程 莉, 胡典成

(1. 重慶工商大學 長江上游經(jīng)濟研究中心， 重慶 400067； 2. 重慶工商大學 經(jīng)濟學院， 重慶 400067)

近年來，我國致力于打造創(chuàng)新型國家，得到了豐碩的科技成果，形成了跟跑、并跑并存及一些領域領跑的新格局。但與世界科技強國相比，我國科技基礎仍然薄弱，科技創(chuàng)新能力特別是原創(chuàng)能力還有很大差距，關鍵領域核心技術受制于人的局面還沒有得到根本改變。十九大報告提出“加快建設創(chuàng)新型國家”，明確“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”。然而，在經(jīng)濟發(fā)展的新時代，發(fā)揮創(chuàng)新的戰(zhàn)略支撐作用，離不開地方財政的支持。通過加強科研項目資金的有效管理，更好發(fā)揮有限的財政資金在推動科技進步方面的作用，有助于增強科技成果對生產(chǎn)力的轉換力，使得地方財政科技投入績效最大化，推動經(jīng)濟高速發(fā)展。重慶市作為西部唯一直轄市、長江上游地區(qū)腹心城市，2017年提出的《進一步完善財政科研項目資金管理等政策的實施意見》中明確指出，到2020年，重慶市R&D(研究與試驗發(fā)展)經(jīng)費支出占GDP的比例要達到2.5%，“十三五”期間地方財政對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的投入總量將達到150億元。而能否如期實現(xiàn)這一目標，其中重要的一個方面，就是要發(fā)揮地方財政科技支出在R&D經(jīng)費投入中的重要作用。地方財政科技支出作為R&D經(jīng)費的重要來源，對全市的科技活動有著強力的引導作用，可以推動科技進步與創(chuàng)新、促進經(jīng)濟增長和社會進步。那么，重慶財政科技投入現(xiàn)狀如何？如何科學制定指標體系并合理評價重慶市的財政科技投入績效？采取什么措施能更好地提高重慶市的財政科技投入績效？對這些問題的回答，是激發(fā)廣大科研人員的積極性、創(chuàng)造性，形成充滿活力的科技管理和運行機制及推動重慶實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的關鍵。

一、文獻綜述

目前學界對于財政科技投入的績效研究主要分為兩個方面，一是通過評價指標體系來開展理論研究，二是利用DEA等統(tǒng)計分析方法進行實證研究。張軍果等[1]基于科技項目后評價視角構建了財政科技績效評估體系，并采用模糊數(shù)學方法計算科技項目的投入產(chǎn)出比。盧躍東等[2]從科技投入和產(chǎn)出兩個層面，根據(jù)專家調(diào)查和隸屬度分析的結果，提出我國省級行政區(qū)域財政科技投入產(chǎn)出能力的理論評價指標體系。田時中等[3]通過建立安徽省財政科技支出動態(tài)績效評價指標體系，并在基于AHP—熵值法和模糊隸屬度函數(shù)確定權重及指標量化值的基礎上，運用線性加權和函數(shù)對安徽省財政科技支出動態(tài)績效進行了實證評價。王立巖[4]采用灰關聯(lián)分析方法，以河北省主要城市為例，對政府財政科技投入績效進行了評價。黃科舫等[5]基于DEA模型，運用面板數(shù)據(jù)通過橫向和縱向分析來探討地方財政科技投入績效。姜峰[6]利用因子分析法，實證研究了重慶財政科技支出變量之間的相關關系，并提出了一系列政策建議。

不難看出，以上各學者對財政科技績效評價方法的選擇大多是以面板數(shù)據(jù)或截面數(shù)據(jù)進行評價，而如果要評價不同時間點的效率值，傳統(tǒng)的DEA方法只能以面板數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)形式給出不同時間同一地點單一效率值變化，無法有效評價連續(xù)多個時間點之間的相對效率值動態(tài)變化，即對時間序列數(shù)據(jù)進行評價。因此，本文在對全國分地區(qū)采用超效率(SE-DEA)模型[7]進行橫向研究的基礎上，通過對傳統(tǒng)DEA方法的改進，引用Lynda[8]和王兵[9]的時間序列DEA模型分析方法進一步對重慶市2001—2015年的地方財政科技投入績效進行評價，可以更好地結合橫向和縱向研究分析。

二、重慶市地方財政科技投入情況分析

財政科技投入，是指政府及其相關部門通過財政預算和科技稅收政策等方式專門用于科技活動的經(jīng)費支持，分為直接撥款和間接投入兩種。直接撥款即政府財政預算內(nèi)的科研支出，間接投入即政府通過減稅讓利等各種優(yōu)惠政策，留存本應上交的部分財政資金。本文主要考察政府財政預算內(nèi)的科研支出，即地方財政科技撥款。表1和圖1反映了2001—2015年重慶市地方財政科技投入及GDP增速的總體情況。

從表1和圖1可以看出：

(1)2001—2015年地方財政科技撥款整體上不斷上升，且地方財政科技撥款增長率總體上高于GDP增長率。在2001—2015年，除了2002年和2014年以外，其他年份地方財政科技撥款均呈上升趨勢。2004年、2007年和2013年的增速更是幾乎為同期GDP增長率的兩倍，增速異常明顯，但在2002年卻落后于同期GDP增長率一倍左右。而按照國際慣例，一個地區(qū)的科技經(jīng)費投入只有高于GDP增速，其科技發(fā)展的后勁和實力才能不斷得到保持和加強[10]。

(2)地方財政科技撥款的增長呈現(xiàn)出較大的波動性，但不影響其總體上的增長?？梢钥吹?，2007年地方財政科技撥款增長幅度最高，達48%，遠高出其他年份的增長率，而2002年、2009年和2014年增幅卻極低，2002年、2014年甚至出現(xiàn)了負增長，這對重慶市科技進步發(fā)展水平造成了一定影響，但總體上仍舊處于上升水平。

表1 2001—2015年重慶市地方財政科技投入及GDP增速

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》《中國科技統(tǒng)計年鑒》

圖1 2001—2015年重慶市財政科技投入及GDP增速

(3)地方財政科技撥款占公共財政支出比例較低，波動性大，且近年來有所下降。地方財政科技撥款占公共財政支出比例基本長期維持在1%～1.3%的較低水平上，其從2001年開始下降，2004年有所回升，但次年又下降，之后開始上升，2008年后繼續(xù)下降，在2013年有所上升，但接下來三年間卻又持續(xù)下降，變化趨勢顯示出明顯的波動性，且近年來總體呈下降趨勢。

三、重慶市地方財政科技投入績效評價的實證分析

(一)指標選取

在嚴格遵循DEA指標選取原則的基礎上，借鑒余振乾等[11]、茆英娥[12]、王桂強等[13]、張青等[14]、田時中等[15]眾多學者的指標選取方法，結合重慶市地方財政科技的實際情況以及數(shù)據(jù)資料的可獲取性，構建以下指標體系，如表2所示。

表2 重慶市地方財政科技投入產(chǎn)出指標體系

注：數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》及《中國科技統(tǒng)計年鑒》

(二)研究方法與模型選擇

本研究主要采用數(shù)據(jù)包絡分析法(Data Envelopment Analysis, DEA)，該方法是由美國著名運籌學家Charnels和Cooper創(chuàng)建于1978年，以“相對效率”概念為分析基礎發(fā)展起來的一種效率評估方法，是數(shù)學、運籌學、數(shù)理經(jīng)濟學和管理科學的一個新的交叉領域。通過數(shù)學規(guī)劃模型對具有多個輸入和輸出的決策單元間的相對有效性進行評價。而構建DEA模型，不僅可以對各個決策單元的有效性進行排序和評價，還能進一步分析各決策單元中DEA無效的原因和改進方向[16]。

超效率數(shù)據(jù)包絡分析模型(SE—DEA)是由Andersen Petersen[7]根據(jù)傳統(tǒng)DEA模型提出的新模型，傳統(tǒng)DEA模型如CCR模型只可區(qū)別DEA有效和DEA無效的決策單元，并不能對多個同時有效的決策單元做出進一步評價。但超效率DEA模型卻能彌補這一不足，其計算出的有效單元的效率值可以超出1，這就方便于對有效的決策單元進行精確的比較和排序。建立模型如式(1)所示。

(1)

DEA方法是利用截面數(shù)據(jù)來評價不同決策單元的相對效率，但也有一個假設條件，那就是所有決策單元必須處于同一技術水平基礎，這就忽略了技術進步的影響因素，而如果把時間序列當作截面數(shù)據(jù)來處理，其所得結果將是有較大偏差的。進一步說，如果要運用時間序列數(shù)據(jù)進行研究，則必須對傳統(tǒng)DEA方法進行修正，以消除決策單元在所有時間點的技術水平是相同的這一假設條件，其中一個可行的方案就是從傳統(tǒng)DEA分析結果中分離出技術進步效應，使得技術進步的動態(tài)變化可以反映同一決策單元效率值在不同角度的分解式效果。

基于Lynda[8]和王兵[9]對時間序列數(shù)據(jù)的DEA分析方法，將技術變動因素加入DEA模型中，同時假設一個單調(diào)遞增的科技投入產(chǎn)出凹函數(shù)f：

Yt=f[θtAt(Xt-vt)]

(2)

(0≤θt≤1;Xt≥0;vt≥0)

A1≤A2≤…≤An=1(t=0)

(3)

式中，t為時間，θt為投入要素在時間t時的總體技術效率，At為技術進步的指數(shù)且在時間t=2015時等于1，即式(3)，Xt為時間t時的科技投入變量向量，Yt為在時間t時的科技產(chǎn)出變量向量，vt為在時間t時投入冗余的松弛向量。

由式(2)和式(3)可知：若vt=0，則表示投入變量利用沒有松弛；若θt=1，則表示所有投入資源均利用充分；若vt=0且θt=1，則式(2)就可表示為Yt=f(XtAt)，即不包含無效率利用的標準科技投入產(chǎn)出函數(shù)。同時，也需注意式(3)中所表現(xiàn)出的技術不可逆性，以及無松弛條件下的投入變量充分利用，這是兩個重要的強調(diào)條件。

(4)

(5)

進一步分解可得出DEA模型中各種科技投入的效率指數(shù)，記ωjt為t時期第j種科技投入變量的效率，則

(6)

式(6)表示某種科技投入要素的效率為總體技術效率和該投入要素的強度之積。其中，ωjt的上下界可由式(4)、(5)計算得出：

(7)

(8)

式(7)和式(8)分別為ωjt的上界和下界。

(三)實證分析

本研究將分別選用超效率DEA模型和時間序列DEA模型，從橫向和縱向兩個角度展開分析。同時，由于西藏自治區(qū)的相關數(shù)據(jù)連續(xù)多年缺失，因此研究范圍為除西藏自治區(qū)外的30個省市。所用數(shù)據(jù)全部來源于2002—2016年的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國科技統(tǒng)計年鑒》以及中國科技統(tǒng)計網(wǎng)。

1.橫向比較：基于超效率DEA模型的各地區(qū)綜合效率分析

運用DEA-Solver Pro軟件對全國30個省市2001—2015年的地方財政科技投入效率進行逐年評價，并依據(jù)各自效率值的大小進行排序，得出排名結果，但須強調(diào)：此排名并不能代表各省市地方財政科技投入的發(fā)展水平，只作為一個動態(tài)的相對對比，結果如表3所示。

其次，為了考察30個省市各自在效率排名中的變動情況，參考譚秀閣等[17]的研究方法，引入一個ρ值：

(9)

式(9)中，t表示年份，φt表示某地區(qū)地方財政科技投入效率在t年的排名位次。而式(9)的計算結果表示某地區(qū)地方財政科技投入效率相鄰兩年排名的位次變化之和。判斷依據(jù)如下：若ρ=0，則表示該地區(qū)在此15年間的效率排名中變化穩(wěn)定；若ρ>0且偏離很遠，表示該地區(qū)在此15年間的效率排名中變化波動較大且進步趨勢明顯；若ρ<0且偏離很遠，表示該地區(qū)在此15年間的效率排名中變化波動較大且退步趨勢明顯。

從表3可以看出，我國30個省市在此15年內(nèi)的地方財政科技投入效率排名變化有較大的差異：大部分地區(qū)的排名位次波動較大，如內(nèi)蒙古、遼寧、上海、安徽、廣東、海南、重慶、貴州、陜西和青海等；只有少數(shù)地區(qū)是比較穩(wěn)定的，波動很小，如北京、天津、山東、甘肅、寧夏等；而波動性較大的各地區(qū)之間也存在不同程度上的上升或下降趨勢差異，如內(nèi)蒙古、遼寧、重慶、貴州、陜西、青海等地區(qū)上升趨勢明顯，反之，上海、安徽、廣東、海南等地區(qū)下降趨勢明顯。同時，與其他地區(qū)相比，重慶在15年內(nèi)地方財政科技投入效率排名位次進步趨勢較為明顯，但這并不能說明重慶市地方財政科技的投入效率水平與發(fā)展程度已經(jīng)居于全國前列，因此有必要對其地方財政科技投入效率做出進一步評價分析。

2.縱向研究：基于時間序列DEA模型的重慶市財政科技投入效率分析

表3 2001—2015年全國30個省市地方財政科技投入效率排名

在表4中，從DEA分析結果中投入要素的松弛量來看，地方財政科技撥款在2001—2015年中除2013年外其他年份的松弛量均為0，這意味著地方財政撥款在2013年沒有發(fā)揮最大的利用效率，存在相對過剩，而在其他年份總被最大限度利用，并不存在過度投入；三個投入變量中松弛最多的就是地方財政科技撥款占公共財政支出之比，在2003年、2005—2006年、2010—2012年、2014—2015年之外的其他年份均存在松弛，這意味著地方財政科技撥款相比公共財政支出在其他年份都存在相對過度投入情況，說明地方財政科技撥款存在低質(zhì)量利用，且投入比例在整個周期內(nèi)總體呈現(xiàn)出較大的反復波動，局部區(qū)域起伏較大，說明其投入狀況很不穩(wěn)定；R&D人員全時當量只在2002年、2005年、2006年中存在松弛，其他年份松弛均為0，這意味著其他年份中R&D人員全時當量投入并不存在相對過度的情況，在2006年之后投入松弛量一直為0，說明這一時期，重慶市的地方財政科技撥款投入取得了一定發(fā)展，科技發(fā)展所需的人力資源配置進一步得到優(yōu)化，在一定程度上抵消了之前的過度投入。

表4 2001—2015年重慶市地方財政科技投入傳統(tǒng)DEA模型運算結果(投入角度)

根據(jù)式(4)、(5)和(6)，借助超效率DEA和傳統(tǒng)DEA測算結果即可得到2001—2015年的總體技術效率指數(shù)θt與某種投入要素效率指數(shù)ωjt的邊界值和某種投入要素的強度指數(shù)σjt，并對其展開進一步的分析，結果由圖2至圖5所示。

圖2 地方財政科技撥款投入效率邊界圖

圖3 地方財政科技撥款占公共財政支出之比投入效率邊界圖

圖4 R&D人員全時當量投入效率邊界圖

圖5 總體效率θt指數(shù)邊界圖

1，效率指數(shù)上下邊界之間的距離完全消失，而由于技術進步指數(shù)At假設為遞減條件，因此2012—2015年間并沒有考慮技術進步要素。同時，可以看到各投入要素之間的效率與強度也存在較大的差異，地方財政科技撥款與R&D人員全時當量之間的投入有效期基本都處于2001—2003年、2010—2012年間，效率變動具有一定的相似性，兩者的投入強度在整個區(qū)間都具有較高的水平，其平均值分別達到0.997、0.990，且穩(wěn)定性較高。而地方財政科技撥款占公共財政支出之比相對于其他兩種投入要素卻表現(xiàn)出較大的差別，在2003年、2010—2012年投入較為活躍，投入強度在2003年、2005—2006年、2010—2012年達到1，其他年份波動較大，平均值與其他兩個投入要素相比相對較低，為0.94。更為明顯的是，地方財政科技撥款占公共財政支出之比的要素強度波動與投入效率指數(shù)波動具有極高的吻合性，這也說明要想提高地方財政科技撥款占公共財政支出之比的投入效率，就必須增強其投入要素的相對強度。從總體來看，三種投入要素的投入強度水平都較高，其投入在2003年、2010—2012年間活躍度都較高，投入效率也較其他年份高，這和投入資源的有效利用有著密切關系。相反，在2003—2010年這段時間內(nèi)，投入效率整體呈現(xiàn)出一個U型變化趨勢，而局部區(qū)域的反復波動正說明這一時期各要素的投入效率很不穩(wěn)定。同時也有一個問題反映了這一變動，那就是三種投入要素效率指數(shù)上下邊界之間的距離過大，間距平均值趨同各自距離平均值，均為0.3左右，雖然小于其下邊界值，但也說明了各投入要素效率變化的不確定性極大，應采取措施盡可能將這一距離縮小，且自2012年后投入效率陡然下降，又回到一個低水平的增長狀態(tài)。而圖5中總體效率指數(shù)的變動情況也符合各投入要素的效率變動趨勢，在2001—2003年保持較高的水平之后，就開始長期下滑，僅2005年有少量回升，2007年達到谷底，之后開始保持穩(wěn)定的上升趨勢，在2010—2012年達到頂點，2012年之后總體效率又突然下降，繼續(xù)維持在一個常態(tài)的較高水平。

四、結論及政策建議

通過以上實證分析，本文得出以下結論：

(1)重慶市地方財政科技投入各要素之間資源利用程度差別較大。其中，地方財政科技撥款與R&D人員全時當量分別只有1、3個年份存在松弛，其他年份均不存在松弛，投入資源的利用效率較高，而地方財政科技撥款占公共財政支出之比卻有7個年份存在松弛，占比一半以上，存在較高的過度投入，但這與地方財政科技撥款較高的資源利用程度形成了沖突，說明重慶市地方財政科技撥款資源利用只是一種低層次的利用，有待優(yōu)化。

(2)重慶市地方財政科技各投入要素之間效率差異明顯，但在DEA有效點上均具有共同點。其中，地方財政科技撥款與R&D人員全時當量的效率指數(shù)變動，無論是兩者之間，還是與總體效率指數(shù)之間的變動，都具有較高的相似性。相比之下，地方財政科技撥款占公共財政支出之比卻表現(xiàn)出較大的差異，效率指數(shù)和要素強度指數(shù)之間的趨同變動與總體效率指數(shù)變動呈現(xiàn)出明顯的不同，但三者在DEA有效年份的投入效率指數(shù)都是1。

(3)重慶市地方財政科技投入效率總體上呈上升趨勢，但上升速度較慢，穩(wěn)定性較低。從總體效率指數(shù)上看，整體基本趨于上升，但提升層次不明顯，各年份投入效率上下邊界值差距較大，穩(wěn)定性低，局部區(qū)域呈U型，波動性大，且各投入要素效率變化也符合這一趨勢。

鑒于此，對重慶市地方財政科技投入提出以下建議：

(1)提高地方財政科技撥款占財政預算的比例，以彌補因地區(qū)經(jīng)濟過快增長與地方財政科技支出長期維持低水平增長的不協(xié)調(diào)所造成的“畸形”增長。優(yōu)化地方財政科技支出結構，在缺乏市場機制調(diào)節(jié)的基礎研究、公益環(huán)保技術、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術、重大前沿技術等公共科技領域及具有重大戰(zhàn)略意義的科技項目方面加大投入。建立健全高效的財政科技資源配置統(tǒng)籌機制，完善地方財政科技支出與科技項目資源的協(xié)同優(yōu)化，尤其在加快高新技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，更應集中優(yōu)勢資金重點發(fā)展，以財政科技投入推動多元化科技資金創(chuàng)新支持模式，提高地方財政科技資金的科技成果轉化，加快科技成果產(chǎn)業(yè)化，充分發(fā)揮財政科技資金促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的杠桿作用。

(2)針對不同的科技項目、科技行業(yè)及科技領域，構建并選擇適當?shù)目冃Э己朔椒?，在完善統(tǒng)計方法來提高數(shù)據(jù)可研讀性的基礎上，結合定量與定性分析來建立具有科學性和實效性的績效評價體系。強化地方財政科技績效管理機制，完善科研項目的審批程序、過程管理、監(jiān)控跟進及評價分析等相關制度，從制度化、體系化方向不斷適應地方科技計劃管理的變化。

(3)加強對地方財政科技投入資金的管理，在財政部門和科技部門之間建立起內(nèi)部預算資金控制機制，包括財政科技資金的流動管理、業(yè)務運行規(guī)范、風險防范體系等，并進行財政科技資金的管理、監(jiān)督相分離，實現(xiàn)財政科技預算的內(nèi)部監(jiān)督與實施情況檢查并舉，實現(xiàn)對地方財政科技預算的全過程覆蓋管理。