尹培培

內(nèi)容摘要：基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)機(jī)制的特殊性，《網(wǎng)絡(luò)安全法》以“發(fā)現(xiàn)違法信息”為前提課予運(yùn)營(yíng)者以網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管處置義務(wù)，確立了主觀歸責(zé)原則，要求網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰以運(yùn)營(yíng)者具有“主觀過(guò)錯(cuò)”為前提。實(shí)踐中，由于慣常的專(zhuān)項(xiàng)治理邏輯以及對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》所承載的積極促進(jìn)目的的忽視等因素，行政機(jī)關(guān)在對(duì)運(yùn)營(yíng)商是否違反網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)的界定過(guò)程中，并未將法定的主觀要素考慮在內(nèi)，導(dǎo)致了處罰行為的隨意性，對(duì)于未來(lái)秩序之可控性的過(guò)度追求也弱化了法治的約束?；诰W(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)之實(shí)效性與網(wǎng)絡(luò)法治秩序之平衡，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“區(qū)分信息種類(lèi)和內(nèi)容”建構(gòu)主客觀相結(jié)合的歸責(zé)路徑。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)安全法 行政處罰 主觀歸責(zé) 歸責(zé)路徑

一、問(wèn)題與研究進(jìn)路

信息技術(shù)給社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了最深刻的變革，“因?yàn)椴粩嗌鞆埡兔芸椀幕ヂ?lián)網(wǎng)，確實(shí)在相當(dāng)大的程度上瓦解了由電話公司、出版社、報(bào)刊編輯部等建構(gòu)起來(lái)的人工秩序，實(shí)現(xiàn)了哈耶克所設(shè)想的那種分散而自律的構(gòu)想?？梢哉f(shuō)，無(wú)論對(duì)不對(duì)、好不好，某種無(wú)組織、無(wú)目的、無(wú)計(jì)劃的‘自生秩序已經(jīng)出現(xiàn)在電腦世界，并且開(kāi)始占優(yōu)勢(shì)”?！? 〕此種變革也為法治提出了新的任務(wù)。正是在“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題日益凸顯，網(wǎng)絡(luò)安全已成為關(guān)系國(guó)家安全和發(fā)展，關(guān)系人民群眾切身利益的重大問(wèn)題” 〔2 〕這一背景之下，《網(wǎng)絡(luò)安全法》應(yīng)運(yùn)而生。

《網(wǎng)絡(luò)安全法》為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者設(shè)定了網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)。通過(guò)對(duì)條文的解讀可以發(fā)現(xiàn)，該法以“發(fā)現(xiàn)違法信息”為前提課予網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商及其直接責(zé)任人以具體處置義務(wù)，從規(guī)范層面排除了運(yùn)營(yíng)商對(duì)于“未被發(fā)現(xiàn)”以及“未能被發(fā)現(xiàn)”的違法信息所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，將主觀要素納入到網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰的責(zé)任要件。那么，該規(guī)定在實(shí)際運(yùn)行中的狀況如何呢？因?yàn)椤毒W(wǎng)絡(luò)安全法》剛剛頒布不久，這一問(wèn)題尚未引起學(xué)界的充分關(guān)注，已有的研究大多基于純粹的理論層面，對(duì)我國(guó)應(yīng)當(dāng)在行政處罰領(lǐng)域確立主觀歸責(zé)原則進(jìn)行淺嘗輒止的探討和呼吁，〔3 〕而忽視了這一制度本身的實(shí)效性。對(duì)于實(shí)踐層面運(yùn)行狀況的關(guān)注不足或許無(wú)助于對(duì)主觀歸責(zé)原則確立和運(yùn)行機(jī)理的理解，進(jìn)而不可避免地對(duì)其在今后各個(gè)領(lǐng)域的適用產(chǎn)生影響。

筆者以《網(wǎng)絡(luò)安全法》生效后的部分行政執(zhí)法事例為研究對(duì)象，試圖從規(guī)范和事實(shí)兩個(gè)層面，對(duì)網(wǎng)絡(luò)行政處罰主觀歸責(zé)原則的實(shí)際應(yīng)用狀況作一個(gè)考察，進(jìn)而嘗試在我國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)獨(dú)特的執(zhí)法邏輯以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境之下，對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行解釋。規(guī)范層面，本文通過(guò)對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》相關(guān)責(zé)任條款及關(guān)聯(lián)規(guī)定的分析，嘗試歸納出立法機(jī)關(guān)將主觀要素納入網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰的制度機(jī)理，進(jìn)而探究其在現(xiàn)有行政執(zhí)法體制下的效力問(wèn)題。事實(shí)層面，筆者將以“騰訊、新浪微博等違反網(wǎng)絡(luò)安全法被重罰”事件以及“58同城、趕集網(wǎng)等因違法違規(guī)發(fā)布‘大棚房租售信息被約談”等事件為分析對(duì)象，試圖從執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰行為及處罰措施中探究網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰主觀歸責(zé)原則在具體行政執(zhí)法事例中的適用狀況。筆者嘗試將問(wèn)題置于我國(guó)行政執(zhí)法系統(tǒng)“政策實(shí)施型”行為邏輯的背景下，在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這一語(yǔ)境中，對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》中的責(zé)任條款進(jìn)行剖析，在規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，明確其適用要件，并嘗試對(duì)其背后的法理依據(jù)加以梳理，同時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全主觀歸責(zé)原則在實(shí)踐運(yùn)作中存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析和解釋?zhuān)源苏凵涑鼍W(wǎng)絡(luò)安全處罰的內(nèi)在邏輯，揭示其運(yùn)行原理，并嘗試提出可能的解決路徑。

二、網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰主觀歸責(zé)之學(xué)理梳理與規(guī)范解讀

通過(guò)對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》中涉及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者責(zé)任的條款分析后發(fā)現(xiàn)，廣義上的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)可以細(xì)分為防范義務(wù)、〔4 〕發(fā)現(xiàn)后的處置義務(wù) 〔5 〕以及配合義務(wù)?！? 〕狹義上，即通常意義上的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)僅指網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者“發(fā)現(xiàn)后的處置義務(wù)”。筆者采狹義上的“網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)說(shuō)”。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其用戶(hù)發(fā)布的信息的管理，發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?，?yīng)當(dāng)立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，防止信息擴(kuò)散，保存有關(guān)記錄，并向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告。”該條課予了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理的義務(wù)，具體表現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)違法信息后應(yīng)當(dāng)立即采取的系列處置行為。同時(shí)，為確保其實(shí)效性，該法亦明確了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者違反法定義務(wù)的法律后果。第68條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者違反本法第47條規(guī)定，對(duì)法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⑽赐Ｖ箓鬏?、采取消除等處置措施、保存有關(guān)記錄的，由有關(guān)主管部門(mén)責(zé)令改正，給予警告，沒(méi)收違法所得；拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款，并可以責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷(xiāo)相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款?！?/p>

根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商負(fù)有“發(fā)現(xiàn)違法信息”后的具體處置義務(wù)。第68條規(guī)定，違反該義務(wù)的，由有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正的同時(shí)處以警告、沒(méi)收違法所得等行政處罰。對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行文義解釋便可得知，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者負(fù)有該義務(wù)的前提條件是必須已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了違法信息。因此，“發(fā)現(xiàn)違法信息”可以作為其履行法定義務(wù)的必要條件推導(dǎo)出來(lái)。對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行反向解釋?zhuān)簿鸵馕吨毒W(wǎng)絡(luò)安全法》從規(guī)范層面排除了運(yùn)營(yíng)商對(duì)于客觀上“未被發(fā)現(xiàn)”以及“未能被發(fā)現(xiàn)”的違法信息所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，將主觀要素納入到網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰的責(zé)任要件，在對(duì)違反網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)的處罰上采主觀歸責(zé)原則。該條責(zé)任規(guī)定所采取的不完全羅列構(gòu)成要件的準(zhǔn)用性規(guī)范方式，在適用上需要結(jié)合其他相關(guān)法規(guī)范以及具體狀況進(jìn)行解釋?zhuān)纱肆粝铝藦囊?guī)范以及法理層面對(duì)其歸責(zé)原則進(jìn)行探討的空間。

（一）主觀歸責(zé)原則

主觀歸責(zé)原則關(guān)注的重心在于行政相對(duì)人實(shí)施違法行為時(shí)所具有的主觀心理狀態(tài)，即刑法學(xué)上的“罪過(guò)”。此種“罪過(guò)”意味著“任何犯罪行為都是基于一定的罪過(guò)心理實(shí)施的；罪過(guò)在犯罪中的重要性表現(xiàn)為：沒(méi)有罪過(guò)的行為，不是犯罪行為；除嚴(yán)格責(zé)任犯罪之外，不能夠證明罪過(guò)的存在，也就不能證明犯罪的存在?！?〔7 〕已有的行政法基礎(chǔ)理論，無(wú)論是傳統(tǒng)的亦或是現(xiàn)代的，對(duì)于行政處罰的主觀要件究竟應(yīng)當(dāng)如何確定和安放，都不曾有過(guò)較為深入的論證。然而，這一問(wèn)題在行政法實(shí)務(wù)當(dāng)中往往事關(guān)“罰”與“不罰”，因此，對(duì)其研究具有理論和實(shí)踐層面的雙重意義?！? 〕

行政處罰的歸責(zé)原則，是行政法的一個(gè)基礎(chǔ)理論問(wèn)題，它決定著行政處罰責(zé)任的構(gòu)成與配置，對(duì)于整個(gè)歸責(zé)體系的建構(gòu)起著基礎(chǔ)性的指導(dǎo)和統(tǒng)帥作用。與歸責(zé)原則直接相關(guān)的一個(gè)概念是責(zé)任要件。責(zé)任要件的具備與否直接取決于一國(guó)有關(guān)行政處罰的法律規(guī)定中所確立的歸責(zé)原則。所謂責(zé)任要件，主要系指行為人的主觀犯意，即行為人能對(duì)其行為有一定之意思決定，因此，若其決定從事違反行政法上義務(wù)之行為，即得對(duì)其非難，要求其承擔(dān)責(zé)任，此種責(zé)任要件主要有兩種，即故意與過(guò)失?！? 〕以法律后果的承擔(dān)是否需要具備主觀上的故意或過(guò)失這一責(zé)任要件為標(biāo)準(zhǔn)，可以區(qū)分主觀歸責(zé)原則和客觀歸責(zé)原則。

具有總則性質(zhì)的《行政處罰法》第3條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。”這意味著，行政處罰的基本功能在于維護(hù)社會(huì)正常發(fā)展所需要的“行政管理秩序”。而這一基本的功能定位體現(xiàn)在行政處罰的歸責(zé)原則上即表現(xiàn)為，通常情況下，是否承擔(dān)行政處罰法律責(zé)任并不要求相對(duì)人主觀上存在故意或過(guò)失的心理狀態(tài)?！?0 〕

比較法上，或許是基于行政處罰與刑罰皆為國(guó)家公權(quán)力對(duì)不法行為制裁的手段這一同源性之故，世界各國(guó)對(duì)于行政處罰責(zé)任要件的規(guī)定通常與刑罰并無(wú)二致，基本以主觀上存在故意或過(guò)失作為行政處罰的“入罪”要件。比如，德國(guó)《違反秩序罰法》第10條規(guī)定：“只有故意行為方可作為違反秩序行為處罰，但是法律明確規(guī)定對(duì)過(guò)失行為應(yīng)當(dāng)處以罰款的情形除外。”據(jù)此，德國(guó)在行政罰領(lǐng)域確立了主觀歸責(zé)原則，以處罰故意行為為原則，過(guò)失行為為例外，且對(duì)于過(guò)失行為僅能給予罰款處罰，排除了罰款以外的處罰種類(lèi)。即，只有故意行為和法定的過(guò)失行為具有可罰性。而對(duì)于究竟何種情形構(gòu)成“故意”，德國(guó)《違反秩序罰法》盡管沒(méi)有直接對(duì)其含義進(jìn)行界定，但通過(guò)體系解釋和反向解釋的方法可以從相關(guān)條文中獲得。該法第11條第1款規(guī)定：“實(shí)施行為時(shí)未意識(shí)到一種情形屬于法定事實(shí)構(gòu)成，不是故意行為。過(guò)失行為的可處罰性不受影響?！庇稍摋l文可推出，所謂故意行為，是指實(shí)施行為時(shí)明知該情形屬于法定事實(shí)構(gòu)成而繼續(xù)為之的情形。因此，德國(guó)法上的故意以“行為時(shí)的明知”為判斷標(biāo)準(zhǔn)。奧地利早在1925年頒布的《行政罰法》中就明確了主觀歸責(zé)原則，〔11 〕此后，“無(wú)過(guò)錯(cuò)即無(wú)責(zé)任原則與法無(wú)明文規(guī)定不處罰、禁止溯及既往等基本理論一樣，均成為行政處罰適用上確定不移的法律原則”?！?2 〕

因此，在行政處罰領(lǐng)域確立主觀歸責(zé)原則，即以行政相對(duì)人是否存在主觀過(guò)錯(cuò)作為行政違法的責(zé)任要件，是符合現(xiàn)代行政處罰理論的發(fā)展趨勢(shì)的。此外，將行政相對(duì)人主觀過(guò)錯(cuò)納入到責(zé)任要件當(dāng)中亦為行政相對(duì)人提供了接受處罰的心理基礎(chǔ)，由此可以提升行政相對(duì)人對(duì)行政處罰的可接受程度，否則，行政處罰便難以產(chǎn)生預(yù)期的法律效果。與此同時(shí)，對(duì)于主觀要素的充分考量可以收縮行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政相對(duì)人行政違法行為構(gòu)成上的自由裁量權(quán)。如果在行政法理上不強(qiáng)調(diào)行政違法行為構(gòu)成的主觀要件，可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)根據(jù)“需要”認(rèn)定違法行為。〔13 〕

（二）網(wǎng)絡(luò)安全主觀歸責(zé)原則之確立機(jī)理：基于處罰目的與互聯(lián)網(wǎng)之特性

任何制度的產(chǎn)生都有其特定的機(jī)理，主觀歸責(zé)原則的確立也不例外。網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域主觀規(guī)則原則的確立亦是基于《網(wǎng)絡(luò)安全法》的處罰目的以及互聯(lián)網(wǎng)相對(duì)于傳統(tǒng)規(guī)制領(lǐng)域的特殊性而生成的。

1.處罰目的解讀

行政處罰與刑罰同為國(guó)家對(duì)于不法行為的制裁手段，兩者對(duì)于違法行為的制裁僅存有量的不同，并無(wú)質(zhì)的差異?！?4 〕因此，于制裁目的而言，兩者的差異本身并不能阻斷刑事制裁原理在行政處罰領(lǐng)域的參考適用。在刑事領(lǐng)域，制裁處罰之目的功能有如下三種：〔15 〕

（1）衡平（對(duì)等）正義：報(bào)應(yīng)理論（因果報(bào)應(yīng)法則，以牙還牙），屬于絕對(duì)刑罰理論。采取報(bào)復(fù)原則，要求罪責(zé)平衡，亦即罪責(zé)與處罰間的絕對(duì)平等。所處制裁處罰與其行為產(chǎn)生侵害他人或社會(huì)國(guó)家法益之程度，亦即所產(chǎn)生危害結(jié)果，應(yīng)維持衡平，以符合“責(zé)罰相當(dāng)性原則”。由此實(shí)現(xiàn)個(gè)別案件正義。

（2）分配正義：特別預(yù)防功能（改過(guò)自新功能），屬于相對(duì)的刑罰理論。按照行為人之個(gè)人人格標(biāo)準(zhǔn)處罰，以再社會(huì)化，警告以及排除危險(xiǎn)，所處罰款應(yīng)能防止違規(guī)行為人嗣后再犯之可能性。由此實(shí)現(xiàn)個(gè)別案件正義及社會(huì)正義。

（3）法律正義：一般預(yù)防功能（以儆效尤功能）。按照社會(huì)需要的標(biāo)準(zhǔn)處罰，以使社會(huì)恢復(fù)原狀，維持社會(huì)秩序不被破壞。包括積極的一般預(yù)防（以使社會(huì)穩(wěn)定，防衛(wèi)法律秩序）；以及消極的一般預(yù)防（一般性的威嚇）。

上述三種見(jiàn)解各有其合理性，但是每一種見(jiàn)解本身又都不足以全面證成制裁目的正當(dāng)性。對(duì)于報(bào)應(yīng)理論，正如費(fèi)因伯格所認(rèn)為的那樣，所謂“刑罰，就是各種類(lèi)型違法行為的價(jià)格標(biāo)簽”。〔16 〕由該理論所衍生出的制裁正當(dāng)性在于，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為造成的危害來(lái)判定其應(yīng)付出的代價(jià)。因此，“責(zé)罰相當(dāng)性原則”自然應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺玷F律般的遵守。而分配正義和法律正義理論所強(qiáng)調(diào)的預(yù)防功能其實(shí)是異曲同工的，兩者均強(qiáng)調(diào)對(duì)于個(gè)案本身進(jìn)行的制裁應(yīng)當(dāng)同時(shí)能夠關(guān)注到社會(huì)層面所產(chǎn)生的后果，以此為基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)懲罰所具有的預(yù)防功能。然而實(shí)際狀況是，處罰本身就是對(duì)不法行為人所施加的不利影響，即便不刻意加以強(qiáng)調(diào)，此種因“限制、剝奪權(quán)利”對(duì)當(dāng)事人本身乃至社會(huì)所產(chǎn)生恐嚇作用也是不言而喻的，唯需注意的是懲罰程度的不同對(duì)于預(yù)防功能實(shí)效性發(fā)揮的影響。由此觀之，在考量制裁的正當(dāng)性問(wèn)題時(shí)，既要充分遵循“責(zé)罰相適應(yīng)”原則，亦應(yīng)當(dāng)考慮到處罰手段、程度的強(qiáng)弱對(duì)于個(gè)案當(dāng)事人乃至社會(huì)的影響，從而盡可能地增強(qiáng)行政處罰預(yù)防功能的有效性。

《網(wǎng)絡(luò)安全法》以“保障網(wǎng)絡(luò)安全、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益”為立法目的。立法目的作為一部法律的靈魂指引著具體制度規(guī)則的建構(gòu)，由此形成的規(guī)則最終服務(wù)于立法目的的落實(shí)。法律于互聯(lián)網(wǎng)是“張力”性的存在。一方面，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行規(guī)制，但另一方面，亦須通過(guò)此種規(guī)制促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的有序發(fā)展?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》所欲達(dá)成的目的主要在于“保障網(wǎng)絡(luò)安全”和“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全以及社會(huì)公共利益”。然而，對(duì)于法律目的的探尋而言，除了目的條款本身之外，似應(yīng)包括個(gè)別法條、個(gè)別制度的規(guī)范目的?！?7 〕通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的第二章可以看到，其立法目的之一還在于“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展”。因此，該法在消極保障之外，還擔(dān)負(fù)有積極支持與促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展這一目的。將主觀過(guò)錯(cuò)納入其中一方面有力維護(hù)了網(wǎng)絡(luò)安全管理秩序，同時(shí)也避免了如同客觀歸責(zé)那般嚴(yán)厲的制裁可能會(huì)帶來(lái)的阻斷運(yùn)營(yíng)者積極性的后果，因而兼顧了《網(wǎng)絡(luò)安全法》“消極維護(hù)”和“積極促進(jìn)”的雙重目的。

2.互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的特性

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)相較于現(xiàn)實(shí)空間具有怎樣的特殊性，進(jìn)而使得在網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰領(lǐng)域確立主觀歸責(zé)這一原則成為必要？在四通八達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，傳統(tǒng)組織架構(gòu)中部門(mén)間的壁壘被打破，“以上傳下達(dá)為主要內(nèi)容的中間管理層可以逐步被縮減乃至最終被取消，行政機(jī)構(gòu)可以在一定程度上得到精簡(jiǎn)，因信息傳遞不及或錯(cuò)誤所造成的內(nèi)部消耗可以大大減少，行政流程進(jìn)一步簡(jiǎn)化”，〔18 〕從而加速信息在橫向和縱向上的流動(dòng)效率以及提高信息傳遞的精準(zhǔn)性。中間層級(jí)的弱化使得現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)向中空化方向發(fā)展。此種根本性的變化一方面避免了傳統(tǒng)組織架構(gòu)之下經(jīng)過(guò)層級(jí)傳播導(dǎo)致信息失真的弊端；但另一方面，信息源與決策層之間的人為阻隔的消除也意味著在某種程度上充當(dāng)緩沖功能的中間層級(jí)的失靈，從而直接削弱了管理層對(duì)于信息本身的控制能力。在某種程度上而言，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者并不具備如同現(xiàn)實(shí)世界那樣通過(guò)層級(jí)匯報(bào)制度來(lái)管控信息發(fā)布的能力。

因此，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)區(qū)別于現(xiàn)實(shí)組織的特殊性恰恰在于其責(zé)任人與行為人的嚴(yán)重分離。從表面來(lái)看，政府要規(guī)制的是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，但平臺(tái)本身只是一個(gè)媒介，其監(jiān)管的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是平臺(tái)背后數(shù)以?xún)|計(jì)的網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)，法律規(guī)定給運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)督義務(wù)實(shí)際上是在行政機(jī)關(guān)（網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門(mén)）與運(yùn)營(yíng)商之間進(jìn)行責(zé)任分配的結(jié)果。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于行政執(zhí)法部門(mén)身負(fù)監(jiān)管壓力，又受資源和預(yù)算的約束，比如跨地域取證困難，網(wǎng)絡(luò)的匿名性等特征使得傳統(tǒng)上基于管轄權(quán)劃分的行政執(zhí)法體系難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的復(fù)雜狀況，在此種情形下，監(jiān)管部門(mén)自然希望擴(kuò)張平臺(tái)注意義務(wù)的范圍，促使其幫助甚至替代自身去履行監(jiān)督審查義務(wù)，從而減輕監(jiān)管壓力?！?9 〕

那么，對(duì)于此種行為人與責(zé)任人分離的狀態(tài)，對(duì)運(yùn)營(yíng)者進(jìn)行處罰是否欠缺妥當(dāng)性呢？譬如，一些運(yùn)營(yíng)商為擴(kuò)展信息的流動(dòng)性和開(kāi)放性，在頁(yè)面中設(shè)置了可以直達(dá)其他平臺(tái)的網(wǎng)頁(yè)鏈接以方便網(wǎng)絡(luò)使用者能夠更加快捷地獲取其所關(guān)注的內(nèi)容，然而，該運(yùn)營(yíng)商本身對(duì)于這些“外部信息”的合法性是無(wú)從控制的。此種情形之下，倘若將此種鏈接按照“自身發(fā)布的信息”進(jìn)行處罰，那么是否會(huì)造成運(yùn)營(yíng)商因懼怕處罰而使得一些雖然于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展大有益處但卻存在違法風(fēng)險(xiǎn)的信息發(fā)布行為被遏制呢？如前文所述，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的主要目的之一就在于“保障網(wǎng)絡(luò)安全”，結(jié)合《〈網(wǎng)絡(luò)安全法〉（草案）的說(shuō)明》可知，該法是在“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全已成為關(guān)系國(guó)家安全和發(fā)展，關(guān)系人民群眾切身利益的重大問(wèn)題”這一背景之下應(yīng)運(yùn)而生的，其中“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的維護(hù)以及對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)”等需求更是具有相當(dāng)?shù)钠惹行?。因此，出于此目的的?shí)現(xiàn)，確有必要落實(shí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者責(zé)任，以提高法的威懾力和實(shí)效性。而面對(duì)行為人與責(zé)任人相分離的情形，該法以“發(fā)現(xiàn)違法信息”為前提課予網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者以具體處置義務(wù)，從規(guī)范層面排除了運(yùn)營(yíng)商對(duì)于“未被發(fā)現(xiàn)”以及“未能被發(fā)現(xiàn)”的違法信息所應(yīng)承擔(dān)之法律后果，將主觀要素納入到網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰的責(zé)任要件，已經(jīng)在相當(dāng)程度上消除了此種疑慮。

三、網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰主觀歸責(zé)的實(shí)踐樣態(tài)及其解釋

《網(wǎng)絡(luò)安全法》生效后，與之相關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐迅速展開(kāi)。很快，一則題為《騰訊新浪微博等違反〈網(wǎng)絡(luò)安全法〉被重罰》的新聞標(biāo)題就出現(xiàn)在了公眾的視野。廣東省、北京市網(wǎng)信辦根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條和第68條的規(guī)定，分別對(duì)騰訊公司、新浪微博作出“最高罰款”的處罰決定，對(duì)百度貼吧作出“從重罰款”的處罰決定。緊接著，“58同城、趕集網(wǎng)等因違法違規(guī)發(fā)布‘大棚房租售信息被約談”，北京市網(wǎng)信辦、北京市規(guī)劃國(guó)土委同樣根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條和第68條作出處理，但處理結(jié)果是“下達(dá)行政執(zhí)法檢查記錄，責(zé)令網(wǎng)站落實(shí)整改”。對(duì)上述兩則執(zhí)法事例進(jìn)行剖析，可以從實(shí)踐層面呈現(xiàn)出對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰的客觀運(yùn)行樣態(tài)。

（一）實(shí)踐樣態(tài)：違反網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)的“罰”與“不罰”

上述執(zhí)法事例發(fā)布后，簡(jiǎn)單對(duì)比后便不難發(fā)現(xiàn)，同樣是違反《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條所設(shè)定的“發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?，?yīng)當(dāng)立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，防止信息擴(kuò)散，保存有關(guān)記錄，并向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告”這一法定義務(wù)，在實(shí)踐當(dāng)中卻直接事關(guān)“罰”與“不罰”的問(wèn)題。

1.從重處罰

據(jù)“網(wǎng)信廣東” 〔20 〕微信公眾號(hào)發(fā)布的消息稱(chēng)，廣東省網(wǎng)信辦于2017年8月11日對(duì)騰訊公司微信公眾號(hào)平臺(tái)存在用戶(hù)傳播暴力恐怖、虛假信息、淫穢色情等危害國(guó)家安全、公共安全、社會(huì)秩序的信息問(wèn)題依法展開(kāi)立案調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，騰訊公司對(duì)其微信公眾號(hào)平臺(tái)用戶(hù)發(fā)布的有關(guān)法律法規(guī)禁止發(fā)布的信息未盡到管理義務(wù)，其行為違反《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條的規(guī)定。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第68條，廣東省網(wǎng)信辦對(duì)騰訊公司作出最高罰款的處罰決定。幾乎與此同時(shí)，北京市網(wǎng)信辦也依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》就新浪微博對(duì)其用戶(hù)發(fā)布傳播“淫穢色情信息、宣揚(yáng)民族仇恨信息及相關(guān)評(píng)論信息”未盡到管理義務(wù)以及百度貼吧對(duì)其用戶(hù)發(fā)布傳播“淫穢色情信息、暴力恐怖信息帖文及相關(guān)評(píng)論信息”未盡到管理義務(wù)的違法行為作出從重罰款的處罰決定。

從基本案情來(lái)看，兩起事例均將網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者未盡到對(duì)其用戶(hù)發(fā)布傳播“淫穢色情信息、宣揚(yáng)民族仇恨信息及相關(guān)評(píng)論信息”以及傳播“淫穢色情信息、暴力恐怖信息帖文及相關(guān)評(píng)論信息”行為的管理義務(wù)視為“情節(jié)嚴(yán)重”這一法定從重處罰情形，且由主管部門(mén)直接依照《網(wǎng)絡(luò)安全法》第68條規(guī)定的“拒不改正或情節(jié)嚴(yán)重”所對(duì)應(yīng)的法律后果分別進(jìn)行了頂格罰款和從重罰款。就公布的事實(shí)來(lái)看，兩者盡管在論證環(huán)節(jié)存在區(qū)別，即廣東省網(wǎng)信辦進(jìn)一步將“淫穢色情信息、宣揚(yáng)民族仇恨信息及相關(guān)評(píng)論信息”界定為“危害國(guó)家安全、公共安全、社會(huì)秩序的信息”，但這一認(rèn)定并未對(duì)雙方所應(yīng)承擔(dān)的法律后果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

2.僅責(zé)令整改

據(jù)新華社北京2017年8月17日電，北京市網(wǎng)信辦、北京市規(guī)劃國(guó)土委就違法違規(guī)發(fā)布“大棚房”租售信息一事，聯(lián)合依法約談58同城、趕集網(wǎng)、百度等網(wǎng)站。對(duì)此，北京市網(wǎng)信辦、北京市規(guī)劃國(guó)土委兩部門(mén)要求，“不得發(fā)布‘大棚房信息廣告，發(fā)布農(nóng)業(yè)大棚信息時(shí)不得含有可居住等信息內(nèi)容；不得發(fā)布含有生活設(shè)施的農(nóng)業(yè)大棚房源照片；各網(wǎng)站要嚴(yán)格遵守《網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，不得發(fā)布違法違規(guī)信息，更不得通過(guò)發(fā)布謠言、標(biāo)題黨等行為誤導(dǎo)網(wǎng)民，對(duì)違法違規(guī)從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)業(yè)務(wù)的網(wǎng)站將予以相應(yīng)的行政處罰”，〔21 〕進(jìn)而根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條及《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第16條 〔22 〕相關(guān)規(guī)定下達(dá)了行政執(zhí)法檢查記錄，責(zé)令網(wǎng)站落實(shí)整改。

事實(shí)上，《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者未盡到對(duì)于違法信息管理義務(wù)的規(guī)定并不完全一致。前者對(duì)一般違反義務(wù)的情形規(guī)定了“責(zé)令改正，給予警告，沒(méi)收違法所得”這一法律后果；而后者僅規(guī)定了“給予警告，責(zé)令限期改正”。盡管規(guī)定不盡相同，但兩者均不存在免予處罰的僅責(zé)令改正的情形，〔23 〕而是均要求給予警告處罰。但從北京市網(wǎng)信辦的決定來(lái)看，其并未對(duì)相關(guān)部門(mén)發(fā)布傳播違法信息的行為給予處罰，僅僅是責(zé)令整改。與此同時(shí)，北京市規(guī)劃國(guó)土委執(zhí)法總隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在論證這一網(wǎng)絡(luò)發(fā)布行為的違法性時(shí)進(jìn)一步指出，“‘大棚房是利用大棚結(jié)構(gòu)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地改造成居住生活用地，其行為違反土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)，屬于違法用地違法建設(shè)，對(duì)耕地及基本農(nóng)田造成嚴(yán)重破壞。按照要求，北京市嚴(yán)禁建設(shè)‘大棚房，現(xiàn)有的‘大棚房也要堅(jiān)決予以拆除。相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布的‘大棚房租售信息，給不了解情況的網(wǎng)民造成錯(cuò)誤引導(dǎo)，極易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失，并引發(fā)后續(xù)不良社會(huì)影響”?！?4 〕結(jié)合上述意見(jiàn)發(fā)現(xiàn)，在完成了對(duì)違法事實(shí)，即相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布的信息內(nèi)容系屬于違法信息，并造成誤導(dǎo)網(wǎng)民進(jìn)而極易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失并引發(fā)不良社會(huì)影響的后果的論證后，主管部門(mén)卻并未按照相關(guān)法律規(guī)定賦予該法律事實(shí)對(duì)應(yīng)的法律效果。

3.因忽略主觀狀態(tài)導(dǎo)致處罰的隨意性

綜合上述執(zhí)法事例可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)基于類(lèi)似的法律事實(shí)——網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者未能盡到對(duì)用戶(hù)發(fā)布的違法信息的管理義務(wù)，分別賦予該法律事實(shí)以“罰”與“不罰”的法律后果，處罰決定的作出似乎具有相當(dāng)?shù)碾S意性。在重罰運(yùn)營(yíng)者的事例中，并未看到行政機(jī)關(guān)對(duì)于從重理由的說(shuō)明，而是在對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單闡述后，直接進(jìn)行了法定處罰的升格，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者頂格處罰和從重處罰。而在“約談案”中，在對(duì)違法事實(shí)及其危害后果進(jìn)行明確認(rèn)定后，卻轉(zhuǎn)而作出“責(zé)令改正”這一決定，并未對(duì)該違法行為予以處罰。

關(guān)于從重處罰，《網(wǎng)絡(luò)安全法》并無(wú)明確規(guī)定。與之相關(guān)聯(lián)的《行政處罰法》第38條第2款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”該條款盡管涉及“較重行政處罰”，但也僅僅從處罰決定作出的程序視角來(lái)規(guī)范處罰行為。盡管我們無(wú)法從上述執(zhí)法事例中看出該從重處罰決定的作出是否經(jīng)過(guò)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論這一程序，但就這一規(guī)定本身而言，很顯然意味著“較重行政處罰決定”的作出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎的義務(wù)。即，只有在充分論證出基本的法律事實(shí)情節(jié)復(fù)雜或者違法行為達(dá)到“重大”程度，且經(jīng)過(guò)較為嚴(yán)格的程序方能作出。此外，根據(jù)《行政處罰法》第25、26條的規(guī)定，在決定是否對(duì)違法行為人從輕處罰、減輕處罰甚至是不予處罰時(shí)，相對(duì)人違法時(shí)的主觀狀態(tài)亦是重要的考量要素之一。從體系解釋出發(fā)，得出是否從重處罰亦需要將違法者的主觀狀態(tài)考慮在內(nèi)這一結(jié)論應(yīng)當(dāng)并不存在方法論上的障礙。在騰訊、百度被重罰的事例當(dāng)中，根據(jù)主管部門(mén)所依據(jù)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第68條的規(guī)定，對(duì)于一般的違法行為，僅僅對(duì)應(yīng)“警告，沒(méi)收違法所得”這一法律后果，只有存在“拒不改正或情節(jié)嚴(yán)重”的情形時(shí)才可作出“罰款”處罰。從“當(dāng)然解釋”的角度出發(fā)，僅適用“罰款”這一處罰種類(lèi)況且需要“情節(jié)嚴(yán)重”這一論證過(guò)程，直接作出頂格處罰或從重處罰則當(dāng)然不可缺少更加有力的論據(jù)支撐，其中亦應(yīng)當(dāng)包括對(duì)于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者是否盡到管理義務(wù)的主觀狀態(tài)的考量。

同樣，在對(duì)58同城、趕集網(wǎng)等違反網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)卻不予處罰的事例中，對(duì)于相關(guān)網(wǎng)站履行監(jiān)管義務(wù)的主觀狀態(tài)的忽略使得整個(gè)論證過(guò)程呈現(xiàn)出邏輯上的混亂和斷裂。

上述實(shí)踐情形意味著，在網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰的執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者在實(shí)際層面上是否盡到管理義務(wù)的論證和考量，而是在發(fā)現(xiàn)違法信息后，直接認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者未盡到網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)，并未將法定的主觀要素考慮在內(nèi)，導(dǎo)致了處罰行為的隨意性。

（二）網(wǎng)絡(luò)安全處罰實(shí)踐忽略主觀狀態(tài)審查的原因

1.審查動(dòng)力不足

（1）專(zhuān)項(xiàng)治理的執(zhí)法邏輯。

現(xiàn)代行政法下的行政權(quán)是一種需要嚴(yán)格依法行使的有限權(quán)力。然而，與有限制的行政權(quán)相并列的是有效率的行政權(quán)。“行政需要效率是行政的生命，現(xiàn)代社會(huì)中的行政權(quán)對(duì)效率尤其渴望?！?〔25 〕基于這樣的理念，行政權(quán)的行使盡管離不開(kāi)法律的嚴(yán)格控制，但同時(shí)也要求法律同行政一道，高效率地、積極主動(dòng)地介入社會(huì)各領(lǐng)域，協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，從而在最大限度內(nèi)確保公民基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

然而，“隨著立法規(guī)模的擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)也隨之增加。執(zhí)法任務(wù)與執(zhí)法資源之間的矛盾是客觀存在的。從理論上說(shuō)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將所有的執(zhí)法資源平等地分配到每一部法律的執(zhí)行中。但是，立法往往對(duì)這一問(wèn)題未置可否。因此，如何分配執(zhí)法資源成為裁量的事項(xiàng)。實(shí)踐中，輕重緩急是由行政機(jī)關(guān)獨(dú)自拿捏的。選擇取舍中的顧此失彼、厚此薄彼也不可避免地成為不同法律以及同一部法律不同事項(xiàng)實(shí)施中的常態(tài)。” 〔26 〕在運(yùn)動(dòng)式治理、專(zhuān)項(xiàng)治理模式模式一直被視作公共政策高效推行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)這一背景下，〔27 〕某種程度上，對(duì)法律的實(shí)施是通過(guò)制定政策開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理的方式加以推進(jìn)的?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》制定實(shí)施后，各部門(mén)緊接著下發(fā)了學(xué)習(xí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的通知，并同時(shí)制定了“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全管理，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境”等具體的工作要求，全方位地按照上述目標(biāo)開(kāi)展相關(guān)工作。“公安部會(huì)同有關(guān)單位組織開(kāi)展了大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)保衛(wèi)行動(dòng)、網(wǎng)站安全和互聯(lián)網(wǎng)電子郵件安全專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)整改了一批網(wǎng)絡(luò)安全深層次問(wèn)題和隱患。各地也通過(guò)開(kāi)展‘掃黃打非、‘劍網(wǎng)等系列行動(dòng)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)站、應(yīng)用程序、論壇、博客、微博、公眾賬號(hào)、即時(shí)通訊工具、網(wǎng)絡(luò)直播中宣揚(yáng)恐怖暴力、淫穢色情等信息及時(shí)清理。” 〔28 〕如同一位大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)者所感受到的那樣，“《網(wǎng)絡(luò)安全法》正式實(shí)施前后，像一場(chǎng)寒流，席卷了整個(gè)大數(shù)據(jù)行業(yè)”。〔29 〕在以專(zhuān)項(xiàng)整治的方式推進(jìn)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的實(shí)施過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的確在相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到了政策推行的目標(biāo)，亦保證了《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)和監(jiān)督管理職責(zé)”的實(shí)現(xiàn)。此種專(zhuān)項(xiàng)治理下追求治理效率和效果的執(zhí)法邏輯必然導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于法條本身規(guī)定的主觀狀態(tài)的審查動(dòng)力不足，而僅僅根據(jù)“違法行為—法律后果”這一客觀歸責(zé)模式，力求在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)整治的打擊目標(biāo)。

（2）忽視《網(wǎng)絡(luò)安全法》所承載的“積極促進(jìn)”目的。

如前文所述，《網(wǎng)絡(luò)安全法》具有“網(wǎng)絡(luò)安全之保障”與“網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展之促進(jìn)”的雙重目的。但無(wú)論是《網(wǎng)絡(luò)安全法》出臺(tái)后各部門(mén)為配合法律的執(zhí)行所制定的相關(guān)配套法規(guī)，抑或是開(kāi)展的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)來(lái)看，其偏重點(diǎn)均在于打擊違法行為這一突出的問(wèn)題導(dǎo)向。從上述文件中不難發(fā)現(xiàn)，其規(guī)范和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)均在于構(gòu)建嚴(yán)密的規(guī)范體系以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全日趨復(fù)雜的嚴(yán)峻形勢(shì)，至少?gòu)囊?guī)范層面幾乎未見(jiàn)對(duì)于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展這一積極目的的考量。在執(zhí)法實(shí)踐上，“各地各有關(guān)部門(mén)認(rèn)真落實(shí)法律要求，扎實(shí)做好網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)工作，堅(jiān)決清理各類(lèi)違法違規(guī)信息；法律實(shí)施主管部門(mén)還建立了網(wǎng)絡(luò)信息巡查機(jī)制和公眾舉報(bào)平臺(tái)，及時(shí)清理違法違規(guī)信息”?！?0 〕盡管從實(shí)用主義的角度來(lái)講，對(duì)于違法行為打擊當(dāng)然有助于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息化的健康發(fā)展，但作為法律之靈魂存在的立法目的這一核心條款直接指引著具體制度規(guī)則的建構(gòu)。因此，對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》所承載的“積極促進(jìn)”目的的忽視也不可避免地引導(dǎo)執(zhí)法者單純專(zhuān)注于打擊違法行為的實(shí)質(zhì)性效果上，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)規(guī)范層面所要求的主觀過(guò)錯(cuò)審查的動(dòng)力嚴(yán)重不足。

2.過(guò)度的預(yù)防性規(guī)制使得處罰行為脫離法治框架

當(dāng)下已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在這一急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，個(gè)人言行失范、脫序的現(xiàn)象與社會(huì)正常發(fā)展之間一直處于緊張狀態(tài)之中。作為行政機(jī)關(guān)，其首要任務(wù)在于維系社會(huì)秩序的穩(wěn)定，這是其他一切活動(dòng)得以開(kāi)展的前提?，F(xiàn)行法律規(guī)范中大量“罰”則的存在也多少可以說(shuō)明這一點(diǎn)。但另一方面，這種緊張狀態(tài)往往成為了執(zhí)法者僭越立法的正當(dāng)理由，也極其容易獲得社會(huì)公眾道義上的支持。因?yàn)樯鐣?huì)公眾也急迫地需要政府來(lái)整合不穩(wěn)定的社會(huì)秩序，以此在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中求得更多的安全感?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的規(guī)范議題不再是強(qiáng)調(diào)國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力過(guò)度集中，或是自由如何分配等，而是聚焦在社會(huì)持續(xù)處于一種高度信賴(lài)社會(huì)控制機(jī)制的氛圍，亦即要求國(guó)家積極采取行動(dòng)排除或降低風(fēng)險(xiǎn)（恐懼），或是實(shí)現(xiàn)安全保證之需求。” 〔31 〕因此，個(gè)人的生存風(fēng)險(xiǎn)亟待通過(guò)國(guó)家層面的具體制度舉措獲得消解，否則，個(gè)人出于本能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御很有可能通過(guò)危害社會(huì)秩序的極端方式進(jìn)行，以此便會(huì)進(jìn)一步加劇其他生存者的焦慮和不安。這樣的現(xiàn)實(shí)亦對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的政府治理提出了新的要求。

（1）從行為控制轉(zhuǎn)向源頭控制。

復(fù)雜交互的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、匿名化的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境都意味著風(fēng)險(xiǎn)的不可避免性，面對(duì)鋪天蓋地的“違法行為”，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一種整體性的治理與規(guī)制策略，在此指導(dǎo)之下，考慮如何從源頭開(kāi)始，對(duì)導(dǎo)致危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化的相應(yīng)環(huán)節(jié)進(jìn)行必要控制，構(gòu)建新的歸責(zé)機(jī)制，以避免無(wú)人負(fù)責(zé)現(xiàn)象的蔓延?！?2 〕但與此同時(shí)，若是規(guī)制舉措本身超出了“必要控制”的范疇進(jìn)而過(guò)度追求對(duì)于未來(lái)秩序的可控性，那么新的風(fēng)險(xiǎn)源便伴隨而來(lái)，即政府本身的管制行為規(guī)避了法治框架的約束。

（2）預(yù)防性規(guī)制策略本身蛻變?yōu)樾碌奈ｋU(xiǎn)源。

“在傳統(tǒng)的規(guī)制領(lǐng)域，任何政策執(zhí)行點(diǎn)上，行政權(quán)都會(huì)有立法者無(wú)法控制的政策回旋空間存在，包括執(zhí)行工具的選擇、標(biāo)準(zhǔn)的制定、甚至是政策價(jià)值間的優(yōu)先設(shè)定與選擇等，” 〔33 〕在牽涉到復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)變革的網(wǎng)絡(luò)空間更是如此。然而“預(yù)防總是與無(wú)限制相聯(lián)系，具有不確定性和難以捉摸的特性，具有與生俱來(lái)的‘越早越好的內(nèi)在擴(kuò)張邏輯”，〔34 〕基于這樣的邏輯，行政機(jī)關(guān)也因此獲得了巨大的權(quán)力行使空間。當(dāng)預(yù)防性規(guī)制策略抑制了規(guī)制對(duì)象發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，那么此種規(guī)制手段可能會(huì)導(dǎo)致的后果就在于，借由對(duì)未來(lái)秩序之可控性的追求這一看似正當(dāng)?shù)哪康亩趸ㄖ蔚募s束，進(jìn)而使得為控制風(fēng)險(xiǎn)所采取的預(yù)防性規(guī)制手段本身蛻變?yōu)樾碌奈ｋU(xiǎn)源?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》實(shí)施后，為盡可能保障網(wǎng)絡(luò)安全，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全管理秩序的維護(hù)進(jìn)行了積極介入與干預(yù)，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為便迅速進(jìn)行處置。此種高效率的執(zhí)法行為一方面在短時(shí)間內(nèi)獲得了突破性的執(zhí)法成果，但與此同時(shí)，也不可避免地規(guī)避了《網(wǎng)絡(luò)安全法》中關(guān)于主觀要件的規(guī)定，產(chǎn)生了弱化法治約束這一新的風(fēng)險(xiǎn)。

四、通過(guò)“區(qū)分信息種類(lèi)和內(nèi)容”分別建構(gòu)主客觀歸責(zé)路徑

盡管網(wǎng)絡(luò)安全行政處罰主觀歸責(zé)原則實(shí)效性危機(jī)的存在有著深刻的原因，但并不能以此減免行政執(zhí)法弱化法治框架約束的正當(dāng)性拷問(wèn)。就《網(wǎng)絡(luò)安全法》的現(xiàn)行規(guī)定而言，主觀歸責(zé)原則的“一刀切”也的確給執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)了一定的障礙。一方面，該原則的確立充分考慮了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域違法行為的特殊性及《網(wǎng)絡(luò)安全法》的立法目的，因而有其合理性；但另一方面，此種“一刀切”式的規(guī)定使得行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)出于執(zhí)法效率的考慮，在應(yīng)當(dāng)考量主觀要素的場(chǎng)域?qū)υ撘鞒鲞x擇性忽略。因此，基于網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的實(shí)效性與網(wǎng)絡(luò)法治秩序的平衡，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)“區(qū)分信息種類(lèi)和內(nèi)容”分別建構(gòu)主客觀歸責(zé)路徑。

（一）法定監(jiān)督義務(wù)之類(lèi)型區(qū)分

《網(wǎng)絡(luò)安全法》要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)的發(fā)布和傳輸行為的監(jiān)管，但并未就信息的種類(lèi)和內(nèi)容本身作出規(guī)定。但發(fā)布和傳輸這一界分本身就意味著網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者所要監(jiān)控和管理的信息在內(nèi)容上是存在不同的。盡管信息源頭均來(lái)自網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)，但用戶(hù)發(fā)布和傳輸?shù)膬?nèi)容可能是終極信息，亦有可能是中間層信息，即不直接顯示內(nèi)容的鏈接信息。倘若如此，在不區(qū)分信息內(nèi)容和種類(lèi)的情況下要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者行使監(jiān)督職責(zé)是否具有期待可能性呢？

在比較法上，德國(guó)在1997年即頒布了《多媒體法》，是世界范圍內(nèi)首個(gè)制定互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制法律規(guī)范的國(guó)家。該部法律對(duì)運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任作了分層處理，其基本原則在于，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者對(duì)其自身提供的信息負(fù)責(zé)；對(duì)于來(lái)源于第三方的信息，只有在運(yùn)營(yíng)商了解并掌握了該信息的內(nèi)容并且在技術(shù)上存在阻止其傳播的可能性的的情形下才負(fù)有責(zé)任；對(duì)于只是通過(guò)該平臺(tái)促成對(duì)第三方信息的使用的情形不負(fù)有責(zé)任。盡管該規(guī)定出臺(tái)于20世紀(jì)，但其中的分層處理方式于今天的網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)制仍然有借鑒意義。即，在認(rèn)定運(yùn)營(yíng)商責(zé)任時(shí)，需要區(qū)分平臺(tái)本身所發(fā)布的信息和以該平臺(tái)充當(dāng)中介所發(fā)布的來(lái)源于第三方的信息，即運(yùn)營(yíng)商和信息來(lái)源之間的關(guān)系問(wèn)題。

新加坡在《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)準(zhǔn)則》中明確了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的主要責(zé)任人是信息的作者，而非運(yùn)營(yíng)商，但是明確了運(yùn)營(yíng)商在政府調(diào)查過(guò)程中的協(xié)助義務(wù)。因此，新加坡網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的特殊性在于，在管制過(guò)程中，僅對(duì)運(yùn)營(yíng)商設(shè)定了較為寬松的配合義務(wù)，而并未為其設(shè)定事先審查以及事中監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的義務(wù)，一方面體現(xiàn)了政府在網(wǎng)絡(luò)治理中與運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行共治的協(xié)作模式，另一方面盡可能地為網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展減輕阻礙和提供充足的空間。同時(shí)，《準(zhǔn)則》為了保證運(yùn)營(yíng)商提供服務(wù)的積極性，還規(guī)定了相應(yīng)的免責(zé)條款，包括按照政府的要求取消對(duì)于包含違禁內(nèi)容的網(wǎng)站的訂閱以及立即消除對(duì)于此類(lèi)網(wǎng)站的鏈接等。因此，新加坡總體而言所采用的是一種較為柔性的治理方式，在保障國(guó)家和公共利益的基礎(chǔ)上，盡可能低限度地限制互聯(lián)網(wǎng)的使用以保障民眾的言論自由，同時(shí)也賦予了運(yùn)營(yíng)商足夠的發(fā)展空間，從而達(dá)到促進(jìn)信息技術(shù)發(fā)展的目的。同時(shí)，對(duì)于違反法律規(guī)定的平臺(tái)責(zé)任人，在政府對(duì)其進(jìn)行處罰之前，先行給予一次自行糾正的機(jī)會(huì)。

由此觀之，在新加坡和最早進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制立法的德國(guó)，均以區(qū)分信息來(lái)源作為對(duì)運(yùn)營(yíng)商創(chuàng)設(shè)義務(wù)的前提。除了為運(yùn)營(yíng)者及其平臺(tái)負(fù)責(zé)人設(shè)定了較為寬松的監(jiān)督和配合義務(wù)之外，〔35 〕新加坡《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)準(zhǔn)則》更是追根溯源，直接從源頭上對(duì)信息的作者進(jìn)行處罰。此外，亦有一些國(guó)家通過(guò)與運(yùn)營(yíng)商簽訂協(xié)議的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制，而政府在此過(guò)程中會(huì)不斷為運(yùn)營(yíng)商提供技術(shù)支持，如過(guò)濾軟件等?！?6 〕

（二）通過(guò)區(qū)分信息種類(lèi)和內(nèi)容實(shí)現(xiàn)監(jiān)督義務(wù)的期待可能性

相比較之下，我國(guó)對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)范制度較為嚴(yán)格，這樣的規(guī)定是與當(dāng)前較為嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境相適應(yīng)的，盡管如此，倘若在不對(duì)信息種類(lèi)和內(nèi)容加以區(qū)分的狀況下為責(zé)任主體設(shè)定監(jiān)督義務(wù)，此種義務(wù)很有可能會(huì)因?yàn)椴痪哂衅诖赡苄远緹o(wú)從履行。

期待可能性理論產(chǎn)生于德國(guó)，同時(shí)也是我國(guó)刑法理論中的重要問(wèn)題。德國(guó)學(xué)者威爾澤爾認(rèn)為：“人總是預(yù)先確定目標(biāo)并選擇達(dá)成此目標(biāo)的手段，進(jìn)而使用選擇的手段而向達(dá)成目標(biāo)的方向努力，此種目的性才是行為的本質(zhì)要素?！?〔37 〕盡管這句話是對(duì)于“規(guī)范責(zé)任”的闡述，但該理論以期待可能性為核心，使得我們能夠從中窺知一二。日本學(xué)者大塚仁教授曾經(jīng)對(duì)期待可能性理論作過(guò)如下評(píng)價(jià)：“期待可能性正是想對(duì)在強(qiáng)有力的國(guó)家法規(guī)范面前喘息不已的國(guó)民的脆弱性?xún)A注刑法的同情之淚的理論?！?〔38 〕期待可能性對(duì)于法律規(guī)范設(shè)定的限制在于，對(duì)于不具有可實(shí)現(xiàn)性的義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)作為入罪的責(zé)任要件。作為同為國(guó)家制裁違法行為的行政處罰，該理論亦可為其所用。實(shí)踐中，盡管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者投入了大量的人力、物力從事信息的審核以及不良信息的處置工作，但面對(duì)海量的互聯(lián)網(wǎng)信息難免掛一漏萬(wàn)。出于網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)之實(shí)效性與網(wǎng)絡(luò)法治秩序之平衡，應(yīng)當(dāng)以“區(qū)分信息種類(lèi)和內(nèi)容”分別建構(gòu)主客觀歸責(zé)路徑。當(dāng)然，此種區(qū)分無(wú)需如同新加坡那般過(guò)度追溯，直接將責(zé)任落實(shí)于信息作者頭上即可，否則會(huì)架空運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)督義務(wù)，使得《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定形同虛設(shè)。此外，在區(qū)分的基礎(chǔ)上需要附加一定的說(shuō)明義務(wù)，即運(yùn)營(yíng)商在發(fā)布該外部信息時(shí)的確不知曉或者在技術(shù)上不存在鑒別的可能性，此種情形下當(dāng)然不能再期待其監(jiān)督義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

（三）基于區(qū)分信息種類(lèi)和內(nèi)容這一前提分別建構(gòu)主客觀歸責(zé)路徑

基于網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的實(shí)效性與網(wǎng)絡(luò)法治秩序的平衡，應(yīng)當(dāng)通過(guò)區(qū)分“能夠直接獲取實(shí)際內(nèi)容的終極信息”與“通過(guò)該運(yùn)營(yíng)平臺(tái)發(fā)布的中間信息”，以及“高度敏感性信息”和“模糊性信息”分別設(shè)定不同程度的監(jiān)督義務(wù)。具體可分為兩個(gè)步驟進(jìn)行：對(duì)該信息作“終極信息”與“中間信息”的區(qū)分，若是后者，則因具體內(nèi)容的不可控性而采主觀歸責(zé)原則；若是前者，則進(jìn)一步對(duì)該信息作“高度敏感性信息”抑或是“模糊性信息”的界分。對(duì)于前者，由于此類(lèi)信息的傳播可能產(chǎn)生的重大危害后果，因而應(yīng)當(dāng)采取較為審慎的態(tài)度，采客觀歸責(zé)原則；對(duì)于后者，應(yīng)當(dāng)采過(guò)錯(cuò)推定原則，即若是運(yùn)營(yíng)者能夠證明自己已經(jīng)盡到管理義務(wù)，即用盡技術(shù)措施及監(jiān)控手段均無(wú)法發(fā)現(xiàn)或判斷的，可免于處罰責(zé)任。具體如下：（1）對(duì)于“通過(guò)該運(yùn)營(yíng)平臺(tái)發(fā)布的中間信息”，因具體信息內(nèi)容具有變動(dòng)性和不可控性，因此采主觀歸責(zé)原則。（2）對(duì)于“能夠直接獲取實(shí)際內(nèi)容的終極信息”，若是其內(nèi)容屬于“高度敏感性信息”，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)負(fù)有審慎的處置義務(wù)。應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)后立即刪除；若是屬于“模糊性信息”，一方面，對(duì)信息作出是否具有違法性的判斷勢(shì)必導(dǎo)致刪除行為的滯后性；另一方面，對(duì)模糊性信息本身的違法性界定亦存在主觀性。因此，對(duì)此種情形應(yīng)當(dāng)采過(guò)錯(cuò)推定原則。

根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條和68條之規(guī)定，法律為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者設(shè)定了采取對(duì)違法發(fā)布或傳輸信息的具體處置義務(wù)。按照上述判斷步驟，若是所涉違法信息屬于終極信息中的模糊性信息，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者若是未履行對(duì)此種信息的處置義務(wù)，則可推定其主觀上具有過(guò)錯(cuò)，依法處“警告，沒(méi)收違法所得”等處罰。但如前所述，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者履行這一義務(wù)的前提條件在于其能夠發(fā)現(xiàn)違法信息，故而應(yīng)當(dāng)排除對(duì)于“未被發(fā)現(xiàn)”以及“未能被發(fā)現(xiàn)”的違法信息的處置義務(wù)。由此，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者能夠證明其已經(jīng)窮盡技術(shù)手段、且并未違反事前的“防范”義務(wù)時(shí)，即無(wú)需承擔(dān)違法責(zé)任。

此時(shí)，盡管運(yùn)營(yíng)者可以免受第68條規(guī)定的“警告、沒(méi)收違法所得”等處罰，但這并不意味著正常的網(wǎng)絡(luò)秩序無(wú)法得到修復(fù)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)秩序的規(guī)范舉措是多方位的，除了監(jiān)管處置義務(wù)外，亦包括配合義務(wù)，〔39 〕同時(shí)創(chuàng)設(shè)了約談、〔40 〕警告等多種方式作為輔助手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全秩序的維護(hù)。另外，《刑罰修正案（九）》亦專(zhuān)門(mén)增設(shè)了拒不履行網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪。

結(jié) 語(yǔ)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展日益推動(dòng)著行政法學(xué)領(lǐng)域知識(shí)形態(tài)的改變。盡管在實(shí)踐和學(xué)說(shuō)領(lǐng)域都不乏對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制以及行政處罰歸責(zé)原則等話題的探討，但如何將互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制中的具體責(zé)任條款整體嵌入甚至覆蓋到行政處罰法益當(dāng)中，則是一個(gè)需要我們以全新的視角去看待的問(wèn)題。必須明確的是，在討論互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的諸多問(wèn)題時(shí)，僅在現(xiàn)實(shí)世界中既定法律規(guī)范的“螺獅殼里做道場(chǎng)”固然不可行，但若是僅僅將眼光流連于現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)改變的格局，片面沉溺于信息技術(shù)的汪洋大海當(dāng)中隨波逐流的做法亦不可取。因此，本文將視線聚焦于規(guī)范與事實(shí)之間，著眼于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展對(duì)于現(xiàn)實(shí)規(guī)制所提出的要求進(jìn)行闡釋?zhuān)云谟旭杂诰W(wǎng)絡(luò)安全行政處罰歸責(zé)原則的進(jìn)一步具體建構(gòu)和完善。