蔣傳光

內(nèi)容摘要：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的“十六字方針”是黨的十一屆三中全會(huì)正式提出和確立的?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的“新十六字方針”是黨的共十八大正式提出的?！笆址结槨睂?shí)現(xiàn)了由人治向依法治理的轉(zhuǎn)變，“新十六字方針”實(shí)現(xiàn)了由立法導(dǎo)向的法治建設(shè)向體系化法治建設(shè)的轉(zhuǎn)變?！靶率址结槨笔菍?duì)“十六字方針”在理論與實(shí)踐上的超越，在“新十六字方針”引領(lǐng)下法治建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代。兩個(gè)“十六字方針”的提出，其見(jiàn)證了法治建設(shè)的目標(biāo)從建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系到建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：“十六字方針” “新十六字方針” 法治建設(shè) 跨越發(fā)展

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，被視為中華人民共和國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上“具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折”，〔1 〕并開(kāi)啟了改革開(kāi)放的新征程。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨的建設(shè)等各個(gè)方面，都取得了巨大的成就。法治建設(shè)也是如此。改革開(kāi)放的40年，是探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路的40年，也是探索中國(guó)特色社會(huì)主義法治之路的40年?；仡?0年來(lái)法治建設(shè)的歷程，我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展階段可用兩個(gè)“十六字方針”來(lái)概括，第一個(gè)“十六字方針”為“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”（簡(jiǎn)稱“十六字方針”），第二個(gè)“十六字方針”為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”（簡(jiǎn)稱“新十六字方針”）。法治建設(shè)的歷程就是落實(shí)兩個(gè)“十六字方針”的歷程，改革開(kāi)放以來(lái)法治建設(shè)的成就就是落實(shí)兩個(gè)“十六字方針”的結(jié)果。改革開(kāi)放40年在兩個(gè)“十六字方針”的引領(lǐng)下，我國(guó)的法治建設(shè)取得了巨大的成就，并實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。筆者擬對(duì)兩個(gè)“十六字方針”在我國(guó)法治建設(shè)中的貢獻(xiàn)作一簡(jiǎn)要比較和分析。

一、“十六字方針”實(shí)現(xiàn)了由人治向依法治理的轉(zhuǎn)變

（一）鄧小平法制思想與“十六字方針”的提出

“十六字方針”是在鄧小平法制思想 〔2 〕指導(dǎo)下，黨的十一屆三中全會(huì)正式提出和確立的。鑒于中華人民共和國(guó)成立后法治建設(shè)的歷史教訓(xùn)，特別是“文化大革命”的深刻教訓(xùn)，1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，在指導(dǎo)思想上進(jìn)行了撥亂反正，對(duì)民主法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了歷史性的飛躍，把發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法治作為國(guó)家建設(shè)的重要目標(biāo)提出來(lái)，提出了我國(guó)法治建設(shè)的“十六字方針”，從而使中華人民共和國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入了重建和迅速發(fā)展的新的歷史時(shí)期，不僅開(kāi)啟了中國(guó)法治道路新的歷史進(jìn)程，而且也成為探索新的國(guó)家治理模式的起點(diǎn)。

1.鄧小平法制思想對(duì)中國(guó)法治建設(shè)的奠基和引領(lǐng)

回顧改革開(kāi)放40年來(lái)法治建設(shè)的歷程和成就，總結(jié)兩個(gè)“十六字方針”在中國(guó)法治建設(shè)中發(fā)揮的作用，必須肯定鄧小平法制思想的指導(dǎo)作用。法治建設(shè)離不開(kāi)理論的指導(dǎo)，鄧小平法制思想則為中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)法治建設(shè)奠定了思想基礎(chǔ)，提供了理論引領(lǐng)。沒(méi)有鄧小平法制思想，就沒(méi)有“十六字方針”的提出，更沒(méi)有今天中國(guó)法治建設(shè)的成就。

鄧小平是中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師，也是中國(guó)法治建設(shè)的引領(lǐng)者和奠基者。鄧小平法制思想是伴隨著鄧小平理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，鄧小平在我國(guó)改革和建設(shè)的各個(gè)重要時(shí)期，發(fā)表了一系列關(guān)于發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的講話與談話，系統(tǒng)地論述了我國(guó)民主法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，明確提出堅(jiān)持發(fā)展民主和法制是我們黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的方針，以及社會(huì)主義法治建設(shè)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本要求，尤其是在理論上解決了社會(huì)主義國(guó)家長(zhǎng)期未能解決的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)之間的關(guān)系問(wèn)題，即黨組織和黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)人必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

鄧小平作為黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心，把社會(huì)主義民主和法治建設(shè)放到了極為重要的位置。1980年1月，鄧小平在中央召集的干部會(huì)議上所作的《關(guān)于目前的形勢(shì)和任務(wù)》的報(bào)告中指出：“我們堅(jiān)持發(fā)展民主和法制，這是我們黨的堅(jiān)定不移的方針。” 〔3 〕1980年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議上所作的《貫徹調(diào)整方針，保證安定團(tuán)結(jié)》的講話中再一次強(qiáng)調(diào)指出：“要繼續(xù)發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制。這是三中全會(huì)以來(lái)中央堅(jiān)定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動(dòng)搖?！?〔4 〕1985年，鄧小平在黨的全國(guó)代表會(huì)議上講話時(shí)，又一次提到民主法制的政策不能變。他指出：“究竟什么是我們黨的政策的連續(xù)性呢？這里當(dāng)然包括獨(dú)立自主、民主法制、對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活等內(nèi)外政策，這些政策我們是不會(huì)改變的?！?〔5 〕1986年，鄧小平又重申：“現(xiàn)在從黨的工作來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)是端正黨風(fēng)，但從全局來(lái)說(shuō)，是加強(qiáng)法制。我們國(guó)家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)，從黨的十一屆三中全會(huì)以后就開(kāi)始抓法制，沒(méi)有法制不行?！?〔6 〕

鄧小平把健全社會(huì)主義法治，提高到黨的“堅(jiān)定不移的基本方針”和“決不允許有任何動(dòng)搖”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，把民主法治視為不會(huì)改變的連續(xù)性政策，認(rèn)為“沒(méi)有法制不行”，這表明了鄧小平旗幟鮮明地向中國(guó)和世界宣告，中國(guó)將厲行法治、依法治國(guó)，在中國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)的“無(wú)法無(wú)天”的現(xiàn)象將被徹底否定，舊社會(huì)遺留下來(lái)的人治現(xiàn)象也將被徹底否定。

根據(jù)鄧小平的上述思想，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的歷史時(shí)期，黨和國(guó)家的一系列重大決策，都包含有發(fā)展民主和法治的明確要求。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨的歷次代表大會(huì)的報(bào)告以及黨和國(guó)家的一系列重要文件，都十分強(qiáng)調(diào)民主和法治。堅(jiān)持發(fā)展民主和法治成為黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的方針。黨的十五大更是把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家第一次作為治國(guó)方略提了出來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了黨的治國(guó)方式的歷史性轉(zhuǎn)變。這說(shuō)明，在新的歷史時(shí)期產(chǎn)生的鄧小平法制思想，是馬克思主義法學(xué)理論中國(guó)化的重要成果，豐富和發(fā)展了馬克思主義的國(guó)家與法的學(xué)說(shuō)，為馬克思主義法學(xué)理論的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展道路的探索已經(jīng)歷了五個(gè)具有里程碑意義的發(fā)展階段。這五個(gè)里程碑分別是1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)；1980年鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話；1992年鄧小平視察南方的談話；1997年黨的十五大依法治國(guó)方略的提出；2012年黨的十八大以來(lái)開(kāi)啟的依法治國(guó)新征程。從理論邏輯上而言，這五個(gè)里程碑和鄧小平及其法制思想均有密切的關(guān)系。〔7 〕

2.“十六字方針”的提出

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的基本方針和要求。“十六字方針”內(nèi)容的雛形可追溯到中華人民共和國(guó)成立初期。1956年9月19日在黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)上，董必武在題為《進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)》的發(fā)言中曾提出，“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”，依法辦事有兩方面的意義：其一，必須有法可依。其二，有法必依。〔8 〕但“十六字方針”內(nèi)容的完整表述，是鄧小平首先提出的，在黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)中被正式確認(rèn)，以后又被載入許多黨的重要文件中。

“十六字方針”是1978年鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)前召開(kāi)的中央工作會(huì)議上首先提出來(lái)的。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)的法治建設(shè)長(zhǎng)期不受重視，廣大干部和群眾法治觀念淡薄，習(xí)慣于只按政策辦事，按領(lǐng)導(dǎo)人的意志辦事，“往往把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)做‘法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫做‘違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法也就跟著改變”?！? 〕在十年“文化大革命”期間，更是“無(wú)法無(wú)天”，給中國(guó)人民上了一次極其深刻的法治課。人們深感秩序、安全、法治、自由、民主和人權(quán)的重要。這種歷史性的深刻反思，體現(xiàn)為一種要求新秩序的歷史律動(dòng)，為法治的恢復(fù)和發(fā)展提供了助推力量。

鑒于“文化大革命”時(shí)期法治被完全破壞的狀況，鄧小平首先考慮的是要做到有法可依，建立完善的法律制度。1978年10月，在與有關(guān)人員商議對(duì)中國(guó)工會(huì)第九次全國(guó)代表大會(huì)上的講話稿修改問(wèn)題時(shí)，他就談到：現(xiàn)在關(guān)于民主問(wèn)題的討論不夠，這個(gè)問(wèn)題很重要，要展開(kāi)討論。民主和法制實(shí)際上是一件事情。法制確實(shí)需要建立和健全，民法、刑法要搞，但都沒(méi)有搞成。沒(méi)有法，他就亂搞，確實(shí)不行?，F(xiàn)在是領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫違法，這種狀況不能繼續(xù)下去了。除了搞刑法、民法、訴訟法以外，還要搞經(jīng)濟(jì)立法，如工廠法。〔10 〕關(guān)于完善立法的思想，他在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的著名講話中，在提出新時(shí)期加強(qiáng)法治建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，針對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)立法很不完備，很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)的情況指出：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動(dòng)法、外國(guó)人投資法等等，……做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！?〔11 〕

在黨的十一屆三中全會(huì)上，根據(jù)鄧小平的講話精神，在提出全黨工作著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的同時(shí)，“對(duì)民主和法制問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真的討論”，提出要加強(qiáng)民主建設(shè)，強(qiáng)調(diào)民主和集中的辯證關(guān)系，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”?！?2 〕“十六字方針”自此在黨的文獻(xiàn)中被正式提出和確認(rèn)，成為中共十一屆三中全會(huì)后黨的重要文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)和法治建設(shè)的指導(dǎo)方針，為以立法為導(dǎo)向的法治建設(shè)指明了方向。

改革開(kāi)放以后，黨的一些重要文件在論述社會(huì)主義法治建設(shè)的內(nèi)容時(shí)，或者對(duì)“十六字方針”的精神進(jìn)行了闡釋，或者明確提出了堅(jiān)持“十六字方針”的要求。黨的十二大報(bào)告針對(duì)“對(duì)法制建設(shè)的重要性還認(rèn)識(shí)不足，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象在一些方面仍然存在，已經(jīng)制定的法律還沒(méi)有得到充分的遵守和執(zhí)行”的狀況，提出“我們黨要領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)制訂和完備各種法律”，“從各方面保證政法部門嚴(yán)格執(zhí)行法律”，“努力使每個(gè)公民都知法守法”?！?3 〕黨的十三大報(bào)告在提出“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)”時(shí)指出：“社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制不可分割”，“國(guó)家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，民主和專政的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”?！?4 〕黨的十五大提出“加強(qiáng)法制建設(shè)”時(shí)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是黨和國(guó)家事業(yè)順利發(fā)展的必然要求?！?〔15 〕黨的十六大在談到“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)”時(shí)也提出：“堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！?〔16 〕

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的“十六字方針”，包括了對(duì)立法、執(zhí)法、司法、普法等法治建設(shè)各方面工作的基本要求，因而具有很強(qiáng)的針對(duì)性和深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。我國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)在這一方針的指引下，取得了令人矚目的成就。

（二）“十六字方針”的法治價(jià)值

黨的十一屆三中全會(huì)是改革開(kāi)放新時(shí)期的歷史開(kāi)端，此次全會(huì)確立的“十六字方針”也成為改革開(kāi)放新時(shí)期法治建設(shè)的歷史起點(diǎn)，因而在當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)歷程中具有重大的法治價(jià)值。改革開(kāi)放40來(lái)，在“十六字方針”的引領(lǐng)下，立足中國(guó)的國(guó)情，面對(duì)中國(guó)的問(wèn)題，對(duì)如何建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，在理論和實(shí)踐上進(jìn)行了探索，并取得了很大的成就?！?7 〕

第一，確立了依法治國(guó)基本治國(guó)方略。黨的十五大從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治、繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的高度，第一次把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為治國(guó)的基本方略鄭重地提了出來(lái)。第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案，又把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家寫入憲法，成為憲法的基本原則之一。黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，視為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，被確立為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的指導(dǎo)思想。黨的十七大提出堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化當(dāng)代中國(guó)治國(guó)方略的這種歷史性轉(zhuǎn)變，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義的一個(gè)偉大進(jìn)步，是黨的十一屆三中全會(huì)以后探索法治道路的歷史必然。

第二，實(shí)現(xiàn)了從人治向法治的轉(zhuǎn)變。鑒于蘇聯(lián)斯大林時(shí)期破壞法治和中國(guó)“文化大革命”的教訓(xùn)，如何從制度上防范人治產(chǎn)生，建立使黨和國(guó)家的政治生活納入法治軌道的機(jī)制，是改革開(kāi)放以后社會(huì)主義法治建設(shè)探索的一個(gè)重大問(wèn)題。要避免類似“文化大革命”那樣的錯(cuò)誤發(fā)生，就要從制度上解決問(wèn)題，改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度，建立防止人治產(chǎn)生的機(jī)制?；诖耍锍误w制上存在的一些弊端，〔18 〕糾正黨的權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜等現(xiàn)象，廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，使民主制度化、法律化，拋棄人治，厲行法治，依法治國(guó)，成為改革開(kāi)放后的共識(shí)，并推動(dòng)了政治體制改革的深入進(jìn)行，促進(jìn)了從人治向依法治理的轉(zhuǎn)變。

第三，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成。根據(jù)改革開(kāi)放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，黨的十五大確立了到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求，我國(guó)的立法工作取得了巨大成就，按期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的主要方面基本上做到了有法可依，實(shí)現(xiàn)了由把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)作法向有法可依的重大轉(zhuǎn)變，有力地推動(dòng)和保障了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。

第四，法律知識(shí)在全社會(huì)得到廣泛普及。通過(guò)普法宣傳教育，依法治國(guó)的精神理念得到傳播并成為共識(shí)，全社會(huì)的法治觀念有了很大提高，公平、正義理念正潛移默化地影響著人們的價(jià)值觀念，人們依法保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)顯著增強(qiáng)。

第五，尊重和保障人權(quán)被載入憲法。為了保障憲法規(guī)定的公民的各種基本權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，依據(jù)憲法制定了一系列相應(yīng)的法律法規(guī)。2004年全國(guó)人大通過(guò)的憲法修正案將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”鄭重地載入憲法。為使公民的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的違法侵害，構(gòu)筑了全面的民主監(jiān)督和法律救濟(jì)系統(tǒng)。堅(jiān)持以人為本，尊重和保障人權(quán)，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。

第六，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政的執(zhí)政原則。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐的需要，不定期地聘請(qǐng)法學(xué)專家就建設(shè)法治國(guó)家的理論與實(shí)踐問(wèn)題舉辦法制講座。在這一舉措的促進(jìn)下，領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)學(xué)法用法意識(shí)增強(qiáng)。同時(shí)，對(duì)廣大民眾自覺(jué)學(xué)習(xí)法律，提高法律意識(shí)，也起到了重要促進(jìn)作用。

第七，依法行政成為政府工作運(yùn)行的準(zhǔn)則。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)文化的推動(dòng)下，我國(guó)行政法治建設(shè)取得了很大的成績(jī)，如明確了我國(guó)依法行政的目標(biāo)——建設(shè)法治政府，第一次全面規(guī)劃了建設(shè)法治政府的宏偉藍(lán)圖；明確了政府職能的定位，行政管理體制改革不斷深化。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督體制進(jìn)一步完善，建設(shè)有限政府、責(zé)任政府；推行了行政問(wèn)責(zé)制和行政執(zhí)法責(zé)任制；實(shí)行行政公開(kāi)制度，建設(shè)陽(yáng)光政府等。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。該《綱要》的發(fā)布和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)依法行政進(jìn)入了全面推進(jìn)、自覺(jué)發(fā)展、不斷深化的階段，建設(shè)法治政府已成為我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)在迫切要求。

第八，司法體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)，根據(jù)不同時(shí)期的歷史特點(diǎn)和司法工作面臨的任務(wù)，在司法機(jī)關(guān)和司法隊(duì)伍建設(shè)；推進(jìn)司法改革，保障社會(huì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)；優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度等方面，形成了系統(tǒng)的中國(guó)特色社會(huì)主義司法理論。司法改革工作正在逐步深化，并取得初步成效，司法不公和司法腐敗現(xiàn)象逐步得到克服和糾正。

第九，法學(xué)研究和法學(xué)教育進(jìn)一步繁榮和發(fā)展。黨的十一屆三中全會(huì)以后，尤其是確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，我國(guó)的法學(xué)研究及其理論成果無(wú)論在質(zhì)上還是在量上，都有了突破性的進(jìn)展，對(duì)中國(guó)法治實(shí)踐和人們思想認(rèn)識(shí)中需要解決的一些重大理論問(wèn)題進(jìn)行了探討，促進(jìn)了人們思想觀念的轉(zhuǎn)變和法治社會(huì)的建設(shè)。自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，我國(guó)法學(xué)教育的規(guī)模以前所未有的速度擴(kuò)大。法學(xué)教育的層次日趨齊全，結(jié)構(gòu)亦日臻完善，目前，我國(guó)已經(jīng)基本建立了由普通高等法學(xué)教育、成人法學(xué)教育、法律職業(yè)教育構(gòu)成的多渠道、多形式、多層次的法學(xué)教育體系，為社會(huì)輸送了大量的高素質(zhì)法治人才。

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為治國(guó)方略已經(jīng)確立。然而，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一個(gè)前無(wú)古人的偉大創(chuàng)舉，也是一個(gè)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。1978年改革開(kāi)放以后的民主法治建設(shè)功不可沒(méi)，奠定了現(xiàn)代法治大廈之基。

二、“新十六字方針”實(shí)現(xiàn)了由立法導(dǎo)向的

法治建設(shè)向體系化法治建設(shè)的轉(zhuǎn)變

“新十六字方針”即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，是黨的十八大報(bào)告正式提出的。此后，習(xí)近平總書(shū)記在多次重要講話中對(duì)此作出強(qiáng)調(diào)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確把其列為實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的內(nèi)容，成為中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代依法治國(guó)遵循的“新十六字方針”。

（一）“新十六字方針”提出的背景和過(guò)程

前已述及，黨的十一屆三中全會(huì)確立了法治建設(shè)的“十六字方針”，以此為引領(lǐng)，在總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，“提出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，積極建設(shè)社會(huì)主義法治，取得歷史性成就”。〔19 〕盡管如此，我國(guó)的法治建設(shè)在與實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)、與全面深化改革的要求之間，法治建設(shè)的現(xiàn)狀與法治建設(shè)的目標(biāo)預(yù)期之間，存在著差距，“同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題”?！?0 〕這些不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，在全面建成小康社會(huì)和全面深化改革的背景下，法治建設(shè)在治國(guó)理政中的地位和功能更加突出。我國(guó)目前全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，針對(duì)“我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大” 〔21 〕的新形勢(shì)新任務(wù)，“必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”。

第二，依法治國(guó)方略在推進(jìn)和落實(shí)過(guò)程中，在立法、執(zhí)法司法、尊法信法守法用法等方面還存在不少問(wèn)題。“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問(wèn)題反映強(qiáng)烈；部分社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。” 〔22 〕

第三，我國(guó)的法治建設(shè)并未達(dá)到預(yù)期效果。就具體層面的問(wèn)題而言，官民違法犯罪多發(fā)現(xiàn)象沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)，法治化進(jìn)程的速度與社會(huì)期望的反差加大，法律權(quán)威性沒(méi)有實(shí)質(zhì)提升，法律定紛止?fàn)幠芰ο陆?，包括各?jí)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全社會(huì)的法治觀念和法治思維并未確立。

在此背景下，黨的十八大報(bào)告為了“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，對(duì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作出了戰(zhàn)略部署，提出“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。〔23 〕中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代遵循的“新十六字方針”，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”就此確立。

由“十六字方針”向“新十六字方針”的轉(zhuǎn)變，是在黨的十八大完成的。但這中間有一個(gè)過(guò)渡階段，這個(gè)過(guò)渡階段就是黨的十七大。相比較黨的十一屆三中全會(huì)后黨的各類文件對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的表述，黨的十七大報(bào)告有一個(gè)明顯的變化，即提出了“全面落實(shí)依法治國(guó)”的概念，只把“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”作為全面依法治國(guó)的一個(gè)層面，不再把加強(qiáng)立法，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作為主要目標(biāo)，而是對(duì)依法治國(guó)的各個(gè)層面進(jìn)行了全面系統(tǒng)闡述，尤其是提出要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”?！?4 〕這種提法的出現(xiàn)，是黨的十五大提出依法治國(guó)方略后首次出現(xiàn)，也是和此前黨的十五大、十六大報(bào)告在論述依法治國(guó)方略問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重大區(qū)別。

黨的十七大報(bào)告在闡述“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的目標(biāo)時(shí)，提出“擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明”。在具體路徑上，提出要“堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益”，“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治法律保障”。在“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的具體舉措上，提出“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威；推進(jìn)依法行政；加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法?！吧罨痉w制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”?！吧钊腴_(kāi)展法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，形成自覺(jué)學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍”等?！?5 〕

通過(guò)上述梳理可以看出，黨的十七大報(bào)告雖未明確提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”的完整表述，但已具備“新十六字方針”的雛形，為“新十六字方針”的進(jìn)一步提出奠定了基礎(chǔ)。這說(shuō)明黨的十五大提出依法治國(guó)方略之后，經(jīng)過(guò)十多年的法治建設(shè)，到黨的十七大時(shí)，對(duì)依法治國(guó)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，法治建設(shè)的理念發(fā)生了變化，法治建設(shè)的任務(wù)由立法導(dǎo)向開(kāi)始向全面依法治國(guó)轉(zhuǎn)變。

（二）“新十六字方針”引領(lǐng)下法治建設(shè)的巨大成就

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，特別是黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)進(jìn)行部署之后，全面推進(jìn)依法治國(guó)的各項(xiàng)舉措正有條不紊地逐項(xiàng)落實(shí)，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)”?！?6 〕在“新十六字方針”引領(lǐng)下，我國(guó)法治建設(shè)邁出重大步伐，取得跨越式發(fā)展。

第一，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。為貫徹落實(shí)黨的十八大精神，首次以依法治國(guó)為主題召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)，立足我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)際，直面我國(guó)法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行了全面部署和頂層設(shè)計(jì)，為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程制定了“路線圖”，“明確了全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、發(fā)展道路、工作布局、重點(diǎn)任務(wù)”，〔27 〕回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)關(guān)系等一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，提出了推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的180多項(xiàng)舉措。

第二，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論框架體系已經(jīng)形成。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“圍繞社會(huì)主義法治建設(shè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，推進(jìn)法治理論創(chuàng)新，發(fā)展符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色、體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的社會(huì)主義法治理論，為依法治國(guó)提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。” 〔28 〕改革開(kāi)放以來(lái)，結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)踐，提出一系列具有鮮明中國(guó)特色的社會(huì)主義法治思想、法學(xué)理論，為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系的形成奠定了豐富的思想理論基礎(chǔ)。綜觀黨的十八大以來(lái)黨的各類文獻(xiàn)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的闡釋，從理論層面上來(lái)看，既有對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)在探索社會(huì)主義法治道路、制度構(gòu)建等方面理論成果和成功經(jīng)驗(yàn)的肯定，以及對(duì)法治實(shí)踐所取得成果的概括、提煉和總結(jié)，也有適應(yīng)改革開(kāi)放新形勢(shì)和針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論創(chuàng)新和提出的一系列新舉措。以黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》為標(biāo)志，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論框架體系已基本形成。〔29 〕

第三，完善了憲法監(jiān)督實(shí)施機(jī)制。為確立憲法權(quán)威，完善了全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，建立合憲性審查機(jī)制；將每年12月4日定為國(guó)家憲法日；在全社會(huì)普遍開(kāi)展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神；建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓。上述舉措，對(duì)提升人們的憲法觀念將會(huì)起到重要的促進(jìn)作用。

第四，法治政府建設(shè)全面推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府始終把實(shí)行科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、健全監(jiān)督制度、加強(qiáng)廉政建設(shè)作為政府工作的基本準(zhǔn)則。在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府方面，采取了一系列新舉措，邁出了新步伐。

第五，司法體制改革有重大突破。黨的十八大以來(lái)，深入推進(jìn)以司法責(zé)任制為重點(diǎn)的司法體制改革，進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)、整體統(tǒng)籌的新階段，并取得明顯成效。一是深化法院組織體系改革，最高人民法院設(shè)立6個(gè)巡回法庭，推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院建設(shè)，設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭。二是全面實(shí)施立案登記制改革，依法制裁虛假訴訟，維護(hù)正常訴訟秩序；開(kāi)展跨域立案試點(diǎn)，解決了群眾訴訟不便問(wèn)題。三是全面推進(jìn)司法責(zé)任制等基礎(chǔ)性改革，基本完成法官員額制改革。四是推進(jìn)人民陪審員制度改革，提高陪審員的廣泛性和代表性，讓人民參與司法、監(jiān)督司法；完善陪審員參審機(jī)制。五是積極推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，確保刑事案件審判質(zhì)量。六是深化司法公開(kāi)，努力讓人民群眾感受到公平正義。七是廢除了延續(xù)半個(gè)多世紀(jì)的勞教制度?！?0 〕通過(guò)上述系統(tǒng)改革，司法質(zhì)量、效率和公信力持續(xù)提升，人民群眾對(duì)公平正義的獲得感增強(qiáng)。

第六，法治文化建設(shè)取得重大進(jìn)展，全社會(huì)法治觀念明顯增長(zhǎng)。法治文化建設(shè)是法治國(guó)家建設(shè)的根基，是法治之魂。黨的十八大以來(lái)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，一直是法治建設(shè)的核心內(nèi)容。把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，寫入憲法，并制定了融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃，〔31 〕強(qiáng)調(diào)把法治思維和法治方法作為“深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”的方法，〔32 〕用嚴(yán)格執(zhí)法公正司法引領(lǐng)守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法用法，把法治教育納入國(guó)民教育體系，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程，健全普法宣傳機(jī)制，深入開(kāi)展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，發(fā)揮人民團(tuán)體社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，健全群眾依法維權(quán)和矛盾糾紛化解機(jī)制等。法治文化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，全社會(huì)的法治意識(shí)、法治觀念顯著增強(qiáng)。

第七，國(guó)家監(jiān)察體制改革取得成績(jī)。2017年10月，根據(jù)黨的十九大對(duì)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革作出的重大決策部署，在總結(jié)北京市、山西省、浙江省改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在全國(guó)范圍內(nèi)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?3 〕為了貫徹和體現(xiàn)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的精神，為成立監(jiān)察委員會(huì)提供憲法依據(jù)，2018年3月11日十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案在憲法第3章《國(guó)家機(jī)構(gòu)》中增加一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，就國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等作出規(guī)定。至此，國(guó)家監(jiān)察體制改革的任務(wù)順利完成。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于健全中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督具有重要意義。

第八，強(qiáng)化了對(duì)全面依法治國(guó)的組織領(lǐng)導(dǎo)。為了把加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，黨的十八屆四中全會(huì)提出：“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序。” 〔34 〕據(jù)此，黨的十九大報(bào)告提出了進(jìn)一步的落實(shí)舉措，即“成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”?！?5 〕為貫徹黨的十九大精神而制定的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，并對(duì)其進(jìn)行了定位，明確了其工作職責(zé)。2018年8月24日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議，標(biāo)志著中央全面依法治國(guó)委員會(huì)工作正式啟動(dòng)。“這是推進(jìn)新時(shí)代全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略舉措，在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)史上具有里程碑意義?！?〔36 〕組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，有利于加強(qiáng)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略。

黨的十八大以來(lái)，針對(duì)改革開(kāi)放新形勢(shì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型期在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中出現(xiàn)的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出了關(guān)于依法治國(guó)的一系列具有理論創(chuàng)新觀點(diǎn)和一系列新舉措，“依法治國(guó)開(kāi)啟新征程”?！?7 〕

三、“新十六字方針”是對(duì)“十六字方針”在理論與實(shí)踐上的超越

兩個(gè)“十六字方針”的提出，清晰地見(jiàn)證了我國(guó)法治建設(shè)的理論和實(shí)踐探索與發(fā)展歷程、取得的成就、法治理念的轉(zhuǎn)變，尤其是見(jiàn)證了法治建設(shè)的目標(biāo)，從建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系到建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，我國(guó)法治建設(shè)的目標(biāo)定位已經(jīng)確立，前進(jìn)的方向已經(jīng)明確，法治理論體系逐漸成熟和定型，法治理念已經(jīng)深入人心，法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)了和跨越式發(fā)展。

（一）“新十六字方針”是“十六字方針”在新時(shí)代的轉(zhuǎn)型升級(jí)

兩個(gè)“十六字方針”折射出改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)的巨大進(jìn)步。從兩個(gè)“十六字方針”的邏輯關(guān)系來(lái)看，“十六字方針”是“新十六字方針”的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有“十六字方針”，就不可能有“新十六字方針”。“新十六字方針”是對(duì)“十六字方針”繼承基礎(chǔ)上的發(fā)展和提升，“明確了新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和主要任務(wù)”?！?8 〕“新十六字方針”是“十六字方針”的升級(jí)版，是在“十六字方針”引領(lǐng)下取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，對(duì)法治建設(shè)更高目標(biāo)的追求。

從有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的“十六字方針”，到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的“新十六字方針”的轉(zhuǎn)變，意味著“在法律體系形成之后，法治建設(shè)的重心必然轉(zhuǎn)向提高法律體系的質(zhì)量，轉(zhuǎn)向法律的實(shí)施”；〔39 〕從著重解決無(wú)法可依、以立法為導(dǎo)向，到追求科學(xué)立法、民主立法、依法立法的良法之治；從強(qiáng)調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究單一的法律嚴(yán)格執(zhí)行，到追求嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法多層面的良法之下的善治；從通過(guò)普法宣傳提高人們的法律意識(shí)，到建設(shè)社會(huì)主義法治文化；從以形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)，到追求以形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為內(nèi)容的法治體系作為目標(biāo)。

簡(jiǎn)言之，“十六字方針”提出的背景，是針對(duì)十年“文化大革命”嚴(yán)重破壞法治給社會(huì)造成的嚴(yán)重的危害；針對(duì)家長(zhǎng)制、一言堂，把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)作法，對(duì)民主的破壞；針對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立后對(duì)完善法律制度的需求，從而把民主制度化、法律化，建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作為追求目標(biāo)。

“新十六字方針”提出的背景已發(fā)生了重大變化，此時(shí)，雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，“民主法治建設(shè)邁出重大步伐”，〔40 〕但在全面建成小康社會(huì)和全面深化改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。為加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，對(duì)如何全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)制定“路線圖”則成為當(dāng)務(wù)之急。法治建設(shè)的目標(biāo)追求，也由建立完善的法律體系轉(zhuǎn)型升級(jí)為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

（二）“十六字方針”理念下的法治建設(shè)以完善立法為導(dǎo)向

中華人民共和國(guó)成立后，主要是黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的法治建設(shè)遵循“十六字方針”，雖然在各個(gè)方面取得了較大成績(jī)，“十六字方針”引領(lǐng)下的法治建設(shè)目標(biāo)，展現(xiàn)的是以單向度為主的法治建設(shè)，始終是以完善的法律制度建設(shè)為主線，法治建設(shè)的實(shí)踐是以立法為導(dǎo)向，著重解決無(wú)法可依問(wèn)題，重心是形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。

第一，在概念使用層面。在黨的十五大提出依法治國(guó)方略之前，無(wú)論是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話還是黨的文件中，在主流話語(yǔ)談到法治建設(shè)時(shí)，使用的都是“法制”一詞，諸如“繼續(xù)健全社會(huì)主義民主和法制”“加強(qiáng)民主法制建設(shè)”“一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制”“高度重視法制建設(shè)”“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)”“建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”等。直到1997年，在黨的十五大報(bào)告中才正式使用了“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的表述。自此，在論述治國(guó)方略時(shí)，“法治國(guó)家”便代替了“法制國(guó)家”的表述。

在此期間，我國(guó)多數(shù)法學(xué)教科書(shū)和學(xué)者從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)結(jié)合的意義上把“法制”一詞理解為，既包括國(guó)家創(chuàng)造的法律制度，又包括法律在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，把立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)作為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，其中心環(huán)節(jié)是依法辦事，認(rèn)為在此種意義上“法制”和“法治”概念可以等同使用。上述主流話語(yǔ)在使用“法制”概念時(shí)，雖然并不完全僅限于靜態(tài)意義上的國(guó)家法律制度，但總體上對(duì)“法制”概念的理解，仍然沒(méi)有超出老一輩革命家董必武在中華人民共和國(guó)成立初期對(duì)“法制”內(nèi)涵的解讀。他說(shuō)：“有人問(wèn)，究竟什么叫做法制？現(xiàn)在世界上對(duì)于法制的定義，還沒(méi)有統(tǒng)一的確切的解釋。我們望文生義，國(guó)家的法律和制度，就是法制。什么叫制度，制度就是在一個(gè)國(guó)家里面，包括社會(huì)的組織，大家都要遵守的一定的秩序?！?〔41 〕此種意義上“法制”概念的核心理念就是以完善法律制度建設(shè)為追求目標(biāo)。黨的十五大報(bào)告提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略之后，直至黨的十七大，“法制”和“法治”的概念還存在混用現(xiàn)象。

第二，在法治建設(shè)實(shí)踐的層面。黨的十一屆三中全會(huì)后到黨的十八大之前，法治建設(shè)的實(shí)踐也是集中表現(xiàn)在以立法為導(dǎo)向的法律制度建設(shè)層面。在黨的十五大提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)治國(guó)方略轉(zhuǎn)變之后，到黨的十八大之前，法治國(guó)家建設(shè)的核心內(nèi)容仍然是加強(qiáng)法制建設(shè)，建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。黨的十五大報(bào)告在提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略后，在政治體制改革部分，使用的仍然是“民主法制建設(shè)”“加強(qiáng)法制建設(shè)”的表述，政治體制改革的目標(biāo)之一是“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，其中主要目標(biāo)是“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二○一○年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”?！?2 〕黨的十六大關(guān)于政治體制改革目標(biāo)的相關(guān)表述，與前述中共十五大報(bào)告表述基本沒(méi)有變化。〔43 〕到黨的十七大報(bào)告，在提出“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”時(shí)，從表述到理念，才出現(xiàn)了明顯變化，為從“十六字方針”向“新十六字方針”的跨越奠定了基礎(chǔ)。

上述足以表明，“十六字方針”指導(dǎo)下的法治建設(shè)，雖然在各方面取得巨大成就，在理念上仍然是以完善法律制度建設(shè)為中心，解決有法可依、有法必依的問(wèn)題。

（三）“新十六字方針”理念下的法治建設(shè)以建立完善的法治體系為導(dǎo)向

“新十六字方針”理念下的法治建設(shè)目標(biāo)，展現(xiàn)的是體系化的法治建設(shè)，以建立完善的法治體系為導(dǎo)向，著重解決如何發(fā)揮全面依法治國(guó)在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中的功能和作用問(wèn)題，提升國(guó)家的治理能力，重心是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。體系化體現(xiàn)在以下幾個(gè)層面。

第一，在法治建設(shè)的內(nèi)容上，確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)，“總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，具體內(nèi)容是“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”?！?4 〕全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，相比較于加強(qiáng)民主，把民主制度化、法律化，建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)追求，法治建設(shè)的目標(biāo)追求更進(jìn)一步，內(nèi)容更加豐富、更加體系化、更具立體感，同時(shí)也為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供了工作重點(diǎn)和總抓手、總綱領(lǐng)?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、普法、法學(xué)教育、法治隊(duì)伍建設(shè)等各個(gè)方面，并與全面深化改革、全面建成小康社會(huì)互相聯(lián)結(jié)、互相推進(jìn)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃，在實(shí)際工作中必須有一個(gè)總攬全局、牽引各方的總抓手、總綱領(lǐng)。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，就是全面推進(jìn)依法治國(guó)的總抓手、總綱領(lǐng)。” 〔45 〕

第二，在法治建設(shè)的路徑上，提出了法治建設(shè)的宏大系統(tǒng)工程。習(xí)近平總書(shū)記明確提出了全面依法治國(guó)的路徑，即“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”?！?6 〕法治建設(shè)的這一實(shí)現(xiàn)路徑，被分別寫入黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)通過(guò)的決議。法治建設(shè)路徑的體系化，表現(xiàn)在建設(shè)目標(biāo)對(duì)象的多樣性、多層次性，建設(shè)手段和方法的多角度、多側(cè)面。上述“一個(gè)共同推進(jìn)”和“一個(gè)一體建設(shè)”，是有機(jī)聯(lián)系的整體，是法治建設(shè)的支柱，體現(xiàn)了“更加重視法治建設(shè)的整體推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展，更加重視調(diào)動(dòng)各方面的主動(dòng)性和積極性”?！?7 〕

第三，在法治建設(shè)的目標(biāo)上，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。〔48 〕實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心就是全面依法治國(guó)，實(shí)行法治，法治是實(shí)行國(guó)家治理最基本的手段。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

結(jié) 語(yǔ)

自改革開(kāi)放的40年以來(lái)，中國(guó)的法學(xué)理論研究和中國(guó)的法治實(shí)踐，都取得了有目共睹的成就。但也必須承認(rèn)，目前無(wú)論是在法學(xué)理論研究層面還是法治實(shí)踐方面，也存在一些不容回避的問(wèn)題。當(dāng)前法學(xué)理論研究在學(xué)科的獨(dú)立性和說(shuō)理性、研究?jī)?nèi)容的水平和層次，以及與中國(guó)法治實(shí)踐的結(jié)合度等方面，存在著明顯的不足?；卮鹬袊?guó)法治建設(shè)過(guò)程中迫切需要解決的重大問(wèn)題，中國(guó)的法學(xué)理論研究要形成自己獨(dú)立、成熟的理論體系，從而為法治中國(guó)建設(shè)提供成熟的法學(xué)理論引領(lǐng)，必須克服法學(xué)理論研究中存在的不足，構(gòu)建面向?qū)嵺`的我國(guó)法學(xué)理論體系。

黨的十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和全面推進(jìn)依法治國(guó)取得的歷史性的成就給予了充分肯定，認(rèn)為“民主法治建設(shè)邁出重大步伐”。〔49 〕但在肯定成績(jī)的同時(shí)，也清醒地認(rèn)識(shí)到存在的困難和挑戰(zhàn)，即“全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重”?！?0 〕據(jù)此，黨的十九大報(bào)告提出，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)，一個(gè)重要方面就是堅(jiān)持全面依法治國(guó)基本方略，深化依法治國(guó)的實(shí)踐。如何進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的舉措，深化依法治國(guó)實(shí)踐；如何完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)及在全面落實(shí)上下功夫，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，建成社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉大廈，則是未來(lái)我國(guó)法治建設(shè)所要著重解決的問(wèn)題。