會(huì)受到美國嚴(yán)重關(guān)切;為臺(tái)灣提供防衛(wèi)性武器;維持美國反對任何訴諸武力或其他形式之脅迫的能力。該法案規(guī)定，美國應(yīng)該向臺(tái)灣提供使之能夠維持足夠自衛(wèi)能力所必要數(shù)量的防務(wù)物品和防務(wù)服務(wù);美國總統(tǒng)和國會(huì)應(yīng)該僅僅根據(jù)他們對臺(tái)灣之需要的判斷為基礎(chǔ)，決定這些防務(wù)物品和服務(wù)的本質(zhì)和數(shù)量[72]。

《中美上海公報(bào)》和《中美建交公報(bào)》都沒有觸及美國對臺(tái)軍售的問題，而所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”明確要求美國政府應(yīng)該向臺(tái)灣提供防御性武器。所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”在1979年4月10日生效之后，美國多次向臺(tái)灣地區(qū)出售各式武器。里根在1981年入主白宮后依照所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”升級了美臺(tái)關(guān)系。1981年12月4日，中美兩國正式就美國對臺(tái)軍售問題進(jìn)行談判。1982年8月17日，兩國發(fā)布《中華人民共和國和美利堅(jiān)合眾國聯(lián)合公報(bào)》（又稱《八一七公報(bào)》）。公報(bào)指出：“美國向臺(tái)灣出售武器的問題在兩國談判建交的過程中沒有得到解決。雙方的立場不一致，中方聲明在正?；院髮⒃俅翁岢鲞@個(gè)問題?！泵绹暶鳎骸安粚で髨?zhí)行一項(xiàng)長期向臺(tái)灣出售武器的政策，它向臺(tái)灣地區(qū)出售的武器在性能和數(shù)量上將不超過中美建交后近幾年供應(yīng)的水平，它準(zhǔn)備逐步減少對臺(tái)灣的武器出售，并經(jīng)過一段時(shí)間導(dǎo)致最后的解決?！盵73]但為緩解臺(tái)灣當(dāng)局的“擔(dān)心”，里根政府從談判伊始就多次向臺(tái)灣保證，不會(huì)“出賣”臺(tái)灣的利益。1982年7月14日，“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長李潔明向臺(tái)灣方面?zhèn)鬟_(dá)口頭保證，包括：美國不會(huì)設(shè)定停止軍售臺(tái)灣的日期;未來美國對臺(tái)軍售不會(huì)與中國大陸提前商議;美國不會(huì)作為中國大陸與臺(tái)灣之間談判的調(diào)解人;美國不在臺(tái)灣“主權(quán)”問題上持立場;不會(huì)壓迫臺(tái)灣與中國大陸進(jìn)行談判;不會(huì)修訂“與臺(tái)灣關(guān)系法”等[74]。此為里根政府提出的所謂“六項(xiàng)保證”。

（二）特朗普政府時(shí)期美國對臺(tái)灣問題的認(rèn)知變化

特朗普政府時(shí)期，美國仍聲稱堅(jiān)持其一個(gè)中國政策，延續(xù)美國歷屆政府在臺(tái)灣問題上的基本認(rèn)知。但受中美關(guān)系整體氛圍的影響，它的具體認(rèn)知出現(xiàn)變化。美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系不斷推進(jìn)，美國政府的一些新做法對中國政府在臺(tái)灣問題上的底線構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

1.美國“印太戰(zhàn)略”賦予臺(tái)灣重要地位

在美國“印太戰(zhàn)略”中，臺(tái)灣主要扮演所謂“民主示范”角色。2018年3月21日，美國國務(wù)院副助理國務(wù)卿黃之瀚在“臺(tái)北美國商會(huì)”演講時(shí)聲稱，臺(tái)灣的“民主”和“發(fā)展”是印太地區(qū)的榜樣，美國對臺(tái)灣人民、安全、民主有堅(jiān)定承諾[75]。2019年2月19日，蓬佩奧在致密克羅尼西亞總統(tǒng)峰會(huì)的聲明中宣稱：“臺(tái)灣還是民主成功的故事，是一個(gè)可靠的伙伴，而且是一直對世界有利的力量……美國永遠(yuǎn)都相信，臺(tái)灣擁抱民主是得到國際支持的榜樣?！盵76]2019年10月24日，彭斯在弗雷德里克·V.馬利克紀(jì)念演講中稱臺(tái)灣是“世界上一個(gè)偉大的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)體和中華文化與民主的燈塔”，鼓勵(lì)國際社會(huì)與臺(tái)灣接觸[77]。

基于對臺(tái)灣重要地位的認(rèn)知，美國相關(guān)機(jī)構(gòu)評估了美國對臺(tái)政策及中美關(guān)系，提出相應(yīng)政策主張。2019年1月，美國國防情報(bào)局發(fā)布報(bào)告評估認(rèn)為，中國政府的長期意圖是統(tǒng)一臺(tái)灣，“嚇阻”臺(tái)灣任何宣布“獨(dú)立”的企圖，這是“中國軍事現(xiàn)代化的主要推動(dòng)力”[78]。2019年3月14日，美國國防部代理部長帕特里克·沙納漢妄稱，中國已經(jīng)進(jìn)行投入，目的是抵消美國的優(yōu)勢[79]。2019年6月1日，美國國防部發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》評估認(rèn)為，如果中國政府或印太地區(qū)的另一個(gè)競爭者決定“通過武力推進(jìn)它們自己的利益，它們很可能在沖突開始時(shí)利用其地區(qū)軍事優(yōu)勢。在造成既成事實(shí)的情境下，競爭者會(huì)尋求利用它們的能力，迅速實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)并預(yù)先阻止來自美國及其盟國和伙伴的反應(yīng)”[80]。美國國防戰(zhàn)略委員會(huì)認(rèn)為，美國武裝力量必須做出“威懾和防止某靈活的機(jī)會(huì)主義敵人采取的造成既成事實(shí)之做法”的姿態(tài)，以在印太地區(qū)進(jìn)行有效競爭。所謂“必須發(fā)展新的作戰(zhàn)思想，以獲得戰(zhàn)略優(yōu)勢”[81]，防止中國使用“既成事實(shí)戰(zhàn)略”，成為美國在臺(tái)灣問題上的重要關(guān)注。

2.美國對“一中政策”的認(rèn)知發(fā)生動(dòng)搖

特朗普政府雖然整體上堅(jiān)持美國政府傳統(tǒng)的一個(gè)中國政策，但這一認(rèn)知在發(fā)生動(dòng)搖。特朗普贏得2016年美國大選后，蔡英文致電祝賀，這是1979年來美國總統(tǒng)或當(dāng)選總統(tǒng)第一次與臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人直接通話。2016年12月11日，特朗普在接受克里斯·華萊士采訪時(shí)聲稱：“我完全理解一個(gè)中國政策，但我不知道為何我們必須受一個(gè)中國政策的約束，除非我們在其他問題，包括貿(mào)易問題上與中國達(dá)成協(xié)議?！盵82]中國對這些言行表達(dá)嚴(yán)重關(guān)切。2017年2月9日，特朗普與習(xí)近平主席通電話。特朗普表示，充分理解美國政府奉行一個(gè)中國政策的高度重要性，美國政府堅(jiān)持奉行一個(gè)中國政策。2018年11月9日，中美兩國舉行外交與安全對話，美國重申了關(guān)于一個(gè)中國政策的承諾，但同時(shí)“呼吁中國恢復(fù)臺(tái)灣海峽的穩(wěn)定，并尊重臺(tái)灣的國際空間”，表示“反對任何一方旨在改變現(xiàn)狀的單方面行動(dòng)，包括任何訴諸武力或脅迫”[83]。

特朗普政府在臺(tái)灣問題上對中國的挑戰(zhàn)不斷升級。2019年3月4日，“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長酈英杰在斯坦福大學(xué)演講時(shí)聲稱：“支持美國政策的是在臺(tái)灣安全和地區(qū)和平方面的這種持久利益……美國與臺(tái)灣的關(guān)系將會(huì)繼續(xù)變得更加緊密。美國對臺(tái)灣和該地區(qū)的承諾不會(huì)衰落或萎縮。臺(tái)灣將會(huì)繼續(xù)變得更加強(qiáng)大，其生機(jī)勃勃的民主對其持續(xù)成功將繼續(xù)發(fā)揮核心作用?！盵84]2020年11月12日，蓬佩奧在接受休·休伊特秀節(jié)目采訪時(shí)妄稱：“臺(tái)灣從來都不是中國的一部分……實(shí)際上，我認(rèn)為這是兩黨一致的看法?！盵85]此前，特朗普政府未公開顛覆中美關(guān)于一個(gè)中國的總體框架，只是在局部顯現(xiàn)較大幅度的修正[86]。蓬佩奧關(guān)于臺(tái)灣問題的表態(tài)，已經(jīng)動(dòng)搖了過去數(shù)十年美國歷屆政府堅(jiān)持的一個(gè)中國政策，其影響非常惡劣。未來美國政府在這個(gè)問題上的態(tài)度值得關(guān)注。

3.美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系不斷推進(jìn)

美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的推進(jìn)最突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，美臺(tái)官員竄訪頻繁且級別提升。所謂“與臺(tái)灣交往法”經(jīng)特朗普在2018年3月16日簽署生效后，美國國務(wù)院副助理國務(wù)卿黃之瀚在3月20—22日訪問了臺(tái)灣。2018年7月，臺(tái)灣陸委會(huì)主委陳明通訪問了華盛頓。2020年2月，賴清德訪美。2020年8月9—10日，美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長阿扎訪問臺(tái)灣，并與蔡英文舉行會(huì)談。2020年9月17—19日，美國國務(wù)院主管經(jīng)濟(jì)增長、能源和環(huán)境事務(wù)的副國務(wù)卿克拉奇訪問臺(tái)灣，這是美國自1979年以來訪臺(tái)最高層級官員。2020年11月22日，美國海軍印太情報(bào)總指揮官史達(dá)曼訪問臺(tái)灣，討論升級與臺(tái)灣的交流。第二，特朗普政府時(shí)期美國對臺(tái)軍售大幅度增加[87]。從2017年到2020年，美國對臺(tái)軍售總額達(dá)183.34億美元（表1），對臺(tái)軍售質(zhì)量也大大提升。此外，美臺(tái)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的發(fā)展也體現(xiàn)著美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的深化。2020年11月20日，美臺(tái)雙方在華盛頓舉行所謂“美臺(tái)經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系對話”第一次會(huì)議[88]。

在中美關(guān)系新態(tài)勢下，美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系同步發(fā)生強(qiáng)化。美國在臺(tái)灣問題上的認(rèn)知變化及美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的推進(jìn)，侵蝕了美國政府長期堅(jiān)持的一個(gè)中國政策，嚴(yán)重?fù)p害中美兩國間的互信。美國政府對臺(tái)灣問題的認(rèn)知可能在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)難以回調(diào)，美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系可能會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)。

三、中美關(guān)系新態(tài)勢下美國國會(huì)的涉臺(tái)立法活動(dòng)

中美關(guān)系新態(tài)勢影響了美國國內(nèi)各種力量對中國及相關(guān)議題的認(rèn)知。觀察美國政府行政部門及國會(huì)的動(dòng)向，有助于綜合考察美國對臺(tái)政策的制定和具體實(shí)施。中美建交以來，美國國會(huì)在臺(tái)灣問題上發(fā)揮的作用總體呈負(fù)面：越是兩岸關(guān)系和中美關(guān)系緊張，美國國會(huì)越用力推動(dòng)美國與臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系。特朗普政府時(shí)期美國國會(huì)在臺(tái)灣問題上的立法活動(dòng)可以說明這一點(diǎn)。2017年以來美國國會(huì)涉臺(tái)立法活動(dòng)，反映著這一時(shí)期中美關(guān)系發(fā)展的態(tài)勢，也在很大程度上預(yù)示著未來的中美關(guān)系、美國與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系發(fā)展方向。審視美國國會(huì)在臺(tái)灣問題上發(fā)揮的作用，既要關(guān)注在國會(huì)得以通過并經(jīng)美國總統(tǒng)簽署成為法律的立法活動(dòng)，也要關(guān)注國會(huì)正在推動(dòng)的甚至被擱置的立法活動(dòng)。

（一）經(jīng)美國總統(tǒng)簽署生效的法律

生效法案會(huì)約束美國政府行政部門在臺(tái)灣問題上的政策行為，對中美關(guān)系、美國與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系產(chǎn)生影響。特朗普政府時(shí)期，美國國會(huì)通過并經(jīng)特朗普簽署成法的直接關(guān)于臺(tái)灣或涉臺(tái)的法案主要有7項(xiàng)。

第一，2017年12月12日生效的《2018財(cái)年國防授權(quán)法案》。該法第1259節(jié)所謂“強(qiáng)化美國與臺(tái)灣之間的防務(wù)伙伴關(guān)系”要求：美國應(yīng)該加強(qiáng)和提升與臺(tái)灣的長期伙伴關(guān)系并與之合作;定期轉(zhuǎn)讓使臺(tái)灣能夠維持足夠自衛(wèi)能力所必需的防務(wù)物資和服務(wù);邀請臺(tái)灣防務(wù)力量參加軍事演習(xí);實(shí)施與臺(tái)灣的高級防務(wù)人員和高級官員交流項(xiàng)目，提升關(guān)系;支持?jǐn)U大的關(guān)注臺(tái)灣人員實(shí)踐訓(xùn)練的交流;舉行雙邊海上演習(xí);思考重建美國和臺(tái)灣港口訪問的合理性和可行性等。該法第1259A節(jié)所謂“實(shí)現(xiàn)對臺(tái)灣防務(wù)物資和防務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)讓正常化”規(guī)定：收到臺(tái)灣關(guān)于轉(zhuǎn)讓防務(wù)物資和防務(wù)服務(wù)的軍購請求函120天內(nèi)，美國國防部部長須經(jīng)與國務(wù)卿磋商，向相關(guān)國會(huì)委員會(huì)提交一份包含相關(guān)內(nèi)容的報(bào)告;該法生效180天內(nèi)，美國國防部部長經(jīng)與國務(wù)卿協(xié)商，應(yīng)向相關(guān)國會(huì)委員會(huì)提供關(guān)于臺(tái)灣所面臨安全挑戰(zhàn)和有關(guān)合作的簡報(bào)。

第二，2018年2月28日美國國會(huì)通過、3月16日特朗普簽署的所謂“與臺(tái)灣交往法”。美國國會(huì)認(rèn)為，自所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”生效以來，美臺(tái)關(guān)系因高層溝通嚴(yán)重不足而受到影響。該法案聲稱，美國政府應(yīng)鼓勵(lì)美臺(tái)所有層級官員的互訪，美國的政策應(yīng)該是：允許美國所有層級官員赴臺(tái)訪問并會(huì)見對等級別臺(tái)灣官員;同意臺(tái)灣高級官員以有尊嚴(yán)的條件進(jìn)入美國并會(huì)見美國官員;鼓勵(lì)“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”和臺(tái)灣建立的任何其他媒介在美國開展活動(dòng)[89]。

第三，2018年8月13日生效的《2019財(cái)年約翰·S·麥凱恩國防授權(quán)法案》。該法第1257節(jié)所謂“加強(qiáng)臺(tái)灣軍隊(duì)的準(zhǔn)備狀態(tài)”規(guī)定：美國國防部部長應(yīng)該經(jīng)與臺(tái)灣對等官員磋商，對臺(tái)灣防務(wù)力量特別是臺(tái)灣的后備力量進(jìn)行全面評估;并在評估后提供建議，以提升臺(tái)灣自衛(wèi)能力的效率、效能、準(zhǔn)備狀態(tài)和彈性。該法第1258節(jié)所謂“國會(huì)關(guān)于臺(tái)灣的認(rèn)知”強(qiáng)調(diào)：美國應(yīng)該加強(qiáng)與臺(tái)灣的防務(wù)與安全合作，支持臺(tái)灣維持足夠自衛(wèi)能力所需要的準(zhǔn)備充分的現(xiàn)代防務(wù)力量發(fā)展;美國應(yīng)該堅(jiān)定支持臺(tái)灣通過外國軍售、直接商業(yè)購買和產(chǎn)業(yè)合作等方式獲取防御性武器，特別是非對稱戰(zhàn)力和水下作戰(zhàn)能力;美國應(yīng)該及時(shí)評估臺(tái)灣對防務(wù)物資和防務(wù)服務(wù)的需求并做出反應(yīng)，提高對臺(tái)軍售的可預(yù)測性;美國國防部長應(yīng)推動(dòng)國防部的交流政策，提升所謂臺(tái)灣安全;美國和臺(tái)灣應(yīng)該擴(kuò)大在人道主義援助和災(zāi)難救援方面的合作;美國國防部部長應(yīng)該考慮支持美國醫(yī)療船訪問臺(tái)灣等。

第四，2018年12月31日生效的所謂“亞洲再保證倡議法案”。該法案聲稱：美國的政策支持臺(tái)灣地區(qū)和美國之間緊密的經(jīng)濟(jì)、政治和安全關(guān)系，根據(jù)所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)以及所謂“六項(xiàng)保證”忠實(shí)履行美國政府對臺(tái)灣的承諾;美國總統(tǒng)應(yīng)定期向臺(tái)灣移交防務(wù)物品以應(yīng)對既有的和可能的“威脅”，包括支持臺(tái)灣發(fā)展非對稱能力并把其整合到臺(tái)灣防務(wù)力量當(dāng)中;美國總統(tǒng)應(yīng)根據(jù)所謂“與臺(tái)灣交往法”鼓勵(lì)美國高層官員訪問臺(tái)灣[90]。

第五，2019年12月20日生效的《2020財(cái)年國防授權(quán)法案》。該法第1260B節(jié)所謂“關(guān)于臺(tái)灣網(wǎng)絡(luò)安全活動(dòng)的報(bào)告”規(guī)定：該法生效后180天內(nèi)，美國國防部部長應(yīng)該向相關(guān)國會(huì)委員會(huì)提交關(guān)于建立高水平、跨部門、協(xié)調(diào)應(yīng)對新興網(wǎng)絡(luò)安全議題的工作組的可行性;討論美國國防部當(dāng)前和未來與臺(tái)灣就網(wǎng)絡(luò)安全活動(dòng)進(jìn)行接觸的計(jì)劃;討論建立、執(zhí)行或?qū)嵤┡c臺(tái)灣達(dá)成的網(wǎng)絡(luò)安全活動(dòng)協(xié)議面臨的障礙等的報(bào)告。該法第1260C節(jié)所謂“關(guān)于‘與臺(tái)灣關(guān)系法的評估和報(bào)告”規(guī)定：國防部部長經(jīng)與國務(wù)卿協(xié)調(diào)，應(yīng)評估中國大陸或中國共產(chǎn)黨是否通過何種方式影響臺(tái)灣人民的安全或社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度;中國大陸和臺(tái)灣之間的軍事平衡;臺(tái)灣的未來將繼續(xù)通過和平方式?jīng)Q定等。

第六，2020年3月26日經(jīng)特朗普簽署生效的所謂“臺(tái)灣友邦國際保護(hù)及加強(qiáng)倡議法”（又稱“臺(tái)北法案”）。美國國會(huì)認(rèn)為，美臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作是促進(jìn)美國和臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)的積極因素，美國貿(mào)易代表應(yīng)就進(jìn)一步加強(qiáng)美臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作與國會(huì)進(jìn)行磋商。該法案還要求美國政府支持臺(tái)灣地區(qū)加強(qiáng)與全世界國家的所謂“外交關(guān)系”和其他伙伴關(guān)系;法案生效90天之后的每180天，美國國務(wù)卿或國務(wù)卿指定的人應(yīng)向相關(guān)國會(huì)委員會(huì)提交關(guān)于美國采取的重申和加強(qiáng)臺(tái)灣在世界上的“友邦”的行動(dòng)報(bào)告;美國授權(quán)國務(wù)卿考慮擴(kuò)大、終止或減少對已經(jīng)采取行動(dòng)或可能采取行動(dòng)改變或降低與臺(tái)灣地區(qū)所謂正式或非正式“關(guān)系”的國家的對外援助;美國應(yīng)支持臺(tái)灣加入所有不要求國家身份且美國是成員的國際組織，支持給予臺(tái)灣在其他相關(guān)國際組織觀察員地位[91]。

第七，2020年12月21日美國國會(huì)通過、12月27日特朗普簽署的《2021財(cái)年綜合撥款法案》中所謂“2020年臺(tái)灣保證法”。美國國會(huì)認(rèn)為，臺(tái)灣是美國自由和開放的“印太戰(zhàn)略”至關(guān)重要的一部分，美國政府應(yīng)該支持臺(tái)灣發(fā)展不對稱能力，敦促臺(tái)灣增加防務(wù)開支，常態(tài)化對臺(tái)軍售以增強(qiáng)其自我防衛(wèi)能力。所謂“2020年臺(tái)灣保證法”規(guī)定，美國應(yīng)該支持臺(tái)灣在聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、國際民航組織、國際刑警組織以及其他國際組織有意義的參與，支持臺(tái)灣加入糧農(nóng)組織、聯(lián)合國教科文組織以及其他不要求國家身份的國際組織。該法案還要求美國國務(wù)卿在法案生效后180天內(nèi)，就美國國務(wù)院指導(dǎo)美臺(tái)關(guān)系的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行審查并提交報(bào)告;美國國務(wù)院制定所謂處理與臺(tái)灣關(guān)系的指南。

從這7個(gè)已生效法案的主要內(nèi)容可以看出，美國未來在臺(tái)灣問題上會(huì)繼續(xù)推動(dòng)高層官員竄訪，增加對臺(tái)軍售，提升防務(wù)合作，提升美臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作，支持臺(tái)灣拓展所謂“國際活動(dòng)空間”。美國的一個(gè)中國政策嚴(yán)重虛化，臺(tái)灣地區(qū)在美國國內(nèi)立法和政策話語中逐步被“準(zhǔn)國家化”[15]。

（二）曾經(jīng)推動(dòng)但被擱置的議案

美國國會(huì)曾經(jīng)推動(dòng)但被擱置的關(guān)于臺(tái)灣問題的議案反映了部分國會(huì)議員的看法和政策傾向。這些議案涉及的議題包括：

第一，加強(qiáng)與臺(tái)灣的所謂“軍事交流”，提升雙邊“軍事聯(lián)系”。涉及這個(gè)議題的法案包括：所謂“臺(tái)灣安全法”“臺(tái)灣防務(wù)評估委員會(huì)法”“臺(tái)灣防務(wù)法”“防止臺(tái)灣被侵犯法”。

2017年7月24日，美國共和黨籍參議員湯姆·科頓在參議院對外關(guān)系委員會(huì)提出的所謂“臺(tái)灣安全法”（S.1620），11月7日共和黨籍眾議員邁克爾·T·麥克考爾在眾議院外交委員會(huì)提出的所謂“臺(tái)灣安全法”（H.R.4288），要求美國國防部實(shí)施一個(gè)美臺(tái)高級防務(wù)人員和高官之間的交流項(xiàng)目，改善“軍事聯(lián)系”;定期向臺(tái)灣移交防務(wù)物品，支持其發(fā)展非對稱能力并整合到其防務(wù)力量當(dāng)中;重新建立美國海軍對臺(tái)灣高雄或其他合適港口的定期港口訪問，并允許美國太平洋司令部接受臺(tái)灣防務(wù)人員對夏威夷、關(guān)島或其他適當(dāng)?shù)胤降母劭谠L問[92-93]。

2018年5月7日，美國共和黨籍眾議員唐·培根在眾議院外交委員會(huì)提出所謂“臺(tái)灣防務(wù)評估委員會(huì)法”，要求美國國防部設(shè)立“臺(tái)灣防務(wù)評估委員會(huì)”，評估臺(tái)灣的防務(wù)建設(shè)，并就臺(tái)灣的自衛(wèi)能力提出改進(jìn)建議;在戰(zhàn)略規(guī)劃和資源管理、人事管理和力量部署、聯(lián)合作戰(zhàn)規(guī)劃與評估、軍事準(zhǔn)備狀態(tài)測量與評估、指揮、控制、通訊與情報(bào)、技術(shù)研究與開發(fā)以及防務(wù)物品采購與后勤等方面改進(jìn)臺(tái)灣自衛(wèi)能力的效率、效力、準(zhǔn)備狀態(tài)和適應(yīng)力[94]。

2020年6月10日，美國共和黨籍參議員喬?！せ衾仍趨⒆h院軍事委員會(huì)、6月30日共和黨籍眾議員邁克·加拉赫在眾議院外交委員會(huì)提出所謂“臺(tái)灣防務(wù)法”，要求美國維持美國武裝力量拒止中國大陸對臺(tái)灣地區(qū)造成既成事實(shí)的能力[95-96]。

2020年7月29日，美國共和黨籍眾議員泰德·S·尤霍等在眾議院外交委員會(huì)、9月17日共和黨籍參議員里克·斯科特在參議院對外關(guān)系委員會(huì)提出所謂“防止臺(tái)灣被侵犯法”。該法案授權(quán)美國總統(tǒng)使用武裝力量和采取總統(tǒng)認(rèn)為必要和恰當(dāng)?shù)钠渌胧┍Ｗo(hù)臺(tái)灣;要求美國國防部部長與國務(wù)卿及其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)調(diào)，與臺(tái)灣當(dāng)局及志同道合的安全伙伴舉行年度地區(qū)安全對話，與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)調(diào)，開展聯(lián)合軍事演習(xí)項(xiàng)目;美國國務(wù)卿應(yīng)加速批準(zhǔn)向臺(tái)灣地區(qū)出售防務(wù)物品和服務(wù)，“協(xié)防臺(tái)灣”。該法案還要求在生效一年內(nèi)，美國總統(tǒng)或總統(tǒng)指派國務(wù)卿到臺(tái)灣與臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)見[97]。

第二，支持臺(tái)灣參與世界衛(wèi)生組織等國際組織，企圖提高臺(tái)灣在國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)的地位。從2017年7月到2019年3月，泰德·S·尤霍和美國共和黨籍參議員詹姆斯·因霍夫分別在眾議院外交委員會(huì)、參議院對外關(guān)系委員會(huì)多次提出議案，企圖幫助臺(tái)灣重新獲得世界衛(wèi)生組織觀察員地位。2020年5月和6月，美國共和黨籍眾議員斯科特·佩里兩次在眾議院外交委員會(huì)提出議案，提出假如臺(tái)灣地區(qū)不能獲得世界衛(wèi)生組織的成員權(quán)利、特權(quán)和責(zé)任，美國將禁止給予世界衛(wèi)生組織所有核定的和自愿提供的捐助。

2018年5月24日，美國共和黨籍參議員科里·加德納在參議院對外關(guān)系委員會(huì)提出所謂“臺(tái)灣國際參與法”，表示美國應(yīng)該支持臺(tái)灣當(dāng)局加入國際組織或獲得觀察員地位，美國總統(tǒng)應(yīng)該以此作為美中任何雙邊接觸（包括領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和美中全面經(jīng)濟(jì)對話）的組成部分[98]。所謂“臺(tái)灣保證法”也強(qiáng)調(diào)，美國應(yīng)該支持臺(tái)灣地區(qū)所謂有意義地參與聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、國際民航組織、國際刑警組織以及其他適當(dāng)國際組織[99-100]。

2020年2月28日，美國共和黨籍眾議員斯科特·R·蒂普頓在眾議院金融服務(wù)委員會(huì)提出所謂“臺(tái)灣公平雇傭法”，規(guī)定財(cái)政部部長應(yīng)指示國際金融機(jī)構(gòu)中美國的執(zhí)行董事利用美國影響力和投票權(quán)，確保臺(tái)灣人在任何應(yīng)聘決定中不受歧視[101]。2020年5月22日，美國共和黨籍眾議員安東尼·岡薩雷斯在眾議院金融服務(wù)委員會(huì)提出所謂“不歧視臺(tái)灣法案”，要求采取行動(dòng)，改善臺(tái)灣在國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)的地位;美國財(cái)政部應(yīng)指示美國在國際金融機(jī)構(gòu)的代表反對把臺(tái)灣作為目的地或過境地施加限制條件[102]。

第三，發(fā)展美臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作，推動(dòng)達(dá)成所謂“美臺(tái)雙邊貿(mào)易協(xié)定”。中美建交后，美國與臺(tái)灣當(dāng)局主要維持經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系。但近年來美臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作的政治性日益強(qiáng)烈，所謂“美臺(tái)雙邊貿(mào)易協(xié)定”已達(dá)到呼之欲出的程度，這意味著美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的進(jìn)一步提升。所謂“臺(tái)灣保證法”聲稱，美國貿(mào)易代表應(yīng)根據(jù)所謂“美國-臺(tái)灣貿(mào)易與投資框架協(xié)定”恢復(fù)會(huì)談，以達(dá)成所謂“美臺(tái)雙邊貿(mào)易協(xié)定”[103-104]。所謂“防止臺(tái)灣被侵犯法”要求美國貿(mào)易代表在該法案生效180天內(nèi)與臺(tái)灣“代表”進(jìn)行談判，達(dá)成所謂“美臺(tái)雙邊貿(mào)易協(xié)定”[105]。

第四，推動(dòng)美臺(tái)人員與文化交流，加強(qiáng)所謂“美國-臺(tái)灣戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2020年6月29日美國共和黨籍眾議員泰德·S.尤霍在眾議院對外關(guān)系委員會(huì)，7月27日美國民主黨籍參議員愛德華·J.馬爾基在參議院外交委員會(huì)，提出所謂“臺(tái)灣獎(jiǎng)學(xué)金法”，要求設(shè)立“臺(tái)灣獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目”，進(jìn)一步加強(qiáng)所謂“美國-臺(tái)灣戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”[106-107]。2020年10月20日，美國共和黨籍參議員馬可·盧比奧和民主黨籍參議員杰夫·莫克雷在參議院對外關(guān)系委員會(huì)提出所謂“臺(tái)灣關(guān)系加強(qiáng)法”，要求美國建立強(qiáng)有力的伙伴關(guān)系，提升與臺(tái)灣關(guān)系，應(yīng)對21世紀(jì)挑戰(zhàn);美國應(yīng)支持美國與臺(tái)灣的教育和交流項(xiàng)目，建立所謂“美國-臺(tái)灣文化交流基金會(huì)”，深化臺(tái)灣地區(qū)和美國未來領(lǐng)導(dǎo)人之間的聯(lián)系[108]。

第五，實(shí)質(zhì)提升美國與臺(tái)灣的所謂“官方關(guān)系”。2019年12月23日，美國共和黨籍眾議員史蒂夫·夏波特等在眾議院外交委員會(huì)提出所謂“臺(tái)灣使節(jié)法”，要求美國總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長，并使其擁有無任所大使的級別和地位[109]。美國共和黨籍參議員泰德·科魯茲在參議院對外關(guān)系委員會(huì)，美國共和黨籍眾議員約翰·R.柯蒂斯等在眾議院提出所謂“臺(tái)灣主權(quán)象征法案”，要求美國國務(wù)院和國防部允許來自臺(tái)灣當(dāng)局和防務(wù)力量的代表在美國政府舉辦的宴會(huì)中展示旗幟和徽章[110-111]。

我國要警惕新一屆美國國會(huì)重拾這些法案或重新推動(dòng)這些議題的立法。它們一旦生效成為法律，必將進(jìn)一步虛化美國政府的一個(gè)中國政策，進(jìn)一步破壞中美關(guān)系。

（三）議員提出的決議案

美國部分國會(huì)議員提出的涉臺(tái)決議案，其內(nèi)容和措辭往往比國會(huì)正式通過的法案和被擱置的議案更激進(jìn)。一些國會(huì)議員提出的決議案嚴(yán)重違背了中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)精神。

2017年4月6日，美國共和黨籍眾議員泰德·S.尤霍等在眾議院預(yù)算委員會(huì)提出決議案（H.Res.271），強(qiáng)調(diào)美國和臺(tái)灣在所謂“雙邊貿(mào)易關(guān)系”中有重要和持久的機(jī)會(huì)，高標(biāo)準(zhǔn)的所謂“雙邊貿(mào)易協(xié)定”將有助于深化經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)共同利益;敦促美國貿(mào)易代表與臺(tái)灣談判簽署所謂“雙邊貿(mào)易協(xié)定”。2018年6月14日，美國共和黨籍參議員科里·加德納在參議院對外關(guān)系委員會(huì)提出決議案（S.Con.Res.40），敦促行政部門完全實(shí)施所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”“與臺(tái)灣交往法”及其他加強(qiáng)美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的政策指令。

2018年6月20日，美國共和黨籍眾議員戴納·羅拉巴切在眾議院外交委員會(huì)提出的決議案（H.Con.Res.124）妄稱，美國總統(tǒng)應(yīng)放棄一個(gè)中國政策，開始恢復(fù)與臺(tái)灣所謂“正常外交關(guān)系”。2019年3月21日，史蒂夫·夏波特在美國眾議院外交委員會(huì)提出的決議案（H.Res.248）聲稱，眾議院認(rèn)為應(yīng)該鼓勵(lì)臺(tái)灣海峽兩岸進(jìn)行無條件的、建設(shè)性對話;鼓勵(lì)美臺(tái)之間所有層級官員竄訪;其他國家和國際組織應(yīng)“避免默認(rèn)中國的一中原則”;私營公司應(yīng)“拒絕中國實(shí)施一中原則”的措施，在美國的企業(yè)應(yīng)該向美國國務(wù)卿報(bào)告中國的做法;美國應(yīng)該“反對中國的一中原則宣傳運(yùn)動(dòng)”。2020年9月16日，美國共和黨籍眾議員托馬斯·P.蒂凡尼等在眾議院外交委員會(huì)提出的決議案聲稱，美國總統(tǒng)應(yīng)該“放棄一中政策”、實(shí)現(xiàn)與臺(tái)灣所謂“外交關(guān)系”的正?；?、任命所謂“美國駐臺(tái)灣大使”并接受所謂“臺(tái)灣駐美大使”、廢除限制美國和臺(tái)灣當(dāng)局正常交流和互動(dòng)的聯(lián)邦政府準(zhǔn)則;美國貿(mào)易代表應(yīng)該發(fā)起與臺(tái)灣地區(qū)的正式談判，達(dá)成所謂“美臺(tái)雙邊貿(mào)易協(xié)定”;美國總統(tǒng)、美國常駐聯(lián)合國大使以及相關(guān)美國官員應(yīng)采取行動(dòng)支持臺(tái)灣在聯(lián)合國及其他美國為成員國的國際組織的所謂“成員地位”。

在所謂“協(xié)防臺(tái)灣”等議題上，一些國會(huì)議員提出的決議案表述很露骨。2019年4月1日，美國民主黨籍眾議員艾略特·L·恩格爾在眾議院提出決議案，重申所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”和“六項(xiàng)保證”是且將繼續(xù)是美臺(tái)關(guān)系的基石;根據(jù)所謂“與臺(tái)灣交往法”，鼓勵(lì)任何層級美國官員訪問臺(tái)灣并會(huì)見臺(tái)灣當(dāng)局官員等。2019年6月4日，喬希·霍利在參議院對外關(guān)系委員會(huì)提出決議案，聲稱支持臺(tái)灣當(dāng)局采取的措施，鼓勵(lì)加強(qiáng)美國與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系，譴責(zé)中國大陸對臺(tái)灣當(dāng)局造成的所謂“威脅”并“呼吁所有國家政府支持強(qiáng)大、繁榮和民主的臺(tái)灣”。

美國國會(huì)參眾兩院的這些涉臺(tái)立法活動(dòng)，雖然尚未在形式上改變美國對臺(tái)政策的基本框架，即美國的“一中政策”，但美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系已大大提升。美國國會(huì)被擱置的議案以及部分國會(huì)議員提出的決議案雖然不具備強(qiáng)有力的法律效力，但反映了美國國內(nèi)對臺(tái)灣問題的一些看法。這些看法一旦形成法律或成為政策主張，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害中國的主權(quán)權(quán)益，破壞中美關(guān)系。

四、中美關(guān)系新態(tài)勢下的臺(tái)灣問題走向

臺(tái)灣問題深受中美關(guān)系整體態(tài)勢的影響。通過上述對中美關(guān)系新態(tài)勢、美國在臺(tái)灣問題上的認(rèn)知變化、美國國會(huì)涉臺(tái)立法活動(dòng)等的梳理，本文得出以下判斷：

（一）美國對臺(tái)政策基本框架將保持穩(wěn)定

短期內(nèi)美國對臺(tái)政策基本框架在形式上可能不會(huì)有很大變化，但美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系會(huì)繼續(xù)發(fā)展。未來美國政府還會(huì)在形式上堅(jiān)持其所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)以及所謂“六項(xiàng)保證”的對臺(tái)政策基本框架，但美國對臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系很可能會(huì)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)提升。

美國與臺(tái)灣當(dāng)局的接觸可能升級。臺(tái)灣當(dāng)局有關(guān)官員在涉外場合的能見度可能提高;美國支持臺(tái)灣地區(qū)參與國際組織的力度可能增強(qiáng);美臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作深化，有可能達(dá)成所謂“美臺(tái)雙邊貿(mào)易協(xié)定”;美國和臺(tái)灣地區(qū)的教育和人員交流提升，美國可能加強(qiáng)對臺(tái)公共外交，爭取臺(tái)灣輿論支持;美國和臺(tái)灣地區(qū)的安全合作深化，美國對臺(tái)軍售可能升級，雙方聯(lián)系加強(qiáng)。當(dāng)然，不能排除一種更極端的情況：新一屆美國政府可能在堅(jiān)持美國的“一中政策”的同時(shí)，繼續(xù)推動(dòng)所謂“外交”上承認(rèn)臺(tái)灣，甚至推動(dòng)“一中一臺(tái)”。

美國國會(huì)在涉臺(tái)議題方面可能更加活躍，其影響不能低估。從上述對美國國會(huì)涉臺(tái)立法活動(dòng)的梳理可以看出，美國國會(huì)在臺(tái)灣議題上非常積極，部分議員非?；钴S，產(chǎn)生了十分惡劣的影響。他們推動(dòng)的已成為法律的法案，為美國政府行政部門推動(dòng)美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系發(fā)展提供了所謂法律依據(jù)，未來在美國對臺(tái)政策中仍將產(chǎn)生較大影響。當(dāng)然，這些法案如何發(fā)揮作用，在很大程度上取決于美國行政部門對中美關(guān)系及臺(tái)灣問題的判斷。尚未成為法律或已被擱置的法案以及各涉臺(tái)決議案，同樣反映美國在臺(tái)灣問題上認(rèn)知的變化和美國對臺(tái)政策可能的未來走向。此前積極推動(dòng)涉臺(tái)法案的那些議員，連任后可能還會(huì)繼續(xù)推動(dòng)涉臺(tái)立法活動(dòng)，推動(dòng)提升美國與臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系。

（二）中美關(guān)系和兩岸關(guān)系同時(shí)陷入消極互動(dòng)

在中美關(guān)系進(jìn)入新態(tài)勢的同時(shí)，兩岸關(guān)系也日趨緊張。2016年后，蔡英文當(dāng)局以所謂“轉(zhuǎn)型正義”的名義，削弱島內(nèi)支持兩岸統(tǒng)一的社會(huì)基礎(chǔ)[112]，在推動(dòng)所謂“文化臺(tái)獨(dú)”“隱性臺(tái)獨(dú)”和“去中國化”的道路上越走越遠(yuǎn)，兩岸關(guān)系持續(xù)倒退，交流大幅減少。加之2019年臺(tái)灣當(dāng)局炒作香港“修例風(fēng)波”，兩岸關(guān)系氛圍進(jìn)一步惡化。2020年臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉后，民進(jìn)黨當(dāng)局與美國政府互動(dòng)更加緊密。中國國民黨在兩岸議題上逐漸喪失話語權(quán)。中國國民黨黨主席江啟臣“親美”傾向非常明顯。臺(tái)灣島內(nèi)政治發(fā)展及美臺(tái)互動(dòng)進(jìn)一步惡化兩岸關(guān)系氛圍。民進(jìn)黨當(dāng)局為拓展所謂“國際活動(dòng)空間”，全力推行所謂“聯(lián)美制中”政策，主動(dòng)融入美國主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”[113]。美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的發(fā)展將會(huì)進(jìn)一步惡化兩岸關(guān)系氛圍，阻礙兩岸關(guān)系發(fā)展;同時(shí)加深中美之間互疑。未來中美之間、兩岸之間能否走出消極互動(dòng)的模式取決于多種因素，包括：“臺(tái)獨(dú)”勢力和臺(tái)灣民意變化情況;未來美國政府對臺(tái)灣問題的認(rèn)知及其采取的政策;中美兩國之間的互動(dòng)情況等。

（三）意識(shí)形態(tài)對抗色彩將進(jìn)一步加劇

在各種形式的沖突中，意識(shí)形態(tài)的沖突是最難妥協(xié)、最難調(diào)和的。在中美關(guān)系新態(tài)勢下，美國挑起的意識(shí)形態(tài)對抗色彩已經(jīng)非常濃厚。彭斯、蓬佩奧等多次聲稱，中美之間的競爭是社會(huì)制度、價(jià)值觀、生活方式和意識(shí)形態(tài)之爭，并把中國視為美國的最大“威脅”。中美關(guān)系和兩岸關(guān)系消極互動(dòng)的模式會(huì)強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)色彩?；?dòng)中體現(xiàn)的意識(shí)形態(tài)色彩越濃，中美關(guān)系和兩岸關(guān)系的調(diào)整和改善就越困難。美國處理中美關(guān)系時(shí)，將會(huì)進(jìn)一步利用臺(tái)灣地區(qū)，打“臺(tái)灣牌”的可能性大大增加。臺(tái)灣地區(qū)越來越可能成為中美沖突的一個(gè)“引爆點(diǎn)”。

五、結(jié) ?語

中美關(guān)系和兩岸關(guān)系事關(guān)中國和平發(fā)展大局。當(dāng)前，中美關(guān)系和兩岸關(guān)系都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對中美關(guān)系新態(tài)勢下的臺(tái)灣問題，中國需要綜合考慮、妥善應(yīng)對。第一，既要堅(jiān)定原則，又要努力管控中美之間的分歧，積極推動(dòng)兩國關(guān)系回到正軌。第二，高度重視美國國會(huì)在臺(tái)灣問題上的動(dòng)向，加強(qiáng)與美國國會(huì)議員的交流。第三，加強(qiáng)對臺(tái)工作，以更開闊的思維認(rèn)識(shí)臺(tái)灣問題，妥善處理與臺(tái)灣各階層和群體的交流和互動(dòng)。臺(tái)灣問題事關(guān)中國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，是中國核心國家利益所在。中國既需要展現(xiàn)維護(hù)國家利益的堅(jiān)定意志，也需要用智慧和魄力化解中美關(guān)系和兩岸關(guān)系的僵局，推動(dòng)中美兩國和海峽兩岸走出消極互動(dòng)模式。

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責(zé)任編輯：龔靜陽