趙子夜

摘 要：1978年11月，為了治理生態(tài)惡化，帶動經濟發(fā)展，黨中央、國務院作出了在我國西北、東北、華北地區(qū)實施“三北”防護林工程建設的重大戰(zhàn)略決策。40年來，“三北”防護林建設取得了令人矚目的巨大成就。生態(tài)方面，“三北”地區(qū)沙化土地和沙化程度呈現雙降趨勢，荒漠化面積逐漸減少。同時，水土流失和土壤侵蝕得到極大改善，區(qū)域內的河流淤泥量得到減輕。經濟方面，隨著風沙災害、水土流失的減少，糧食產量得到了極大的提高。同時，由于用材林、薪炭林和經濟林的建設，林業(yè)產量呈現了翻番增長，也帶動了林副產品的發(fā)展。生態(tài)文明方面，極大地推動了林業(yè)知識的普及和林業(yè)教育的發(fā)展，提高了我國生態(tài)文明的國際地位。但是由于經驗的缺乏和自然條件等因素限制，工程建設也產生了不少的問題。例如，由于“三北”地區(qū)薄弱的經濟基礎以及物價的上漲等因素，工程建設所需資金的缺口逐漸增大。此外，由于惡劣的自然環(huán)境，病蟲害以及干預失當等原因造成的林地退化也逐漸嚴重。因此，后續(xù)的工程建設必須要拓寬資金渠道，加大資金投入；必須要加強林地修復，改造退化林地；同時要加強科技創(chuàng)新，提高技術支撐。

關鍵詞： “三北”防護林；生態(tài)治理；生態(tài)文明；林地退化；林地修復

1978年11月開始實施的“三北”防護林工程是黨和國家為應對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾生活需求，帶動經濟發(fā)展而進行的規(guī)模浩大的生態(tài)治理工程。

一、 中國“三北”防護林工程建設實施的原因

“三北”防護林工程建設的實施有其特殊的歷史背景和原因，是在一系列因素的共同帶動下醞釀而生的。

（一）治理生態(tài)惡化

眾所周知，“三北”地區(qū)是我國自然環(huán)境最惡劣的地區(qū)。1977年，由于生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，寧夏回族自治區(qū)的沙塵暴發(fā)生的次數越來越多，持續(xù)時間也越來越長，波及范圍也越來越廣，造成的危害也逐漸加重?！耙酝骄?年～3年發(fā)生一次，每次大約1小時～3小時，近十余年平均每1年～2年發(fā)生一次。每次大約3小時以上，沙塵暴嚴重時，對面看不見人，天昏地暗，日月無光，沙塵暴中心，人、畜刮走，樹倒屋塌，損失慘重?！?據《內蒙古自治區(qū)伊克昭盟林業(yè)志》記載：“1970年至1973年連續(xù)4年的第3次大開荒，沙地植被多被破壞。伊盟3次大開荒導致1 000多萬畝土地開始了沙漠化，流沙由解放初期1 575萬畝增至5 250萬畝，水土流失面積增至32 000平方公里?！?

表1是“三北”地區(qū)幾個主要地區(qū)不同年代年平均總揚沙日數的統計。3可以看出，20世紀60年代到70年代，北京、銀川、西寧、蘭州等地年平均揚沙日數都有所增加。其中，北京由20.8 d增加到22.3 d，銀川由34.2 d增加到37.1 d，蘭州由16.7 d增加到21.4 d，烏魯木齊由18.0 d增加到25.6 d，西寧揚沙日數變化最為嚴重，由1961—1970年的31.1 d驟增到1971—1980年的57.8 d。

綜上所述，無論是西北地區(qū)、華北地區(qū)還是東北地區(qū)，生態(tài)環(huán)境的惡化均已經到了亟待治理的地步。

（二）帶動經濟發(fā)展

20世紀70年代，“ 三北”地區(qū)惡劣的環(huán)境嚴重制約了“三北”地區(qū)經濟的發(fā)展，阻礙了“三北”地區(qū)農民脫貧致富的進程。

生態(tài)環(huán)境的惡化給農業(yè)造成了巨大損失，制約了農牧業(yè)的發(fā)展。位于阿拉山口的新疆維吾爾自治區(qū)精河縣，在1972—1983年間，“歷年平均受災約355 ha，占同期播種面積的21.2%。其中風害面積135.8 ha，占受災面積的35%。歷年來，因堿害、大風造成的死亡面積約242 ha，占總播種面積的13.2%。每年因風災損失的糧食有15萬—30萬kg（它是1983年總產的5.3%-10.6%）”4。對于內蒙古自治區(qū)伊克昭盟來說，生態(tài)環(huán)境不斷惡化對農業(yè)生產造成的影響也是令人震驚的?！?964年，全盟因受風沙而毀種的農田達230萬畝。鄂托克旗公卡漢公社1973年耕種土地9萬畝，糧食產量7 815萬公斤，平均畝產不到1公斤。伊金霍洛旗蘇泊漢蘇木哈布池村，1973年播種3 000畝。毀種3次，用種1.5萬公斤，收獲糧食18 500公斤”，“由于土地沙化，牧場面積縮小，草場質量變劣，牲畜的商品率、出欄率、肉乳產量以及大畜比例顯著下降。1956年，全盟大畜頭數為54.6萬頭，到1980年下降29.9萬頭，比1956年減少了44%，其中牛的數量減少70%”1。

經濟發(fā)展對林業(yè)建設也提出了更高的需求。根據1993年中國統計出版社出版的《中國生產資料市場統計年鑒》的統計（見表2）2，1957年到1978年，我國木材資源生產量隨著生產力的發(fā)展逐年增加，但是木材消耗量增長的速度遠高于木材生產量增長的速度。不僅如此，1958年開始，我國木材資源年初年末庫存差額達到-74萬m3，1962年達到-62萬m3，1970年，甚至達到-148萬m3。這代表著我國木材資源年初年末庫存差開始呈現負增長，即我國木材供給量開始小于木材消耗量。在這樣的情況下，植樹造林，加強經濟型防護林建設，進而緩解我國林業(yè)資源與經濟建設供需之間的矛盾逐漸提上了日程。

二、中國“三北”防護林工程建設的現狀

40年來，“三北”防護林工程建設經過了平原農區(qū)型防護林體系工程、生態(tài)經濟型防護林體系工程、區(qū)域經濟型防護林體系建設工程、高標準防護林體系建設工程的發(fā)展，已經逐步完善并取得了巨大的成就。但是由于經驗缺乏、自然條件等因素制約，工程目前依然存在一些問題，亟待進一步改善。

（一）“三北”防護林工程建設取得的成就

“三北”防護林工程自1978年實施以來，“建設區(qū)域內的森林覆蓋率由1977年的5.05%增加到2010年12.40%”3?？梢钥闯?，“三北”防護林工程建設已經取得了顯著成效，工程建設帶來的生態(tài)、經濟、社會效益正在日益增長。

1. 緩解了生態(tài)環(huán)境的惡化

荒漠化和沙化得到遏制?！叭薄狈雷o林工程建設實施40年來，區(qū)域內27.8萬km2的沙化土地得到了治理，沙化土地和沙化程度整體呈現“雙降”態(tài)勢。根據2015年的《中國荒漠化和沙化狀況公報》，2015年同2000年相比，“三北”防護林工程區(qū)內的各省沙化土地面積均有所減少。其中，內蒙古、甘肅、陜西、青海分別減少3 432、742、593、570 km?，其中，極重度沙化土地面積減少7.48萬km?。2015年同2000年相比，“三北”防護林工程區(qū)內的各省荒漠化土地面積均有所減少。同比之下，除輕度荒漠化土地面積增加了8.36萬km2外，中度荒漠化土地面積、重度荒漠化土地面積和極重度荒漠化土地面積分別減少4.29萬、2.44萬以及2.83萬km2。

水土流失和土壤侵蝕得到遏制。2014—2015年，中國科學院水利部水土保持研究所會同黃河水利委員會黃河水利研究院等單位采用遙感解譯、模型模擬、現場考察等方法，對黃土高原地區(qū)生態(tài)工程的生態(tài)成效進行了評估。評估顯示：截至2012年底，黃河流域潼關以上地區(qū)人工林面積747萬hm2，林地面積自2000—2010年逐年增加，2010年后趨于相對穩(wěn)定。2000—2010年，黃土高原重點水土流失區(qū)土壤侵蝕強度以每年1 ～ 3 t/hm2的速度減少。

2. 促進了經濟的發(fā)展

提高了糧食產量。根據《三北防護林體系建設30年發(fā)展報告》的統計，1978年至2007年間，三北地區(qū)農牧防護林共保存272.3萬hm2，保護農田面積也由1977年的485.43萬hm2增加到2 248.65萬hm2，保護牧場面積由1977年的395萬hm2增加到2007年的1 333.49萬hm2，農田林網化程度由1977年的14.53%提高到2007年的68.58%，糧食單產產量由1977年的117.82 kg提高到2007年的311.44 kg。截至2007年，“東北平原共營造農田防護林70.022萬公頃，庇護農田776.16萬公頃，林網程度達到72.24%……糧食單產由過去的84.9千克提高到現在的323.4千克，總產由0.14億噸達到0.70億噸”1。

提高了木材產量?！叭薄狈雷o林工程建設在建設防護林體系的同時，兼顧生態(tài)效益和社會效益，大力發(fā)展了一批商品林。根據國家林業(yè)局統計，2007年，三北工程區(qū)域內喬木面積翻了一番，達到2 433.21萬hm2，喬木林蓄積量達到138 731.51萬m3。其中，商品材產量由1977年的269.65萬m3增長到了2007年的2 034.23萬m3，商品材產值由39 175.23萬元增長到了404 414.2萬元。農民自用材產量由1977年的140.31萬m3增長到427.19萬m3，產值也由7 784.43萬元增長到了306 626.7萬元。經濟林面積由1977年的43.69 hm2增長到了2007年的345.81萬hm2，產值也由11.45億元增長到537.09億元。

帶動了林副產品發(fā)展，發(fā)展了地方經濟。自20世紀80年代以來，靜寧縣搶抓三北二期工程建設的有利機遇，立足縣域適宜發(fā)展特色林果業(yè)的獨特優(yōu)勢，確立了建設生態(tài)經濟型防護林體系的指導思想，依托三北防護林等重點林業(yè)生態(tài)工程，積極穩(wěn)妥地發(fā)展以蘋果為主的特色林果業(yè)，經過20多年的艱苦奮斗，“全縣果園面積達到80萬畝，掛果果園面積40萬畝，果品產量45萬噸，產值18億元。農民人均果品收益2 800元，占到農民人均純收入的80%，有14.5萬人實現穩(wěn)定脫貧”1。

3. 推動了生態(tài)文明建設的發(fā)展

推動了林業(yè)知識的普及和林業(yè)事業(yè)的發(fā)展?！叭薄狈雷o林工程建設是中華人民共和國成立以來一次規(guī)模宏大的生態(tài)建設的戰(zhàn)略舉措，掀起了我國社會主義生態(tài)文明建設的新篇章。三北工程啟動以來，國家給予了大量的資金、政策、人力支持，培養(yǎng)了一批專業(yè)扎實的林業(yè)工作者，建立了一批林業(yè)院校和專業(yè)，普及了林業(yè)知識，為我國生態(tài)文明建設探索出了寶貴的經驗。1999年，三北防護林建設局與江蘇科技出版社合作編輯出版了大型畫冊《世界生態(tài)工程之最——中國三北防護林體系工程》。1979年，“遼寧省共有地、市林科所11個，縣林科所11個；吉林省僅有地區(qū)研究所1個；黑龍江省則有地區(qū)研究所（或林管局）8個，縣研究所（或林業(yè)局）30個”2。在研究所內，普遍存在著科研人員比例較低的問題，當時“東北地區(qū)有高等林業(yè)院校3所，中等林業(yè)學校9所，林業(yè)干部學校3所，技工學校3所”3。根據《中國林業(yè)統計年鑒》2014年的統計，2014年全國各地區(qū)林業(yè)系統單位個數4.3萬個，東北三省4 661個。各地區(qū)林業(yè)系統單位年末人數合計155萬人，其中東北三省約59萬人。

提高了我國生態(tài)文明的國際地位?！叭薄狈雷o林工程是我國政府實施的一項造福當代、惠及子孫的生態(tài)建設工程。工程實施30多年來，得到了國際社會的普遍認可和贊譽，大大提高了我國在生態(tài)領域的國際地位。1987年6月5日 “世界環(huán)境日”，三北局被世界環(huán)境規(guī)劃署評為“全球環(huán)境保護先進單位”。目前，已經有三北防護林建設局、新疆和田等多家單位被聯合國環(huán)境規(guī)劃署授予“全球500佳”稱號。1992年，時任國務院總理李鵬在聯合國環(huán)境與發(fā)展大會首腦會議上稱贊三北防護林已經成為阻止風沙南侵的綠色長城，向世界展現了三北防護林的風采，在會議上產生了巨大反響。

（二）“三北”防護林工程建設存在的問題

“三北”防護林工程建設以來，工程極大地改善了三北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，遏制了風沙自然災害，帶動了三北地區(qū)的經濟增長。然而，雖然工程取得了良好的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益，但是工程在建設過程中依然存在一些問題，嚴重影響了工程建設的質量和效率。

1. 建設資金實際投入不足

“三北”防護林工程建設資金依然采取多方集資的方式，即國家補助同自力更生相結合，實行國家扶持、地方自籌、多方集資、群眾投勞、義務植樹相結合的方式，采取多方位、多形式、多渠道、多層次的方式籌集資金。但由于三北地區(qū)自然環(huán)境惡劣，經濟基礎較差，以及日益上升的物價成本，建設資金實際投入不足，嚴重制約著工程的發(fā)展。

根據國家林業(yè)局的統計，如圖1所示，“三北”防護林體系1978—2007年累計投資6 026 529萬元，其中群眾投工投勞折合資金占到78.11%，達到4 707 044萬元，占據了資金來源的絕大部分。此外，個人社會投資占到8.32%，達到501 165萬元。而國家投資818 321萬元，僅占13.57%。在國家投資中，中央投資503 069萬元，地方配套315 251萬元。實際上，1978—2007年，國家計劃投資2 197 076萬元，實際到位818 321萬元，僅僅完成26.85%。1

如表3所示，2008—2010年，國家投資額占完成投資額的比例逐漸降低。22011年后，國家投資額也有所增加，國家投資額所占完成投資額比例也增加到60%以上。然而，目前國家對“三北”防護林工程建設的資金支持力度依然不足，工程資金總體呈現疲軟態(tài)勢，遠遠達不到工程建設所需資金標準?！叭薄钡貐^(qū)大多是貧困縣，經濟條件較差，除了少數經濟條件稍好的縣市以外，大多數的縣市根本無法提供足夠的配套資金，造成了“三北”防護林工程建設中央、地方來源資金均不足的困難局面。

2. 造林工程呈現退化

我國西北地區(qū)90%以上是荒漠草原和荒漠，絕大部分地區(qū)只適合生長耐旱草灌?！叭薄狈雷o林工程建設以后，開始在西北地區(qū)進行以喬木為主的防風固沙林建設。然而，在沒有正確評估造林地帶的自然情況下容易造成林木成活率較低，即使勉強成活，也最終容易成為低質低效防護林?！昂游髯呃扔? 200 km的三北防護林帶，因補水困難或地下水位下降而成片枯萎和死亡；民勤縣人工造林8.7萬hm2，只剩下2萬多hm2?！?“20世紀80年代初寧夏西吉縣以小葉楊林為主建造大面積三北防護林，目前90%為小老頭樹或無樹?！?此外，病蟲鼠害也是造成林地退化的主要原因。1987年，一期工程造林的1億多萬畝林地中有7 000萬畝受到了病蟲鼠害，占到了總面積的77%。其中“僅油松毛蟲發(fā)生面積500萬畝，每年約損失木材70萬立方米，尤其是枝干害蟲危害逐步上升，這些害蟲的發(fā)生、蔓延較食葉害蟲更危險，造成的損失更大，嚴重威脅防護林體系的建設和發(fā)展”3。

五期工程啟動時，我國因立地條件原因造成林地退化44.83萬hm2，因林種選擇原因造成林地退化80.56萬hm2，因病蟲鼠害造成林地退化60.05萬hm2，因干預失當造成林地退化33.32萬hm2（表4）。不難看出，因立地條件、病蟲鼠害、生理過熟等原因造成的林地退化已經成為了“三北”防護林工程建設的心頭大患，直接威脅了防護林的正常建設和發(fā)展。4

三、中國“三北”防護林工程建設的展望

習近平認為，森林安全直接關系著生態(tài)安全，而生態(tài)安全直接關系著國家安全，因此要大力推進像“三北”防護林工程這樣的重點林業(yè)工程建設，因地制宜，實事求是地開展林業(yè)建設，為子孫后代留下一筆寶貴的自然財富。黨和國家領導人的這一系列生態(tài)思想，為“三北”防護林工程建設的發(fā)展指明了方向。

（一）加大資金投入，拓寬資金渠道

資金是“三北”防護林工程建設的保障，有了資金才能為工程提供穩(wěn)定的支撐。然而長期以來，三北工程資金一直處于相對緊張的狀態(tài)。一期工程時，國家由于財政困難，資金緊缺，僅僅完成了規(guī)劃投資的36.46%。改革開放后，隨著經濟狀況的好轉，財政狀況逐漸改善，可投入的“三北”建設資金也逐漸增多。然而，由于物價的增長，造林成本的提高，建設資金依然難以滿足造林的實際成本，造成了“誰造誰虧”的一種尷尬局面。因此在“三北”防護林工程未來的建設中要加大資金投入，提高補貼標準，確保資金及時到位。要在國家主導、地方共建的原則下，根據各地實際和財政狀況，建立科學有效的資金投入機制。

單純地依靠國家財政投入必然是遠遠無法滿足工程需求的，因此還需要多元化、全方位的拓寬資金渠道。習近平曾指出，針對大型基礎設施，“從長遠來看，僅靠政府投資是不夠的。要保持經濟的持續(xù)快速增長，必須多管齊下，其中一個很重要的方面就是充分調動民間投資的積極性，擴大民間投資規(guī)模，形成經濟增長的內生機制”1。因此，可以根據現行的林業(yè)政策進行制度改革，在稅收、土地使用、林權等方面給予優(yōu)惠政策，通過協議的方式，將某種資源的保護權作為一種與經營權類似的權利移交給承諾保護的一方。依照保護成效，每年或定期支付一定資金，這樣一方面可以監(jiān)測投資的有效性，還可以通過競標形式簽訂協議，吸收社會閑散資金，使真正有能力的機構或個人參與保護工作，吸引社會資金進入“三北”工程。其次，“要加大信貸支持林業(yè)力度，積極拓寬林業(yè)融資渠道，廣泛吸收各類資金投入三北工程建設”2。最后，要加強國際合作，爭取國際資金的支持?！叭薄狈雷o林工程作為世界生態(tài)保護和生態(tài)建設工程的重要組成部分，一直都是國際社會的關注和支持對象?！敖刂?006年底，三北地區(qū)有德國、日本、美國、意大利等25個國家和全球環(huán)境基金、世界銀行、聯合國糧農組織、開發(fā)計劃署等10多個國際組織和社會團體援助的林業(yè)或以林業(yè)為主體的項目58項，援助資金超過16億元人民幣。”3因此，要加強“三北”防護林工程的國際宣傳與推廣，加強國際合作與交流，積極尋求國際社會及組織的支持。

（二）加強林地修復，改造退化林地

2017年5月26日，習近平在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時指出，“加快推進生態(tài)保護修復。要堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，深入實施山水林田湖一體化生態(tài)保護和修復”1。

對于病蟲鼠害造成的防護林退化，首先要加強對野生動物的保護。一些野生動物是蟲鼠的天敵，對蟲鼠災害具有天然的調節(jié)作用。因此，要想遏制病蟲鼠害，最直接的措施便是加強對其天敵的保護，尤其是要加強對以蟲鼠為食的猛禽類、鳥類、貓科動物等的保護，擴大其天敵數量，形成對蟲鼠的生態(tài)遏制。其次要提高科技創(chuàng)新能力，加強科技支撐力度。對于病蟲鼠害的防治，通過科技的手段對其滅殺是相對有效的措施，要鼓勵林業(yè)科技創(chuàng)新，積極開發(fā)自然無公害的藥劑，通過應急短促的物理、化學措施遏制蟲鼠災害。最后要完善病蟲鼠害的監(jiān)測體系。病蟲鼠害與森林植被有著復雜密切的聯系，只有加強對病蟲鼠害的監(jiān)測，在充分了解其相互作用的動態(tài)規(guī)律的基礎上，通過科學調控，實現對病蟲鼠害的自然調控。對于立地條件和林種選擇造成的防護林退化，要及時調整林木種類，因地制宜地選擇林種修復。對于東北華北平原農區(qū)，自然條件相對較好，則選擇以楊樹、油松、側柏為主的林種進行修復；對于科爾沁沙地、毛烏素沙地等風沙區(qū)，則選擇以樟子松為主的喬灌樹木；對于晉西北、涇河渭河流域的黃土高原溝壑區(qū)，則選擇以松、柏為主的林種補植補造；對于河西走廊、柴達木盆地的西北荒漠區(qū)則選擇以云杉、楊樹、沙棘等荒漠植被補種修復。對于生理過熟造成的防護林退化，要根據當地實際情況進行更新造林。修復時可采取塊狀、帶狀等方法進行修復。全面修復時也要盡量避免全部伐掉重造，而應該分批分次循序漸進地進行更新修復，對于“有望恢復正常生長的中幼齡退化林分可采取復壯改造，通過土壤施肥、林木嫁接、平茬促萌、防旱排澇、松土除雜等方法恢復林木正常生長”2。

（三）加強科技創(chuàng)新，強化技術支撐

習近平強調：“通過科技創(chuàng)新和技術革新節(jié)約成本、降低消耗，是我們國家從社會主義建設初期就形成并保持下來的一個好做法、好傳統?！?“三北”防護林工程建設發(fā)展至今，取得的效益離不開科技的支撐。工程建設之初，由于三北地區(qū)氣候干旱，降水稀少，導致造林死亡率較高，工程質量較低，對此，林業(yè)機構科研人員刻苦攻關，推廣了容器育苗技術、鉆孔深栽技術、開溝深栽旱作林技術、匯集徑流抗旱造林技術等造林新技術，極大地提高了造林的存活率?！巴瑫r，在飛機播種造林上推廣應用了選擇飛機播種時機、種子大?；燃夹g，突破了年降雨量200毫米以下不宜飛播的‘禁區(qū)”4，使飛播造林成效提高了20%。

加強科技創(chuàng)新，強化技術支撐，作為“三北”防護林工程建設的一條重要經驗，必須始終如一地堅持和貫徹下去。首先，要把科技創(chuàng)新和技術支撐融入“三北”防護林工程建設的各個環(huán)節(jié)，包括規(guī)劃設計、苗木選擇、造林施工、維護撫育等，做到科學規(guī)劃、科學建設、科學管理。其次，要加強科技的推廣應用?？萍嫉膭?chuàng)新最終還是要應用于實踐方能發(fā)揮出其真正價值，因此，在開展科技創(chuàng)新的同時，還要加強科技的推廣使用，發(fā)揮科技推廣站和基層林業(yè)工作站的作用，通過召開技術推廣會、組織交流考察等方式推廣林業(yè)科技知識。最后，要加強林業(yè)人才的培養(yǎng)。創(chuàng)新的關鍵在于人才，只有具備了相關的專業(yè)人才、科研人才，方能實現科技的創(chuàng)新。因此，強化科技支撐也包含著強化對林業(yè)人材的選拔、培養(yǎng)。要想做到如此，必須創(chuàng)新人才發(fā)展環(huán)境，完善技術培訓機制，加強創(chuàng)新激勵力度，以此為林業(yè)人才提供良好的成長環(huán)境，調動林業(yè)人才的科研積極性。

習近平指出，“建設生態(tài)文明，關系人民福祉，關乎民族未來”，只有“大力推進生態(tài)文明建設，努力建設美麗中國，才能實現中華民族永續(xù)發(fā)展”1?！叭薄狈雷o林工程是黨中央、國務院在改革開放之初做出的惠及億萬子孫的生態(tài)工程，是黨和國家領導人在生態(tài)文明領域邁出的重要一步，是實事求是指導方針和全心全意為人民服務的宗旨在生態(tài)文明建設領域的詮釋。必須要一以貫之地堅持和完善“三北”防護林工程，使“三北”防護林建設真正成為捍衛(wèi)中華民族永續(xù)發(fā)展的綠色屏障。

（責任編輯 朱凱）