黃瑋

[摘 要]2014年以來，PPP在我國迎來了快速發(fā)展。PPP項目的審計監(jiān)督對PPP規(guī)范發(fā)展具有重要的作用，從目前我國PPP項目的審計情況來看，由于缺乏相應的法律法規(guī)，PPP項目審計監(jiān)督方面還存在一些問題。本文針對我國PPP項目審計方面存在的問題，提出完善立法、擴大審計范圍、加大審計力度等建議，以促進PPP規(guī)范發(fā)展。

[關鍵詞]PPP項目；審計監(jiān)督；審計模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.002

[中圖分類號]F283；F239.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）18-000-02

1 研究背景

PPP（Public Private Partnership），指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。2014年以來，我國大力推廣PPP項目，PPP進入了快速發(fā)展階段。目前，我國的PPP項目主要有外包、特許經營和私有化等多種運作模式，強調社會資本與政府共享利益、共擔風險。根據財政部PPP中心獨家發(fā)布的數據，截至2018年3月末，我國PPP項目累計總數7 420個、投資額11.5萬億元。如此龐大的PPP項目市場，自然存在更全面的監(jiān)管需求。2017年11月16日，《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）發(fā)布后，至2018年3月末，綜合信息平臺已累計清退管理庫項目1 160個，累計清減投資額1.2萬億元。

在PPP快速增長和發(fā)展的同時，由于立法滯后、監(jiān)管不到位等原因，PPP項目也產生了一些問題。審計監(jiān)管作為PPP項目監(jiān)管中的重要一環(huán)，其地位不可替代。在英美等發(fā)達國家，對PPP進行審計監(jiān)督是通行做法，我國政府也關注到了PPP項目可能引發(fā)的風險，并出臺了一系列措施。但由于與PPP審計相關的各項法律法規(guī)不夠健全和完善，目前我國PPP項目在審計方面產生了一些爭議，也暴露出一些問題。

2 我國PPP項目審計的爭議和存在問題

2.1 審計立法不夠完善，PPP項目應由誰審計存在爭議

我國PPP模式在2014年開始大力推廣，目前尚無針對此模式的行政法規(guī)和實施條例，現有規(guī)定與原有法律體系間未能完全接軌。PPP項目具有公私合營的特性，參與的主體既有政府資本，也有社會資本。目前，我國的PPP項目存在多種運作方式，主要有外包、特許經營和私有化等，不同的運作方式在項目周期、項目風險各方面都存在較大的差別，因此對于PPP項目到底應該由誰審計，學界也存在不同的觀點。一些學者認為PPP項目不屬于“政府投資和以政府投資為主的建設項目”，政府審計機關無權審計PPP項目的預算執(zhí)行情況和決算。也有一些學者認為目前從規(guī)模上看國有背景社會資本已經成為中國PPP市場上的主力軍，且各類國有資本在PPP項目公司中基本都處于控股地位，根據相關法律法規(guī)，其投入PPP項目公司的資金屬于國有資本經營預算管理的范疇，這類項目公司必須接受政府主導的審計。

PPP項目作為基礎設施建設和公共服務供給的重要模式，已進入六大安全領域，屬于其安全要件之一，從國家治理的角度和維護國家安全的角度，PPP項目納入政府審計是一個必然的發(fā)展趨勢（尤其是政府補貼和政府付費模式）。目前，政府機關對PPP項目的審計范圍以國有資金為主，很少對作為合作方的私營部門實施審計，而PPP項目且涉及大量的社會資本，私營部門掌握著大量相關信息，對審計機關評價整個PPP項目具有很大的幫助。特別在風險分配方面，審計部門需要判斷合作方是否有能力承擔相應的風險。從長遠來講，第三方審計的介入存在必要性。第三方審計參與可以克服政府審計在PPP項目審計過程中存在的缺陷和弊端，減輕審計機關及審計工作人員的負擔，讓其可以更好地擴大審計覆蓋面，加強審計重點的深入調查，從而提高PPP項目審計的效果，更好地保障PPP項目穩(wěn)定運行。

2.2 我國PPP項目審計中存在的問題

2.2.1 PPP項目審計廣度不夠，項目審計存在盲區(qū)

由于PPP審計相關的法律法規(guī)不完善，目前我國對PPP項目的審計監(jiān)督存在缺失，從地方政府的審計實踐來看，對于PPP模式項目能不能審，各地做法不一，既有進行全過程審計監(jiān)督的，也有不開展審計行為的。無論是從數量上還是從投資額上來看，審計覆蓋面均存在不足，部分PPP項目游離于審計監(jiān)督之外，形成了監(jiān)管盲區(qū)。PPP項目資金中有大量社會資本參與，社會資本為了追求利益最大化，可能會出現多收費、虛構投資成本和侵占經營資源等行為，通過虛構成本不僅可以套取建設資金，還為提高政府付費和多占經營資源提供了理由。如果監(jiān)督機制缺失，可能造成政府高付費、社會資本侵占政府經營資源的不良后果。PPP項目大都屬于基礎設施和公共服務領域，若是缺乏監(jiān)管，還可能會埋下較大的安全隱患，例如，社會資本為了自身利益會犧牲工程質量，若工程出現質量問題，后果非常嚴重，甚至會影響民生安全。

2.2.2 PPP項目審計力度不足

目前，政府審計PPP項目主要使用跟蹤審計和決算審計方式開展審計，重點是審查建設項目概預算執(zhí)行落實情況和竣工決算造價的真實性，審計方式仍以事后審計為主，無法從源頭把控風險，也難以對整個PPP項目進行全生命周期審計。PPP項目相對于傳統(tǒng)項目具有投資規(guī)模大、建設周期長、利益主體多、融資方式復雜等特點，分成項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交5個階段，有的PPP項目運營期長達30年。傳統(tǒng)審計僅對單一目標實施審計，無法系統(tǒng)全面地履行政府投資審計對PPP項目的監(jiān)督職責，從而會影響項目的建設質量、效率、投資效益和社會效果。同時，審計機關在PPP項目的可行性研究階段很難介入，造成只能對PPP項目進行事后審計，無法對項目建設的必要性、PPP模式的選擇等方面從源頭上進行監(jiān)督。

2.2.3 PPP項目審計深度不夠

目前，政府對PPP項目的審計仍停留在項目招投標、資金支付合規(guī)性等淺層次問題上，對項目決策的科學性、合同管理的有效性、項目建設的效率性、項目運營的效益性等方面關注較少，對PPP項目的審計最終往往變成對招投標過程的審計。同時，政府對PPP中公共產品定價、經營權轉讓、特許經營收益環(huán)節(jié)存在的違法違紀、風險隱患、管理漏洞等問題的查處力度不夠，提出的改進建議缺乏針對性和操作性。

3 完善我國PPP項目審計模式的建議

3.1 推動PPP審計立法

從目前PPP項目的審計監(jiān)督情況來看，無論是傳統(tǒng)的政府審計還是社會審計，都無法很好地滿足PPP項目的審計監(jiān)管要求，PPP項目審計模式亟待改進。針對這種情況，當務之急便是盡快推動PPP項目審計相關法律法規(guī)的制定和完善。

2015年3月，國務院辦公廳頒布的《關于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》要求：“審計部門要加強對政府投資項目、國有企業(yè)投資項目以及以政府和社會資本合作等方式建設的其他公共工程項目的審計監(jiān)督”。審計署在《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出，要“加強對其他政府投資、政府與社會資本合作等方式建設的公共產品和公共服務項目審計”。

2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第1次會議上發(fā)表重要講話，強調審計機關要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度，加大經濟社會運行中各類風險隱患的揭示力度，加大重點民生資金和項目的審計力度。

根據習近平總書記的指導思想，相關部門應盡快針對PPP項目的特點，開展PPP項目審計理論研究，盡快制定適合PPP項目的審計法律法規(guī)，對審計范圍、審計目標、審計流程、審計模式等進行詳細說明，充分發(fā)揮審計在促進國家治理現代化方面的作用。

3.2 拓展審計監(jiān)督廣度

在相關法律法規(guī)出臺前，針對目前政府審計PPP項目中存在的問題，審計機關應拓展審計監(jiān)督廣度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大審計力度和深度。

為了消除審計盲區(qū)，政府審計機關應全面梳理PPP項目的審計情況，查漏補缺。地方政府可以設置專人專崗負責PPP項目評審、組織協(xié)調和檢查督導等工作，同時加強PPP項目監(jiān)管能力建設，包括PPP人才隊伍培養(yǎng)、PPP項目基本監(jiān)管制度建設等。由于PPP項目多、金額大、范圍廣，基于價值創(chuàng)造原則，審計也應充分應用人盡其才、物盡其用、優(yōu)勢互補的概念，政府審計可以協(xié)同社會審計和內部審計，探討合適的合作方式，使其各有側重點地展開審計工作，相互溝通，并整合審計工作結果，避免重疊審計，讓有限的審計資源發(fā)揮最大的效益。從PPP項目全生命周期審計的角度來看，PPP項目審計在不同階段可以由不同的審計主體進行審計，從而做到協(xié)同三方審計以實現PPP項目生命周期審計全覆蓋。

在加大審計力度和深度方面，應改變目前PPP審計目標單一，缺乏系統(tǒng)性的局面。審計機關應該跟蹤PPP項目建設程序，針對PPP項目的5個階段，從項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行到項目移交，有計劃地進行全面審計監(jiān)督，做到事前、事中、事后全程監(jiān)督，進一步加強審計的層次性和系統(tǒng)性。PPP項目相對傳統(tǒng)建設項目來說，建設周期更長，運作流程更復雜，交易結構更多樣。對于PPP項目中的社會資本，經濟效益是其主要的利益目標，而政府更加關注的是PPP項目的建設效果和公共服務能力。在PPP項目審計中，國家審計機關應以風險為導向，關注各參與單位的利益目標和項目建設目標，不斷調整審計工作重點。隨著審計工作的不斷深入，逐步拓展至工程造價審計、工程管理審計和投資績效審計，審計重點應當從成本核算轉為PPP項目合同管理、成本核算、投資績效審計并重的公共投資項目審計模式，形成全過程跟蹤審計新格局。

4 結 語

PPP項目有別于傳統(tǒng)項目，因此對其進行審計時也不能遵循傳統(tǒng)的審計模式。目前，無論是單一的政府審計還是社會審計都無法對PPP項目進行有效監(jiān)督，因此政府應根據我國PPP審計方面存在的漏洞，盡快制定與項目模式相適應的審計法律法規(guī)，調整PPP審計模式，明確PPP審計目標，規(guī)范PPP審計流程，以便促進PPP項目健康發(fā)展。

主要參考文獻

[1]嚴曉健.公私合作伙伴關系（PPP）的應用及審計重點探討[J].審計研究，2014（5）.

[2]孫凌志，賈宏俊，任一鑫.PPP模式建設項目審計監(jiān)督的特點、機制與路徑研究[J].審計研究，2016（2）.