王秀衛(wèi)

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?

《聯(lián)合國海洋法公約》高度重視海洋環(huán)境保護(hù)合作，特別規(guī)定了各國在全球性或區(qū)域性的基礎(chǔ)上為保護(hù)和保全海洋環(huán)境進(jìn)行合作的義務(wù)，[注]《聯(lián)合國海洋法公約》第197條規(guī)定：各國在為保護(hù)和保全海洋環(huán)境而擬訂和制訂符合本公約的國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序時，應(yīng)在全球性的基礎(chǔ)上或在區(qū)域性的基礎(chǔ)上，直接或通過主管國際組織進(jìn)行合作，同時考慮到區(qū)域的特點(diǎn)。明確規(guī)定了區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作的內(nèi)容。經(jīng)過幾十年的建設(shè)，區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約、議定書已經(jīng)成為國際海洋合作的最豐富、最成功的部分。2017年11月16日，國家發(fā)改委和國家海洋局公布了《“一帶一路”海上合作設(shè)想》，[注]根據(jù)該設(shè)想，我國將與沿線國家合作建設(shè)中國-印度洋-非洲-地中海、中國-大洋洲-南太平洋以及中國-北冰洋-歐洲三條藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道，并建議：推動區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)。加強(qiáng)在海洋環(huán)境污染、海洋垃圾、海洋酸化、赤潮監(jiān)測、污染應(yīng)急等領(lǐng)域合作，推動建立海洋污染防治和應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合開展海洋環(huán)境評價，聯(lián)合發(fā)布海洋環(huán)境狀況報告等。此設(shè)想致力于進(jìn)一步推進(jìn)與沿線國家戰(zhàn)略對接和共同行動，推動建立全方位、多層次、寬領(lǐng)域的藍(lán)色伙伴關(guān)系，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源，實(shí)現(xiàn)人海和諧、共同發(fā)展，共同增進(jìn)海洋福祉，共筑和繁榮21世紀(jì)海上絲綢之路。[注]見《兩部門發(fā)布“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，http://money.163.com/17/1117/09/D3EE1LPG002580S6.html.設(shè)想中的三條藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道沿線既有太平洋、印度洋、北冰洋，也有地中海、紅海、波羅的海等區(qū)域海(Regional Seas)，其中兩條通道經(jīng)過南海通達(dá)非洲、南太平洋，體現(xiàn)了南海這一區(qū)域海無可替代的戰(zhàn)略價值。筆者認(rèn)為，要打造藍(lán)色伙伴關(guān)系，研究沿線國家區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制，對“一帶一路”海洋環(huán)境保護(hù)工作意義重大，南海作為區(qū)域海，在“一帶一路”不斷推進(jìn)的實(shí)踐中，應(yīng)該也必將不斷加強(qiáng)與沿線國家及區(qū)域的交流與合作，其先進(jìn)成功經(jīng)驗(yàn)也必將為南海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作提供借鑒，促進(jìn)南海海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作日漸完善。

一、區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作發(fā)展概況

作為人類歷史上第一次嚴(yán)重海洋污染事件，1968年的“托雷一坎永”號[注]油輪在英吉利海峽觸礁，有大約8萬噸原油泄漏，污染了英國100多千米的海岸線，造成英吉利海峽和英、法海岸線的重大污染。事故不僅促成了1969年《國際油污民事責(zé)任公約》等一系列預(yù)防和處理海洋油污污染的國際公約的誕生，也促使聯(lián)合國大會通過了一系列海洋環(huán)境保護(hù)問題的決議，[注]包括《海洋問題的國際合作》(2414號決議)、《防止開發(fā)海床所引起的海洋環(huán)境污染》(2467B號決議)，以及1969年《改善、防止和控制海洋污染的有些措施》(2556號決議)等。將海洋環(huán)境保護(hù)問題作為國際社會共同面臨的重要議題，同時，在受污染嚴(yán)重的北海周邊國家積極促成下，《應(yīng)對北海油污合作協(xié)議》(也稱《波恩協(xié)議》)于1969年6月9日簽定，兩個月后協(xié)議生效，成為全球區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作的起點(diǎn)。

成立于1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)非常重視全球以及區(qū)域海洋環(huán)境的保護(hù)與治理，在1974年即提出了“區(qū)域海洋規(guī)劃”(Regional Seas Program,RSP)，旨在對海洋環(huán)境和資源進(jìn)行可持續(xù)的管理和利用，從而減緩世界海洋和沿海地區(qū)的加速污染和退化。[注]Brandy Vaughan,Financing the Implementation of Regional Seas Program Conventions and Action Plans,UNEP, www.unep.org/regionalseas.在UNEP推動和區(qū)域海周邊國支持之下，目前全球已經(jīng)形成19個區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)項目，共達(dá)成71個區(qū)域海洋國際條約。其中，UNEP管理(UNEP administered Regional Seas programmes)的七個區(qū)域海洋項目為：加勒比海(Caribbean Region)、東亞海(East Asian Seas)、東非(Eastern Africa Region)、地中海(Mediterranean Region)、西北太平洋(North-West Pacific Region)、西非(Western Africa Region)、里海(Caspian Sea)。非UNEP(Non-UNEP administered Regional Seas programmes)管理的區(qū)域海洋項目為黑海(Black Sea Region)，東北太平洋(North-East Pacific Region )，紅海(Red Sea)、亞丁灣( Gulf of Aden)、波斯灣(ROPME Sea Area)，南亞(South Asian Seas)、東南太平洋(South-East Pacific Region)、太平洋(Pacific Region)。獨(dú)立區(qū)域海洋項目(Independend Regional Seas programmes)為北冰洋(Arctic Region)、南極(Antarctic Region)，波羅的海(Baltic Sea)，東北大西洋(North-East Atlantic Region )。上述19個區(qū)域海洋不同程度涉及到143個國家，其中基本包括了目前“一帶一路”沿線國家，因此，對上述區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)定進(jìn)行研究，有助于我國更好的開展“一帶一路”海洋環(huán)境保護(hù)合作，其成功經(jīng)驗(yàn)也尤其值得南海區(qū)域各國借鑒。

(二)概念

所謂“區(qū)域海洋”，其實(shí)并無權(quán)威官方概念界定，按照聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的描述，“區(qū)域海洋被認(rèn)為是生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)受保護(hù)的海洋區(qū)域，以及海岸與島嶼國家因此而受理于國際合作的海洋區(qū)域”。[1]區(qū)域海環(huán)境保護(hù)工作尤其需要各國切實(shí)開展合作，第一，由于區(qū)域海洋往往由兩個或兩個以上國家大陸或島嶼、群島包圍，也往往是繁忙的航道，因此，承載了較多的陸源污染和船舶污染，并且富含油氣資源的海域還會存在較大的油污開采及運(yùn)輸導(dǎo)致的油污污染的風(fēng)險；第二，區(qū)域海洋一旦造成污染，也會反過來嚴(yán)重影響沿海國的海岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和居民的人身、財產(chǎn)安全，因此，從這個角度上講，區(qū)域海洋的海洋環(huán)境脆弱、污染風(fēng)險高、污染損害大；第三，由于各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不一，人口環(huán)境資源情況各異，對于屬于“regional common”的海洋環(huán)境而言，各國可能在開展保護(hù)的方式方法和程度等方面各不相同，甚至有的國家不愿意主動承擔(dān)維護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境的國際義務(wù)，因此，單單依賴任何一國或地區(qū)都無法根本解決區(qū)域海洋的環(huán)境保護(hù)問題。綜上，將區(qū)域海洋作為海洋環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，非常合乎聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的根本宗旨，也有利于區(qū)域各國的共同利益。區(qū)域海洋規(guī)劃提出后，得到了大部分區(qū)域海洋沿海國的支持，也得到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會的贊賞。

由于不同區(qū)域海洋周邊國家的國際關(guān)系、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均各不相同，因此，區(qū)域海洋環(huán)境合作的緊密程度和效果也不一樣。目前可以大概將區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作模式分為以下幾種：(一)地中海模式。[注]地中海沿岸國家較多，包括歐洲國家西班牙、法國、摩納哥、意大利、馬耳他(島)、斯洛文尼亞、克羅地亞、波斯尼亞黑塞哥維那、黑山、阿爾巴尼亞、希臘。亞洲國家：土耳其、敘利亞、塞浦路斯(島)、黎巴嫩、以色列、巴勒斯坦自治政府。非洲國家：埃及、利比亞、突尼斯、阿爾及利亞、摩洛哥等19個國家。地中海沿海國家數(shù)量眾多，分處三個大洲，政治、經(jīng)濟(jì)、文化差異大，因此，地中海的海洋環(huán)境保護(hù)合作采用了“綜合加分立”模式，即簽定一攬子公約，另外附加議定書，這一模式實(shí)際上也是國際環(huán)境法發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《控制臭氧層維也納公約》《聯(lián)合國生物多樣性公約》等著名國際環(huán)境公約都成功的應(yīng)用了“公約加議定書”模式，先取得原則性一致意見，然后通過逐年的締約方大會，就不同議題進(jìn)行具體談判，最終達(dá)成協(xié)議。地中海模式也被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推廣到其他區(qū)域海洋合作項目。(二)波羅地海模式。波羅地海周邊被陸地包圍，有瑞典、芬蘭、俄羅斯、立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞、波蘭、德國、丹麥等國家，人口9000多萬，也是世界上最繁忙的航道之一，地理位置重要，海洋環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅，《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境公約》于1974年通過，與其他配套的政府宣言、行動計劃、建議等形成了全面綜合的海洋環(huán)境保護(hù)體系，在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域起到良好的示范作用。(三)南極、北極模式。另有學(xué)者將南極、北極的海洋環(huán)境保護(hù)模式也作為區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的組成部分，筆者略有疑義。有人認(rèn)為，南海區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)是以1959年《南極條約》為核心的條約體系發(fā)展起來的一個區(qū)域性法律制度，北極已經(jīng)形成北極理事會(環(huán)北極國家包括加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國和俄羅斯)的“區(qū)域”治理模式，共同探討合作保護(hù)北極環(huán)境，通過并發(fā)布了《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，簽署了《北極環(huán)境保護(hù)宣言》和《北極海上搜救協(xié)定》，[2](P163)筆者認(rèn)為，雖然南極、北極的環(huán)境保護(hù)模式各有可資借鑒之處，但仍應(yīng)明確，南極也好，北極也罷，都不應(yīng)該屬于“區(qū)域?！保恰把蟆?，其法律性質(zhì)、法律地位有著根本的區(qū)別，不應(yīng)適用《公約》123條關(guān)于閉海、半閉海的相關(guān)規(guī)定。

(三)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)展望

2016年10月1日，在韓國仁川召開的第18屆全球區(qū)域海洋條約和行動計劃大會上，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署公布了2017-2020年的區(qū)域海洋戰(zhàn)略指針(Regional Seas Strategic Direction)，指針認(rèn)為，無論是漁業(yè)還是氣候變化管控，海洋和沿海地區(qū)的環(huán)境都至關(guān)重要，過去幾十年，國際社會對于海洋環(huán)境的全球、區(qū)域和國內(nèi)治理都日益重視，1982年里約會議提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，從而成為全球環(huán)境保護(hù)包括海洋環(huán)境保護(hù)的重要指導(dǎo)理念。區(qū)域海洋項目作為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最重要的區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)制，擁有143個參加國的19個海洋區(qū)域，對于人類可持續(xù)利用海洋和長遠(yuǎn)福祉關(guān)系重大。2015年9月，聯(lián)合國通過了《2030可持續(xù)發(fā)展議程》，該議程范圍廣泛，涉及社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，特別關(guān)注到海洋的可持續(xù)利用。2017年6月，聯(lián)合國召開環(huán)境大會，主題也是藍(lán)色伙伴關(guān)系和海洋環(huán)境保護(hù)合作。我國作為區(qū)域大國，正在積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，與沿線區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)組織開展合作極為重要?？梢钥吹?，作為全球海洋環(huán)境保護(hù)的重要力量，區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作將會持續(xù)發(fā)力，并在“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)中對構(gòu)建多元主體參與的生態(tài)環(huán)保合作格局發(fā)揮重要作用。

二、區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)

(一)注重信息共享及及時通知

信息共享對于區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作至關(guān)重要，幾乎每個條約中都有關(guān)于信息收集、共享和傳播的條款(總條款數(shù)量達(dá)493條)。在缺乏合作的閉海或半閉海區(qū)域，雖然各國事實(shí)上地理位置接近，但由于顧及到“主權(quán)”、“信息安全”等因素以及可能存在的政治、外交矛盾，不愿意將本國特別是領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋環(huán)境、資源信息及其動態(tài)與他國共享，對于爭議海域、未劃界海域就更加敏感而缺乏互信和合作，人為的海洋界線也封鎖了海洋環(huán)境信息的流通和共享。因此，加強(qiáng)區(qū)域成員國之間，區(qū)域海洋環(huán)境合作平臺與其它區(qū)域平臺之間，區(qū)域平臺與聯(lián)合國等國際組織以及區(qū)域外國家必要的信息交換共享，有助于節(jié)約信息收集成本，提高信息完整性和準(zhǔn)確度，有助于準(zhǔn)確評估區(qū)域海洋環(huán)境與資源現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，并發(fā)現(xiàn)存在的問題。另外，區(qū)域合作的情況也應(yīng)定期進(jìn)行總結(jié)和通報，即形成報告機(jī)制(reporting mechanism)，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署定期發(fā)布“regional seas reports and studies”，2011年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出的《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)組織與區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)項目之間合作的建議》中第二條就提到，基于互惠的目的，加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)組織與區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)項目之間的數(shù)據(jù)和信息交換。

及時通知，是指當(dāng)發(fā)生污染海洋環(huán)境事故或危險時，污染來源國應(yīng)每一時間將污染事故原因、地點(diǎn)、影響范圍及已采取措施等通報給區(qū)域內(nèi)所有成員國，以俾區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作組織及各成員國盡快反應(yīng)，做出正確決策，從而最大限度減少對海洋環(huán)境的危害。由于環(huán)境污染往往具有廣布性、流動性，如大氣、河流、海洋等均具有無法控制的整體效應(yīng)，因此，環(huán)境污染或者危險一旦發(fā)生，最明智的選擇就是第一時間及時通報，并協(xié)同采取預(yù)案，以減少損失擴(kuò)大，任何想隱瞞事實(shí)的僥幸心理都只會使損失繼續(xù)擴(kuò)大，從而產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的危害。

(二)國內(nèi)環(huán)境立法力求統(tǒng)一

與區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約相銜接的是各國的國內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法包括海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、以及相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排海重點(diǎn)污染物總量控制制度、排污許可制度、環(huán)境影響評價制度等法律制度。這里講的統(tǒng)一是指，一方面，各國國內(nèi)法都應(yīng)進(jìn)行制定或修訂，從而使得國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約相一致。根據(jù)各國實(shí)踐，無論是國家簽署的國際公約在國內(nèi)無須轉(zhuǎn)化，直接適用從而產(chǎn)生法律效力，還是國家簽署國際公約后，需通過國內(nèi)立法轉(zhuǎn)換才產(chǎn)生法律效力，[3]國際條約都具有較高的規(guī)范效力。以我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》為例，其諸多條款實(shí)際上體現(xiàn)了《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際油污民事責(zé)任公約》等國際法律規(guī)范的內(nèi)容，如海洋環(huán)境域外管轄權(quán)、政府對于海洋生態(tài)損害的索賠權(quán)等制度；第一方面，各成員國在具體的排海重點(diǎn)污染物目錄、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、最佳可得技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境管理基準(zhǔn)手段上應(yīng)盡可能保持一致，否則會造成有些排污行為在某國合法，在另一國則超標(biāo)而成為非法行為，不利于區(qū)域海洋環(huán)境的協(xié)同保護(hù)。如《保護(hù)黑海的戰(zhàn)略行動計劃》要求締約方到1996年制定共同的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，并在可能的情況下制定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)，另外，幾乎所有的防治污染公約或者議定書都含有合作制定標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)內(nèi)容。[4]對于一些可能會危及區(qū)域海洋整體利益的立法、決策和建設(shè)項目，應(yīng)合作制定環(huán)境影響評價準(zhǔn)則，確保各區(qū)域內(nèi)各締約國以共同的標(biāo)準(zhǔn)開展環(huán)境保護(hù)工作，[注]如《<保護(hù)和發(fā)展大加勒比區(qū)域海洋環(huán)境公約>陸源及陸上活動污染議定書》第7條?；蛘咄ㄟ^相互通知、交換信息和磋商，開展區(qū)域環(huán)境影響評價合作，[注]如《巴塞羅那公約》第16條。并以適當(dāng)形式向區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作組織提交環(huán)境影響評價報告。[4](P271)關(guān)于環(huán)境影響評價的合作條款非常普遍，在各條約及議定書中出現(xiàn)達(dá)65條之多。另外，在各國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外海域建立共同開發(fā)、漁業(yè)資源的配額制以及漁業(yè)資源共同養(yǎng)護(hù)等制度性協(xié)商對于區(qū)域海洋環(huán)境共同保護(hù)也非常有益。

(三)成員國執(zhí)法與司法協(xié)同

在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約及其議定書等形式的區(qū)域協(xié)定基礎(chǔ)上，各國環(huán)境立法的協(xié)同和統(tǒng)一為區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)同提供了可能。各區(qū)域組織依據(jù)本區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約及議定書，共同擬定并執(zhí)行區(qū)域海洋污染控制行動計劃和方案，商定具體的實(shí)施措施以及實(shí)施路線及時間，并定期審查修訂，[注]如《保護(hù)地中海免受陸源和陸上活動污染議定書》第7條。筆者認(rèn)為，區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)同至少應(yīng)包括以下幾個方面：漁業(yè)配額的制定和監(jiān)督、休漁期等漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和保護(hù)執(zhí)法、環(huán)境事故如石油鉆井平臺爆炸、船舶油污泄漏、核污染等重大海洋環(huán)境損害的應(yīng)急反應(yīng)(response to pollution incident)、海洋生態(tài)修復(fù)等長期活動等，都極其依賴區(qū)域各成員國的通力合作，特別是政府各執(zhí)法部門之間的高效信息通報和行動一致。

(四)在科學(xué)技術(shù)研究領(lǐng)域切實(shí)合作

海洋科研是開展其他海洋活動的基礎(chǔ)。海洋科研對象的全球性、多學(xué)科性和高投入性等特點(diǎn)，決定了海洋科研國際合作的必要性。作為區(qū)域合作的基礎(chǔ)，成員國之間開展海洋環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的科學(xué)研究合作也是非常有益的經(jīng)驗(yàn)，也會極大的促進(jìn)各國積極、正面的海洋環(huán)境保護(hù)合作。關(guān)于科學(xué)技術(shù)合作的條款在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)條約中比比皆是，如《巴塞羅那公約》第12條規(guī)定：各國“同意盡可能直接合作”，“酌情通過在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域有資格的區(qū)域性或國際性組織進(jìn)行合作”?！逗諣栃粱s》第24條“科學(xué)和技術(shù)合作”規(guī)定：締約國可以直接或者通過適當(dāng)?shù)膰H組織為實(shí)現(xiàn)公約目的，在科學(xué)、技術(shù)和其他研究領(lǐng)域開展合作，并且交換數(shù)據(jù)和其他科學(xué)信息，為便利研究，各國應(yīng)協(xié)調(diào)各自政策以利于此種科學(xué)研究獲得行政許可和順利開展。

(五)有固定合作平臺和糾紛解決機(jī)制

區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作條約的有效執(zhí)行必需有穩(wěn)定、高效的平臺支撐，無論其名稱為委員會、理事會還是海洋環(huán)境保護(hù)組織，都具有明確的決策機(jī)制、行政機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，這樣才能保證區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)。目前區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要包括“單一區(qū)域性組織”(如東南大西洋漁業(yè)組織)、“締約國會議+秘書處”(如《巴塞羅那公約》《里海海洋環(huán)境保護(hù)公約》等)、“締約國會議+委員會”(《布加勒斯公約》等)三種模式。區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約締約國往往會約定糾紛解決機(jī)制，首先，友好磋商、協(xié)商解決，如果無法達(dá)成一致，則依公約可以尋求中立第三方(機(jī)構(gòu)或個人)的介入解決，包括國際法院、國際常設(shè)仲裁法庭等機(jī)制。大部分公約都會有一條糾紛解決條款(settlement of disputes)，有的甚至約定仲裁庭的組成和規(guī)則。[注]參見《2002年加勒比地區(qū)漁業(yè)協(xié)定》第30條《仲裁庭的組成》、31條《仲裁庭的程序規(guī)則》。

三、區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作對南海低敏感領(lǐng)域合作的借鑒

南海是區(qū)域海，也是半閉海，《聯(lián)合國海洋法公約》在規(guī)定區(qū)域海洋環(huán)境合作同時，也著重規(guī)定了閉海、半閉海沿海國家的合作義務(wù)。[注]《聯(lián)合國海洋法公約》123條規(guī)定：閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國家應(yīng)該盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織：(1)協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)；(2)協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；(3)協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；(4)在適當(dāng)情形下，邀請其他國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。基于區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約共性的考察，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域合作的共同意愿、正確的指導(dǎo)思想、固定的合作平臺和爭端解決機(jī)制、財務(wù)機(jī)制以及全理的信息共享、立法協(xié)同、執(zhí)法合作等制度的建立對于區(qū)域海洋保護(hù)合作至為重要。成功的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作對于“一帶一路”海上合作以及南海低敏感領(lǐng)域合作甚至《南海行為準(zhǔn)則》的談判都應(yīng)具有重要的借鑒意義。1996年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署首倡了“南海大海洋項目”，其從全球環(huán)境基金(GEF)獲得資助。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署向全球環(huán)境基金秘書處提交了項目開發(fā)援助建議，提議對“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署/全球環(huán)境基金《扭轉(zhuǎn)南海與泰國灣環(huán)境退化趨勢》項目”進(jìn)行援助，該項目獲得批準(zhǔn)，參與國家包括中國、泰國、越南等七國。[5]中國與東盟各國外長及外長代表于2002年11月4日在金邊簽署了《南海各方行為宣言(DOC)》。應(yīng)該說，《南海各方行為宣言》為南海低敏感領(lǐng)域合作奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，之后，中國與東盟國家通過舉辦政府間會議、制定行動計劃等方式開展了一系列合作。在亞洲，中國與印尼、泰國、馬來西亞、越南、斯里蘭卡、馬爾代夫、柬埔寨、印度、韓國等簽署了雙邊海洋領(lǐng)域合作文件，建立了東亞海洋合作平臺、中國—東盟海洋合作中心、中國—東盟海洋科技合作論壇等合作平臺。[6]在合作經(jīng)費(fèi)方面，2011年11月18日，中國總理溫家寶18日在印尼巴厘島出席第十四次中國與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議時宣布，中方將設(shè)立30億元人民幣的中國—東盟海上合作基金，逐步形成中國—東盟多層次、全方位的海上合作格局。之后每年中國都與東盟國家就低敏感領(lǐng)域合作召開專家論證會等形式的磋商。[7]

我國作為南海區(qū)域的唯一大國、金磚國家成員國、全球第二經(jīng)濟(jì)體以及南海爭端當(dāng)事國，應(yīng)主動依托《公約》規(guī)定，充分借鑒區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的先進(jìn)成熟經(jīng)驗(yàn)，在人類命運(yùn)共同體、區(qū)域命運(yùn)共同體的思想指引下，培育南?！吧鐓^(qū)”觀念，通過“一帶一路”和泛南海地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，不斷緊密與南海周邊國家合作，逐漸培育國家互信，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)依存度，共同處理區(qū)域共同事務(wù)，保護(hù)海洋環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源。具體建議如下：

(一)逐步推進(jìn)南海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)條約或協(xié)定的達(dá)成。目前，中國和東盟國家已就“南海行為準(zhǔn)則”(COC)的案文進(jìn)行了首次磋商，但結(jié)果如何尚未可知。筆者建議，在COC磋商的同時，不妨礙中國與南海周邊國家開展雙邊、多邊或者特殊領(lǐng)域如漁業(yè)、海洋保護(hù)區(qū)等的具體合作，并以達(dá)成協(xié)議的方式不斷推進(jìn)南海區(qū)域各國的互信，因此，南海低敏感領(lǐng)域完全可以“雙軌”或者“多軌”，這也有利于發(fā)揮低敏感領(lǐng)域合作的正面影響，提升COC的磋商節(jié)奏，最終達(dá)成合理的框架協(xié)議，也促成南海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約的生成。

(二)依托現(xiàn)有合作平臺，在《南海各方行為宣言》《聯(lián)合國海洋法公約》基礎(chǔ)上，成立雙邊直至多邊的南海區(qū)域合作平臺(如南海合作理事會[8])，內(nèi)設(shè)南海海洋環(huán)境保護(hù)合作理事會，負(fù)責(zé)海洋環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境事故預(yù)警、應(yīng)急、處置合作；南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)合作理事會，負(fù)責(zé)天然漁業(yè)資源調(diào)查、休漁期、漁業(yè)執(zhí)法合作包括爭議海域的合作執(zhí)法；南海環(huán)境損害糾紛解決委員會，負(fù)責(zé)組織環(huán)境損害評估、索賠并管理賠償基金。

(三)逐步推進(jìn)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。比較南海周邊國家對于近海、遠(yuǎn)海的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，就會發(fā)現(xiàn)其中差別較大。[9]以海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分類為例，中國海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將海水分為四類，[注]第一類：適用于海洋漁業(yè)水域，海上自然保護(hù)區(qū)和珍稀瀕危海洋生物保護(hù)區(qū)。第二類：適用于水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)，海水浴場，人體直接接觸海水的海上運(yùn)動或娛樂區(qū)，以及與人類食用有關(guān)的直接的工業(yè)用水區(qū)。第三類：適用于一般工業(yè)用水區(qū)，濱海風(fēng)景旅游區(qū)。第四類：適用于海洋港口水域，海洋開發(fā)作業(yè)區(qū)。泰國分為七類，[注]第一類：保護(hù)區(qū)。第二類：珊瑚保護(hù)。第三類：自然資源保護(hù)。第四類：水產(chǎn)養(yǎng)殖。第五類：接觸水的運(yùn)動。(water-contact sport)第六類：接觸水的運(yùn)動。(water-proximity sport)第七類：工業(yè)園區(qū)。印度尼西亞分為三類，[注]第一類：港口和港口海洋。第二類：海洋游憩用水。第三類：海洋生態(tài)系統(tǒng)。馬來西亞分為四類。[注]第一類：保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、海洋公園。第二類：海洋生物、漁業(yè)、珊瑚、珊瑚礁、娛樂和海水養(yǎng)殖。第三類：港口、油氣田。第四類：紅樹林河口及河口水。越南在最新頒發(fā)的2015年《國家海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(QCVN 10-MT:2015/BTNMT)中，依照“沿海”、“近?！焙汀斑h(yuǎn)?！比齻€海域設(shè)置了3個不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域。并在“沿?！毕掳凑蘸Ｑ髤^(qū)域使用功能的不同，又劃定了“水產(chǎn)養(yǎng)殖及海洋生物保護(hù)區(qū)”、“海灘及海上運(yùn)動區(qū)”以及“其他區(qū)域”3個不同的水質(zhì)分類標(biāo)準(zhǔn)。[注]越南將沿岸海域海水分為三類：第一類：漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū),水生保護(hù)。第二類：海灘區(qū),水下運(yùn)動。第三類：其他的地方。另外，各國具體污染物的控制限值也各不相同。

根據(jù)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作的成功經(jīng)驗(yàn)，不同的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，不利于保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境，容易產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”等環(huán)境負(fù)外部性效應(yīng)，應(yīng)通過區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)平臺逐步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各國采納一致的海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并通過嚴(yán)格執(zhí)法保證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，為提高各國行動積極性，可考慮設(shè)立海洋環(huán)境保護(hù)基金，幫助行動有困難的國家或相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并對海洋生態(tài)保護(hù)、修復(fù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

(四)開展協(xié)同執(zhí)法行動?？梢愿鶕?jù)由易至難的過程，通過一些環(huán)境事故、環(huán)境問題的共同應(yīng)對，再建立一些專項執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，如漁業(yè)資源破壞的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，最后形成統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，這些執(zhí)法協(xié)同機(jī)制也有利于成員國之間其它領(lǐng)域的互信和合作，這一點(diǎn)對于南海低敏感領(lǐng)域合作極具借鑒意義；二是司法協(xié)助與合作。區(qū)域海洋環(huán)境污染者與受害者往往可能分處不同國家，污染海域可能處于一國或兩國以上領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者爭議海域，甚至是公海，因此，污染事故發(fā)生后，污染者、受害者、代表受污染的海洋環(huán)境的政府都可能分處于多國，各國對于發(fā)生在本國管轄海域、危害本國海洋環(huán)境資源的違法行為可以按照本國國內(nèi)法實(shí)施行政處罰，對于發(fā)生在爭議海域的違法行為進(jìn)行適度執(zhí)法。[10]另外，民事侵權(quán)糾紛的法院的管轄權(quán)以及解決糾紛適用的法律規(guī)范都產(chǎn)生了一定程度的復(fù)雜性。除依據(jù)既有司法管轄規(guī)定之外，如發(fā)生管轄爭議，各國應(yīng)就個案進(jìn)行司法協(xié)調(diào)，或通過協(xié)商達(dá)成一些司法管轄方面的區(qū)域協(xié)定。