劉俊峰

隨著司法責任制的全面推開,員額制的確不再是觀念或頭腦中的事物。對當下的大多數(shù)法官來講,它已經(jīng)成為無論是否喜歡均要經(jīng)歷的“切身體驗”。因此,細細端詳這一事物,對它來一番評頭論足,無論是否深刻,均不會顯得多余。

本文主要采用實證的研究方法,數(shù)據(jù)直接源于樣本法院審判管理系統(tǒng)即時查詢的信息。為了增加研究的價值也引用了部分文獻以及能夠獲取的其他信息。

本文結(jié)合樣本法院的實際情況,辦求不失微觀視角剖析這一“宏觀改革”。然則,個案畢竟有其局限性,筆者雖力求表達自以為是關于員額制的正確觀點或看法,但放在全面和客觀評價這一改革的歷史進程中也難免有失之偏頗之處。故本文與其說是對員額制是否正確應否完善的評價或認識,不如說是有關這種評價的一種聲音或觀點。不當之處,敬請批評指正。

一、什么是法官員額制?

“員額”中的員是指在學習或工作中從事某種職業(yè)或擔任某種職務的人,①博古今、石斌：《中華現(xiàn)代漢語詞典》,內(nèi)蒙古大學出版社2013年版,第1202頁。額是指規(guī)定的數(shù)目。②商務印書館辭書研究中心編：《古今漢語字典》,商務印書館2003年版,第146頁。員額的基本意思是指人員(官員)數(shù)目的限定。

“員額編制”,貌似中華人民共和國成立前的叫法,目前臺灣地區(qū)依然沿用這個說法,就是額定人員編制?！皢T額編制每100人編制10人”,意思是某個崗位的人員數(shù),是依據(jù)其他某個人員的數(shù)量來進行配置的,如每有100個普通員工需要編制10個管理人員,或者每有100個學生需要配置10個教師。③參見360問答“員額編制”,http：//wenda.so.com/q/1370257178060297?src=130,訪問日期：2017年7月26日。

從員額編制來理解,這里“額”的限定形式,已經(jīng)具體為“比例”,即通過其他類人員數(shù)量的比例來確定某一類人員的數(shù)量。從司法改革的實踐看,法官員額制中的“限定”顯然體現(xiàn)為一定的比例。比如,上海33%④參見《上海司法改革大刀闊斧,誰能進33%的“精英隊伍”?》,載《中國青年報》2014年08月09日第03版。,基層法院40%⑤參見《統(tǒng)一思想增強信心攻堅克難 堅定不移推動司法責任制改革全面開展》,載《法制日報》2016年07月20日第1版。。換言之,通過具體法院政法專項編制的比例來限定法官數(shù)量。那么,員額制的基本含義應當是法官數(shù)量占具體法院政法專項編制數(shù)的比例。它是人員之間比例關系的概念。

2001年6月30日,第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議《關于修改〈中華人民共和國法官法〉的決定》修正的《法官法》第50條規(guī)定：最高人民法院根據(jù)審判工作需要,會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法。

從該條規(guī)定看,員額制是從人事管理角度提出的法官編制的確定方法,即法官應當符合人員編制的一定比例。這個比例是多少,由最高人民法院會同有關部門制定。從《法官法》的規(guī)定分析,員額制本質(zhì)上是法官職位數(shù)量確定的人事管理制度。其基本特征是員額比例。

最高人民法院《人民法院第二個五年改革綱要(2004—2008)》(以下簡稱“二五改革綱要”)(法發(fā)〔2005〕18號)第36條規(guī)定：根據(jù)人民法院的管轄級別、管轄地域、案件數(shù)量、保障條件等因素,研究制定各級人民法院的法官員額比例方案,并逐步落實。

從上述表述看,“二五改革綱要”面臨的基本問題是“研究制定”各級人民法院的法官員額比例。員額制落實的基本問題自然是員額比例的確定。這也說明,員額制的基本內(nèi)涵是人員關系的比例概念,離開了員額比例就沒有員額制。

“二五改革綱要”第40條規(guī)定：落實法官法的規(guī)定,推動適合法官職業(yè)特點的任用、晉升、獎勵、撫恤、醫(yī)療保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。在確定法官員額的基礎上,逐步提高法官待遇。

從最后一句分析,“二五改革綱要”已經(jīng)將員額制確定為提高法官待遇的前提,即要在確定法官員額的基礎上,逐步提高法官待遇。這可以看作是員額制的一個制度目標。從兩者關系看,員額制的直接目的并非提高法官待遇；但是,改革者認為,要提高法官待遇,應當在“確定法官員額制的基礎上”進行。顯然,法官員額制是提高法官待遇的原因。我們先行員額制,然后就可以逐步提高法官待遇。因此,從改革者的角度分析,提高法官待遇可以看作是員額制的間接目的。

最高人民法院發(fā)布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009—2013)》(以下簡稱“三五改革綱要”)第19條規(guī)定：完善人民法院編制與職務序列制度。配合有關部門制定與人民法院工作性質(zhì)和地區(qū)特點相適應的政法專項編制標準,研究建立適應性更強的編制制度,逐步實施法官員額制度；研究制定與法官職業(yè)特點相適應的職數(shù)比例和職務序列的意見,適當提高基層人民法庭法官職級。

法官員額制從“二五改革綱要”的“逐步落實”到“三五改革綱要”的“逐步實施法官員額制度”,該制度仍然處于“將要”狀態(tài)。至此,在改革者看來,員額制的基本內(nèi)涵如故?！叭甯母锞V要”提出“研究制定與法官職業(yè)特點相適應的職數(shù)比例和職務序列的意見,適當提高基層人民法庭法官職級”,說明法官員額制的基本問題仍然是員額比例,其間接目的依然是提高法官待遇。

最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(以下簡稱“四五改革綱要”)提出：建立法官員額制,對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理,確保法官主要集中在審判一線,高素質(zhì)人才能夠充實到審判一線。

修正后的“四五改革綱要”,即《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》(以下簡稱《意見》)第49條①該條內(nèi)容如下：49.建立法官員額制度。根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素,科學確定四級法院的法官員額。根據(jù)案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)的變化情況,完善法官員額的動態(tài)調(diào)節(jié)機制?？茖W設置法官員額制改革過渡方案,綜合考慮審判業(yè)績、業(yè)務能力、理論水平和法律工作經(jīng)歷等因素,確保優(yōu)秀法官留在審判一線。參見新華網(wǎng)《最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見(全文)》,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,訪問日期：2017年7月26日。,在提出了如何確定法官員額,如何實行員額動態(tài)調(diào)整機制后,提出確保優(yōu)秀法官留在審判一線。

也就是說“四五改革綱要”員額制的內(nèi)涵依然沒有變化,其基本問題仍然是員額比例?！八奈甯母锞V要”提出了員額比例確定的諸多“現(xiàn)實根據(jù)”,可以視為這一問題的現(xiàn)實“突破”。員額比例一旦“可以”確定,員額制必然可以從紙面走向現(xiàn)實。

“四五改革綱要”突出“解決了”這一問題,決定了員額制從“將要”狀態(tài)成為“現(xiàn)實”的理論基礎。同時,提出了“確保法官主要集中在審判一線,高素質(zhì)人才能夠充實到審判一線”的改革目的。

從《法官法》的規(guī)定以及最高人民法院的四個五年改革綱要分析,法官員額制的落地顯然經(jīng)歷了漫長的探索和研究；但是,其基本內(nèi)涵依然如故——員額制一直是一項法官職位數(shù)占人員編制一定比例的人事管理制度。

但是,學界和改革的實踐均不局限于其基本定義,或者似乎不以上述基本定義為關注重點。

最高人民法院發(fā)布的《中國法院的司法改革》白皮書表示,建立法官員額制,就是要通過嚴格考核,選拔最優(yōu)秀的法官進入員額,并為他們配備法官助理、書記員等審判輔助人員,確保法院85%的人力資源配置到辦案一線。②參見法制網(wǎng)政法頻道：《司法改革白皮書：法官員額制確保法院85%的人力資源配置到一線》,http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2016-03/01/content_6504385.htm,訪問日期：2017年7月26日。白皮書所表明的改革實踐,員額制包括了優(yōu)秀法官的選拔、輔助人員的配備和人力資源的配置等。

學界關于員額制的理解通常也超出其基本定義。比如,員額制最基本的內(nèi)涵就是確定法官員額,將各個法院法官人數(shù)固定化,使其專職行使審判權(quán),至于與審判相關的其他事物則交由專門的人員去處理。①拜榮靜：《法官員額制的新問題及其應對》,載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。這里“專職行使審判權(quán)”超出了員額限定的基本理解。

員額制的基本定義是討論員額制的前提。在實踐層面,員額制不但體現(xiàn)為員額比例的確定和員額法官的遴選,還關聯(lián)到遴選出員額法官就是為了“讓審理者裁判,由裁判者負責”,進而聯(lián)系到審判團隊、法官的職業(yè)保障、法官資源的配置、司法責任制等諸多問題。如果認為這些都是員額制,可不可以認為整個此輪司法體制改革都是員額制改革?不區(qū)分某一改革與其他改革界線的概念劃分自然很不科學。

筆者認為,無論員額制的理論樣態(tài)和改革實踐如何,其基本定義依然如故。無論是理論界還是改革實踐均承認員額制的基本定義,只是在探討或論證改革的相關問題時,未必均將基本定義作為基本點進行分析而已。

在本文中,員額制的內(nèi)涵是指法官職數(shù)占具體法院政法專項編制的比例,這是員額制的基本定義。其外延只包括比例的確定和員額法官的遴選。超出這一范疇的事物,不再屬于本文所指稱的法官員額制。這一基本定義符合詞語的通常含義,以及《法官法》和最高人民法院四個五年改革綱要對員額制的基本理解。學界和改革的實踐對員額制表述雖然不一,但是詳加分析,仍然不否認上述基本定義。換言之,這一基本定義仍然吻合學界和改革實踐對員額制的基本理解。

這一制度的目的,可分為兩個層面：第一,讓法官的職位數(shù)符合人員編制的一定比例；第二,提高法官待遇,實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置等。前者是直接目的,涵蓋在基本定義之中。只要有員額制,就一定有這一目的。后者,則屬于間接目的。從理論界相關研究看,并不限于此。

在本文員額制的間接目的作為員額制的價值進行分析。因此,員額制的基本定義并不涵蓋員額制的價值或用途這樣一些問題,只回答員額制是什么。好比艾葉是什么和艾葉有什么用途自然屬于兩個有區(qū)分的問題。有了員額制是什么的清晰定義,才可以展開更清晰更合乎邏輯的分析論證。故對法官員額制的基本定義作如上說明。

二、員額制前的樣本法院

改革前的樣本法院,可以幫助我們了解員額制落地時的“實際”,即大致在什么情況下我們大范圍地推行了當下法官員額制。

樣本法院是S省B市某基層法院。樣本法院所處地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平全省中游偏下。目前該院有在編工作人員86人,聘用工作人員35人。院長副院長6人,院黨組9人,內(nèi)設中層部門22個。2016年10月份和11月份,樣本法院按照上級法院的統(tǒng)一布署展開了法官員額制改革,完成首批員額法官的遴選推薦工作。盡管樣本法院的改革狀況會有當?shù)氐默F(xiàn)實因素,但也包含一定的“共性”。筆者基于對樣本法院的近距離觀察,力圖以點見面,揭示員額制改革的普遍性問題。

樣本法院近三年在崗審判人員結(jié)案的基本情況應當屬于樣本法院最重要問題之一?！敖辍笔侵浮?013年10月1日至2016年9月30日”,與該院員額制的業(yè)績考核期間一致。見下表1：

表1 樣本法院在崗審判人員結(jié)案情況統(tǒng)計表

續(xù)表

續(xù)表

樣本法院近三年共收案9074件,結(jié)案9790件①期間有個別審判人員調(diào)離樣本法院,可能是上述數(shù)據(jù)不一致的主要原因。本文數(shù)據(jù)直接源于審判管理系統(tǒng)查詢信息,與實際數(shù)據(jù)的出入忽略不計。。

通過以上數(shù)據(jù),我們能夠了解：

第一,近三年收結(jié)案基本平衡。

該院近三年共結(jié)案9790件,共收案9074件,收結(jié)案基本平衡。

第二,人均結(jié)案數(shù)適中。

該院共有在崗審判員47人,人均結(jié)案數(shù)是65件/年(9213/47/3)?？鄢k案數(shù)為0的審判人員10人,其余人員的人均結(jié)案數(shù)是83件/年(9213/37/3)。

結(jié)案數(shù)最多的是執(zhí)二庭法官A,平均334件/年(1001/3)；其次是執(zhí)一庭法官A,平均290件/年(870/3)?！敖K結(jié)本次執(zhí)行程序”的案件,造成他們的結(jié)案數(shù)猛增；再次是民二庭法官C,平均263件/年(789/3),金融借款類案件的特點造成其結(jié)案數(shù)較高。如果再扣除這三人的結(jié)案數(shù),其余結(jié)案數(shù)非零的辦案人員平均結(jié)案是64件/年[(9213-1001-870-789)/3/34]。

無論是65、83還是64,表明整體上年結(jié)案數(shù)適中。結(jié)案數(shù)最多的法官,因為案件自身的類型特點等因素,并不等于辦案壓力或能力。

第三,部分法官安置在非審判業(yè)務崗位。政治處、行財科、研究室和辦公室各1人,共4人。近三年結(jié)案數(shù)為0。

第四,院領導近三年未承辦任何案件。

院領導E,統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示承辦了42件案件。此42起案件均系某房地產(chǎn)開發(fā)商“跑路”,導致期房購買者權(quán)利不能兌現(xiàn),實質(zhì)工作不過是向當事人送個調(diào)解書確認當事人的債權(quán),然后走破產(chǎn)還債程序。在審理程序中,文書制作等所有卷宗材料及一切手續(xù)均是院內(nèi)其他科室和人員辦理。在當前審理階段并沒有疑難,不需要院、庭長帶頭審理。因此,可以認為E也未承辦什么案件。從而,近三年,該院所有院長和副院長均未承辦任何案件。

第五,專委很少承辦案件。

該院共專委3名,其中1名未承辦任何案件；另2名,分別承辦了4件和2件,數(shù)量有限?？傮w上,專委也未承辦什么案件。

第六,該院判決書需要副院長或?qū)Ｎ瘜徍撕灠l(fā),裁定和調(diào)解書一般需庭長簽發(fā)。工作機制以行政化為基本特征。這一點與我們熟知的司法行政化并無二致。

面對這樣一個基層法院,我們能不能總結(jié)出它的問題,或它的“實際”是什么?筆者嘗試概述如下：

其一,法官數(shù)量和配置不合理。人均結(jié)案數(shù)較低并且收結(jié)案平衡,說明法官的數(shù)量總體富余。法官不務審判(如做辦公室主任的法官)；法官脫離審判一線,判者不審(比如院、庭長),特別是院領導和專委的結(jié)案數(shù)基本是零,這充分說是有了審判資源的配置存在一定問題。

其二,一線法官審者不判,司法行政化突出。比如,裁判文書的簽發(fā)等工作機制的存在就表明了這一問題。

2017年1月,最高人民法院司改辦主任胡仕浩接受記者采訪時,就為什么要員額制給了記者如下回答：目前全國法院具有法官身份的約19.88萬人,但是受制于各種歷史因素和現(xiàn)實條件,這近20萬法官中,有的雖具有法官身份但主要在行政崗位長期不辦案,有的司法能力不足不能獨立辦案,這并不符合司法資源配置的規(guī)律要求。因此,實行法官員額制改革,就是要嚴格遴選優(yōu)秀人員擔任法官,回歸法官辦案本位,充實一線審判力量。①參見網(wǎng)易新聞《最高院司改辦主任談員額制改革：優(yōu)秀人才向?qū)徟幸痪€流動明顯》,http：//news.163.com/17/0111/09/CAG5TJS9000187VE.html,訪問日期：2017年 7月26日。

就當下司法實際,實質(zhì)上胡主任談了兩個問題：第一,近20萬法官中,有的具有法官身份但主要在行政崗位長期不辦案；第二,有的法官司法能力不足不能獨立辦案。前者實質(zhì)即是法官數(shù)量和配置問題。

上海凱源法學院季衛(wèi)東教授認為“有法官資格者當中三分之二的人員是不辦案的”。②季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問日期：2017年7月26日。據(jù)此,樣本法院的第一個“實際”具有普遍性。這一結(jié)論應當不需要過多論證或引證了。

那么,員額制是否符合這一實際?員額比例的確定和員額法官的遴選是不是這些問題的正確解決?一方面,樣本法院法官數(shù)量“富余”,員額制就是要壓縮法官數(shù)量；另一方面,員額制之所以要遴選員額法官,就是讓優(yōu)秀的人在一線辦案,也直指不科學的法官配置。

但是,法官數(shù)量和資源配置的實質(zhì)問題究竟是什么,員額制是否搞清楚了?

法官數(shù)量和資源配置均根源于中國法院的管理體制。審判員到庭長到院長均是法官,但他們的行政職務逐級提高。伴隨著后者,“法官”的行政事務增多,行政管理責任變大,自身承辦的案件數(shù)就越來越少。這是符合規(guī)律的一件事情。

相當一部分法官承擔了行政管理方面的事務,并不是“足額”法官,自然造成法官數(shù)量虛增。比如,法官有10個精力,擔任庭長后分出5個精力用于行政管理,只有5個精力承辦案件。本來10個法官1年可以辦理1000件案件,現(xiàn)在這樣的法官只能辦理500件。整體上人均結(jié)案數(shù)拉低,我們也就感覺法官數(shù)量“富余”。再加上某些行政職務上的法官根本不承辦案件,這一問題就更為突出。最后,增加法官行政事務更大的壞處是這些行政管理職能直接針對另外的法官。不具備行政管理職能或處于較低管理層級上的法官在自身承辦的案件事務上拿出相當一部分精力應付來自于別的法官的這種管理,整體上進一步內(nèi)耗了法官的審判精力。所以,法官數(shù)量富余的問題根源在于法官從事了不該從事的行政管理工作,或者說就是行政和審判不分的問題。

因此,法官數(shù)量問題的解決其實很簡單,不過是拿掉法官的“行政管理事務”,實現(xiàn)法官專司審判的行政和審判分離模式,即法官有10個精力就讓其用10個精力去辦案。這個問題解決了,我們才可以適當控制法官數(shù)量。員額制則是直接設定員額比例去“砍”法官數(shù)量,相當于“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”,看不到或者根本忽略數(shù)量多的癥結(jié)所在；并且員額制后仍然保留院、庭長的法官,行政和審判依然不分,相當于治標不治本。這說明員額制對客觀實際的把握很有偏差。

因為院、庭長有審判業(yè)務上的管理職能,自然應當避免外行管理內(nèi)行,應當實現(xiàn)管理崗位法官專業(yè)知識和業(yè)務經(jīng)驗的相對豐富。這也是符合規(guī)律的一件事情。這就決定了優(yōu)勢法官資源配置的非一線傾向,即越優(yōu)秀越“務官不務審判”。換言之,法官資源配置也根源于當下法院管理體制。拿掉這種管理,去掉審判事務上的行政化,自然可以扭轉(zhuǎn)法官資源配置的既有傾向。員額制則是先遴選員額法官,后相對改變而不是徹底改造現(xiàn)有的管理體制。相對于司法的客觀實際仍然偏差較大。

以上說明法官數(shù)量和資源配置的問題均根源于法院的管理體制,或者說就是法院法官的工作機制。員額制顯然只是表面符合實際,相對于法官數(shù)量和資源配置,并沒有抓準抓牢司法實際的根本問題。

但是,很多人已經(jīng)“豐富了”員額制的內(nèi)涵,使對這一問題的認識較為復雜和隱蔽。比如,將員額制和工作機制的改革混為一談,認為員額制后審判獨立等工作機制變革的內(nèi)容還是員額制,以工作機制改革的良性效果掩蓋員額制改革的重大缺陷。

本文所稱的員額制僅指員額比例的確定和員額法官的遴選。員額制是否符合實際,就是指員額比例的確定和員額法官的遴選是否符合實際,并非員額制后以審判獨立為特征的工作機制的改革。

那么,先員額比例的確定和員額法官的遴選,后法官工作機制改革,不行嗎?筆者認為,這一次序的顛倒是最根本的實際問題。筆者之所以認為員額制不符合實際,在很大程度上,就是因為改革不具備“機制”條件。

員額制除了無視或忽視問題的根本癥結(jié),其措施本身還存在諸多問題,簡要分析如下：

(一)員額比例的確定至少存在以下問題

1.員額比例的確定過程不符合實際

樣本法院首批員額法官遴選確定的員額比例是2013年年底政法專項編制的40%。這一比例的形成,筆者認為直接源于政策或上級的規(guī)定。2016年7月18日孟建柱書記在全國司法體制改革推進會上的講話中指出：在此基礎上,如果這些地區(qū)仍存在案件多、辦案人員不夠的,可考慮把員額比例提高到40%左右。具體比例和基數(shù),由各省區(qū)市司法體制改革領導小組把握。筆者認為,沒有政策或上級的明確要求,樣本法院不可能將員額比例確定為40%。

這一比例的形成,并非根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素確定。①參見《最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見(全文)》第49條,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,訪問日期：2017年7月26日。

即使聲稱根據(jù)上述因素確定,也難以說明具體的“運算關系”。比如,轄區(qū)人口數(shù)是多少萬比例應當確定為40%,多少萬應當確定為39%。“社會發(fā)展狀況”是什么狀況應當對應什么比例,只怕沒有人能具體說清楚。總體上,根據(jù)這些因素確定員額比例缺少可操作性,或者說無法根據(jù)這些因素確定一個精確的員額比例,這一確定方法不符合實際。

2.按照通常理解,根據(jù)具體法院的案件受案數(shù)量確定法官數(shù)量較為合理。這一方法自然需要法官的年辦案標準值這一參照系數(shù)。然而,后者必然與一定的工作機制密切聯(lián)系。

樣本法院當前法官年均辦案值無論是65、83還是64,均與當前行政化的審判體制密不可分。如果實現(xiàn)了法官審判獨立的工作機制,假使法官的年均辦案值上升到120件左右,其所需要的合理的法官數(shù)量也會減半。這一數(shù)值顯然需要一個成熟穩(wěn)定的工作機制為基礎進行測算。然則,員額制是先員額比例的確定后審理者裁判的工作機制改革。因此,員額比例的確定脫離實際。

以上兩點說明,員額制不具備由其所圈定的因素準確確定員額比例的條件,也不具備科學確定員額比例的機制條件,當前搞員額比例確定這件事脫離實際。當然這并不意味著我們確定的比例沒有任何道理,也不意味著這一比例一定會完全“不適應”。這種比例的形成近似一種“估算”。其脫離實際主要體現(xiàn)為確定的過程,非結(jié)果的適應性。

(二)員額法官的遴選至少存在以下問題

1.分案權(quán)對審判業(yè)績的制約

樣本法院員額法官的遴選聲稱要注重審判業(yè)績的考核。但是,以樣本法院審監(jiān)庭法官A和B為例,近三年其結(jié)案數(shù)分別為48件和7件。形式上,法官A的業(yè)績遠勝于法官B。如果注重審判業(yè)績的考核,同等條件下,法官A應優(yōu)先入額。但是,法官A是審監(jiān)庭庭長,有分案權(quán)。其之所以有勝于B的業(yè)績是因為其有B沒有的分案權(quán)。如果分案權(quán)在法官B手里,則近三年兩者的審判業(yè)績可能就不是這么個狀態(tài)。因此,審判業(yè)績深受分案權(quán)的影響。

2.不同的庭室對審判業(yè)績的影響

樣本法院派出法庭A近三年共收案1469件,同期派出法庭C收案是683件,年均差額262件。①數(shù)據(jù)源于樣本法院審判管理系統(tǒng)查詢結(jié)果。如果派出法庭C的法官B業(yè)務能力很強,其有可能每年會有幾個月的時間無案可辦。其無案可辦時,并沒有制度或措施將派出法庭A的案件分給其承辦。那么,法官B的審判業(yè)績將受制于所在庭室的總案件數(shù)而不得增長。最終法官B的審判業(yè)績與另一派出法庭同等條件下法官的審判業(yè)績相比也會處于劣勢。這種差別并不反映法官個體能力或效率上的不同。因此,審判業(yè)績還受制于所在庭室的總案件數(shù)。

3.不同案件類型對審判業(yè)績的影響

樣本法院執(zhí)二庭法官A、民二庭法官C、行政庭法官B近三年的審判業(yè)績分別是1001、789、125件。如果倚重審判業(yè)績的考核,能否認為同等條件下法官A、法官C應優(yōu)先入額。這種主要基于案件類型自身的特點產(chǎn)生的業(yè)績差距,也缺少可比性。

4.不同審判組織對審判業(yè)績的影響

審判業(yè)績的統(tǒng)計還存在口徑或標準的問題。比如,合議庭有法官3人組成,共審理1件案件,則每位法官的業(yè)績是不是均增加1件?有的法官審判業(yè)績就是將自己承辦或參與審理的案件均統(tǒng)計為業(yè)績。這種業(yè)績與獨任法官所產(chǎn)生的業(yè)績,也缺少可比性。

5.崗位配置對審判業(yè)績的影響

樣本法院政治處、行財科、研究室和辦公室四位法官的審判業(yè)績均是零。這種業(yè)績顯然與他們的崗位有密切關系。他們之所以在這個崗位應當認為主要是院里的人事管理。所以,崗位配置對審判業(yè)績也有顯著影響。

以上幾點說明,員額制注重審判業(yè)績考核是對的。但是,審判業(yè)績具有可比性需要滿足一定條件。只有崗位配置到位,案件總數(shù)應有盡有,分案機會平等,案件類型相近,審判組織同一,每位法官均能夠“開足馬力”辦案時,審判業(yè)績才具有一定的可比性,才能夠反映出不同法官的業(yè)務能力和效率等問題,從而成為員額法官遴選的正確根據(jù)?，F(xiàn)實的審判業(yè)績并不具備這樣的條件。故,注重審判業(yè)績考核的員額制遴選還是不同程度脫離實際。

從樣本法院情況分析,員額比例的確定和員額法官的遴選均難說是符合實際的事情。因此,員額制不只是非解決實際問題的切題之舉,措施本身上也算是脫離實際的產(chǎn)物。

綜上,從樣本法院這個實際出發(fā),難以實現(xiàn)員額制十幾年的改革目標。①法官員額制最早出現(xiàn)于1999年最高人民法院印發(fā)的《人民法院五年改革綱要(1999—2003)》中。2005年,“二五改革綱要”提出：研究制定各級人民法院員額比例方案。2009年,三五改革綱要提出法官員額制的逐步實施計劃。2015年,“四五改革綱要”提出法官員額制完成的時間節(jié)點是2017年年底。參見戴傳利：《論我國法官員額制改革困境與出路》,載《江淮論壇》2016年第3期。如果不能有效解決樣本法院的基本問題,再宏觀的改革也難以取得微觀實效。員額制與正確改革的序位本身就是是否符合實際的重要方面。員額制的基本措施更難說是符合實際的產(chǎn)物。因此,基于對樣本法院的微觀洞察,筆者認為當下員額制脫離客觀實際。

三、員額制的價值及其理論分析

本文員額制的價值主要探討員額制目的和手段以及兩者之間的辯證關系。如果員額制改革是一次航行,水域是它的實際,員額制的目的和手段所構(gòu)成的制度本身就好比是船,這就是它的價值。相對于員額制的實際,它屬于改革的主觀部分,堪稱制度的“自我”。

簡單地說一項改革“想什么”和“采取什么措施”是認識改革的基本問題。南轅北轍的故事告訴我們,僅憑馬快車好就指望北駛南達不現(xiàn)實。一件事能不能成功也并非一定要看到最后,南轅北轍這樣的事情,分析其目標和措施就一目了然。員額制自身也可以通過目的和手段之間的辯證關系進行分析。當然,首先要清楚員額制究竟在“想什么”。

員額制的目的(可以稍微拓展包括對員額制實際作用的認識),可謂仁者見仁,智者見智。比如,“實行法官員額制的主要目的是實現(xiàn)真正的法官職業(yè)化”①邸洪旗：《實現(xiàn)法官員額制的法理思考》,載《學理論》2015年第22期。；員額制改革的理想愿景包括減量和增量兩個方面：減量是去行政化干擾,增量是實現(xiàn)法官“三化”②戴傳利：《論我國法官員額制改革困境與出路》,載《江淮論壇》2016年第3期。；“是建立以法官為核心的人員分類管理制度,進一步提高法官素質(zhì)能力,優(yōu)化人力司法資源配置的重要措施,在整個司法改革中處于非常重要的位置”；③石東洋、翟婷、王艷：《法官員額制改革的調(diào)查研究》,載《黨政視野》2016年第4期。法官員額制改革作為本輪司法改革的突破口,“其核心價值在于推進正規(guī)化、職業(yè)化、精英化的法官隊伍建設”；法官員額制是新一輪司法改革中建立司法人員分類管理制度、健全法官職業(yè)保障制度的重要改革措施。因此,法官員額制的核心價值就在于建立職業(yè)化的法官隊伍,為實現(xiàn)司法公正提供人力資源方面的保證④范明志：《法官員額制的核心價值》,載《人民法院報》2014年11月10日第2版。。

上述學界觀點,主要集中在人力資源的配置和法官的“三化”,整體上與此輪司法改革的基本文件或官方口徑吻合。還有觀點認為員額制是為了提高法官待遇⑤季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問日期：2017年7月26日。,以及法官員額制在未來的實踐中,應當將改革重心放在去“行政化”的核心目標上,處理法官員額的稀缺性與開放性、法官身份的終身性與流動性的矛盾,逐步實現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的分離模式。⑥豐霏：《法官員額制的改革目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。

基于學界和實務界關于員額制目的的上述認識,筆者從當前和既往的員額制以及將來員額制的不同維度厘定這一改革目的并加以分析。前者主要是此輪司法改革的基本文件、孟建柱書記的重要講話、季衛(wèi)東教授的演講所提出的員額制改革目的；后者主要是豐霏教授在《法官員額制的改革目標與策略》一文中表述的員額制改革目的。

(一)基本文件所規(guī)定的員額制改革目的及措施分析

“四五改革綱要”提出：建立法官員額制,對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理,確保法官主要集中在審判一線,高素質(zhì)人才能夠充實到審判一線。

修正后的“四五改革綱要”,即《意見》是此輪司法改革的基本文件?！兑庖姟返?9條①該條內(nèi)容如下：49.建立法官員額制度。根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素,科學確定四級法院的法官員額。根據(jù)案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)的變化情況,完善法官員額的動態(tài)調(diào)節(jié)機制?？茖W設置法官員額制改革過渡方案,綜合考慮審判業(yè)績、業(yè)務能力、理論水平和法律工作經(jīng)歷等因素,確保優(yōu)秀法官留在審判一線。參見新華網(wǎng)《最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見(全文)》,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,訪問日期：2017年7月26日。,在提出了如何確定法官員額,如何實行員額動態(tài)調(diào)整機制后,提出確保優(yōu)秀法官留在審判一線。

從“四五改革綱要”和《意見》分析,員額制改革的目的應當是充實審判一線的審判資源?！按_保法官主要集中在審判一線”,顯然反對法官從審判一線脫離,也就是讓法官留在審判一線,從而充實審判一線的審判人員?！案咚刭|(zhì)人才能夠充實到審判一線”,是要充實審判一線的審判資源；“確保優(yōu)秀法官留在審判一線”,也是要充實一線的審判資源。

因此,此輪司法改革的基本文件所規(guī)定的員額制就是要充實一線審判資源,要讓審判一線成為審判人才和優(yōu)勢審判資源的聚集地。這是員額制在基本文件中明確表明意欲實現(xiàn)或達到的實際狀態(tài),也就是員額制“想什么”的基本問題。

為了進一步澄清其想法,我們自然會想到：什么是“審判一線”?否則,“充實審判一線”要充實哪里并不清楚。延安市中級人民法院院長馮迎春接受《法制日報》記者采訪時稱：所謂“一線”,就是指案件發(fā)生的第一地點、矛盾化解的第一環(huán)節(jié)、法院工作的第一前沿。②臺建林：《延安兩級法院“一線審判模式”調(diào)查》,載《法制日報》2013年11月26日第4版。

“法院工作的第一前沿”可以理解為“審判一線”。然則,還是不夠清晰。特別是將法官充實至審判一線,顯然是指法院內(nèi)部還有二線三線等之區(qū)別和劃分。在人民法院內(nèi)部,到底應該怎么理解“審判一線”?

筆者認為,正是因為法官群體內(nèi)部存在院、庭長之類的管理,我們才能分出審判一線和二三線。普通法官所處的位置是審判一線,庭長所處位置是審判二線,對庭長進行管理的分管院長處于審判三線。如果沒有這種管理,將沒有案件事務上的分工和審判一二線等的劃分。這種管理實質(zhì)就是司法內(nèi)部行政化。因此,也可以認為,正是因為司法行政化,審判事務存在院、庭長對普通法官的把關,才能形成一二三線的現(xiàn)實存在。

基于這種理解,將優(yōu)勢審判資源充實至“審判一線”,想當然的意思是第一手審判工作是高素質(zhì)的審判人才,第二手和第三手對同一審判事務的處理則是“次素質(zhì)”的審判人才。這是相當悖逆的一件事情。因為,要對別人的案件進行“把關”,必須有不低于初次處理者的審判素質(zhì)。審判工作根本不需要素質(zhì)遞減的人逐級“把關”。如果這樣理解,優(yōu)勢審判資源必須配置在審判二線和三線,以對一線的審判事務進行掌控。(《意見》或“四五改革綱要”的基本思路就很有問題。

但是,“進步”的法官總是提拔為院、庭長,從而脫離審判一線,務官不務審判以及“審者不判,判者不審”,一線法官審判事務的行政化、案件責任的混沌化等諸多實際問題較為普遍。所以,審判資源配置在二三線也甚為不當。員額制意欲優(yōu)秀審判資源充實一線的改革目標從更根本和較長遠的層面進行分析相當正確。既然如此,在理想和現(xiàn)實之間,我們應該怎么做(措施)?

既然目前工作機制“自然要求”審判優(yōu)勢資源二三線配置,我們追求審判資源一線配置,根本途徑自然是變革法官工作機制?；趩T額制的這一目的,其措施自然是廢除層層把關的工作機制,實現(xiàn)“審理者裁判,裁判者負責”的實際狀態(tài)。如此,審判資源自然能夠向一線充實。這一目標實現(xiàn)的根本途徑就是變革法院的管理體制,或者說就是打造“審理者裁判”的工作機制。

持充實一線審判資源之目的,采員額比例的確定和員額法官的遴選等措施,缺少道理。員額制在“想什么”和“采取什么”的簡單分析中已經(jīng)產(chǎn)生問題。

然則,有人可能疑問：就算資源配置之不合理的根本原因在法官工作機制,何以見得必須打造“審理者裁判”的工作機制以及這一機制當前有沒有可行性?這些也都關聯(lián)著員額制的正確措施以及其當前措施的正當性。

現(xiàn)有工作機制是把關機制；否定之,自然是“審理者裁判”的不把關機制。在兩者之間,有沒有既把關又不把關的“中間機制”?顧培東教授認為,一線辦案法官的權(quán)力和責任應盡可能擴大和強化,但“法官獨立”不是我國法院改革與發(fā)展的方向。①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》,載《中國法學》2014年第5期。

筆者認為這就是“中間機制”。那么,“中間機制”行不行呢?顧教授認為：制約和影響人民法院審判工作的主要問題不是“行政化”,而是審判權(quán)運行秩序的紊亂。長期以來,法院內(nèi)獨任法官、合議庭、庭長、院長以及審委會各自的職責范圍、相互間的權(quán)力邊界等在制度上和實踐中都不夠明確和統(tǒng)一。①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》,載《中國法學》2014年第5期。

換言之,舊機制的問題不過是權(quán)力和責任不清,只要正確科學的厘定權(quán)力和責任即可,無須根本取消把關制。這一問題從理論分析似乎如此。但筆者認為不然。顧教授在該文“新機制下審判權(quán)運行狀況的描述”部分為我們展現(xiàn)了理想的“中間機制”圖景。筆者簡要分析如下：

在顧教授的“圖景”中,獨任法官和合議庭可以徑行裁判的案件,應當在內(nèi)網(wǎng)放置五個工作日。院、庭長有不同意見可以向合議庭和獨任法官提出。院、庭長以及審判長聯(lián)席會議或?qū)I(yè)法官會議的意見僅供獨任法官和合議庭參考。②顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》,載《中國法學》2014年第5期。

這個圖景的實質(zhì)是審判權(quán)放給審理者,但是輔以別人的意見供其裁判的正確性。相對于純粹的“審理者裁判”,多了個“插曲”,即院、庭長應當提供參考意見供其衡量裁判正確性。當然院、庭長如果不提意見,這個插曲就和沒有一樣。因此,以院、庭長“有”意見為基本狀態(tài)。

如果這種“意見”雖有,但不夠具體或缺少針對性,必缺少輔以正確的參考價值。如果能夠具體和有很強的針對性,則提意見者必須像審理者一樣深入案件的細節(jié),這自然需要較多的時間和精力。那么,院、庭長是否愿意并且有沒有時間和精力提供這種意見?大概還關聯(lián)到另一個問題,即提意見者有沒有案件責任?

按說因為意見僅供參考應該沒有責任。但是,在顧教授的理想圖景中,為了避免提意見者不提意見或所提意見沒有參考價值,讓“插曲”沒有實際意義,提意見者必須有責任。該提的意見沒提,應與案件承辦人連帶或按份承擔一定責任。

有了責任以后,勢必要求提意見者詳細審閱每一起案件。實質(zhì)上,無論是舊機制下,還是顧教授的理想圖景中,作為把關者或提意見者都不可能詳細審閱每一個供其把關或提意見的案件。

盡管閱卷、觀看庭審視頻等掌握案件裁判所需信息并不能說就是違背“親歷性”,①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》,載《中國法學》2014年第5期。但是真正能對別人親歷的案件提出正確的意見或看法,必須深入案件細節(jié)達到跟審理者差不多的“親歷”狀態(tài)。要求院、庭長對法官審理的每一起案件在時間和精力上達到這種狀態(tài)的投入,相對于案件的實際數(shù)量,根本不現(xiàn)實。以樣本法院為例,院本部民一、民二、民三、行政庭和刑庭五個庭室近三年共審結(jié)案件4161件,庭長結(jié)案760件,非庭長結(jié)案3401件。如果庭長結(jié)了自己的760件,再對他人辦理的3401件詳細審閱,根本不現(xiàn)實。從而,另外的3401件中的任何一件如果有問題讓其承擔連帶或按份的案件責任也并不合理。

這就是實際問題導致的“死棋”：給其責任,等于強行要求其將別人審的每一個案件都再審一遍,這件事不現(xiàn)實,故行不通；不給其責任,就難以形成正確的把關或提出正確的意見,進而或者干擾他人辦案或者怠于行使自己的職責,問題很多。

這個問題的無解,等于提意見輔以正確裁判的思路落空,“插曲”難以立足,中間機制只能歸于徹底的審判獨立,從而法官獨立必能成為法院改革的方向。

假設顧教授對上述問題有解,能夠厘定提意見者與審理者之間的按份或連帶的具體責任以解決既往責任不清的頑癥,并且院、庭長也具備為他人審理的每一個案件正確提意見的現(xiàn)實條件,這就是一個科學的把關機制。只在目前院、庭長的把關機制中植入這一科學因子就可。“中間機制”必能歸于把關機制。但是,筆者認為上述問題無解——基于案件數(shù)量的龐大,要求院、庭長對法官審理的每一起案件詳細審閱并不現(xiàn)實。因此,不可能既解決現(xiàn)存問題又保留把關機制。但在理論上可以論證沒有“中間機制”。

因此,員額制充實一線審判資源,非但必須打破現(xiàn)有的把關機制,并且之后必是法官獨立的工作機制,沒有中間路線可走。

但是,我們還存在主觀擔憂,如當下法官的素質(zhì)是否勝任審判獨立的工作機制,腐敗會不會反彈。這些仍然關聯(lián)著員額制手段的正確性。如果法官的素質(zhì)不勝任審判獨立的工作機制或者腐敗會反彈,自然不能首先打造“審理者裁判”的工作機制。

河南省高級人民法院院長張立勇接受《法制日報》記者采訪時坦陳,法官自身素質(zhì)也是阻礙法官依法獨立審判的重要因素。①鄧紅陽、趙紅旗：《獨立行使審判權(quán)挑戰(zhàn)法官自身素質(zhì)》,載《法制日報》2013年11月25日第5版。北京大學傅郁林教授認為,面對種種現(xiàn)實,誰也不敢冒險,而且也沒有充分根據(jù)可以冒險,讓社會去承擔審判權(quán)完全下放給法官之后可能出現(xiàn)短期的、局部的錯案和腐敗不降反升的代價。②傅郁林：《司法責任制的重心是職責界分》,載《中國法律評論》2015年第4期。

筆者就素質(zhì)和腐敗兩個問題再簡要分析如下：

第一,認為法官的素質(zhì)構(gòu)成審判獨立工作機制的障礙,其實并沒有真正把握當下法院的實際。法官群體中確有一部分連獨立承辦案件的能力都沒有,顯然不適應審判獨立的工作機制。但是,這樣的法官基本不處在審判一線或者雖在一線但不辦案。樣本法院審監(jiān)庭C法官,雖有審判員身份,但是平時并不承辦案件,即屬此類。這樣的法官雖有,但不在審判一線,或不承辦案件,顯然不構(gòu)成工作機制改革的素質(zhì)障礙。這一改革是讓一線承辦案件的法官獲得獨立審判的工作機制,不是讓所有法官均去獨立承辦案件。因此,先工作機制改革并不受制于部分法官低素質(zhì)的制約。這是與主觀想象并不一致的實際問題。

退一步講,如果認為法官素質(zhì)不適應,是指在審判一線的大部分辦案法官。員額制也并沒有創(chuàng)造出新的素質(zhì)條件——從樣本法院看,經(jīng)過遴選入額的法官,還是原審判一線的大部分法官,并沒有超出這一群體的基本屬性和總體素質(zhì)。所謂遴選,并沒有為審判獨立的工作機制準備或創(chuàng)造新的素質(zhì)條件。

因此,法官中極少數(shù)專業(yè)素養(yǎng)極其欠缺的人,不構(gòu)成先工作機制改革的障礙,不必要首先員額制。員額制也并沒有創(chuàng)造出新的素質(zhì)條件,先員額制沒有意義。基于當下法官素質(zhì)放棄審判獨立工作機制先員額制,屬于員額制措施上的折騰。

第二,審判獨立的工作機制改革為什么不會出現(xiàn)短期腐敗反彈。

這一工作機制自然是對一線辦案法官放權(quán)。北京大學傅郁林教授所認為的“審判權(quán)完全下放給法官之后可能出現(xiàn)短期的、局部的錯案和腐敗不降反升”的情況會不會出現(xiàn)?

筆者認為這種擔心也有問題。從司法腐敗的角度分析,如果腐敗是我們的敵人,我們希望“敵人”團結(jié)起來還是瓦解它?自然是瓦解它。審判權(quán)不下放意味著腐敗的“集體模式”,實質(zhì)是讓腐敗“團結(jié)”起來；下放,由于審判責任的獨立,腐敗成為“個體模式”,實質(zhì)是讓腐敗“瓦解”。如果認為沒有了院、庭長把關的工作模式,腐敗會上升,必須基于一個前提,即所有一線法官都想腐敗,所有二三線法官均不腐敗。只有在這種情況下,取消把關機制走向?qū)徟歇毩⒉艜斐筛瘮∩仙＿@顯然不符合實際。實際情況是,在不放權(quán)的舊機制下,不想腐敗的法官根本無法生存。來自于權(quán)力的“管理”,會成為腐敗意見最終成為裁判意見的有力方式和手段。如果法官不能領會或接受這種意見,不但此案難以成行,他案也要受影響,整個人都會被排擠,這是非常壞又非常容易滋生的一件事情。將審判權(quán)徹底下放,首先是解放一部分不想腐敗的法官。因而,最有可能基于責任的清晰,一部分人(院、庭長)不敢腐敗；同時,基于權(quán)力的清晰,一部分人(一線法官)敢于“不腐敗”。整體上,腐敗不會上升。舊機制上不腐敗的院、庭長,審判獨立后自然不容易腐敗；舊機制上腐敗的院、庭長,審判獨立后只能自己腐敗,不能影響他人。而且,自己不審,不署名卻可以管著審案和署名人的隱蔽腐敗方式受到摧殘,腐敗自然不會上升；舊機制上想腐敗的一線辦案法官,之所以敢腐敗,多是因為與院、庭長關系融洽,個人腐敗容易轉(zhuǎn)化成集體腐敗；審判獨立后,沒有人“保護”,更有可能收斂。舊機制上不想腐敗的一線法官,在機制解放后,會成為更加出色的清廉法官。所以,傅教授認為腐敗會上升,筆者認為其觀點實際根據(jù)很不充分。

此外,傅教授也認為“司法責任制的重心是職責界分”。職責界分必須依托工作機制的調(diào)整：事權(quán)決定了事責,沒有事權(quán)的清晰劃分,不可能有事責的一清二白。事權(quán)的厘定就是工作機制的改革。因此,終究要回歸到“審理者裁判”的工作機制上去。

綜上,從《意見》規(guī)定出發(fā),員額制的目的顯然是要充實一線審判資源。為此,其措施自然是抓住工作機制改革的關鍵,并置于首要位置。這一符合目的的正確措施實質(zhì)就是打造“審理者裁判”的工作機制。這一措施沒有“中間機制”可走,也沒有法官素質(zhì)的實際障礙和短期內(nèi)的錯案或腐敗會上升的現(xiàn)實根據(jù)。不需要員額制先去準備或創(chuàng)造素質(zhì)條件,實際上員額制也做不到這一條件。相對于這樣的目的以及實現(xiàn)它的正確措施,員額比例的確定和員額法官的遴選暴露出的基本問題是員額制在措施和手段上折騰。

(二)孟建柱書記講話中談到的員額制改革目的及措施分析

孟建柱書記指出,員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源、實現(xiàn)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的重要制度,是司法責任制的基石,①孟建柱：《“員額制”關系到司法體制改革成敗》,載《北京青年報》2015年04月18日第A03版。關系到此輪司法改革的成敗。②孟建柱：《“員額制”關系到司法體制改革成敗》,載《北京青年報》2015年04月18日第A03版。文中提到,必須下決心實行法官、檢察官員額制改革,敢于動真碰硬,有效改變法官、檢察官素質(zhì)良莠不齊的狀況,真正讓素質(zhì)高的人進入員額,讓高素質(zhì)的人在一線辦案。從這個意義上講,員額制關系到這輪司法體制改革的成敗,必須堅定不移地按照中央要求推進。這是基本文件外,黨和國家領導人的講話中所表達的員額制改革目的或意義,很有研究價值?；诖?筆者將從研究的層面對孟書記上述講話提到的員額制改革目的作出分析：

1.員額制與按司法規(guī)律配置司法人力資源

樣本法院目前審判事務以院、庭長的領導或把關為基本模式。按司法規(guī)律配置司法人力資源,應當將司法人才配置在審判一線還是二三線?顯然都不是。工作機制不變,即使有優(yōu)秀法官也無法科學配置。有了“審理者裁判”的工作機制,才可以將司法人力資源科學配置在審判一線,后者是實現(xiàn)這一目標的重要制度。員額比例的確定和員額法官的遴選為基本特征的員額制,并不是按司法規(guī)律配置司法人力資源的重要制度。

2.員額制與法官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的改革目標

審判事務存在一二三線法官不同分工的情況下,怎么確立法官的正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化(簡稱“三化”)?縱使遴選出符合“三化”要求的法官,放在審判一線,卻定不了案——其“三化”是否會被不正確的工作機制悉數(shù)抹殺掉,成為不正規(guī)、不專業(yè)和不職業(yè)的法官?放在二三線,不親自審理案件,是否能成為真正“三化”法官?工作機制不改革,就是遴選出正確的法官,也無法實現(xiàn)“三化”。

首先要求“審理者裁判”的工作機制。這是法官“三化”的重要制度。從樣本法院看,不能認為“集體投票”產(chǎn)生幾個法官人選就是法官的“三化”。員額制并不是法官“三化”的重要制度。

3.員額制與司法責任制的改革目的

“讓審理者裁判、由裁判者負責”是一種最基本的權(quán)責統(tǒng)一的司法認識。既往責任不清又是怎么產(chǎn)生的呢?一線法官審案,二三線法官判案,審者不判,判者不審。最終,名義上的審理者,雖然是裁判文書的署名者,卻沒有實質(zhì)上的決策權(quán)。這一權(quán)力由二三線法官行使。但是,他們又不是案件的審理者,不需要對案件負責或不需要負全責。這就造成案件責任由一線法官負責的不正當性以及由二三線法官負責也不完全正當?shù)牟豢茖W責任狀態(tài)。

確定“審理者裁判”這一權(quán)力的正確配置,落實“裁判者負責”這一責任的正確狀態(tài),根本需求仍是工作機制的變革。必須根本推翻一二三線法官的既往分工和事務狀態(tài),才能真正落實司法責任制。員額比例高點兒或低點兒,都可以落實司法責任制；員額法官是否遴選并不影響落實司法責任制。只要有“審理者裁判”的工作機制,就可以落實司法責任制,根本無涉員額制。

綜上,員額制顯然“不是”按司法規(guī)律配置司法人力資源、實現(xiàn)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的重要制度,“不是”司法責任制的基石。

孟建柱書記進一步指出：真正讓素質(zhì)高的人進入員額,讓高素質(zhì)的人在一線辦案。從這個意義上講,員額制關系到這輪司法體制改革的成敗,必須堅定不移地按照中央要求推進。①孟建柱：《“員額制”關系到司法體制改革成敗》,載《北京青年報》2015年04月18日第A03版。這里提到讓“高素質(zhì)的人”在一線辦案,其基本問題是“工作機制”首先符合這一要求。倘若一線法官在審判事務上深受二三線法官制約,高素質(zhì)的人怎么可能或有什么必要一線辦案?從這個意義上講,員額制“并非”關系到此輪司法體制改革的成敗。這個成敗的關鍵是“審理者裁判”的工作機制。

最高人民法院司改辦主任胡仕浩認為：員額制,它的核心是要解決法官履行職務的特殊性,就是司法人員職業(yè)化、專業(yè)化以及精英化的問題,它必須要解決我們目前面臨的有一部分法官不在審判崗位,有一部分法官由于種種原因不能完全在一線辦案,同時案件量不斷增長這樣一個客觀的矛盾。②參見超律志的博客：全文實錄：最高人民法院舉辦《中國法院的司法改革》(白皮書)新聞發(fā)布會|超律志,http：//blog.sina.com.cn/s/blog_516ffa8a0102wxji.html,訪問日期：2017年7月26日。這也是員額制較有權(quán)威的官方解釋。胡主任在這里提到的法官職業(yè)化問題,法官不在審判崗位和不能完全在一線辦案的問題,究其實質(zhì)都是根源于工作機制的問題。這些問題的根本解決均需要“審理者裁判”的工作機制。后者將為法官職業(yè)化專業(yè)化等創(chuàng)造基本條件,將為法官不在審判崗位和不能完全在一線辦案問題提供解決的基本平臺。

綜上,從孟建柱書記的講話所表明的改革目的分析,員額制持此目的應全力打造“審理者裁判”的工作機制?！跋胍摹迸c其“正干的”南轅北轍,基本問題仍然是措施或手段上折騰。

(三)季衛(wèi)東教授關于員額制改革的目的或必要性的闡釋以及措施分析

上海交通大學凱原法學院院長季衛(wèi)東教授曾在演講中指出員額制的功用是為提高法官待遇。①季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問日期：2017年7月26日。季教授認為：以中國法官、檢察官隊伍龐大、參差不齊的現(xiàn)狀,作為改革誘因的提高待遇,作為改革目標的司法獨立,其實根本就無法推動。②季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問日期：2017年7月26日。

在提升法官待遇方面,季教授認為：如果利益均沾,每人工資漲幾百元,基本上改變不了什么。為此必須優(yōu)中選優(yōu),以便給特殊待遇一個有說服力的理由。③季衛(wèi)東：《法官檢察官員額制是一步險棋也是一著高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,訪問日期：2017年7月26日。換言之,在季教授看來,中國法官的數(shù)量太多了,況且三分之二的法官不辦案。為了提高法官待遇,如果平均提高,每人漲幾百元,很不過癮。必須優(yōu)中選優(yōu),以便給特殊待遇一個有說服力的理由。

從樣本法院觀察,員額制遴選已經(jīng)基本淪為“集體投票”?！巴锻镀薄本涂梢詻Q定一些法官能不能入額,如此誕生的員額法官享受優(yōu)渥待遇是否具有說服力?

再分析一下季教授的“邏輯前提”——以中國法官、檢察官隊伍龐大、參差不齊的現(xiàn)狀,作為改革誘因的提高待遇,作為改革目標的司法獨立,其實根本就無法推動。

作為改革目標的司法獨立為什么“無法推動”?中國法官雖然隊伍龐大,素質(zhì)參差不齊,但審判獨立還是可以推動的。實質(zhì)就是變革審判不獨立的工作機制。我們用推員額制那么多牛頓的力來推法院內(nèi)部工作機制改革,完全可以推動。“審理者裁判”的工作機制不就是審判獨立嗎?我國語境下所謂的司法獨立,其最牢固的基石難道不是“審理者”裁判的法官工作機制?這是根本締造和保證“審理者”裁判的基本條件。后者又是中國語境下司法獨立的基本內(nèi)核或最正確的獨立單元。司法獨立根本推不動是根本不能理解的事情。

法官素質(zhì)的參差不齊,前已分析,他們基本不在審判一線或者在審判一線但不辦案,不構(gòu)成工作機制變革的“素質(zhì)”障礙。

因此,不說待遇能不能提高,但說司法獨立因為法官隊伍的龐大和參差不齊就推不動,很有問題。這直接影響了將員額制作為提高待遇之“曲線方式”的正確性。先打造“審理者裁判”的工作機制,基于工作機制改革創(chuàng)造的有利條件,后謀求法官待遇的提高完全可行。季教授的觀點雖然對員額制正確性的輔強有較強的思辯色彩,卻不能讓員額制真正正確起來。

以上分析說明,無論是優(yōu)化一線審判資源還是法官的“三化”或者司法責任制的落實以及提高法官待遇這樣簡單的想法。所有這些目的,在措施上均明確要求“審理者裁判”的法官工作機制。員額制想要的與在做的脫節(jié),基本問題是措施或手段上折騰。

(四)員額制未來實踐的目的及其分析

豐霏教授認為,“在歷經(jīng)15年司法改革的今天,法官員額制的改革實踐要從傳統(tǒng)‘三化’對人員素質(zhì)與司法效率的目標中解放出來,將對人員身份和司法權(quán)威的追求作為進一步改革實踐的方向”①豐霏：《法官員額制的改革目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。。

這顯然是探討員額制未來的目的?；蛘?以后法官員額制應當持什么樣的追求。需要說明的是,上述觀點中的員額制并非本文中的“員額制”。它是一個較為寬泛的員額制——從一個不準確的概念所能涵蓋的寬泛事物出發(fā),自然橫豎都對。

拋開單純文字表述問題,我們再分析一下豐霏教授此文中員額制的改革目標：“法官員額制的真正目標不應當局限于準入機制對法官素質(zhì)的篩選和對司法能力的提升,而在于員額身份機制對法官積極性的調(diào)動和對司法活力的激勵。②豐霏：《法官員額制的改革目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期?！?/p>

如果“法官積極性的調(diào)動”和“司法活力的激勵”是員額制未來的目標,更應該意識到：工作機制的調(diào)整是最能調(diào)動法官積極性和激活司法活力的根本手段。

員額比例的確定和員額法官的遴選挫傷了多少法官的積極性和窒息了多少司法活力,將在后文略作分析。單純從這一“目標”出發(fā),其要求的正確措施還是“審理者裁判”的工作機制。員額制(本文所指)未來持此目的,其基本問題還是措施或手段上折騰。

豐霏教授同時認為法官員額制在未來的實踐中,應當將改革重心放在去“行政化”的核心目標上,處理法官員額的稀缺性與開放性、法官身份的終身性與流動性的矛盾,逐步實現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的分離模式。①豐霏：《法官員額制的改革目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。

這里“去行政化”的核心目標,已經(jīng)回歸到措施的根本需求上。人民法院內(nèi)部“去行政化”最核心的問題就是去“審判事務上”的行政化。為此,自然應打造“審理者”裁判的工作機制?！皩徖碚摺辈门?就是根本實現(xiàn)“去行政化”的核心目標。

所謂“行政管理/案件審判”的分離模式,措施要求上仍然無法偏離工作機制的調(diào)整。以“審理者裁判”工作機制為核心,適當調(diào)整行政管理機制與之相適應,就能實現(xiàn)法院內(nèi)部“行政管理/案件審判”的分離模式。法院內(nèi)部工作機制的正確調(diào)整,是人員身份安排正確調(diào)整的基礎。最終為人員分類管理,或者人員身份“行政和審判”分離創(chuàng)造有利條件。

即使員額制未來持豐霏教授該文所述目的,依然不能解決員額制的基本問題。相對于“未來”的目標,打造“審理者裁判”的工作機制仍然是關鍵和核心。員額制的基本問題還是措施或手段上折騰。

豐霏教授所謂將改革重心放在去“行政化”的核心目標上——在筆者看來——實質(zhì)就是指出了“審理者裁判”工作機制改革的核心地位。因為,后者的基本要求或根本特征都是“去行政化”。

既然需要“去行政化”這個核心,為什么偏要搞員額制改革?我們不惜豐富它的目標、擴大它的內(nèi)涵、模糊它的正確性,卻不愿意指出員額比例的確定和員額法官的遴選才是真正的員額制,以及措施與目標之間的巨大差距。這種“非員額制不娶”“非員額制不改革”情結(jié)究竟是對員額制的衷愛,還是中國司法實際的真正需要?

綜上,無論就過去現(xiàn)在的員額制目標,還是就豐霏教授文中提出的將來員額制的目標,員額制的措施與所持目標均不匹配。所有這些目標,均要求“審理者裁判”的工作機制。使用手段與目的上的不匹配,不得不說嚴重貶低了員額制應有的重要價值,使其不得不淪為折騰和不解決既定問題為基本特征的制度。

四、員額制實踐效果及調(diào)整建議

從樣本法院觀察,員額制“推開”至少存在以下問題：

(一)沒有根本充實一線審判資源

1.非一線法官充實一線審判資源的作用分析

非一線法官主要指院、庭長。是否充實了一線審判資源,先看院、庭長。樣本法院已經(jīng)入額的副院長、院長、業(yè)務庭長、審委會委員均保留原行政職務,入額后年辦案數(shù)量有明確要求。①最高人民法院《關于加強各級人民法院院、庭長辦理案件工作的意見》(法發(fā)〔2017〕10號)于2017年5月1日起試行,對此也作了明確規(guī)定。如果這就是員額制對一線審判資源的充實,直接規(guī)定院、庭長年結(jié)案數(shù)不就得了。

如果不是,院、庭長入額還擔任院、庭長職務,不能成為純粹員額法官,顯然起不到根本充實一線審判資源的效果。員額制以前,“進步”的法官務了院、庭長這樣的官,忙于行政職務包含的工作內(nèi)容,不同程度脫離審判一線,基本問題也是如此。這是員額制指向的根本癥結(jié),以及應改變的基本現(xiàn)狀。入額法官繼續(xù)做院、庭長,又是舊癥狀的基本沿襲和繼續(xù)存在,相對于改革前沒有根本變化,起不到充實一線審判資源的根本效果。

具有審判資格的非業(yè)務部門中層正職,可以入額,并且理論上應當是審判資源的一線回歸。樣本法院觀察,首批員額法官遴選辦公室主任、政治處主任均直接淘汰出局,根本入不了額。研究室主任雖可入額,但研究室可以保留員額法官,入額后還務研究室的主業(yè)。從實踐看,員額制對非業(yè)務部門中層正職資源優(yōu)化的意義也非常有限。

即使現(xiàn)在的院、庭長退休了,將來的院、庭長還要從員額法官中產(chǎn)生,還要分散一線審判資源,并未形成解決問題的根本機制。

員額制借助辦案數(shù)量的規(guī)定,可以一定程度實現(xiàn)整合一線審判資源的效果,卻不是問題的根本解決。

這一問題又是怎么產(chǎn)生的呢?既設定員額比例又遴選員額法官,為什么實現(xiàn)不了根本充實一線審判資源的效果?因為上述措施未根本觸及現(xiàn)有審判體制?！皩徖碚卟门小钡墓ぷ鳈C制是主要矛盾。用員額制替換“工作機制”,必然產(chǎn)生雖是正確方向上,卻又不夠徹底、成效不大的改革。

最高人民法院司法改革辦公室馬淵杰在《堅持司法責任制下放權(quán)與控權(quán)的統(tǒng)一》一文中認為,基于當下司法公信力狀況,社會各界、各階層、各級領導對于法官獨立審判案件的普遍“不放心”,以及當前我國司法人員能力素質(zhì)的現(xiàn)實,“不能過度依賴于事后監(jiān)督和追責,還需兼顧必要的事前、事中的審判管理監(jiān)督”。①馬淵杰：《堅持司法責任制下放權(quán)與控權(quán)的統(tǒng)一》,載《人民法院報》2016年12月6日第8版。

這就是偏離改革中心的問題意識。應當把握審理者裁判這一工作機制,不是“放權(quán)”這一權(quán)力的落置。放權(quán)不能認為是院、庭長權(quán)力“下放”給法官,應當理解為打造“審理者裁判”的工作機制。因為院、庭長本身也可以成為審理者,需要被“賦權(quán)”?！翱貦?quán)”不能單純認為就是對權(quán)力的控制。不依托一定工作機制,控權(quán)無從談起,更不要說實際效果。這一問題的復雜性或采取措施實效的卑微性,均根源于工作機制。放權(quán)和控權(quán)并不是問題焦點。抓不住關鍵,注意力集中在這樣一些問題,相對于改革大盤,好比關鍵棋子不動,外圍棋子走好幾步,看不到?jīng)Q勝局面理所當然。

綜上,員額制對院領導及法院中層正職等非一線法官審判資源一線回歸的意義非常有限。相對于歷史,缺少根本轉(zhuǎn)變,與改革目的相去很遠。根本原因則是員額比例的確定、員額法官的遴選以及放權(quán)等問題和措施一直沒有抓住關鍵。

2.一線法官充實一線審判資源的作用分析

一線辦案法官原本就在一線辦案,入額的一線辦案法官,算不上一線審判資源的充實。未入額的原一線辦案法官,則基本屬于一線審判資源的損失。又包括流失或“貶值”兩種情況：流失是指離開審判一線,甚至辭去公職；“貶值”是指工作積極性受挫,造成審判資源質(zhì)上的走低。

綜上,從業(yè)務部門的院、庭長到非業(yè)務部門的中層正職到一線法官,員額制推開后,并沒有根本實現(xiàn)審判資源回歸一線的改革效果。根本實現(xiàn)這一目的,需打造“審理者裁判”的工作機制,推進“審理者”審判崗位的純粹化①參見Fazhi1234：《審判權(quán)運行機制改革的幾許思考》,http：//fazhi1234.fyfz.cn/b/811012,訪問日期：2017年7月26日。,“行政管理/案件審判”分離②豐霏：《法官員額制的改革目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。。其實質(zhì)是舍員額制手段,達員額制目的。

(二)其他弊端及調(diào)整建議

除了不能根本實現(xiàn)充實一線審判資源的既定目標,員額制還廣泛存在諸多問題：

1.考核的問題分析

樣本法院員額法官遴選有三種方式：確認入額、考核入額、考試+考核入額。

院長經(jīng)省法官遴選委員會確認,直接計入法官員額；分管辦案工作的黨組副書記、副院長、其他黨組成員、執(zhí)行局長、審判委員會專職委員采取考核方式遴選入額；其他人員則通過“考試+考核”的方式遴選入額。有觀點認為,“把法官分成三六九等并按照不同標準進行員額選任,不僅會造成法官選任標準上的混亂,而且會加劇人們對公平性的擔憂”。③劉斌：《從法官“離職”現(xiàn)象看法官員額制改革的制度邏輯》,載《法學》2015年第10期。

“考試+考核”中考試占30分,就是寫一份裁判文書。考試的問題缺少研究素材,而且分值較低,筆者不作分析。

考核又分為民主測評(30分)和業(yè)績考核(40分)。民主測評采無記名投票方式。由全體在編人員對入額人選綜合評價,分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級,分別賦分100分、80分、60分、40分。測評票分為A、B、C三類,其中,院黨組成員為A票,占30%權(quán)重；中層正職和科級干部為B票,占30%權(quán)重；其他人員為C票,占40%權(quán)重。

民主測評的主觀性難免損害入額標準的客觀性。三類選票的劃分,加大了院、庭長的權(quán)重,又損害了民主測評的公平性。大部分院、庭長本身也是“被測評者”。這種權(quán)重的傾斜,至少在形式上威脅了入額公平性。

業(yè)績考核,實質(zhì)也是民主測評。由報名人員撰寫近三年的述職報告,進行公示。全體在編人員根據(jù)述職報告,結(jié)合平時了解的情況進行打分,分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次,分別賦分100分、80分、60分、40分。選票同樣分為A、B、C三類。計分方法與民主測評相同。從具體方式看,所謂的業(yè)績考核也是集體投票,與民主測評并無二致,同樣沒有“客觀標準”。

兩者總分值70分。樣本法院顯示,筆試最高分28.5分,最低分24分,差額4.5分?？己俗罡叻?7.78分,最低分55.05分,差額12.73分。是否入額,主要是考核。考核主要是“集體投票”。換言之,員額法官的遴選在法院內(nèi)部環(huán)節(jié)不過是集體投票的產(chǎn)物。

從樣本法院觀察,員額制雖然聲稱但實際上無法注重審判實績和業(yè)務能力的實質(zhì)。再加上被投票人同時也是投票人,以及員額本身的競爭性,集體投票的“集體”內(nèi)部狀況很難規(guī)范。這在根本上決定了員額制改革的公平性。

2.院長入額的問題分析

樣本法院院長經(jīng)法官遴選委員會確認,直接計入法官員額。院長首先入額和計入員額均不無問題。

受法院內(nèi)部行政化影響最大的自然是沒有行政管理權(quán)的一線辦案法官。院長承辦案件,沒有更高的行政職務插手干擾其辦案,不存在司法內(nèi)部行政化。即使不入額,也能“審判獨立”,并且責任清晰。一院之內(nèi),院長是最沒有入額緊迫性的崗位。

很多一線辦案法官尚且不能入額的情況下,院長先占員額,不利于調(diào)動廣大法官的積極性?！霸洪L不入額,可以騰出員額讓一線辦案的法官入額,有利于解決案多人少的矛盾?！雹冽R志遠：《院、庭長員額與普通法官員額入額之我見》,載《寶雞社會科學》2016年第3期第25頁。因此,院長不宜占更不宜先占員額,擠掉一線辦案法官員額。

院長入額后,顯然不能成為純粹的員額法官,不能足額辦案。如果其結(jié)案僅占全院平均數(shù)的10%,相當于0.1個員額法官。這對人均辦案數(shù)的再計算和精確員額比例以及諸多基本司法事務的管理都是混亂的。相對于帶頭辦案,多辦案,院長“盡力為法官創(chuàng)造寬松的辦案環(huán)境”,“替法官擋住不必要的干擾和困擾”,②齊志遠：《院、庭長員額與普通法官員額入額之我見》,載《寶雞社會科學》2016年第3期第25頁。應當是其正確的職能定位。但是,院長可以享受員額法官待遇?；谧栽?也可以承辦一定數(shù)量案件,還可以倡導院長每年辦理一定數(shù)量的案件,但均不作為員額法官的辦案數(shù)量進行統(tǒng)計。

院長首先入額體現(xiàn)不出改革的緩急,不能有效調(diào)動廣大法官的積極性,不便于員額管理,還再次讓員額法官成為空洞的身份象征,不利于轉(zhuǎn)變“務官不務審判”的基本問題。筆者建議重新規(guī)劃院長入額問題：第一,院長不必入額,待遇等同于員額法官；第二,由曾經(jīng)的員額法官出任；第三,可以承辦案件,但不作為員額法官辦案數(shù)統(tǒng)計。

3.中層正職入額的問題分析

樣本法院規(guī)定,中層非業(yè)務部門的正職如果自愿報名入額,入額后必須放棄原行政職務。

人民法院內(nèi)部,業(yè)務部門和非業(yè)務部門的正職在入額前基本一視同仁。當然,非業(yè)務部門正職也是中層領導。只要提為正職,再到業(yè)務庭還是正職。所以,不排除部分法官屈從于正職的優(yōu)越,愿意擔任非業(yè)務部門正職。但是,終究應當歸因于管理,不應歸責于個人。

非業(yè)務部門正職只要入額即得放棄原行政職務,相當于“入額即免職”。業(yè)務庭室的正職,可以入額后既做員額法官又做員額法官的庭長,顯然缺少內(nèi)涵上的公平性。并非前者入額,應當保留行政職務,或者增加辦案數(shù)量的規(guī)定；而是后者入額亦應放棄行政職務,成為純員額法官。比如,民一庭長,如果本人自愿入額,即應放棄庭長職務,成為純員額法官。

所有中層正職只要入額全部放棄原行政職務。這種安排并非只為消彌上述“差別待遇”的不公平性：目前業(yè)務庭室的庭長,審判職能和行政管理職能集于一身。其行政管理職能,與非業(yè)務庭室的中層正職沒有本質(zhì)不同。非業(yè)務庭室中層正職“入額免職”的規(guī)定應當適用于業(yè)務庭室中層正職的行政管理職務。這是員額制的內(nèi)在需求,即員額法官崗位的純粹性和業(yè)務的單一性。所有入額院、庭長應放棄原行政職務,成為純粹員額法官。

入額院、庭長仍然從事非業(yè)務工作,不能專事審判,員額制斷然不可能實現(xiàn)優(yōu)勢審判資源的一線歸集。相反,是一線審判資源的再次分散。這與過去有什么區(qū)別?員額制規(guī)定非業(yè)務部門正職入額即放棄原行政職務,卻允許業(yè)務庭長保留原行政職務,不但背離改革初衷,對中層正職也缺少公平性。建議鄭重調(diào)整,一并消除后生之不公平。

4.副院長入額的問題分析

樣本法院規(guī)定,分管業(yè)務的副院長,入額后保留副院長職務,辦案數(shù)量符合省院規(guī)定；不分管業(yè)務的副院長,本人愿意入額不保留原領導職務,承擔一般法官的辦案任務。同樣的問題是,入額前各副院長之間有差別嗎?

但是,它包含正確的改革理念,即入額法官應當具有崗位的純粹性和業(yè)務的單一性,不能既做員額法官又做副院長。哪怕是副院長,只要入額也得將非業(yè)務屬性砍掉。分管業(yè)務的副院長,其崗位屬性也不過是行政管理與審判職能的重合。其行政管理職能與非分管業(yè)務的副院長沒有本質(zhì)區(qū)別,入額后審判職能自然歸于員額法官；非審判職能理應像其他副院長一樣砍掉。因此,這種理念應貫穿所有副院長。

副院長入額在內(nèi)涵上也存在不公平,而且并不符合員額制的基本要求,應當按照正確的改革理念進行調(diào)整。

5.一線法官入額的問題分析

一線辦案法官在工作事務關系中深受行政化的影響,又承擔了大量的事務性工作,突然入不了額,對其打擊力度可想而知。集體投票產(chǎn)生員額法官,在工作事務關系和工資待遇方面拉開差距,他們可能連公平的影子都看不見。而且,就這么簡單地阻斷了他們的法官夢想。

所有公務員考試錄用的法官,只要入不了額,都很讓人費解。報名時即必須有司法資格,經(jīng)過筆試、面試、政審、體檢等環(huán)節(jié)后,顯然組織人事部門認為符合錄用條件。這一類原則上屬于法官中的標配。轉(zhuǎn)正以后,沒有重大過錯,囿于額數(shù)的限制,又以集體投票結(jié)果為根據(jù)否定其法官身份、剝奪法官事權(quán),基于個體視角非常不公平。

從律師中專門招聘的法官,入不了額,也是如此。商建剛可以看作是律師轉(zhuǎn)身法官的典型①湯瑜：《商建剛：知名律師成為上海首位社會遴選法官》,載《民主與法制時報》2015年08月02日第2版。。當然,其他轉(zhuǎn)身的律師或許沒有這么大的知名度,然則事物的本質(zhì)沒有太多差異。假如因所在法院額數(shù)的限制,商建剛?cè)氩涣祟~,怎么辦?能不能安排其進審管辦研究室或成為審判輔助,這是不是走人的節(jié)奏?人家進法院為了什么?

有的情況,欠缺的不僅僅是公平性,可能還有職業(yè)保障等嚴重問題摻雜其中。員額制以考核為主要遴選方式,考核又以“集體投票”為基本特征,必然允許“價值變異”。再遇上員額的競爭性,結(jié)合具體法官職業(yè)的特殊性,法院內(nèi)部的行政化以及通常法官腐敗的間接性等現(xiàn)實因素,其總和決定了：這次改革對正直的一線辦案法官可能非常危險,改革本身有可能成為職業(yè)法官最沒有職業(yè)保障的方式之一。

員額制應當以“是否愿意辦案為制度核心”,重新規(guī)劃措施。摒棄額數(shù)的人為限制和遴選的“非客觀性”。以本人愿意辦案為入額的基本條件,以正確的工作機制驗證其業(yè)務能力和效率進行適當調(diào)整,應該是較為合理和公平的改革取向。已經(jīng)進行的員額制也可以根據(jù)這一原則進行調(diào)整。

綜上,員額制首先沒有根本充實一線審判資源,預期的改革效果難以兌現(xiàn)。在院長、分管副院長、中層正職和一線法官入額的問題上均有明顯弊端,在法院內(nèi)部各階層直接制造新的不公平。未入額法官積極性受挫,職業(yè)保障被摧殘等諸多負面問題不能避免。這樣一個改革怎么可能調(diào)動廣大法官的積極性和有效激勵司法的活力?又怎么可能有益帶動其他各項改革?

結(jié) 論

員額制所追求的目的較有意義,但采取的措施并不是解決樣本法院實際問題的切題之舉；其措施要求均明確指向“審理者裁判”的工作機制；員額制的實踐體現(xiàn)了不符合預期,并且產(chǎn)生諸多負面問題的基本特征。全面推開暴露出來的問題無法驗證它是一個成功的改革。整體上,以員額比例確定和員額法官遴選為基本定義的員額制,屬于折騰。視其為此輪司法體制改革基礎和成敗關鍵的認識和實踐應予否定。員額制的具體制度或措施有待進一步調(diào)整和完善。