朱 璇 裘婉飛 鄭苗壯

(國家海洋局 海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(簡稱聯(lián)合國環(huán)法大會)以后，小島嶼發(fā)展中國家(以下簡稱小島國)作為一類特殊的發(fā)展案例被納入聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，小島國海洋和海岸帶保護(hù)和可持續(xù)管理問題也正式進(jìn)入國際視野。作為擁有世界上最大專屬經(jīng)濟區(qū)的國家群體，小島國擁有其他國家難以媲美的海洋空間和資源。相對于狹小和受限的陸地空間，海洋向小島國展現(xiàn)了巨大的發(fā)展機會，成為島國擺脫發(fā)展困難、提升國家實力和國際地位的有利途徑。自聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會至今20余年的時間里，憑借著兼具環(huán)境豐富性和發(fā)展特殊性的身份，小島國活躍在國際海洋治理的舞臺上。不僅以“小島嶼發(fā)展中國家”這一國家集團(tuán)身份深入?yún)⑴c生物多樣性保護(hù)、氣候變化、公海管理等國際重大進(jìn)程，并且與包括國際組織和科學(xué)界在內(nèi)的各國際治理主體建立了密切的伙伴關(guān)系，全方位多渠道地提升其在國際事務(wù)中的顯示度。在南太平洋和加勒比地區(qū)，相關(guān)島國有效地強化了區(qū)域海洋機制，提升了在海洋事務(wù)上的凝聚力，形成與域外大國相博弈的力量。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過一系列整合、協(xié)同、協(xié)作和發(fā)展，小島國已經(jīng)成為國際海洋事務(wù)中的一類特殊主體，在一定程度上對國際海洋治理的發(fā)展趨勢產(chǎn)生影響。

目前，國際海洋治理正處于規(guī)則調(diào)整期和勢力重塑期。傳統(tǒng)的漁業(yè)管理、污染防治、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等問題尚未得到妥善解決，國家管轄外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用、深海底環(huán)境保護(hù)等新問題已經(jīng)提上日程，新老問題共同呼吁相關(guān)國際規(guī)則的建立和深化。從治理主體著眼，以西方發(fā)達(dá)國家為代表的傳統(tǒng)海洋大國仍然在國際海洋治理中占有主動權(quán)，但發(fā)展中國家爭取話語權(quán)的努力也取得了一定成效，同時非政府組織和科學(xué)界的參與也成為治理的內(nèi)生部分。國際海洋治理的主體和勢力分布處在不斷調(diào)整中。在這一個充滿變化的時期，任何一個博弈者都擁有更多的機會實現(xiàn)自身目的，也更容易受到其他博弈方策略的影響。在這樣的背景下，小島國在國際海洋治理中的動向值得密切關(guān)注和重視。

為此，本文將分析小島國參與國際海洋治理的主要立場和策略，以期進(jìn)一步了解和探析島國在國際海洋利益格局中的地位和作用，以及對我國參與國際海洋治理的潛在影響。

一、研究綜述

自上世紀(jì)80年代以來，小島嶼發(fā)展中國家及其所特有的發(fā)展、環(huán)境、災(zāi)害以及生物多樣性管理等問題受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。早期的研究關(guān)注小島國的自然環(huán)境條件和對發(fā)展的不利影響——如地理位置隔絕，國土面積小，經(jīng)濟不規(guī)模等。[1][2][3]在之后二十年的時間里，小島國的可持續(xù)發(fā)展問題繼續(xù)成為研究的主流方向之一。相關(guān)學(xué)者從環(huán)境和災(zāi)害、[4][5][6]產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易、[7][8]全球變化對小島國的影響[9]等角度探討了小島國發(fā)展困境的問題和出路。同期，小島國的政治外交、[10][11]現(xiàn)代化進(jìn)程[12]以及區(qū)域機制[13]也成為研究的主要方向。

雖然小島國的政治、歷史、環(huán)境與發(fā)展問題都得到學(xué)術(shù)研究的關(guān)注，但是對海洋及其資源這一小島國最重要的戰(zhàn)略資源的學(xué)術(shù)研究卻并不充分。目前關(guān)于島國海洋問題的研究主要有三類。第一類是分析南太、加勒比等地區(qū)海洋機制的緣起和發(fā)展的研究，屬于基于政治學(xué)視角的宏觀研究。Biliana C-Sain于1989年發(fā)表的文章較為系統(tǒng)地論證了太平洋島國通過三個區(qū)域性公約建立區(qū)域海洋管理體制的過程，尤其是對島國利用200海里專屬經(jīng)濟區(qū)制度重構(gòu)與大國之間的海洋資源利用規(guī)則并且創(chuàng)立橫亙數(shù)千萬平方公里的漁業(yè)管轄區(qū)和無核區(qū)等的法律和政治問題進(jìn)行了深刻而富有意義的論證。[14]在此基礎(chǔ)上，曲升結(jié)合21世紀(jì)南太島國區(qū)域機制的發(fā)展和整合，梳理了區(qū)域海洋機制演進(jìn)歷程。[15]上述文章為島國海洋資源管理的研究奠定了很好的基礎(chǔ)，但其分析的重點是區(qū)域組織和區(qū)域協(xié)定，并未充分討論島國在國際海洋治理中的戰(zhàn)略思維。第二類研究關(guān)注島國的海洋環(huán)境問題和解決方案，屬于中觀層面研究。Sulan Chen研究了加勒比地區(qū)實施大海洋生態(tài)系項目的效果，[16]Asha Singh評估了島國對《倫敦公約》、《生物多樣性公約》以及《國際防止船舶造成污染公約》等多邊環(huán)境條約的簽署和批準(zhǔn)情況。[17]V. Agostini, R. Abecasis和C. Salpin等研究了海洋空間規(guī)劃、海洋保護(hù)區(qū)、海洋科學(xué)研究等海洋管理的工具在小島國的實施情況。[18][19][20]第三類視角是將海洋作為部門資源——如漁業(yè)資源、[21][22]深海礦產(chǎn)資源[23][24]和海洋能[25]等加以研究，其側(cè)重點是資源的儲量和開發(fā)情況，屬于偏微觀層面的研究。本文的目的是分析小島國成功躋身于國際海洋治理主流進(jìn)程中的策略，上述三種研究與本文的研究視角都存在較大差異，但為本文的撰寫提供了關(guān)于島國環(huán)境、資源和政治經(jīng)濟情況的多維度的資料，尤其是Biliana C-Sain關(guān)于島國海洋管轄權(quán)的論述給筆者以重要啟示。

在已有研究材料的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合小島國國情，基于小島國在國際海洋事務(wù)中的立場和態(tài)度，以初步提煉島國介入國際海洋治理的思路和策略，進(jìn)而探析國際海洋治理中“島國熱”所涉及的政治和利益問題，為島國海洋問題研究提供一種兼具全局觀和整體性的視角。

二、小島國參與國際海洋事務(wù)的身份界定

小島國走向海洋，有著現(xiàn)實的需求和未來發(fā)展的野心。作為傍海而生，依海為生的民族，島國人民在文化、收入和生計上都依賴海洋。因此，小島國有強烈的動機保護(hù)采取行動保護(hù)其周邊海洋環(huán)境，維護(hù)發(fā)展的基礎(chǔ)。從資源稟賦上看，小島國具有“陸窄海闊”的地理特點，專屬經(jīng)濟區(qū)面積巨大，在陸地發(fā)展機會嚴(yán)重受限的情況下，小島國把目光從陸地國土轉(zhuǎn)向海洋國土，把海洋視為其擺脫發(fā)展困境并且實現(xiàn)國家地位提升的機會。

(一)“小島嶼發(fā)展中國家”

1992年，小島嶼發(fā)展中國家作為一類特殊的發(fā)展中國家群體的身份在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上得到確認(rèn)。小島國資源有限、地理隔絕、缺乏發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟的條件，并且對全球變暖和海平面上升具有極端脆弱性，是環(huán)境與發(fā)展的特殊案例。[26]Kerr認(rèn)為小島國的發(fā)展困難可以歸結(jié)為兩類。一類是以規(guī)模為根源，包括及其有限的自然和人力資源；基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和管理的不經(jīng)濟性；環(huán)境壓力與其影響之間的正循環(huán)關(guān)系等。另一類以孤立和隔絕的地理特征為根源，包括高昂的運輸成本；不可靠和不規(guī)律的交通運輸及其對造成的發(fā)展現(xiàn)代供應(yīng)鏈的困難；應(yīng)對災(zāi)害影響的脆弱性等。[27]而自然環(huán)境、資源條件上和人力資本的特殊性決定了島國經(jīng)濟和貿(mào)易體系的發(fā)展模式。大部分島國的經(jīng)濟以第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占絕對優(yōu)勢，有限的人力資源和市場使其無法發(fā)展規(guī)模制造業(yè)。而貿(mào)易的存在進(jìn)一步加重了島國產(chǎn)業(yè)的不平衡發(fā)展，少數(shù)的出口(往往是經(jīng)濟作物或者資源產(chǎn)品)產(chǎn)業(yè)使得其他產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出不占優(yōu)勢，結(jié)果造成產(chǎn)業(yè)快速專業(yè)化，形成面向特定貿(mào)易伙伴的出口主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)。這種產(chǎn)業(yè)格局的重大缺陷在于，而一旦國際市場發(fā)生變化，例如產(chǎn)品價格波動或需求收縮，整個經(jīng)濟體系將陷入困境。例如，2005年歐盟實行糖業(yè)改革使糖價下降了大約37%，導(dǎo)致毛里求斯制糖部門受到巨大沖擊。[28]基于上述種種根源于自然地理和經(jīng)濟系統(tǒng)的發(fā)展困境，小島國面臨著依靠自身難以解決的困難，這一點得到了國際社會的公認(rèn)，也成為小島國參與貿(mào)易、發(fā)展、環(huán)境和海洋等領(lǐng)域國際議程并且要求特殊照顧的根源。

(二)全球環(huán)境變化的受害者

在小島國的環(huán)境問題中，最突出也最受關(guān)注的是氣候變化問題。氣變導(dǎo)致自然災(zāi)害頻率和強度增長，使小島國的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟系統(tǒng)遭受巨大損失，海溫升高導(dǎo)致的珊瑚白化降低了島國旅游資源價值。[29]1990-2013年間，小島國遭受的自然災(zāi)害總數(shù)高達(dá)554次，其中近一半由颶風(fēng)和極端高溫引起。[30]事實上，島國在氣變談判中最尖銳的指控并不是其所受影響的絕對規(guī)模，而是相對于其溫室氣體排放份額，其所承受的影響是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出比例的。研究顯示，小島國溫室氣候排放份額僅占全球的1%。然而根據(jù)國際災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(The International Disaster Database)數(shù)據(jù)估算，在1990-2013年間，受自然災(zāi)害影響的島國人口約為2898萬人，占同期全球受影響人口的58%；受自然災(zāi)害影響的經(jīng)濟損失約為350億美元，約占全球總經(jīng)濟損失的1.4%。基于目前證據(jù)做出最直接的推理，小島國是人類干擾氣候行為后果的集中承擔(dān)者和最大受害者。正如第一次聯(lián)合國小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展大會(以下簡稱“巴巴多斯會議”)提到的“小島嶼發(fā)展中國家在全球氣候變化和海平面上升中是作用最少的一些國家，但是它們卻是受這些現(xiàn)象的不利影響最大的一些國家”。[31]

海洋環(huán)境惡化和生境退化給島國帶來的影響同樣是巨大的。由于海洋的連通性和海洋環(huán)境的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，海洋污染具有跨境特征。氣候變化帶來的海洋酸化和海溫升高也將給位于熱帶地區(qū)的小島國的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)帶來顯著影響。事實上，小島國已經(jīng)認(rèn)識到并且非常重視域外污染對其海洋環(huán)境的影響。在2017年舉行的聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展大會上，圖瓦盧總理Enele Sosene Sopoaga先生在發(fā)言中提到：“海洋酸化和珊瑚白化，海洋廢棄物尤其是來自塑料制品、營養(yǎng)劑、肥料和工業(yè)廢水、幽靈撈捕網(wǎng)的廢棄物極大地毀滅了珊瑚礁和海洋生物。這些環(huán)境危險正在加重沿海和小型島嶼發(fā)展中國家的脆弱性”。正如《太平洋島國海洋政策》[32]中提到的“海洋不僅是生命線，也是危險源——這些危險會隨著太平洋島國及其以外地區(qū)人類活動的增加而加劇”。

(三)廣袤海域的監(jiān)管人

正如相關(guān)學(xué)者指出，200海里專屬經(jīng)濟區(qū)制度的引入給島國的海洋管理帶來革命性的變化，海洋對于島國的意義發(fā)生了顛覆性的改變。海洋不再意味著把島國和外部世界隔離的屏障，而成為其獲取資源收入和控制海洋空間的領(lǐng)地。幾乎所有島國的專屬經(jīng)濟區(qū)面積都大于陸地領(lǐng)土面積，尤其是太平洋島國。據(jù)作者估算，太平洋上14個獨立島國的專屬經(jīng)濟區(qū)面積總和達(dá)到1900萬平方千米，而其國土面積總和僅為52萬平方千米。表1列出了專屬經(jīng)濟區(qū)面積最大的10個島國，其中，基里巴斯、密克羅尼西亞、庫克群島、塞舌爾、馬爾代夫的專屬經(jīng)濟區(qū)面積為國土面積的數(shù)千倍以上，馬紹爾群島的專屬經(jīng)濟區(qū)甚至超過國土面積逾萬倍。島國所管轄的彼此相連、橫亙數(shù)千萬平方千米的專屬經(jīng)濟區(qū)成為了其建立區(qū)域海洋制度、實施海洋資源管理與環(huán)境治理的基礎(chǔ)。

面積廣闊的專屬經(jīng)濟區(qū)不僅給小島國帶來了巨大的資源開發(fā)機會，也賦予其在管轄海域內(nèi)養(yǎng)護(hù)海洋資源和保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任?！栋桶投嗨剐?1994)》中提到小島國“對世界很大一部分海洋及海洋資源負(fù)有責(zé)任”、“小島嶼發(fā)展中國家養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和恢復(fù)他們生態(tài)系統(tǒng)的努力應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿H社會和伙伴支持”。[31]近來在很多國際場合，小島國屢屢以“海洋監(jiān)管人(custodians of the oceans)”、“大洋管家(the stewards of the largest ocean)”自居，冀圖把自身打造成為全人類海洋利益的代言人，通過占領(lǐng)環(huán)境保護(hù)的道德制高點，更加廣泛而深入地影響國際海洋治理進(jìn)程。

表1 小島國國土面積與專屬經(jīng)濟區(qū)面積(前十名)

三、小島國參與國際海洋事務(wù)的目的分析

小島國介入國際海洋事務(wù)的心態(tài)具有兩面性。作為一類弱小的、原本處于世界政治經(jīng)濟體系邊緣的“袖珍國”，小島國參與各領(lǐng)域國際事務(wù)的主要目的是凸顯自身發(fā)展需求，吸引國際社會的關(guān)注，索求經(jīng)濟和技術(shù)援助。然而，作為擁有世界最大專屬經(jīng)濟區(qū)，自詡為“海洋大國”的小島國，海洋發(fā)展的最終目標(biāo)是真正地掌握和利用位于其管轄海域和海底的各類資源，掌控海洋空間。雖然目前小島國仍處于大國博弈的夾縫地帶，政治經(jīng)濟決策在很大程度上受到域外勢力的掣肘。但是各國、各國際組織對島國的競相拉攏給其創(chuàng)造了獲取更多資源，逐步壯大和發(fā)展自身實力的機會。在這種境況下，小島國涉足國際海洋事務(wù)的目的也具有兩面性。一方面是極力塑造自身全球變化受害者的身份，獲得更有利的援助條件，以促進(jìn)國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強災(zāi)害預(yù)防和救助能力，滿足現(xiàn)階段國內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)實需求。另一方面則強調(diào)自身作為廣袤海域監(jiān)管人的責(zé)任和義務(wù)，冀圖借助當(dāng)前國際海洋治理蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，向主流的海洋保護(hù)和管理理念靠攏，提高自身的國際地位和聲望。從實現(xiàn)現(xiàn)實利益和未來利益的角度出發(fā)，小島國參與國際海洋事務(wù)的目的可以概括為以下三個主要方面：

(一)促進(jìn)經(jīng)濟多元化發(fā)展

正如前文所言，小島國經(jīng)濟發(fā)展的根本困境在于絕對數(shù)量低的人口構(gòu)不成規(guī)模經(jīng)濟的形成條件，在國際貿(mào)易中分工體系中的不利位置又使其形成高度單一化和脆弱化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。發(fā)展多元化經(jīng)濟，改變自身在國際經(jīng)濟體系中長期處于被動的局面是小島國的迫切需求。在這方面，毛里求斯、塞舌爾和特立尼達(dá)和多巴哥等國已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，建立起包括旅游業(yè)、制造業(yè)、能源業(yè)、金融業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)體系，提高了國家收入。在進(jìn)一步追求可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)程中，小島國對未來的經(jīng)濟增長點——海洋產(chǎn)業(yè)寄予厚望。塞舌爾副總統(tǒng)在聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展會議上的發(fā)言中指出，藍(lán)色經(jīng)濟是塞舌爾實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的方式，其目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟多元化、促進(jìn)就業(yè)、保障糧食安全以及加強海洋資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。佛得角政府于2015年通過了《藍(lán)色增長與經(jīng)濟憲章》，提出了包括漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)品貿(mào)易、生態(tài)旅游、海洋運輸?shù)仍趦?nèi)的8個戰(zhàn)略領(lǐng)域，將海洋和藍(lán)色經(jīng)濟作為國家發(fā)展的核心。馬紹爾群島將深海礦產(chǎn)資源開發(fā)視為最大化“藍(lán)色經(jīng)濟”產(chǎn)出，提升國家社會經(jīng)濟自給能力的重要機會。[33]

在2015年通過的《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，關(guān)于海洋的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14提出了“提高小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家從可持續(xù)利用海洋資源中獲取經(jīng)濟收益的能力”(目標(biāo)14.7)，充分認(rèn)可了小島國發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要意義。

(二)保護(hù)海洋和海岸帶環(huán)境

維護(hù)健康的海洋環(huán)境首先是處于島嶼自身的需求。小島國面積狹小，環(huán)境與發(fā)展密不可分、相互依賴，思慮不周的發(fā)展引起的環(huán)境后果會造成災(zāi)難性的影響。保護(hù)和修復(fù)包括海洋和海岸帶在內(nèi)的自然環(huán)境始終是小島國的核心關(guān)切。全球小島國可持續(xù)發(fā)展綱領(lǐng)——《小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展行動綱領(lǐng)(1994)》(簡稱巴巴多斯行動綱領(lǐng))、《關(guān)于進(jìn)一步實施小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展行動綱領(lǐng)的毛里求斯戰(zhàn)略(2005)》(簡稱毛里求斯戰(zhàn)略)和《小島嶼發(fā)展中國家快速行動方式(2014)》(簡稱薩摩亞快速途徑)多次確認(rèn)了這一點。

表2 小島國海洋保護(hù)區(qū)比例(已建及計劃建設(shè))

注 ：保護(hù)區(qū)面積數(shù)據(jù)根據(jù)marineregions(網(wǎng)址http://www.marineregions.org/)上提供的專屬經(jīng)濟區(qū)面積估算；保護(hù)區(qū)比例數(shù)據(jù)來自小島國在聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展會議期間的發(fā)言和自愿承諾。

在全球海洋環(huán)境保護(hù)呼聲持續(xù)升高的背景下，秉承和宣揚堅定的海洋環(huán)保立場不僅出于國內(nèi)環(huán)境保護(hù)需要，更是小島國深度介入國際進(jìn)程的一種策略。海洋保護(hù)區(qū)是當(dāng)前國際涉海談判的熱點問題，各國在《生物多樣性公約》框架下和國家管轄外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用問題(BBNJ問題)預(yù)備委員會中圍繞海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理開展了大量的討論。近年來，很多小島國都積極宣布建立海洋保護(hù)區(qū)，不僅基里巴斯建立了列入世界遺產(chǎn)名錄的鳳凰島海洋保護(hù)區(qū)，相當(dāng)一部分小島國承諾的保護(hù)區(qū)建設(shè)比例都超過了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的10%，甚至達(dá)到20%-30%。薩摩亞、基里巴斯、斐濟甚至宣布建立包含全部管轄海域的鯊魚或鯨魚禁捕區(qū)。(詳見表2)筆者認(rèn)為，小島國頻頻宣布建立和擴建海洋保護(hù)區(qū)，并非出于單純的生態(tài)保護(hù)目的，而是借助全球海洋保護(hù)區(qū)熱潮，彰顯其在海洋環(huán)保問題上的堅決態(tài)度和先進(jìn)立場，從而樹立自身作為海洋監(jiān)管人和利益代言人的形象。

在BBNJ問題預(yù)備委員會磋商中的海洋環(huán)境影響評價議題中，小島國提出，任何在其管轄海域的鄰近水域(adjunct waters)開展的環(huán)境影響評價，都應(yīng)征求小島國的意見。[34]盡管目前相關(guān)問題的談判形勢尚不明朗，但小島國已經(jīng)展現(xiàn)出以環(huán)境保護(hù)為理由擴大自身在公海事務(wù)中的話語權(quán)的意圖，環(huán)境保護(hù)將成為小島國繼續(xù)擴大國際海洋事務(wù)參與度的工具。

(三) 提高海洋科學(xué)研究能力和海洋監(jiān)管能力

充分的海洋科學(xué)研究是實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的核心要素之一。[35]增加海洋科學(xué)知識，提升海洋科研能力以促進(jìn)對海洋及其資源的可持續(xù)利用和管理是小島國的核心關(guān)切。自20世紀(jì)末以來，小島國薄弱的監(jiān)管能力與海洋資源管理需求之間的矛盾逐步凸顯。由于缺乏監(jiān)管能力，小島國難以全面掌握專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的商業(yè)捕撈情況，無法對遠(yuǎn)洋捕魚船的監(jiān)測和管理，不能準(zhǔn)確、全面地收集漁獲量信息，嚴(yán)重影響了島國政府科學(xué)決策能力。[36]

早在1994年，巴巴多斯會議已經(jīng)就“發(fā)展和加強對小島嶼發(fā)展中國家專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的活動進(jìn)行有效偵察和監(jiān)測”的國家和區(qū)域能力[31]達(dá)成了一致。2005年，毛里求斯會議繼續(xù)強調(diào)了建立對漁船的有效監(jiān)測、報告與強制執(zhí)行的能力，以及消除非法、未報告和無管制捕撈的要求。[37]2014年，薩摩亞會議重申了上述承諾并且提出在適當(dāng)級別建立相應(yīng)機構(gòu)以加強島國能力。[38]然而一直以來，小島國的海洋監(jiān)管能力仍然沒有得到充分強化。在聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展會議上，瑙魯副總統(tǒng)等小島國高層級代表繼續(xù)了強調(diào)小島國人員和船只設(shè)備不足的問題，呼吁進(jìn)一步加強國際合作以幫助島國維護(hù)海上治安。監(jiān)管能力與管理責(zé)任不匹配仍然是小島國實施海洋管理面臨的長期障礙。

2015年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(目標(biāo)14.a)要求有關(guān)增強發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家的海洋科學(xué)知識、研究能力和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓，呼吁國際社會加強相關(guān)行動。響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的號召，包括聯(lián)合國教科文組織海洋學(xué)委員會在內(nèi)的國際組織計劃為提高小島國的海洋科學(xué)開展相關(guān)能力建設(shè)項目，將為小島國建立海洋科學(xué)研究基礎(chǔ)、提高人員能力等方面提供更多機會。

四、小島嶼國家參與國際海洋治理的策略初探

小島國參與國際海洋治理具有明顯的策略性。策略之一是強調(diào)均衡發(fā)展，突出自身的文化多樣性和環(huán)境多樣性，在發(fā)展經(jīng)濟和實現(xiàn)現(xiàn)代化的同時最大程度地保存文化多樣性和環(huán)境完整性。策略之二是重視多平臺聯(lián)動作用，同步介入多個國際治理進(jìn)程，使得自身核心立場得到全面加深和相互促進(jìn)。策略之三是充分發(fā)揮地方管理者、區(qū)域組織和全球組織的協(xié)同作用，密切配合，逐層銜接，以高度的凝聚力和充分的行動力應(yīng)對共同挑戰(zhàn)。

(一)環(huán)境-經(jīng)濟-文化多重價值鑲嵌式發(fā)展

小島國與世隔絕的地理位置使其成為大量特有動植物物種的棲息地，在全球生物多樣性中占有極高比例。他們還擁有與獨特環(huán)境相適應(yīng)的豐富和多樣的文化，以及有效管理島嶼資源的知識。[26]上千年來，土著利用環(huán)境知識來維持生活并且保持文化認(rèn)同，發(fā)展出了與海洋生物多樣性相匹配的語言、知識和文化信仰。[39][40]豐富的物種-文化多樣性和相關(guān)的傳統(tǒng)知識是小島國引以為傲的特色，也是其積極保護(hù)和傳承的重要遺產(chǎn)。隨著近年來國際社會對土著和地方社區(qū)傳統(tǒng)知識相關(guān)權(quán)利的重視，以《生物多樣性公約》為代表的國際法確立了尊重傳統(tǒng)知識和鼓勵公平分享利用傳統(tǒng)知識而獲得的惠益的原則。小島國也更為積極主動地加強對傳統(tǒng)知識和傳統(tǒng)文化的保護(hù)。2002年，在聯(lián)合國教科文組織的協(xié)調(diào)下，太平洋島國論壇和太平洋共同體制定了《太平洋地區(qū)保護(hù)傳統(tǒng)知識及傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式框架協(xié)議》，以保護(hù)“傳統(tǒng)所有人”對其擁有傳統(tǒng)知識和傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式的權(quán)利。

因此，盡管小島國總體經(jīng)濟發(fā)展水平低，經(jīng)濟增長訴求強烈，但總體上對開發(fā)項目秉承較為嚴(yán)格的環(huán)境要求，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和文化習(xí)俗的完整性。巴巴多斯會議認(rèn)識到“大力或過度發(fā)展旅游，可能造成環(huán)境和文化的破壞”，提出“發(fā)展旅游業(yè)需要慎重地結(jié)合來自文化和環(huán)境的制約以及機會”。[31]島國將環(huán)境和文化多樣性視為實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟利益的基礎(chǔ)，追求經(jīng)濟-文化-環(huán)境一體化發(fā)展。作為區(qū)域發(fā)展文件，2014年通過的《太平洋區(qū)域主義框架》認(rèn)同了這一價值取向，其所設(shè)定的太平洋區(qū)域發(fā)展的首要目標(biāo)就是實現(xiàn)“涵蓋經(jīng)濟社會和文化發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展，通過可持續(xù)地利用環(huán)境改善人們的生計和福利”。[41]

(二)可持續(xù)發(fā)展—氣候變化—海洋與海洋法多平臺交織推進(jìn)

圍繞著核心利益，小島國廣泛參與全球發(fā)展峰會和各類涉海國際磋商，在多個場合和平臺中同時推進(jìn)其立場和主張。一旦在某個領(lǐng)域的談判中取得突破，其他機制中即可予以援引。在可持續(xù)發(fā)展、漁業(yè)、氣候變化、生物多樣性保護(hù)、海洋和海洋法等國際進(jìn)程中都活躍著小島國的身影，反復(fù)強調(diào)其關(guān)于資金機制、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、以及傳統(tǒng)知識的立場。

能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題一直以來是包括小島國在內(nèi)的發(fā)展中國家在相關(guān)談判中的核心關(guān)切。經(jīng)過多年的談判，發(fā)展中國家有關(guān)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題也得到了相關(guān)國際法的肯定?！?1世紀(jì)議程(1992)》強調(diào)了發(fā)展中國家以優(yōu)惠的條件獲取環(huán)境友好技術(shù)的需求，《聯(lián)合國氣候變化框架公約(1992)》及《京都議定書(1997)》明確提出了發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓氣候有益技術(shù)的義務(wù)，《生物多樣性公約(1992)》及《名古屋議定書(2010)》鼓勵和促進(jìn)小島國取得技術(shù)以加強其技術(shù)和科學(xué)基礎(chǔ)。在海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題上，《聯(lián)合國海洋法公約(1982)》規(guī)定各國應(yīng)積極促進(jìn)在公平合理的條款和條件上發(fā)展和轉(zhuǎn)讓海洋科學(xué)和海洋技術(shù)，《政府間海洋學(xué)委員會關(guān)于海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則(2003)》就海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)準(zhǔn)和程序做出了規(guī)定，而該導(dǎo)則進(jìn)一步被《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程(2015)》關(guān)于海洋科學(xué)知識、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)14.a引用。這一系列的發(fā)展證明能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題已經(jīng)從可持續(xù)發(fā)展的一般原則延伸發(fā)展成為具體國際治理領(lǐng)域的行動要求。

在有關(guān)國家管轄外海域生物多樣性保護(hù)和持續(xù)利用問題(Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction)制定有約束力的國際文書的預(yù)備委員會磋商中，小島國列舉相關(guān)國際共識，力爭在有關(guān)BBNJ問題的新的國際文書就發(fā)展中國家獲得海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的權(quán)利做出規(guī)定。在2016年8月召開的第二次預(yù)備委員會上，小島嶼國家聯(lián)盟援引《薩摩亞快速途徑》中的相關(guān)規(guī)定，強調(diào)了幫助小島國獲取環(huán)境友好技術(shù)的承諾應(yīng)得到進(jìn)一步重視；斐濟建議可參照國際海底管理局管理規(guī)定，將能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移納入許可或約束條款。相關(guān)提議展現(xiàn)了小島國借助已有的國際磋商成果向BBNJ談判施壓的意圖，也表現(xiàn)出其靈活利用多平臺推進(jìn)談判的一貫策略。

(三)全球-區(qū)域-地方多層級統(tǒng)籌配合

小島國通過廣泛的伙伴關(guān)系和各層級的配合解決海洋治理問題，可以概括為“全球協(xié)調(diào)-區(qū)域協(xié)同-地方實施”模式。在全球?qū)用嫔?，小島國采取抱團(tuán)發(fā)聲的策略，通過統(tǒng)一對外的立場和協(xié)調(diào)一致的行動介入全球議程。“小島嶼國家聯(lián)盟(AOSIS)”聯(lián)盟于1990年第二次世界氣候大會期間在特立尼達(dá)和多巴哥的積極倡導(dǎo)下成立，隨即成為小島國在氣候變化談判中的代表。隨后，在巴巴多斯會議預(yù)備會期間，小島嶼國家聯(lián)盟爭取到77國集團(tuán)的正式授權(quán)，代表小島國集團(tuán)在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)言。[42]自此，小島國在全球談判中建立起協(xié)調(diào)立場的平臺，使其原本分散的訴求得到有效整合和強化，在磋商中的表現(xiàn)更為有力。同期，在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議的預(yù)備會期間，來自各島國的代表每天召開會前會，以形成統(tǒng)一訴求發(fā)表于正式會議，被認(rèn)為是推動會議成果文件《21世紀(jì)議程》在第17章中制定專門關(guān)于小島國的“行動計劃G”的重要原因，[26]從而奠定了小島國參與國際海洋治理的重要法理基礎(chǔ)。

通過巧妙的談判技巧在國際磋商中贏得政治優(yōu)勢是小島國在謀求自身涉海利益的最突出策略。而實際上，區(qū)域的協(xié)調(diào)和一體化也在島國走向國際舞臺的進(jìn)程中發(fā)揮了不可忽視的作用。以南太地區(qū)為例，在太平洋島國論壇組織發(fā)布了一系列區(qū)域海洋政策——《太平洋島國區(qū)域海洋政策(2002)》、《太平洋島嶼區(qū)域海洋政策一體性戰(zhàn)略行動框架(2004)》和《太平洋海洋景觀框架(2010)》。該系列文件推動南太島國制定了區(qū)域海洋治理的共同目標(biāo)，進(jìn)一步增強了島民對保護(hù)海洋健康和維護(hù)傳統(tǒng)文化等核心理念上的認(rèn)同感，形成了統(tǒng)一的太平洋島國海洋治理觀。而高度的認(rèn)同感和區(qū)域意識正是島國在國際海洋事務(wù)保持協(xié)調(diào)一致立場的基礎(chǔ)。

構(gòu)成小島國海洋管理的另一個重要環(huán)節(jié)是地方的響應(yīng)和配合。在很多島嶼上，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在海岸帶的管理上發(fā)揮關(guān)鍵作用，任何有效的海岸帶管理計劃都必須考慮到資源的傳統(tǒng)用途及其經(jīng)濟功能，并且獲得主要利益相關(guān)者的認(rèn)可。Sulan Chen 經(jīng)過對加勒比島國大海洋生態(tài)系項目的評估證明，由于小島國地理分散，管理體制各異，只有基于地方的、針對當(dāng)?shù)厍闆r的和小規(guī)模的管理行動才能真正起到效果。[43]而地方案例的經(jīng)驗和效果往往在區(qū)域和全球?qū)用嫔戏窒?，成為該項目的示范網(wǎng)絡(luò)的一部分，從而進(jìn)一步提升項目的影響力，這種模式往往被稱為“地方行動，全球影響”。

五、結(jié)語

小島嶼發(fā)展中國家，是一類弱小的、地處偏遠(yuǎn)、尚未完全實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，在20世紀(jì)90年代以前一直處于世界政治經(jīng)濟體系的邊緣地帶。然而，在三十余年的時間里，這一類弱勢國家充分利用了全球化進(jìn)程帶來的機會，化劣勢為優(yōu)勢，將小島國的可持續(xù)發(fā)展問題上升成為全球性議題，在國際發(fā)展、環(huán)境、貿(mào)易等主要進(jìn)程中得到廣泛關(guān)注。

在這一全球性議題的形成過程中，位于問題核心的小島國發(fā)揮了極其關(guān)鍵的作用，以特色鮮明的身份、富有技巧的談判和強有力的內(nèi)外協(xié)調(diào)能力在國際談判中脫穎而出，在國際環(huán)境與發(fā)展治理格局中占有一席之地。在當(dāng)前正在進(jìn)行的全球海洋進(jìn)程中，小島國提出的一系列主張不僅限于其專屬經(jīng)濟區(qū)海洋資源和環(huán)境管轄權(quán)，而且試圖以“鄰近水域利益相關(guān)者”的身份介入公海事務(wù)，從某種意義上展現(xiàn)出進(jìn)一步擴大海洋管轄權(quán)的意圖。由此可見，至少在海洋領(lǐng)域，小島國借助國際形勢發(fā)展擴大自身利益的行動仍在進(jìn)行中。小島國參與國際海洋治理的行動、策略和進(jìn)展值得密切和持續(xù)關(guān)注。

(致謝：本文得到原國家海洋局政策法制與島嶼權(quán)益司“小島嶼國家戰(zhàn)略合作研究”課題資助。特此致謝。)