萬毅

內(nèi)容摘要：《人民檢察院組織法》的修訂應注意以下幾個問題：專門人民檢察院的設置應依檢察一體原則，以法律授權(quán)的方式將相關(guān)職權(quán)交由專門法院所在地的人民檢察院行使，不必專設專門人民檢察院；基于審級對應的考慮，應設置與巡回法庭相對接的檢察機構(gòu)，具體設置可先由最高人民檢察院設置派駐檢察室，而非設立巡回檢察廳，檢察官由其從相關(guān)業(yè)務部門選派，定期輪流派駐；理順派出機關(guān)與派出機構(gòu)的關(guān)系，修改《〈人民檢察院組織法〉修訂草案第二次審議稿》第24條，取消“派出院”的稱謂，統(tǒng)稱“分院”，審級、職責權(quán)限與本院相同；修改第25條，賦予各級人民檢察院根據(jù)檢察業(yè)務需要設立分院的權(quán)力；除依上級院檢察長之書面指令，檢察官原則上不得越區(qū)辦案；在上下級的關(guān)系問題上，修改《〈人民檢察院組織法〉修訂草案第二次審議稿》第28條以明確指揮、監(jiān)督權(quán)的首長特權(quán)屬性。

關(guān)鍵詞：專門人民檢察院 派駐檢察室 派出機關(guān) 派出機構(gòu) 越境辦案權(quán)

眾所周知，《人民檢察院組織法》是規(guī)范人民檢察院性質(zhì)、地位、職權(quán)及其組成的重要法律，是具體落實和實施《憲法》賦予人民檢察院的法律監(jiān)督地位的綱領(lǐng)性文件，可謂檢察機關(guān)的“小憲法”。然而，現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》施行于20世紀80年代初，其間雖經(jīng)歷了1983年和1986年兩次修訂，但時至今日，已有三十多年時間未作任何修訂。客觀地講，無論是立法精神還是立法內(nèi)容，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》均已經(jīng)無法充分反映近年來檢察理論研究和檢察改革實踐的最新成果，亟待修正。2013年全國人大常委會將修改“兩院”組織法列入了立法規(guī)劃，《〈人民檢察院組織法〉修訂草案第二次審議稿》（以下簡稱《草案》）已提請第十三屆全國人大常委會審議，并向全社會公開征求意見。筆者認真審讀了《草案》的相關(guān)內(nèi)容，切實感受到立法機關(guān)試圖通過《草案》將改革成果法制化，以確保司法體制改革行穩(wěn)致遠的良苦用心，但同時也發(fā)現(xiàn)，由于我國長期以來檢察理論研究的相對薄弱，使得檢察機關(guān)組織體系上的一些基本理論問題未能廓清，對于當前檢察機關(guān)組織上的若干重要問題，《草案》或者避而不談，或者語焉不詳，更有甚者避重就輕、本末倒置。上述情況的存在，恐將影響修法的最終成效，故筆者不揣冒昧，試就《草案》中的幾個問題略陳管見，從檢察制度法理上正本清源，并就教于方家。

一、關(guān)于是否設立專門人民檢察院的問題

根據(jù)憲法規(guī)定，公、檢、法三機關(guān)須遵循分工負責、互相配合、互相制約的原則，且從訴訟法的相關(guān)規(guī)定看，檢察機關(guān)與人民法院往往需要配合行權(quán)，因此，檢察機關(guān)在設置上須遵循與人民法院對應設置的基本原則。所謂對應設置，即按照人民法院的審級及其轄區(qū)而對應設置同級人民檢察院，人民檢察院與人民法院官署（機構(gòu)）獨立而地位對等。由于我國人民法院在組織體系上分為四個審級，其司法轄區(qū)則與行政區(qū)劃完全重合，因此，人民檢察院也相應地設置為四級：（1）最高人民檢察院；（2）省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院；（3）地級市、自治州人民檢察院；（4）區(qū)、縣人民檢察院。

但是，近年來人民法院系統(tǒng)在傳統(tǒng)的軍事法院和海事法院之外又陸續(xù)增設了一些專門人民法院，根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于在北京、上海、廣州設立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》和《關(guān)于設立上海金融法院的決定》，上海等地紛紛成立了金融法院、知識產(chǎn)權(quán)法院，杭州則首創(chuàng)了互聯(lián)網(wǎng)法院。除此之外，根據(jù)黨的第十八屆四中全會審議通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求：“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”，自2015年起最高人民法院陸續(xù)成立了六個巡回法庭，作為最高人民法院派出的常設審判機構(gòu)。由于憲法和訴訟法規(guī)定，我國的檢察機關(guān)不僅承擔訴訟職能，還應履行審判監(jiān)督職責，因此，從法理上講，上述專門人民法院成立之后，其審判活動及其結(jié)果，均應納入人民檢察院的監(jiān)督對象和范圍。然而，制度設計上有所脫節(jié)的是，在人民法院系統(tǒng)陸續(xù)增設專門人民法院和派出機構(gòu)的同時，卻并未同步設立專門人民檢察院或派出機構(gòu)，這就帶來一個現(xiàn)實的問題：法律賦予人民檢察院的審判監(jiān)督職責該如何履行？

正基于此，在《草案》征求意見過程中，有觀點主張，應當按照一一對應的原則同時增設、匹配專門人民檢察院或派出機構(gòu)。據(jù)此，既然設立了金融法院等專門法院，那就應當增設金融檢察院等專門檢察院，以及為巡回法庭配設巡回檢察廳等，以資對應。對此，筆者認為：第一，關(guān)于是否配設專門人民檢察院的問題。雖然檢察機關(guān)須遵循與法院對應設置的基本原則，但所謂檢察機關(guān)的對應設置原則，不應當僵化地理解為一一對應，對應設置原則本身在法理上還要受到效率、經(jīng)濟、專業(yè)性等因素的制約和影響，不可一概而論。例如，從比較法的角度講，一些法治國家如日本設立了專門處理未成年人與家庭相關(guān)案件的少年法院（也有譯為家事法院或少年與家事法院）這一專門法院，〔1 〕但卻并未同步增設少年檢察院，其中一個至關(guān)重要的原因就是業(yè)務量和專業(yè)性方面的考量，即考慮到少年司法以法院的審判活動為中心和重心，故需要設立專門法院，但少年刑事案件的案件量和工作量并不大，故沒有必要配套增設以刑事為主業(yè)的少年檢察院。同理，從我國目前增設的專門人民法院的主要業(yè)務范圍來看，無論是金融法院、知識產(chǎn)權(quán)法院，還是互聯(lián)網(wǎng)法院，都只負責審理民商事或行政訴訟案件，基本不涉及刑事訴訟，也就不關(guān)涉檢察機關(guān)批捕、起訴等刑事檢察業(yè)務。雖然人民檢察院仍然需要對其審判活動及結(jié)果實施法律監(jiān)督，但相關(guān)法律監(jiān)督業(yè)務的類型單一且工作量并不大，完全可以根據(jù)檢察一體原則，通過法律授權(quán)的方式將相關(guān)法律監(jiān)督權(quán)限集中交由專門人民法院所在地的人民檢察院行使，〔2 〕而沒有必要再增設專門人民檢察院。

第二，關(guān)于是否增設巡回檢察廳的問題。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的決定》，巡回法庭在性質(zhì)上屬于最高人民法院派出的常設審判機構(gòu)，其業(yè)務范圍涵蓋了最高人民法院負責審理的一審、二審、申請再審的民商事案件、行政訴訟案件、刑事申訴案件，以及涉港澳臺民商事案件和司法協(xié)助等11類案件。從法理上講，上述案件的審判過程及其結(jié)果，均應當接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，固不待言。但巡回法庭本身屬于最高人民法院派出的常設審判機構(gòu)，因而，基于審級對應的考慮，其所在市的地方檢察機關(guān)無權(quán)參與訴訟和進行法律監(jiān)督，唯有最高人民檢察院方有權(quán)派員參與訴訟并對其實施法律監(jiān)督。亦正因為如此，目前在實踐中，針對巡回法庭的上述法律監(jiān)督業(yè)務都是由最高人民檢察院的民事行政檢察廳、刑事申訴廳等相關(guān)部門在分別辦理。然而，六個巡回法庭分布于六個不同的省市，而最高人民檢察院身在北京而獨攬六個巡回法庭的檢察業(yè)務，客觀上在辦案成本和人力資源分配方面，都難免捉襟見肘，長此以往，恐影響辦案質(zhì)量。正基于此，在《草案》征求意見過程中，有觀點提出應當按照對應設置原則，在六個巡回法庭所在地對應設置六個巡回檢察廳。對于上述觀點，筆者認為，考慮到巡回法庭作為最高人民法院的派出機構(gòu)，其判決效力等同于最高法院的判決，因而審級高，基于同級對等監(jiān)督的基本原則，對巡回法庭的法律監(jiān)督業(yè)務確實無法授權(quán)地方人民檢察院代為辦理，而只能由最高人民檢察院親力親為。然而，如前所述，最高人民檢察院辦理上述監(jiān)督業(yè)務客觀上又存在障礙，因此，從這個角度講，筆者認為，確有必要設立與巡回法庭相對接的檢察機構(gòu)，但究竟是否設立獨立的巡回檢察廳，則需要進一步論證。

巡回法庭，抑或巡回檢察廳，兩者皆非我國立法上之專門術(shù)語，故其機構(gòu)之性質(zhì)待考。按照最高人民法院對巡回法庭法律地位的界定，其屬于最高人民法院派出的常設審判機構(gòu)，換言之，其性質(zhì)屬《人民法院組織法》上的派出機構(gòu)，且系常設機構(gòu)?！? 〕同理，最高人民檢察院的巡回檢察廳，從性質(zhì)上而言，亦應屬于最高人民檢察院的派出機構(gòu)、常設機構(gòu)。但是，如果說最高人民法院創(chuàng)設巡回法庭，是在現(xiàn)有的法院組織體系之外“無中生有”，因而，只能打破常規(guī)、“另起爐灶”，創(chuàng)設一套獨立的新機構(gòu)，那么，最高人民檢察院面臨的問題則是在已有巡回法庭這一常設審判機構(gòu)的前提下如何設立配套機構(gòu)與之實現(xiàn)工作對接的問題。在法理上，檢察機關(guān)的工作方式本就區(qū)別于法院，在檢察業(yè)務類型比較單一且業(yè)務量不大的情況下，通常更傾向于采用在被監(jiān)督機關(guān)設置派駐機構(gòu)或人員的方式辦案、辦公。2001年9月3日最高人民檢察院《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》第5條中規(guī)定：“根據(jù)機構(gòu)改革的規(guī)定，設置派出檢察院，在監(jiān)管場所設置派駐檢察室。監(jiān)管場所常年在押人員較少的，應實行巡回檢察或派駐專職檢察員?！边@一規(guī)定雖然系針對檢察機關(guān)在監(jiān)管場所設置派駐機構(gòu)而言，但卻揭示了檢察機關(guān)設置派出機構(gòu)的一般原則：業(yè)務量較大的地方設置派駐檢察室，業(yè)務量較少（常年在押人員較少）的，則不設專門的派駐檢察室，而是采取巡回檢察或派駐專職檢察員的方式履行法律監(jiān)督職責。對此，《草案》第25條也有規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄等場所設立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)。”正基于此，最高人民檢察院對巡回法庭的工作對接（包括參與訴訟和審判監(jiān)督），創(chuàng)設巡回檢察廳這一常設機構(gòu)可能并非最佳方案。考慮到巡回法庭的工作業(yè)務量并不算很大，〔4 〕但其中的刑事申訴業(yè)務，又具有常規(guī)性和日常性，因此，最高人民檢察院實際上有兩種更優(yōu)方案可以選擇：一是直接依據(jù)《草案》第25條之規(guī)定，在六個巡回法庭分別設置一個派駐檢察室。〔5 〕該派駐檢察室在性質(zhì)上屬于最高人民檢察院的派出機構(gòu)、常設機構(gòu)。派駐檢察室的檢察官由最高人民檢察院從刑事申訴廳、民事行政檢察廳等相關(guān)業(yè)務部門選派，按一定的時間輪流派駐。這一方案因為有組織法《草案》第25條作為依據(jù)和支撐，立法上和法理上都無障礙，較之創(chuàng)設巡回檢察廳，改革的成本和阻力更小。二是不設置常設機構(gòu)（派駐檢察室）的方式，而是采取巡回檢察或派駐專職檢察員的方式履行法律監(jiān)督職責。這是一個效率更高、成本更低、操作更為便利的改革方案。

二、關(guān)于檢察機關(guān)派出機關(guān)、派出機構(gòu)的法律地位問題

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第2條第2款規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構(gòu)?！备鶕?jù)上述法律授權(quán)，我國司法實踐中省級和基層檢察機關(guān)一直有在監(jiān)所等場所設立派出機構(gòu)包括派出檢察院或派駐檢察室的傳統(tǒng)。但是，從法理層面審視，我國檢察機關(guān)設置派出機構(gòu)的立法和實踐一直存在著合法性爭議：

第一，現(xiàn)行立法混淆了派出機關(guān)與派出機構(gòu)的法律地位。在憲法和行政法上，派出機關(guān)和派出機構(gòu)的法律地位是存在明確差異的：派出機關(guān)在法律上可以以自己的名義行使權(quán)力，是獨立的職權(quán)主體；而派出機構(gòu)則只能以派出它的機關(guān)的名義行使權(quán)力，并非獨立的職權(quán)主體。依據(jù)上述原理，我們其實可以徑直對檢察機關(guān)的派出機關(guān)與派出機構(gòu)作出明確的區(qū)分：所謂的監(jiān)所等派駐檢察室，實際上系檢察機關(guān)的派出機構(gòu)。這是因為，一方面，它只能行使派出它的檢察機關(guān)的刑事執(zhí)行檢察方面的職責；另一方面，它自身并沒有獨立的權(quán)力主體地位，而只能以派出它的檢察機關(guān)的名義行權(quán)；而諸如直轄市人民檢察院的分院、在農(nóng)場等地設立的農(nóng)場檢察院等，則屬于派出機關(guān)的范疇。這是因為，一方面，它可以行使法定的檢察機關(guān)的所有職權(quán)；另一方面，它可以以自己名義行使權(quán)力，是獨立的職權(quán)主體。然而，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》卻將派出機關(guān)和派出機構(gòu)混作一談。該法第2條第2款明確規(guī)定，省級人民檢察院和基層檢察院可以在其轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域內(nèi)設置人民檢察院。在此，立法條文的明確用語是派出“人民檢察院”，既然派出的是“人民檢察院”，那么當然地在性質(zhì)上就屬于派出機關(guān)而非派出機構(gòu)，但該法條后半段的行文用語卻突然變?yōu)椤白鳛榕沙鰴C構(gòu)”，這事實上就混淆了檢察機關(guān)的派出機關(guān)與派出機構(gòu)。有人可能會說，法條中表述的“派出機構(gòu)”，實屬筆誤，其所指就是派出機關(guān)，但若認可此種實質(zhì)解釋，則人民檢察院設立派駐檢察室等派出機構(gòu)又面臨著缺乏法律依據(jù)的窘境，因為長期以來司法實務中檢察機關(guān)在監(jiān)所等場所設立派駐檢察室，正是以該法條為基礎和依據(jù)的。

第二，根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第2條第2款的規(guī)定，有權(quán)設立派出檢察院的僅限于省級人民檢察院和縣級人民檢察院。但在我國司法實務中，地市級人民檢察院其實也在設立自己的派出機關(guān)。例如，全國各地紛紛設立的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，以及當前正在逐步設立的自貿(mào)試驗區(qū)人民檢察院，幾乎都是由當?shù)氐牡厥屑壢嗣駲z察院所派出，系市級人民檢察院的派出院。這明顯超越了《人民檢察院組織法》的授權(quán)，于法無據(jù)。

或許正是基于上述原因，本次《人民檢察院組織法》修訂特地在《草案》第24條明確規(guī)定：“省級人民檢察院和市級人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，經(jīng)最高人民檢察院和省級有關(guān)部門同意，并提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設立人民檢察院，作為派出機構(gòu)?！蓖瑫r，第25條還規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄等場所設立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)。”上述立法的積極意義值得肯定：

其一，《草案》分設兩個條文，使得派出機關(guān)（派出人民檢察院）與派出機構(gòu)（派駐檢察室）的法律地位得到明確區(qū)分。《草案》第24條可視為對派出機關(guān)（即派出人民檢察院）的授權(quán)性規(guī)定，而《草案》第25條則可視為對派出機構(gòu)（即派駐檢察室）的授權(quán)性規(guī)定。據(jù)此，檢察機關(guān)設立派出機構(gòu)即派駐檢察室獲得了法律的明確授權(quán)。同時，根據(jù)《草案》第25條之規(guī)定，派出機構(gòu)即派駐檢察室，只能行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)，這意味著派出機構(gòu)只能以派出它的人民檢察院的名義行權(quán)，其地位相當于本院的一個內(nèi)設機構(gòu)，自身不具有獨立的職權(quán)主體地位。據(jù)此，人民檢察院的派出機關(guān)與派出機構(gòu)之間在法律地位和職責權(quán)限上得到了合理的界分。

其二，《草案》肯定了目前實踐中地市級人民檢察院設立派出機關(guān)的合法性。如前所述，目前實務中存在大量的地市級人民檢察院的派出機關(guān)，卻于法無據(jù)，故而，本次修法在《草案》中明確規(guī)定地市級人民檢察院有權(quán)在其轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設立派出人民檢察院，作為它的派出機關(guān)，從而對司法實踐中的做法進行了立法確認。

但是，《草案》的上述規(guī)定仍然存在比較突出的問題，這主要表現(xiàn)在：

首先，根據(jù)《草案》第24條的規(guī)定，取消了基層檢察院設立派出機關(guān)的權(quán)限，這完全不符合現(xiàn)實實踐及其需要，因為我國司法實務中仍然存在并將繼續(xù)存在基層檢察院的派出機關(guān)，尤其是直轄市因為本身就沒有地市級人民檢察院，所以往往是由基層檢察院在其轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設立派出院，如上海市浦東新區(qū)張江地區(qū)人民檢察院，就是上海市浦東新區(qū)人民檢察院這一基層檢察院的派出院，而天津市濱海新區(qū)人民檢察院則設立了塘沽等三個派出院。如果按照《草案》第24條之規(guī)定，否定了基層檢察院設立派出院的合法性，那上述這些直轄市基層檢察院的派出院該何去何從？難道都統(tǒng)一轉(zhuǎn)制為（直轄）市人民檢察院的派出院？且不說在我國目前的干部管理體制下，所謂統(tǒng)一轉(zhuǎn)制是否可行，僅僅在法理層面上（直轄）市人民檢察院作為省級院，能否直接設立派出院行使基層人民檢察院的職責權(quán)限，就是一個頗有爭議的問題——這也正是筆者接下來準備討論的問題。

其次，更重要的是，《草案》未能解決派出院與本院的法律關(guān)系尤其是審級關(guān)系。目前，我國司法實踐中派出院與本院的審級關(guān)系，存在三種情況：一是派出院與本院處于同一審級；二是派出院系本院的下級審檢察院；三是本院系省級院，而派出院則系基層院。以上海市為例，上海市第一、第二分院系上海市人民檢察院的派出院，而第一、第二分院在審級上則是上海市人民檢察院的下級院；上海市浦東新區(qū)張江地區(qū)人民檢察院系上海市浦東新區(qū)人民檢察院的派出院，本院與派出院都是基層院，審級相同；此外，上海市軍天湖農(nóng)場區(qū)人民檢察院也是上海市人民檢察院的派出院，但上海市人民檢察院是省級院，而軍天湖農(nóng)場區(qū)人民檢察院則是基層院。之所以在本院與派出院之間形成如此復雜的審級關(guān)系，原因主要在于：其一，司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合的司法體制。以上海市為例，上海市作為直轄市，行政區(qū)劃上本就缺乏地市級行政和人大組織，由于我國檢察機關(guān)的司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，并由同級人大產(chǎn)生，故行政區(qū)劃上地市級人大組織的缺位，使得檢察機關(guān)在地市這一層級上也缺乏相應的機構(gòu)設置，于是，基于實用性的考慮，遂采取由（直轄）市級檢察機關(guān)派出分院的方式，來增設一個審級的檢察機關(guān)，從而形成了派出院系本院下級審檢察院的現(xiàn)狀；其二，行政級別對等原則的影響。我國在一定意義上存在著“泛行政化”的現(xiàn)象，檢察機關(guān)的工作概莫能外，由于檢察機關(guān)的監(jiān)督對象如農(nóng)場、監(jiān)獄等普遍存在省級、地市級等行政級別問題，使得檢察機關(guān)在向這些場所派駐檢察室時也不得不考慮行政級別對等的問題，即對于行政級別為省級的農(nóng)場、監(jiān)獄，則只能由省級人民檢察院派出檢察院，但在司法審級上該派出院事實上又只能行使基層檢察院的職責權(quán)限，由此導致本院是省級院而派出院是基層院的脫節(jié)現(xiàn)象。

派出院與本院之間這種復雜而紊亂的審級關(guān)系，實際上是有違法理的。這是因為，其一，檢察權(quán)不同于行政權(quán)，屬國家事權(quán)，即便檢察機關(guān)內(nèi)部上、下一體，但上、下級檢察機關(guān)之間仍然存在著法律上的審級區(qū)分，省級人民檢察院雖然領(lǐng)導地市級、基層人民檢察院的工作，但在案件管轄上仍然是各負其責、權(quán)責分明的，省級人民檢察院并不當然地享有地市級人民檢察院和基層人民檢察院的案件管轄權(quán)。因此，省級人民檢察院無法通過設立派出院的方式，授權(quán)派出院承擔其下級檢察院的職責權(quán)限。其二，在法理層面，派出院的法律地位實質(zhì)上相當于本院的分院。所謂的分院，顧名思義，即分出去的另一個本院，其職責權(quán)限應與本院相同，因此，派出院雖然是獨立的職權(quán)主體，可以以自己名義行使權(quán)力，但卻只能行使本院職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)限，而不得僭越本院職權(quán)范圍徑直行使上級或下級檢察院的職權(quán)?；诖?，作為省級院的派出檢察院，實際上只能行使省級院的職權(quán)，而不能經(jīng)由省級院派出，卻行使地市級人民檢察院甚至基層檢察院的法定職權(quán)。綜上所述，筆者認為，我國司法實踐中對于派出檢察院的職責定位及其與本院的審級關(guān)系等認識、理解有誤，應當借本次《人民檢察院組織法》修訂之際，予以糾正。

在具體修法方案上，建議《草案》明確兩點內(nèi)容：一是取消所謂“派出院”的立法稱謂，統(tǒng)一稱之為“分院”，〔6 〕同時法條明確規(guī)定分院的審級與本院相同，其職責權(quán)限（案件管轄權(quán)）亦與本院相同；二是取消《草案》中限于省級檢察院和地市級檢察院方有權(quán)派出人民檢察院的內(nèi)容，明確規(guī)定各級人民檢察院都有根據(jù)檢察業(yè)務需要而設立分院的權(quán)力。

當然，實務中還有兩個突出問題需要解決：一是直轄市檢察分院的審級和職權(quán)問題。由于我國檢察機關(guān)的司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，而直轄市又缺乏地市級人大組織，因此無法直接產(chǎn)生地市級檢察院，在審級上缺失了一環(huán)。原來主要采取的做法是，由省級即直轄市人民檢察院設立檢察分院的方式來代行地市級檢察院的職責權(quán)限，但前文既已論證該做法不符合法理，那么，自應另謀他途。筆者認為，在確實沒有同級人大作為產(chǎn)生機關(guān)的背景下，可以考慮由上級人大即直轄市人大直接產(chǎn)生其地市級人民檢察院，并明確規(guī)定地市級人民檢察院對直轄市人大負責并報告工作。二是在農(nóng)場區(qū)、監(jiān)所等地設立的派出檢察院，傳統(tǒng)做法是根據(jù)農(nóng)場、監(jiān)獄等機關(guān)的行政級別而分別由不同審級的檢察院設立派出院，這主要是基于行政對等原則的考慮。但在司法改革“去行政化”的目標明確后，所謂對等監(jiān)督，應當是指法律事務管轄權(quán)限對等，而非行政級別對等，因此，應當改變這一做法?？紤]到農(nóng)場、監(jiān)獄等派出院的檢察業(yè)務都屬于一審事務，筆者建議，取消省級或地市級檢察院在農(nóng)場、監(jiān)獄等場所設立派出檢察院的規(guī)定，統(tǒng)一改由農(nóng)場、監(jiān)獄所在地的基層檢察院在農(nóng)場、監(jiān)獄等場所設立檢察分院，行使所在區(qū)域的一審相關(guān)檢察業(yè)務?；诖?，建議將《草案》第24條修改為：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，經(jīng)最高人民檢察院和省級有關(guān)部門同意，并提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設立分院，作為派出機關(guān)?！辈⒌?5條修改為：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄等機關(guān)設立派駐檢察室，作為派出機構(gòu)，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)?！?/p>

三、關(guān)于檢察官的“越轄區(qū)辦案權(quán)”問題

從法理上講，檢察官的辦案權(quán)限受到其所在檢察院司法轄區(qū)的限制，即地方各級人民檢察院的檢察官只能在其所屬檢察院管轄區(qū)域內(nèi)履職行權(quán)。但司法實務中有時需要檢察官超出所在檢察院的司法轄區(qū)辦案，此時即發(fā)生所謂檢察官越轄區(qū)辦案的合法性問題。

例如，按照我國實務中的做法，由于基層檢察院的民行部門并不享有提起民行抗訴等訴訟監(jiān)督職權(quán)，因而，實務中基層檢察院的民行部門往往只能發(fā)揮為上級檢察院提起民行抗訴提供線索的作用。但實踐中上級檢察院檢力有限，無力辦理所有民行抗訴案件，故實踐中上級院經(jīng)常采取一個變通措施，即，提請同級人大任命基層院檢察官為上級院助理檢察員，以此達到賦予基層院民行檢察官辦案權(quán)限的目的，從而得以將部分民行抗訴案件交由基層院民行檢察官辦理。之所以實務中如此大費周折，不惜提請同級人大任命基層院檢察官為上級院助理檢察員，主要就是因為基層院民行檢察官的辦案權(quán)限受到轄區(qū)限制，不能越轄區(qū)辦案。

再如，實務中一些重大、疑難、復雜案件，上級檢察院除了進行必要的指導之外，特殊情形下，還會直接調(diào)派上級院檢察官代替下級院檢察官出庭公訴，以追求最佳辦案效果。此時，上級院往往要求下級院提請其同級人大任命擬出庭公訴的上級院檢察官為下級院助理檢察員，從而獲得出庭辦案的權(quán)限和資格，其原因和目的，也在于規(guī)避上級院檢察官的越轄區(qū)辦案權(quán)問題，避免合法性爭議。

對于上述做法，實務中、理論界歷來存有爭議。有觀點認為，檢察機關(guān)本系上、下一體之組織體系，所有檢察官之活動皆采取一體化之原則，相互之間本就可以互為替代，因此，實際上無需大費周章采取人大臨時任命為助理檢察員的方式，亦可行權(quán)。不得不說，這一觀點是對檢察一體原則的誤讀。雖然根據(jù)檢察一體原則，所有檢察官之職務行為皆可視為一體，但前提是檢察官的職務行為是依法而為的合法職務行為，然而檢察官的職務本就受到其所在檢察院的司法轄區(qū)的限制，若檢察官的職務行為系越轄區(qū)辦案，構(gòu)成違法執(zhí)行職務，那么，其職務行為當然就無法適用檢察一體原則。因此，不能以檢察一體原則作為檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)的法理依據(jù)。

筆者認為，第一，檢察官的辦案權(quán)限確實應當受其所在檢察院轄區(qū)的限制，原則上不得越轄區(qū)辦案。其原理在于：我國檢察機關(guān)系由同級人大產(chǎn)生并對其負責，檢察官也需經(jīng)由同級人大任命方可行使權(quán)力，故從權(quán)力來源來講，檢察官所在檢察院之審級限制了其事務管轄權(quán)限，而同級人大所在區(qū)域限制了檢察官的地域管轄權(quán)。基于此，檢察官不得越轄區(qū)辦案。第二，檢察官的越轄區(qū)辦案權(quán)當有其法定之例外。這是因為，檢察機關(guān)本系上命下從之機構(gòu)，上級檢察院之檢察長有權(quán)指揮、調(diào)動其下級檢察院之檢察官，且上級院檢察長之指揮、命令權(quán)屬于法定職權(quán)，系依法而為，是故，當實務中檢察官系根據(jù)上級院檢察長之指揮、命令而越轄區(qū)辦案時，即為合法之職務執(zhí)行行為。因此，檢察長的指揮、命令，構(gòu)成了檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)合法性的基礎。據(jù)此，司法實務中其實沒有必要再采取由人大臨時任命、授予辦案權(quán)的方式來解決檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)的合法性問題，由上級檢察院檢察長發(fā)布書面指令即可。

綜上所述，筆者認為，《草案》應當正視并明確解決檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)的合法性問題。一方面，《草案》應當明確規(guī)定檢察官的辦案權(quán)限應當受其所在檢察院司法轄區(qū)限制的基本原則，不允許檢察官隨意超出司法轄區(qū)辦案；另一方面，又應當為特定情形下檢察官因受上級院檢察長指令而越轄區(qū)辦案開一道“口子”。是故，建議《草案》第13條增設第2款：“檢察官應當在其所屬檢察院管轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行職務，但法律另有規(guī)定的除外?！彼^法律另有規(guī)定的除外，即當上級院檢察長依法發(fā)布指令時，檢察官自當奉命越轄區(qū)辦案。

四、關(guān)于上、下級檢察機關(guān)的關(guān)系問題

雖然我國現(xiàn)行《憲法》第137條規(guī)定：“最高人民檢察院是最高檢察機關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院的工作?！钡F(xiàn)行《人民檢察院組織法》卻未對上級人民檢察院如何領(lǐng)導下級人民檢察院作出明確規(guī)定。正基于此，本次組織法修訂，《草案》第28條明確規(guī)定：“上級人民檢察院對下級人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）認為下級人民檢察院的決定錯誤的，指令下級人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更；（二）可以對下級人民檢察院管轄的案件指定管轄；（三）可以辦理下級人民檢察院管轄的案件；（四）可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察官辦理案件。上級人民檢察院的決定，應當以書面形式作出?！鄙鲜龇l明確了上級人民檢察院領(lǐng)導下級檢察院的職權(quán)、方式及其范圍。

但是，立法者在設計上述法條條文時，顯然并未從法理上去深研檢察一體原則的具體內(nèi)涵和要求。毋庸諱言，我國檢察機關(guān)奉行的仍然是檢察一體制，即全國檢察機關(guān)以最高人民檢察院為頂點（最高領(lǐng)導機關(guān)），上命下從，上、下一體，構(gòu)成一個統(tǒng)一的組織體?；跈z察一體制，“檢察官在行使檢察權(quán)上，被置于受上級指揮監(jiān)督的地位”，〔7 〕而檢察機關(guān)之上級當然得指揮、監(jiān)督下級，其具體方式包括檢察行政事務指令權(quán)、個案指令權(quán)、事務承繼及移轉(zhuǎn)權(quán)等等?！恫莅浮返?8條列舉的第（一）、（四）項權(quán)力即屬于個案指令權(quán)范疇，〔8 〕第（三）項權(quán)力屬于事務調(diào)?。ǔ欣^）權(quán)，〔9 〕而第（二）項權(quán)力則屬于事務移轉(zhuǎn)權(quán)之范疇?！?0 〕但是，在法理上要特別注意的是，所謂上級的指揮、監(jiān)督權(quán)，實質(zhì)是一項機關(guān)首長特權(quán)，即專屬于檢察機關(guān)之首長——檢察長的職權(quán)，唯有作為機關(guān)首長之檢察長方可行使該權(quán)力，而非謂上級檢察院任意一名檢察官（包括其內(nèi)設機構(gòu)負責人）皆可對下級檢察院之檢察官行使指揮、監(jiān)督權(quán)。以我國檢察體制為例，構(gòu)成檢察機關(guān)之指揮層級的只有三級：最高人民檢察院檢察長、地方各級人民檢察院檢察長、檢察官。最高人民檢察院之檢察長固有權(quán)對全體檢察官（包括地方各級人民檢察院檢察長）發(fā)號施令，上級人民檢察院檢察長亦有權(quán)對其轄區(qū)內(nèi)所有檢察官發(fā)號施令，但這并不意味最高人民檢察院的普通檢察官與地方各級人民檢察院的普通檢察官之間也是上、下級關(guān)系，更不意味著最高人民檢察院的普通檢察官有權(quán)對地方各級人民檢察院的檢察官發(fā)號施令。這是因為，指揮、監(jiān)督權(quán)系首長特權(quán)，唯有檢察機關(guān)之首長即檢察長方能行使。我國司法實務中，上級人民檢察院的內(nèi)設機構(gòu)、部門等經(jīng)常直接以部門名義對下級人民檢察院檢察官行使指令權(quán)，這一做法實際上是有違檢察制度法理的，不應提倡。因此，建議將《草案》第28條第2款修改為：“上級檢察院的決定，應當報請檢察長簽閱后以書面形式作出?！惫P者之所以主張增加“報請檢察長簽閱”這一程序，就是希望借此恢復指揮、監(jiān)督權(quán)的首長特權(quán)屬性，要求上級檢察院的決定（指令），必須以上級檢察院檢察長的名義作出，〔11 〕而不能再任由上級檢察院內(nèi)設機構(gòu)或部門負責人直接對下級檢察院檢察官發(fā)號施令，從而理順檢察機關(guān)內(nèi)部的指揮層級?！?2 〕

此外，《憲法》《人民檢察院組織法》在界定和描述上、下級檢察機關(guān)之前的法律關(guān)系時，皆使用了上級檢察機關(guān)“領(lǐng)導”下級檢察機關(guān)一詞。然而，“領(lǐng)導”一詞并非法律術(shù)語，更非檢察理論研究和實務中常用的專門術(shù)語，立法上使用“領(lǐng)導”一詞來描述和界定上下級檢察機關(guān)之間的關(guān)系，容易產(chǎn)生歧義。這是因為，“領(lǐng)導”一詞，在我國，通常用于黨政機關(guān)上、下級之間關(guān)系的描述，而檢察機關(guān)雖然亦具有上下一體的行政屬性，但同時還具備獨立辦案的司法屬性，因此，檢察機關(guān)區(qū)別于一般黨政機關(guān)，套用“領(lǐng)導”一詞來描述和界定檢察機關(guān)內(nèi)部上、下級之間的關(guān)系，既不夠準確，更可能強化檢察機關(guān)的行政屬性和色彩，造成檢察機關(guān)的過度行政化。其實，檢察機關(guān)內(nèi)部的所謂檢察一體制，指的就是上命下從，其實質(zhì)就是一種上級對下級的指揮（指令）監(jiān)督權(quán)，因此，與其在立法上將上、下級檢察機關(guān)之間的關(guān)系表述為領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，不如直接表述為“指揮監(jiān)督”關(guān)系。據(jù)此，建議《草案》第28條修改為：“上級人民檢察院指揮監(jiān)督下級人民檢察院。上級人民檢察院對下級人民檢察院行使下列職權(quán)：……”

結(jié) 語

由前文分析可見，由于我國檢察制度理論研究基礎的薄弱，對于檢察機關(guān)組織體系上的一些基本理論問題尚缺乏精細化研究，對于檢察機關(guān)的組織規(guī)律缺乏準確的把握，這就使得《草案》的相關(guān)制度條文設計顯得有些“粗疏”和“外行”，無法兼顧規(guī)律性、前瞻性和可操作性，寄望立法者在《草案》的進一步審議和修訂過程中，能夠更多傾聽理論界的聲音，夯實《草案》的法理基礎，增強條文的可操作性，制定出一部具有里程碑意義的良法。