王晨光

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院暨國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072)

近年來，隨著中國參與北極事務(wù)的意愿逐漸提高、能力不斷增強、貢獻日益突出，國際社會對中國參與北極事務(wù)漸趨理解和歡迎。而作為戰(zhàn)略新疆域和全球治理新議題，北極問題也引起了中國政府的高度關(guān)注：2015年7月，維護太空、深海、極地等新領(lǐng)域的安全被納入《國家安全法》；2016年3月，《“十三五”規(guī)劃綱要》指出要積極參與網(wǎng)絡(luò)、深海、極地、空天等領(lǐng)域的國際規(guī)則制定；2016年9月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)要加大對網(wǎng)絡(luò)、極地、深海、外空等新興領(lǐng)域規(guī)則制定的參與等。國際環(huán)境的改善和國家戰(zhàn)略的重視為中國參與北極事務(wù)提供了新的機遇，同時也提出了更高的要求。在此情形下，中國參與北極事務(wù)的焦點問題亟需從“為什么”過渡到“怎么辦”，即從探討中國參與的合法性、合理性，轉(zhuǎn)向如何進一步增強在北極地區(qū)的有效存在、更好地維護和實現(xiàn)北極合法利益等。本文在對中國參與北極事務(wù)的現(xiàn)狀進行評估后認為，加強雙邊關(guān)系特別是與北極國家的交流合作，應(yīng)是今后一段時期中國的主攻點和突破點。而結(jié)合中國外交中的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略，針對北極事務(wù)構(gòu)建“北極伙伴關(guān)系”，將不失為一項實踐探索和機制創(chuàng)新。

一、中國參與北極事務(wù)的現(xiàn)狀評估

從歷史角度看，中國對北極事務(wù)的參與可追溯到1925年。當(dāng)時，北洋軍閥的段祺瑞政府代表中國簽署了《斯瓦爾巴德條約》，中國由此成為該條約最早的加入國之一，享有在斯瓦爾巴群島及其附近海域進行科學(xué)研究、自由航行、和平開發(fā)等權(quán)利。但由于中國在當(dāng)時及之后較長一段時期內(nèi)政局動蕩、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，直到改革開放特別是20世紀(jì)90年代才開始關(guān)注北極問題并籌劃北極科考，所以從實質(zhì)性參與的標(biāo)準(zhǔn)看，中國屬于北極事務(wù)的“后來者”。[1]

隨著全球治理的不斷深化，北極治理機制也并非白紙一張，[2]關(guān)于北極氣候變化、環(huán)境保護、航道利用、油氣開發(fā)等各個領(lǐng)域的治理機制已初具規(guī)模并彼此交叉重疊，形成了“多維度北極治理機制群”(multidimensional Arctic governance complex)。[3]中國作為域外國家，除了組織開展北極科考外，參與北極事務(wù)的主要途徑即加入相關(guān)國際機制并在其中發(fā)揮作用。首先，就全球性機制而言，中國于1982年加入了被稱為“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》，依法享有在北極地區(qū)進行科學(xué)考察、海上航行、資源開發(fā)、環(huán)境保護等權(quán)利。作為聯(lián)合國體系的支持者和建設(shè)者，中國還加入了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等全球性環(huán)境公約，連續(xù)多年當(dāng)選為國際海事組織(IMO)A類理事國、世界氣象組織(WMO)執(zhí)行理事會成員，積極參與政府間氣候變化專門委員會(IPCC)、政府間海洋學(xué)委員會(IOC)的工作等，在北極相關(guān)事務(wù)上擁有一定的發(fā)言權(quán)和影響力。

其次，就區(qū)域性機制而言，中國除了“重新發(fā)現(xiàn)”《斯瓦爾巴德條約》并據(jù)此于2004年在斯瓦爾巴德群島的奧爾松鎮(zhèn)建立了黃河科考站之外，還于2007年申請成為北極理事會(Arctic Council)的臨時觀察員，繼而在2013年5月被接納為正式觀察員。北極理事會雖然一直因監(jiān)督和執(zhí)行能力不足、刻意回避一些重要的議題、對域外國家的參與設(shè)置障礙等而遭受詬病，[4]但其仍然是當(dāng)前北極治理中最重要的區(qū)域性機制安排，實現(xiàn)身份“轉(zhuǎn)正”對中國參與北極事務(wù)可謂意義重大。另外，中國還加入了國際北極科學(xué)委員會(IASC)、北冰洋科學(xué)委員會(AOSB)、北極圈論壇(Arctic Circle Forum)、北方論壇(Northern Forum)等機制，并于2013年12月在上海倡導(dǎo)成立了中國-北歐北極研究中心(CNARC)，與北極事務(wù)的交集正不斷擴大。

多邊渠道是中國參與北極事務(wù)的基礎(chǔ)，為中國提供了參與的依據(jù)和平臺，使中國作為北極事務(wù)利益攸關(guān)方的身份得以確立。但需注意的是，隨著北極局勢的快速變化特別是北極“開發(fā)時代”的到來，現(xiàn)有國際機制所發(fā)揮的作用可能日趨有限：第一，這些機制本身存在著難以克服的問題，如權(quán)威性不足，“碎片化”嚴(yán)重，只涉及科技、氣候、環(huán)境等“低政治”領(lǐng)域等，一定程度上已難以適應(yīng)和滿足當(dāng)前北極治理的發(fā)展需要；第二，北極治理雖已“嵌入”到了全球治理的范圍和進程之中，但在“無政府”狀態(tài)下，國家依然是國際關(guān)系的最主要行為體并掌握著相關(guān)國際機制的主導(dǎo)權(quán)，中國加入北極理事會必須得到北極8國*北極8國，即在北極圈內(nèi)擁有領(lǐng)土的俄羅斯、加拿大、美國、丹麥、挪威、芬蘭、瑞典和冰島，它們同時也是北極理事會的正式成員。的一致同意就是例證；第三，北極地區(qū)“地中?！笔降牡乩硇螒B(tài)，決定了中國在北極地區(qū)的活動——無論是進行科學(xué)考察還是參與經(jīng)濟開發(fā)，大部分都要在北極國家的領(lǐng)土、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等區(qū)域進行。由此可見，加強與北極8國的雙邊交流與合作，不僅是中國加入相關(guān)國際機制特別是區(qū)域性機制進而在北極治理中發(fā)揮作用的重要前提，而且是當(dāng)前形勢下中國增強在北極地區(qū)的有效存在、維護和實現(xiàn)北極利益的現(xiàn)實選擇。

當(dāng)然，近年來中國也在雙邊框架內(nèi)與相關(guān)國家積極尋求北極合作，并取得了一些成績。例如：中美兩國從2010年起每年都舉行海洋法和極地事務(wù)對話，并自2011年起將其納入到當(dāng)年中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話的成果清單；2012年4月，時任國務(wù)院總理的溫家寶訪問冰島，兩國簽署了關(guān)于北極合作的政府間框架協(xié)議；2015年12月，《中俄總理第二十次定期會晤聯(lián)合公報》明確提出要加強北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運研究等。但需注意的是，這些成績很大程度上只是達成了初步的合作意向，還未進行有效落實；合作內(nèi)容也多是就事論事，尚缺乏相應(yīng)的整合與保障機制。由此可見，中國與北極國家的戰(zhàn)略互信還有待加強，與其他重要域外國家的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)也有待加深，因而將中國外交中的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略運用于北極事務(wù)就顯得頗具現(xiàn)實意義。

二、中國外交中的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略

伙伴關(guān)系，是國際行為體之間基于共同利益、通過共同行動、為實現(xiàn)共同目標(biāo)而建立的一種獨立自主的國際合作關(guān)系。[5]冷戰(zhàn)后，在全球化、多極化的發(fā)展趨勢下，許多國家都將建立伙伴關(guān)系作為重要的外交策略，但只有中國將其作為一項長期的戰(zhàn)略予以推進，并成為新時期中國外交最鮮明的特色之一。[6]

20世紀(jì)90年代初，中國開始奉行被稱為“多方位外交”的新外交方針，著力建設(shè)不針對第三方、強調(diào)雙贏思維的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。[7](P15-16)自1993年和巴西建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以來，中國目前已同世界上79個國家以及歐盟、東盟、非盟、阿盟和拉共體5個地區(qū)一體化組織建立起了84對不同形式的伙伴關(guān)系。*相關(guān)數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)中國外交部網(wǎng)站“國家和組織”一欄的資料統(tǒng)計得出，參見http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/.與西方大國倡導(dǎo)的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系相比，中國的伙伴關(guān)系以“和平共處五項原則”為基礎(chǔ)，以平等性、和平性和包容性為特征，堅持在不結(jié)盟原則的前提下廣交朋友。[8]實踐證明，中國的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略既是對新中國獨立自主的和平外交政策的繼承和創(chuàng)新，又是對中國特色外交理論的豐富和落實；既為中國崛起創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境，又在很大程度上促進了地區(qū)乃至全球的和平與發(fā)展。

中國的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略是一項長期的建設(shè)過程和復(fù)雜的頂層設(shè)計，具體可從對象的選擇、時機的把握和稱謂的使用三個方面進行考察。首先，中國的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略強調(diào)平等、開放，但結(jié)伴對象也是有選擇的。目前，中國構(gòu)建的伙伴關(guān)系涵蓋了周邊絕大多數(shù)國家并遍及世界六大洲，其中既有俄羅斯、德國、法國、印度等大國，也有斐濟、文萊、牙買加、特立尼達和多巴哥等小國，還有歐盟、東盟、非盟等地區(qū)一體化組織。但不管怎樣，中國都強調(diào)以雙邊關(guān)系的歷史和現(xiàn)實為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)真正的互利共贏為宗旨，結(jié)伴對象多具有一定的實力和影響力，即使是小國也是局勢相對穩(wěn)定、發(fā)展相對進步的國家。

其次，中國伙伴關(guān)系戰(zhàn)略的提出和推進，往往十分注重對時機的認識和把握。20世紀(jì)90年代，和平與發(fā)展成為世界的主題，中國與各國的關(guān)系也進入到了一個面向21世紀(jì)的、長期穩(wěn)定的、合作多于沖突的新階段，[9](P345)中國的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略正是在這樣的歷史背景下孕育并提出的。在20多年的外交實踐中，中國政府始終堅持和推進伙伴關(guān)系戰(zhàn)略，在不斷擴大自己的“朋友圈”的同時，也注意適時升級已有的伙伴關(guān)系。迄今為止，中國對伙伴關(guān)系的升級已達40余次，基本都是以雙邊關(guān)系發(fā)展良好、成果顯著的時期為基礎(chǔ)，以兩國國家元首或政府首腦的互訪、會晤為契機。

再次，中國伙伴關(guān)系的稱謂包括全面戰(zhàn)略合作伙伴、戰(zhàn)略合作伙伴、全面戰(zhàn)略伙伴、全面友好合作伙伴、全面合作伙伴等10余種，顯示了不同的層次、內(nèi)涵和親疏關(guān)系。一般而言，“全面”指合作范圍不僅包括政治、經(jīng)濟、軍事等“高政治”領(lǐng)域，也包括文化、環(huán)保、社會等“低政治”領(lǐng)域；“戰(zhàn)略”則意味著合作層次更高或著眼點更高，雙方從整體上、全局上、核心利益和未來發(fā)展趨勢上都具有一致性；“合作”強調(diào)政策相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互支持，其中不加“戰(zhàn)略”修飾的合作多指經(jīng)濟合作；“友好”則指政治關(guān)系良好，一般用于和小國的關(guān)系。[10]中國的伙伴關(guān)系可據(jù)此大致劃分為三個層次：最高層次為全局性伙伴關(guān)系，只有作為“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴”的俄羅斯；第二層次為戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系，即其他帶“戰(zhàn)略”修飾的伙伴關(guān)系；第三層次為一般性伙伴關(guān)系，即不帶“戰(zhàn)略”修飾的伙伴關(guān)系。

當(dāng)前，中國已基本建成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但也存在一些亟待完善之處。第一，如何厘清種種稱謂。中國雖然試圖通過不同的稱謂來展現(xiàn)伙伴關(guān)系的層次性和多樣性，但官方并未對這些稱謂的具體內(nèi)涵給予說明，一般人可能很難體會其中的差別。同時，稱謂太多也使伙伴關(guān)系的建立、升級等標(biāo)準(zhǔn)相對模糊，在實際外交操作中不易把握和實施。第二，如何避免有名無實。構(gòu)建伙伴關(guān)系的初衷在于增進交流與合作，但其畢竟不像聯(lián)盟關(guān)系那樣具有約束力，流于形式的不少，像越南、菲律賓等甚至還與中國存在領(lǐng)土爭端。中國與伙伴之間存在戰(zhàn)略競爭是無法回避的現(xiàn)實，但伙伴關(guān)系如果無法緩和對抗，必然影響其實際成效。第三，如何認識戰(zhàn)略定位。伙伴關(guān)系雖然是中國外交戰(zhàn)略的重要組成部分，但相較于近幾年提出的“海洋強國”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議等，還缺乏戰(zhàn)略高度上的認同，與其他戰(zhàn)略的相互支撐也不夠。在長期的外交實踐中，伙伴關(guān)系更多被視為地區(qū)關(guān)系和全球關(guān)系的背景，建立伙伴關(guān)系也往往只是外交活動中的工具性因素。[5]

面對這些問題，中國的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略既需要在理論層面予以厘清和界定，更需要在實踐層面進行落實和創(chuàng)新。2015年7月，習(xí)近平主席在出席金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第七次會晤時發(fā)表演講，提出了加強“金磚國家伙伴關(guān)系”的四點倡議，即構(gòu)建維護世界和平的伙伴關(guān)系、促進共同發(fā)展的伙伴關(guān)系、弘揚多元文明的伙伴關(guān)系和加強全球經(jīng)濟治理的伙伴關(guān)系。[11]2017年4月，國家海洋局局長王宏在聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會西太平洋分委會第十屆國際科學(xué)大會上闡述了構(gòu)建“藍色伙伴關(guān)系”的主張，并向各方發(fā)出了共建開放包容、具體務(wù)實、互利共贏的“藍色伙伴關(guān)系”的倡議。[12]“金磚國家伙伴關(guān)系”和“藍色伙伴關(guān)系”，是中國對伙伴關(guān)系戰(zhàn)略的提升和著眼于新形勢下的具體運用。而這種基于共同特征、圍繞特定問題構(gòu)建伙伴關(guān)系的做法，則為中國“北極伙伴關(guān)系”的構(gòu)建提供了啟發(fā)。

三、中國“北極伙伴關(guān)系”的建設(shè)內(nèi)容

“北極伙伴關(guān)系”，即中國與相關(guān)國家專門就北極事務(wù)建立伙伴關(guān)系，或把北極事務(wù)納入既有的伙伴關(guān)系之中。其宗旨在于為中國參與北極事務(wù)創(chuàng)造條件、優(yōu)化環(huán)境、提供保障，實現(xiàn)中國與相關(guān)國家北極合作的制度化、常態(tài)化、長效化，推動各方在北極治理問題上的共參、共建、共享。從本質(zhì)上看，“北極伙伴關(guān)系”是對中國伙伴關(guān)系戰(zhàn)略的具體運用，也是中國參與北極事務(wù)的機制創(chuàng)新，因而其既要符合伙伴關(guān)系戰(zhàn)略的結(jié)伴不結(jié)盟、不針對第三方、平等互利等要求，也要堅持在參與北極事務(wù)上“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則。同時，其建設(shè)內(nèi)容也具有較強的針對性：在議題維度上應(yīng)緊密圍繞北極相關(guān)事務(wù)，在對象選擇上應(yīng)包括北極國家以及其他重要域外國家。

(一)中國“北極伙伴關(guān)系”的議題維度

當(dāng)前，面對北極地區(qū)的快速變化，各國共同關(guān)心的北極事務(wù)主要涉及科學(xué)研究、氣候變化、經(jīng)濟開發(fā)和軍事安全等四個方面，中國“北極伙伴關(guān)系”的建設(shè)也應(yīng)從這些維度展開。

第一，構(gòu)建共享北極科研成果的伙伴關(guān)系?？蒲?、科考是人類認識北極進而開發(fā)北極的前提，也是各國參與北極事務(wù)最基本、最現(xiàn)實的路徑。鑒于北極地區(qū)獨特的自然環(huán)境和高難度的技術(shù)要求，北極科研、科考一直都是國際合作程度較高的活動。早在1882-1883年和1932-1933年，西方國家就分別開展了第一次、第二次國際極地年(IPY)，1990年國際北極科學(xué)委員會的成立更是掀開了北極研究全球化的新篇章。[13]但是，隨著科技因素在國家實力以及國際關(guān)系中的作用逐漸凸顯，一些國家對最新信息、關(guān)鍵技術(shù)、前沿成果等的壟斷和封鎖日益增強，這極大地阻礙了國際北極研究整體水平的提升和人類進一步認識北極的進程?？茖W(xué)沒有國界，相關(guān)國家應(yīng)在確保國家機密和國家安全的前提下，在北極科學(xué)領(lǐng)域打破“零和”思維，實現(xiàn)科研、科考的共同參與和成果共享。

第二，構(gòu)建共同應(yīng)對北極氣候變化的伙伴關(guān)系。無論是從影響范圍還是影響程度看，氣候變化都是人類有史以來面臨的最嚴(yán)重的環(huán)境問題和挑戰(zhàn)。[14](P210)作為全球氣候變化重要的“響應(yīng)器”和“驅(qū)動器”之一，北極地區(qū)的氣溫近年來正以其他地區(qū)兩倍的速度上升，這導(dǎo)致北極正經(jīng)歷著冰雪大面積消融、海水結(jié)構(gòu)變異、海洋流動減弱等一系列變化。這些變化不僅影響著北極生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、造成全球海平面上升等，也反作用于全球氣候系統(tǒng)，進一步加劇氣候變暖并引發(fā)了各種自然災(zāi)害。[15]對于這場迫在眉睫的全球性災(zāi)難，世界大部分國家都予以高度關(guān)注，并在聯(lián)合國框架下圍繞這一問題展開談判。但由于一些發(fā)達國家未能忠實履行節(jié)能減排的承諾，廣大發(fā)展中國家在環(huán)保和發(fā)展之間面臨著巨大的壓力，人類在應(yīng)對北極氣候變化、保護北極生態(tài)環(huán)境方面依然任重道遠。

第三，構(gòu)建負責(zé)任開發(fā)北極經(jīng)濟資源的伙伴關(guān)系。氣候變化雖給北極生態(tài)環(huán)境造成了壓力，但也極大地提升了這一地區(qū)的經(jīng)濟價值。在資源方面，北極地區(qū)蘊藏著豐富的油氣資源，鐵、錳、金、鎳等礦產(chǎn)資源，森林、漁業(yè)資源以及獨特的旅游資源等。氣候變化和技術(shù)進步將使其開發(fā)難度和開發(fā)成本逐漸降低，從而成為各國覬覦的“資源寶庫”。在航道方面，由于融冰期變長、冰層變薄，北極東北航道(Northeast Passage)和西北航道(Northwest Passage)的通航條件大為改善。與傳統(tǒng)航線相比，這兩條航道的航程更短、成本更低，*據(jù)估計，如從日本橫濱港出發(fā)經(jīng)東北航道前往荷蘭鹿特丹，將比傳統(tǒng)的馬六甲-蘇伊士運河航線縮短近5000海里，節(jié)省約40%的航運成本；如從美國西雅圖經(jīng)西北航道前往鹿特丹，則比傳統(tǒng)的巴拿馬運河航線節(jié)省近2000海里和25%的航運成本。參見U.S. Arctic Research Commission and International Arctic Science Committee，Arctic Marine Transport Workshop，2004，http://www.arctic.gov/publications/other/arctic_Marine_transprt.pdf.有望成為海運新走廊甚至改變世界經(jīng)貿(mào)格局。然而，“開發(fā)時代”的到來也使北極自然環(huán)境的脆弱性、敏感性更加凸顯，北極原住民的傳統(tǒng)生活習(xí)俗也面臨著商業(yè)化的挑戰(zhàn)。因此，各國必須遵循負責(zé)任、可持續(xù)的原則開發(fā)利用北極資源。

第四，構(gòu)建確保北極局勢和平穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。冷戰(zhàn)之后，北極地區(qū)雖由美蘇兩大軍事集團的“對峙前沿”變成了“合作之地”，但隨著近年來北極冰雪消融加速，其“得三洲兩洋通衢地利之便，瞰制北半球主要國家”的戰(zhàn)略價值得以進一步凸顯。在此情形下，很多國家都加強了對北極地區(qū)的關(guān)注，并以2007年俄羅斯北冰洋“插旗事件”為導(dǎo)火索而紛紛采取行動，使“北極爭奪戰(zhàn)”不斷升溫。[16]烏克蘭危機爆發(fā)后，美國等西方國家與俄羅斯陷入“新冷戰(zhàn)”，北極也再次成為了美俄戰(zhàn)略博弈的“新邊疆”，雙方在此的軍事部署不斷升級。如果各方繼續(xù)強化在北極的軍事存在，這一地區(qū)出現(xiàn)軍事對峙乃至“擦槍走火”的可能性只會越來越大。[17]因此，各國必須珍視在北極事務(wù)上所取得的合作成果，加強溝通，保持克制，共同維護和平、安全、穩(wěn)定的北極秩序。

(二)中國“北極伙伴關(guān)系”的對象選擇

中國“北極伙伴關(guān)系”的構(gòu)建對象，是那些對北極事務(wù)擁有較大相關(guān)性和影響力的國家。其中，北極8國自然是重中之重，同時也不可忽視以北極理事會正式觀察員國*本文選取北極理事會正式觀察員國作為考察對象，是因為北極理事會是當(dāng)前北極治理中合法性最高、影響力最大的區(qū)域性機制，能被接納為正式觀察員，說明這些國家對北極事務(wù)的參與和貢獻已達到一定程度并得到認可。截止2017年5月，除中國外，北極理事會的正式觀察員國還有英國、德國、法國、波蘭、西班牙、荷蘭、韓國、日本、印度、新加坡、意大利和瑞士。以及歐盟*歐盟雖然還未被北極理事會接納為正式觀察員，但其一直積極謀求這個資格，并在近年來出臺了多份政策文件以宣示在北極地區(qū)的利益關(guān)切。另外，從歐盟的成員看，丹麥、芬蘭、瑞典是北極國家，法國、德國、意大利、西班牙、波蘭、荷蘭是北極理事會正式觀察員國，都與北極事務(wù)密切相關(guān)。為代表的重要域外國家(國際組織)。

第一，北極8國在北極地區(qū)有著最為直接的國家利益，在處理北極各項事務(wù)上具有當(dāng)仁不讓的主導(dǎo)權(quán)和影響力。近年來，隨著中國參與北極事務(wù)的不斷深入，無論是作為世界大國的美國、俄羅斯，還是只有33萬人口的冰島，都日漸對中國持歡迎態(tài)度，中國也越來越重視雙邊渠道的作用。但從伙伴關(guān)系的整體建設(shè)情況看，中國目前僅與俄羅斯、丹麥、加拿大和芬蘭4個國家建立起了伙伴關(guān)系，伙伴的范圍還需拓展。同時，在現(xiàn)有的4對伙伴關(guān)系中，除了與俄羅斯是處于最高層次的全局性伙伴關(guān)系外，只有與丹麥和加拿大是戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系，其中又只與丹麥強調(diào)了“全面性”，伙伴關(guān)系的層次也有待提升(見表1)。

表1 中國與北極國家的伙伴關(guān)系建設(shè)現(xiàn)狀

第二，除中國之外的12個北極理事會正式觀察員國以及歐盟也是北極事務(wù)的重要參與者?？傮w來看，這些國家(國際組織)多為發(fā)達國家或區(qū)域大國，具有一定的綜合實力和國際影響力。如果它們把中國視為競爭對手而非合作伙伴，無疑將對中國參與北極事務(wù)造成不利。[18]目前，中國已與其中除日本之外的所有國家(國際組織)建立了伙伴關(guān)系，而且10個是戰(zhàn)略性的(見表2)。不過從內(nèi)容上看，這些伙伴關(guān)系大多還未涉及北極事務(wù)。雖說2016年4月中日韓啟動了北極事務(wù)高級別對話，但由于中日是戰(zhàn)略互惠關(guān)系且已名存實亡，中韓關(guān)系又因美國作梗而起伏不定，這一機制的發(fā)展前景還有待觀望。

表2 中國與重要域外國家的伙伴關(guān)系建設(shè)現(xiàn)狀

四、中國“北極伙伴關(guān)系”的建設(shè)進路

綜上可見，中國“北極伙伴關(guān)系”的建設(shè)現(xiàn)狀不容樂觀：與北極8國雖然開展了一定程度的北極合作，但伙伴關(guān)系的范圍和層次都有待提升；與大多數(shù)域外國家(國際組織)雖然建立起了較高層次的伙伴關(guān)系，但北極事務(wù)尚未被納入合作內(nèi)容。因此，中國“北極伙伴關(guān)系”建設(shè)應(yīng)分別從北極國家和域外國家(國際組織)兩個層面，結(jié)合雙邊關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀，圍繞科學(xué)研究、氣候變化、經(jīng)濟開發(fā)和軍事安全等議題逐步展開。

(一)中國與北極國家的“北極伙伴關(guān)系”建設(shè)

北極8國是中國“北極伙伴關(guān)系”的建設(shè)重點，是中國增強在北極地區(qū)有效存在的關(guān)鍵?；谥袊c這些國家的雙邊關(guān)系現(xiàn)狀，對俄羅斯、芬蘭、丹麥和加拿大，應(yīng)在雙邊伙伴關(guān)系中進一步突出北極合作；對冰島、瑞典和挪威，可嘗試專門就北極事務(wù)構(gòu)建伙伴關(guān)系；而鑒于中美關(guān)系的復(fù)雜性和特殊性，應(yīng)嘗試將北極事務(wù)納入中美新型大國關(guān)系的范疇。

首先，中國應(yīng)深化與俄、芬、丹、加的伙伴關(guān)系，在其中進一步突出北極合作。具體來看，第一，中俄伙伴關(guān)系位于最高層次，且兩國在2017年7月發(fā)表了關(guān)于進一步深化全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明，將支持雙方有關(guān)部門、科研機構(gòu)和企業(yè)在北極航道開發(fā)利用、聯(lián)合科學(xué)考察、能源資源勘探開發(fā)、極地旅游、生態(tài)保護等方面開展合作。[19]這標(biāo)志著北極合作已正式納入中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，中俄“北極伙伴關(guān)系”已初具規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，中國應(yīng)充分認識到烏克蘭危機后北極地區(qū)對俄羅斯國家安全、經(jīng)濟發(fā)展等方面的意義，利用共建“冰上絲綢之路”的契機，使中俄北極合作更上一層樓。第二，芬蘭是世界公認的創(chuàng)新型國家，在極地科研、環(huán)保等方面實力不俗。2017年4月，中芬宣布建立面向未來的新型伙伴關(guān)系并發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)將加強在北極海洋產(chǎn)業(yè)、北極地質(zhì)學(xué)、海洋與極地科學(xué)研究、環(huán)保技術(shù)、航運、海上安全和旅游業(yè)等領(lǐng)域的經(jīng)濟和科技合作。[20]在此情形下，中國應(yīng)抓住中芬關(guān)系升級以及芬蘭擔(dān)任北極理事會輪值主席(2017年5月至2019年5月)的機遇，將中芬“北極伙伴關(guān)系”落到實處。第三，丹麥?zhǔn)亲钤绯姓J并與新中國建交的西方國家之一，基于兩國的傳統(tǒng)友誼，中丹在北極經(jīng)濟開發(fā)、氣候變化、科學(xué)研究等問題上合作基礎(chǔ)良好且前景廣闊。如2014年2月，丹麥及格陵蘭地區(qū)表示愿與中國在北極漁業(yè)、采礦、旅游等領(lǐng)域建立更多的合作關(guān)系；[21]2015年9月，習(xí)近平在會見丹麥?zhǔn)紫嗬鼓律瓡r指出，雙方應(yīng)加強在氣候變化、北極科考等方面的合作；[22]2017年5月，雙方領(lǐng)導(dǎo)人再次確認要加強在聯(lián)合國和北極理事會等多邊框架內(nèi)的協(xié)調(diào)，拓展北極合作[23]等。第四，加拿大是僅次于俄羅斯的北極地理大國，在北極問題上倡導(dǎo)國際治理并歡迎中國參與。中國應(yīng)以2016年兩國總理實現(xiàn)互訪并啟動中加總理年度對話機制、提出開創(chuàng)中加關(guān)系新“黃金十年”[24]為契機，提升雙邊關(guān)系層次，拓寬合作領(lǐng)域，為深化中加北極合作提供保障。

其次，在中國-北歐北極合作不斷深化的背景下，中國可嘗試與冰、瑞、挪專門就北極事務(wù)構(gòu)建伙伴關(guān)系，進而以此帶動雙邊伙伴關(guān)系的建設(shè)。分別來看，第一，中國與冰島基于戰(zhàn)略互需，于2012年4月簽署了關(guān)于北極合作的政府間框架協(xié)議。這是中國與北極國家簽署的第一份北極合作協(xié)議，也是中冰關(guān)系快速發(fā)展的見證。近年來，隨著中國在北極事務(wù)上所做出的貢獻逐漸得到認可，中國有望更多地參與到冰島的北極開發(fā)項目中來，[25]這使兩國以此為基礎(chǔ)建立“友好合作”型伙伴關(guān)系也變得不無可能。第二，瑞典是北歐5國中綜合實力最強的國家，但由于距離北冰洋最遠，因而在北極問題上表現(xiàn)得相對低調(diào)。[26]瑞典是第一個與新中國建交的西方國家，60多年來兩國關(guān)系發(fā)展平穩(wěn)，雙方可就北極科學(xué)考察、環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等事務(wù)加強合作。第三，挪威曾是中國參與北極事務(wù)的重點合作對象，但2010年的“劉曉波事件”使雙邊關(guān)系嚴(yán)重受挫，直到2016年12月才恢復(fù)正常。[27]2017年4月，挪威首相索爾貝格訪華，雙方表示愿在北極科研、資源開發(fā)、地區(qū)環(huán)境保護等領(lǐng)域深化合作，共同維護并促進北極地區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，[28]這將助力中挪北極合作邁上新的臺階。

再次，鑒于中美關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，中國應(yīng)將北極事務(wù)納入中美新型大國關(guān)系的范疇，加強與美國的戰(zhàn)略溝通與協(xié)調(diào)。中國一直高度重視中美關(guān)系發(fā)展，曾嘗試建立建設(shè)性戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、建設(shè)性合作伙伴關(guān)系，2012年又倡議構(gòu)建“不沖突、不對抗，相互尊重，互利共贏”的中美新型大國關(guān)系。雖然美方對此一直不置可否，但避免對抗、增進共識、尋求合作是符合中美共同利益的。在北極事務(wù)上，中美存在利益交疊，建立了海洋法和極地事務(wù)對話機制，并在環(huán)境保護、氣候變化、科學(xué)考察、漁業(yè)開發(fā)等方面展開合作。但需注意的是，美國對中國參與北極事務(wù)持有限歡迎的態(tài)度，即一方面希望中國能為北極治理提供更多的公共產(chǎn)品，另一方面又不希望中國過度參與并分享北極開發(fā)的收益。[29]特朗普上臺后，中美雖然在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域展開了激烈競爭，但在北極等“新疆域”事務(wù)上仍然存在較大的可塑性，這為兩國共同推動北極善治提供了可能。

(二)中國與域外國家的“北極伙伴關(guān)系”建設(shè)

在中國“北極伙伴關(guān)系”的建設(shè)中，域外國家(國際組織)的重要程度雖不及北極國家，但在優(yōu)化參與環(huán)境、尋求戰(zhàn)略同盟、借鑒先進經(jīng)驗等方面的作用不可忽視?？傮w來看，這些國家(國際組織)大多具有較強的綜合實力和國際影響力，在北極事務(wù)上秉持著相似的政策主張，同時中國與它們的雙邊關(guān)系也以戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系為主。基于此，中國與這些國家(國際組織)的“北極伙伴關(guān)系”建設(shè)一方面要確定優(yōu)先目標(biāo)，尋求重點突破；另一方面也要注意擴大共識，打造“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。

首先，中國應(yīng)選取同質(zhì)性較高的域外國家(國際組織)，將其作為“北極伙伴關(guān)系”的優(yōu)先建設(shè)對象。例如，同處東北亞地區(qū)的日本和韓國，同為“金磚國家”的印度，以及同為當(dāng)今世界一“極”的歐盟等。具體來看，第一，中日韓三國在北極事務(wù)上擁有更為相近的身份認同、利益訴求和政策實踐，合作基礎(chǔ)更好，合作動力更強。[30]2016年4月，三國啟動了北極事務(wù)高級別對話，并將對話成果作為落實2015年11月第六次三國領(lǐng)導(dǎo)人會談的后續(xù)進展之一。2017年、2018年，第二、第三輪中日韓北極事務(wù)高級別對話順利舉行，進一步促進了北極科研等領(lǐng)域的合作。在動蕩的亞太局勢下，這一對話機制雖然面臨著不確定性，但標(biāo)志著北極事務(wù)已進入中日韓合作框架并開始付諸實踐，應(yīng)繼續(xù)維持并不斷深化。第二，中國與印度既是鄰國，又均為發(fā)展中大國，兩國在很多地區(qū)和國際事務(wù)上一直處于一種微妙的競合關(guān)系。但在北極問題上，中印之間不僅沒有直接的利益沖突，反而在氣候變化、資源開發(fā)等方面存在諸多共同利益。隨著“金磚國家”合作機制日趨完善、合作領(lǐng)域不斷拓展，中印應(yīng)在戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上一道為北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。第三，歐盟是現(xiàn)代國際體系中重要而特殊的行為體，中國一直高度重視中歐關(guān)系發(fā)展，早在2003年便將雙邊關(guān)系提升至全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的層次。歐盟自2007年在海洋政策中首提北極以來，已逐漸成為北極治理中不可忽視的力量，尤其是在議程設(shè)置、規(guī)范引領(lǐng)等方面。[31]這使中歐在很多北極議題上存在廣闊的合作空間，同時歐盟的北極政策和實踐對中國也有較大的參考價值和借鑒意義。

其次，中國可嘗試與域外國家(國際組織)就共同關(guān)心的問題建立“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，共同優(yōu)化參與北極事務(wù)的國際環(huán)境。從雙邊關(guān)系看，中國已與絕大多數(shù)域國家(國際組織)建立了伙伴關(guān)系，且大部分為層次較高的戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系，這說明雙方已具備良好的政治互信與合作基礎(chǔ)。就北極事務(wù)而言，由于同處北半球、皆為北極理事會正式觀察員，中國與這些國家(國際組織)也存在相似的利益關(guān)切和身份認知，具備較好的合作條件。在此情形下，中國應(yīng)充分利用與這些國家(國際組織)的友好關(guān)系，在北極科學(xué)研究、氣候變化、環(huán)境保護等“低政治”領(lǐng)域?qū)で罄鎱R聚點，進而在加強雙邊合作的基礎(chǔ)上將其拓展到多邊平臺，創(chuàng)設(shè)新的北極多邊合作機制。另外，就參與的身份和權(quán)利而言，中國等13個域外國家雖然已被接納為北極理事會正式觀察員，但北極國家在北極治理問題上依舊奉行外部排他、內(nèi)部協(xié)商的“門羅主義”邏輯，域外國家并未從根本上改變邊緣化的境遇。這使一些觀察員國家對自己在北極理事會中的地位感到不滿，已召開了多次會議探討改善之策。[32](P575-633)中國對此需保持密切關(guān)注，在摸清北極國家底線并了解域外國家(國際組織)訴求的前提下，有理、有度地爭取和維護域外國家群體在參與北極事務(wù)上的合法權(quán)利。

五、結(jié)語

2016年10月，時任聯(lián)合國秘書長的潘基文在冰島舉行的第四屆北極圈大會上發(fā)表講話，指出北極地區(qū)正處于面臨考驗的關(guān)鍵時刻，呼吁各國為了共同的利益締結(jié)伙伴關(guān)系，為了共同的家園采取保護行動。[33]2018年1月，國務(wù)院新聞辦首次發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，闡釋了中國參與北極事務(wù)的政策目標(biāo)、基本原則和政策主張等，其中強調(diào)“中國主張在北極國家與域外國家之間建立合作伙伴關(guān)系，與所有北極國家開展北極事務(wù)雙邊磋商”。[34]面對國際社會的積極呼吁和中國政府的主動伸張，中國如能結(jié)合中國外交中的伙伴關(guān)系戰(zhàn)略，順勢推進“北極伙伴關(guān)系”建設(shè)，將不失為著眼于國際、國內(nèi)兩個大局的又一中國倡議和中國方案。

中國“北極伙伴關(guān)系”將秉承相互尊重、平等互利、合作共贏等原則，實現(xiàn)與相關(guān)國家北極合作的制度化、常態(tài)化、長效化，進而推動各方在北極治理中的共參、共建、共享。這既是中國外交中伙伴關(guān)系戰(zhàn)略的具體運用，也是中國參與北極事務(wù)的機制創(chuàng)新，最終統(tǒng)一于和平、發(fā)展、合作、共贏的中國特色大國外交之中。隨著中國全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)步推進和參與北極事務(wù)的不斷深入，中國應(yīng)盡快將這一戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為外交實踐，構(gòu)建起涵蓋北極域內(nèi)外國家、包括不同戰(zhàn)略高度、涉及多個議題領(lǐng)域的“北極伙伴關(guān)系”并形成伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為維護中國北極利益提供保障，為推動北極善治貢獻力量。